우리나라의 경우 1990년대 중반 산촌정책이 도입되기 전까지 산촌 에 관한 연구는 매우 미약해 홍경희(1985)의 ‘촌락지리학’, 박명규 외 (1993) ‘우리의 산촌’ 등의 원론적 보고서가 있는 정도이다.
이후 한국농촌경제연구원(1995)에서 ‘산촌종합개발 정책 방향과 추 진체계’, ‘산촌종합개발 모형과 개발계획’이라는 2권의 보고서가 발 간되면서부터 산촌연구가 본격화되기 시작하였다.
1995년부터 산림청이 시행하고 있는 산촌정책을 뒷받침하기 위한 정책연구로서는 임업연구원(1997)의 ‘우리나라의 산촌지역 구분조 사’, 산림청(1999)의 ‘산촌종합개발 평가보고서’ 등이 있다.
1990후반 환경단체를 중심으로 생태마을에 대한 관심이 고조되고 물량 중심의 산촌개발에 대한 비판이 제기되면서, 산촌분야에서도 생태산촌만들기모임(2001)의 ‘생태공동체적 산촌조성을 위한 워크 숍’, 산림청(2001) ‘자연친화형 산촌휴양마을 모델개발에 관한 연구’
등 생태산촌에 대한 연구가 시작되고 있는 단계이다.
도시 및 농촌분야에서는 김귀곤(1993)의 ‘생태도시계획론’, 전국귀 농운동본부(1997)의 ‘생태산촌만들기’, 녹색연합(1998)의 ‘생태마을지 침서’, 한국농촌경제연구원(2000)의 ‘환경친화적 농촌마을 정비 시스 템 개발에 관한 연구’ 등 생태마을에 대한 연구가 활발히 논의되어 오고 있어 산촌개발 방향 모색을 위한 참고자료로 활용할 수 있다.
독일, 미국 등의 환경친화적 마을정비 사례에 대해서는 박시현, 송
미령(1999)의 ‘외국의 환경친화적 농촌정비’에서 소개되고 있으며, 일 본의 경우 武內和彦(1996)의 ‘環境時代の農村整備’, 總合硏究開發機 構(2000)의 ‘循環型社會の先進空間’, 熊崎實(2000)의 ‘木質Bio-mass發 電’ 등 자원순환형 농산촌에 관한 연구가 활발하게 진행되고 있다.
이와 같이 도시 및 농촌분야나 외국의 농산촌 연구에 비해 우리나 라 산촌에 대한 선행연구에서는 원론적 보고서, 산촌정책의 필요성, 정책 방향과 추진체계, 개발계획 수립, 산촌지역 구분, 개발사업의 평가, 생태산촌의 필요성 등에 대한 연구가 단편적으로 추진되어 왔 을 뿐이다. 이러한 선행연구 결과는 나름대로 유용성을 가지고 있으 나, 지금까지 추진되어 온 산촌개발사업을 객관적 시각에서 평가하 여 문제점을 파악하고 종합적인 정책 방향을 제시한 연구는 아직 없 는 실정이다.
따라서 이 연구에서는 우리나라 산촌의 실태와 산촌개발의 필요성 을 이론적으로 정리하고, 지금까지 추진되어 온 산촌개발사업의 객 관적 평가를 통해 정책효과와 문제점을 정리한 다음, 산촌개발사업 의 바람직한 정책 개선 방향을 종합적으로 제시하였다.
제 2 장
산촌의 실태와 개발의 필요성
1. 산촌의 개념과 특성
1.1. 산촌의 개념
일반적으로 산촌은 ‘산간오지에 위치한 촌락’ 또는 ‘산림이 많은 지역’ 등으로 이해되고 있다. 도시 또는 농촌과 구별되는 지역개념으 로 사용되고 있다. 입지적으로 산간에 위치할 뿐 산업구조나 취업구 조면에서 농촌과 비슷하여 농촌의 일부인 ‘산간농촌’으로 인식되기 도 한다.
역사적으로 볼 때 농경사회에서는 산업의 주축이 농업이었기 때문 에 농지와 산지가 모두 식량생산을 위해 사용되었다. 평야지역에 비 해 농업 여건이 불리했던 산촌지역에서는 화전을 통해 식량을 생산 하거나 개간 가능한 산지를 논밭으로 활용했기 때문에 농촌과 산촌 의 구분이 불분명했다. 산촌도 농촌의 연장선상에서 식량생산을 위 한 공간으로 인식되었기 때문이다.
그러나 과거에도 농촌과 구분되는 산촌이 있었다. 산촌은 산림자 원으로 둘러싸여 있었기 때문에 목조주택을 짓기 위한 재목을 생산 하거나, 중요한 연료인 땔감이나 숯을 생산하는 공간으로 존재했다.
당시 중요한 먹거리로서 산짐승이나 과일 열매, 산채, 약초 등 각종 동식물을 채취하는 공간으로서 우리 선조들의 삶과 밀접한 관련을 가진 산촌이 존재하였던 것이다.
그동안 우리는 막연히 도시나 농촌과 구별되는 산촌이라는 용어를 관용적으로 사용해 왔기 때문에, 막상 산촌이 무엇인가라는 질문에 답하기가 매우 어렵다. 특히 산촌의 개념이 시대적으로나 학문적, 정 책적으로 일의적인 개념이 아니라 시대적 여건이나 학문의 영역, 정 책의 목표 등에 따라 다양한 개념이 있을 수 있기 때문이다. 예를 들 면, 시대적으로 식량과 땔감이 중요했던 과거에는 ‘화전민이 거주하 는 촌락’이나 ‘나무․장작․숯 등을 생업으로 하는 촌락’ 등이 산촌 으로 인식되었다. 최근에는 ‘도시에서 멀어 접근성이 불리한 산간마 을’ 또는 ‘사회적․경제적 조건불리지역’ 등으로 산촌이 인식되고 있 다. 학문의 영역에 따라서 산촌은 ‘산지에 있는 마을’이라는 지리학 적 개념이 있는가 하면, ‘임업이 발달하여 임업의존도가 높은 마을’
이라는 임학적 관점 등이 존재할 수 있다.
이와 같이 산촌의 개념은 시대적 여건이나 학문적 영역, 학자들의 관점 등에 따라 각기 다르게 정의되어 왔기 때문에 도시나 농촌과 구분되는 명확한 개념으로 인식되지 못하고 있다. 따라서 대부분의 국가에서는 자기 국가의 특성과 정책목적에 따라 산촌의 개념을 정 립하고, 그에 따른 구분지표를 사용하여 구체적인 산촌지역의 범위 를 설정하고 있다.1
1 세계 각국이 사용하고 있는 구체적인 산촌구분 지표에 대해서는 한국농 촌경제연구원(1995, 24-26)을 참조.
우리나라의 경우 산촌 개념에 대한 논의는 1990년대 초부터 산촌 종합개발 정책의 필요성이 제기됨에 따라 시작되었다. 즉 고도경제 성장시기에 농림정책의 사각지대로 방치되었기 때문에 경제적․사 회적으로 낙후되고 인구의 과소화가 심각했던 산촌지역에 대한 종합 적 진흥정책의 필요성이 제기되면서, 정책대상지역으로서 산촌의 개 념 정립이 논의되기 시작한 것이다.2
우리나라의 경우 산촌이란 “산으로 둘러싸인 산림 가운데 위치하 는 촌락으로 임야점유 비율이 높고(경지율이 낮음) 소득이 낮으며, 사회․경제․문화적 혜택에서 소외되어 산업기반이 취약하고 생활 환경의 정비수준이 낮은 인구 과소화지역”으로 정의하고 있다.3 그러나 정책용어로서 산촌의 개념은 크게 2가지로 구분하여 살펴 볼 수 있다. 하나는 우리나라 전체 산촌지역의 범위를 개략적으로 파악하기 위한 읍면 단위 산촌지역에 대한 개념이고, 다른 하나는 산촌개발사업의 대상지역으로서 마을 단위 산촌에 대한 개념이다.
전자의 읍면 단위 산촌 지역은 “산림의 점유비율이 현저히 높고, 사 회․경제․문화적 수준이 낮은 인구 과소지역으로서 임야율 70% 이 상, 경지율 26% 이하, 인구밀도 1.44인/ha이하인 읍․면 지역”을 의미 한다.4 이에 비해 후자의 산촌마을은 산촌지역 중에서 산림경영의 활 성화를 위한 개발여건과 임업기반이 양호한 법정리(里)․동(洞) 지역 을 의미한다.
2 우리나라의 산촌지역 관련개념과 구체적인 구분 기준에 관한 여러 학자 의 논의는 장우환(1997, 31-33)을 참조.
3 산림청(2002, 38) 참조.
4 산촌종합개발사업추진요령(1999. 10. 21. 산림청 예규 제486호) 제2조(산 촌의 정의)를 참조.
1.2. 산촌의 범위
앞에서 규정한 산촌의 개념과 구분지표를 사용하여 산림청(1996) 에서는 읍면 단위 산촌지역을 구분하여 우리나라 산촌지역의 범위를 설정하고 있다. 산림청의 산촌지역 구분결과에 의하면, 산촌 지역은 1996년 전국 읍면의 34.8%인 498개 읍․면이다. 또한 전국 법정리의 30.1%인 5,116개 리, 전국 행정리의 29%에 해당하는 10,204개 리가 산촌지역에 해당하는 것으로 밝히고 있다(산림청(1996, 1-2 참조.)).
산촌지역으로 구분된 498개 읍․면이 전체 국토면적에서 차지하는 비중은 46.5%, 전체 경지면적에서 차지하는 비중은 26.9%, 그리고 전 체 임야면적에서 차지하는 비중은 약 58%인 것으로 나타났다. 이에 비해 산촌지역에 거주하는 인구수는 전체 인구의 4.3%에 불과한 것 으로 나타났다(산림청 산지계획과(1996, 2-3 참조.)).
읍․면 단위 산촌지역 중에서 2,034개 법정리가 산촌마을로 지정 되어 있다. 즉, 전국 112개 시․군(36시 76군), 66읍 1,100개 면에 소 재하고 있는 2,034개 법정리가 산촌개발사업 추진요령 제6조(산촌마 을의 지정)에 의해 산촌마을로 지정되어 있다.
표 2-1. 산촌지역의 비중
단위: 천ha, 천명, 천호, % 구 분 면 적 임야면적 경지면적 인 구 농가수 전 체(A) 9,940 6,456 2,033 44,606 1,501 전국 읍․면 8,998 6,116 1,890 9,341 1,323
산촌지역(B) 4,618 3,746 548 1,940 381
비 율(B/A) 46.5 58.0 26.9 4.3 25.4
자료: 산림청(2002).
1.3. 산촌의 특성
1.3.1. 자연․환경적 측면
산촌은 지형적으로 높은 임야율과 해발고 등으로 인해 접근성이 불리하고, 취락의 분포는 분산 배치되어 있는 산촌(散村)의 형태를 지니고 있다. 생태자원이 비교적 풍부하고 잘 보존되어 있을 뿐만 아니라 다양한 녹색환경자원이 분포되어 있다. 산촌지역은 불리한 접근성으로 인해 원시적 자연이 잘 유지될 수 있으며, 최근 통신, 교 통의 발달로 인해 접근성의 장애가 상당 부분 극복되어 이들 지역은 자연자원을 바탕으로 한 새로운 잠재력을 지닌 지역으로 부각되고 있다.
1.3.2. 사회․문화적 측면
산촌사회는 인구 과소지역이면서 인구감소율이 높고, 인구 구성면 에서 노령화가 심화된 지역이다. 개발의 우선순위에서 밀려나 도 로․통신 등 기반시설이 미비한 점에서 오지․낙후지역이라고 할 수 있다. 도시와의 접근성이 불리하고 도시와의 교류가 적었기 때문에, 경제성장 과정에서 사회․문화시설의 혜택도 상대적으로 소외된 지 역이다. 반면, 산촌의 전통문화와 지역공동체 의식은 비교적 잘 유지 되어 온 지역이다. 주민 간의 합의 도출이 가능하고 지역사회개발의
산촌사회는 인구 과소지역이면서 인구감소율이 높고, 인구 구성면 에서 노령화가 심화된 지역이다. 개발의 우선순위에서 밀려나 도 로․통신 등 기반시설이 미비한 점에서 오지․낙후지역이라고 할 수 있다. 도시와의 접근성이 불리하고 도시와의 교류가 적었기 때문에, 경제성장 과정에서 사회․문화시설의 혜택도 상대적으로 소외된 지 역이다. 반면, 산촌의 전통문화와 지역공동체 의식은 비교적 잘 유지 되어 온 지역이다. 주민 간의 합의 도출이 가능하고 지역사회개발의