이슬람 사회의 사회정책과 그 배경: 터키의 사례

1. 터키 사회정책을 주목하는 이유

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본 글은 이슬람을 종교적 배경으로 하는 터키의 사회정책과 그 배경을 소개하고자 함

○사회정책에대한국가비교연구의대부분은유럽과미주지역을중심으로축적되어왔고,최근10여년동안은 동아시아로연구의대상이확대하여왔지만이슬람사회는연구대상에서배제되어왔음 ○이슬람사회의사회정책을분석하는것은사회정책이해의지평을확장하고사회정책의유형화,사회정책 발전의영향요인을규명하는데새로운함의를제공할것

이슬람 사회의 사회정책과 그 배경: 터키의 사례＊

사회정책에 대한 연구에서 이슬람국가들은 분석대상에서 배제되어 왔음. 사회 정책에 대한 이해의 폭을 넓히기 위해 이슬람국가에 대한 분석을 시도할 필요 이슬람국가 중 하나인 터키를 연구의 대상으로 분석한 결과, 터키의 사회정책은 보수적 조합주의와 중동지역의 특징을 공유. 사회, 정치, 경제적 배경과 아울러 이슬람의 종교적, 문화적 배경이 영향을 준 것으로 이해 이슬람을 배경으로 하는 오랜 전통의 민간조직과 지역사회의 역할, 그리고 정교 일치의 전통에서 비롯된 국가권위에 대한 인정과 후견인주의 등이 터키 사회정책의 특성을 설명하는데 주요 이현주 연구위원 ＊본 글은 다음의 발간물을 기초로 작성된 것임. 이현주·강신욱·최슬기·Kadir Ayhan·박형존(2012).「사회정책과 사회통합의 국가비교: 아시아 국가를 중심으로 1(터키)」. 한국보건사회연구원.

○이슬람국가중터키를사례국가로선정한이유 -성공적인민주화를경험한국가로이슬람국가들사이에서모범이되고있음 -민주화이후사회정책의변화를빠르게경험하고있음 -이슬람국가이면서OECD나EU와같은국제기구를통하여표준화된지표들을발표하고있으며,사회정책을 소개하는영문자료들도상대적으로많아정보접근성이양호

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터키 사회정책에 대한 기존 논의

○소수이지만관련연구들은유럽의선진복지국가의유형화기준중일부를적용하여터키사회정책의특징을 규명하고자시도

○최근에 들어서야 중동패턴을 언급한 Aybars & Dimitris(2010)와 같은 일부 학자들이 터키의 사회정책에서 이슬람 문화의 독특한 측면과 그 영향을 설명하고 있음. 하지만 아직 역사와 문화의 영향에 대한 고려는 낮은수준에있음

2. 터키의 사회경제적 환경

○2011년현재터키인구는약7천3백50만명으로추정 ○종교적으로는전국민의99%가이슬람교 -종교의분포가사회적갈등의원인이된다기보다정교분리의원칙이어느정도로요구되어야하는지를 둘러싼이견이갈등의소지가되어왔음 ○2010년현재일인당GDP는약1만5700달러 ○거시경제적불안정은터키의경제사회를특징짓는중요한요인이었음 -경제적불안정상황에서경제개발논리가압도적인위상을유지.사회정책이국가정책의주요의제로간주 되기어려운여건을경험 ○산업구조를보면2010년기준서비스업이약50%이상을차지하고제조업이21.5%,농업은9.4%.서비스 업이지속적으로증가하는경향 -전체취업자가운데자영업자의비중이2010년현재약39.1%로매우높은수준 ○소비자물가상승률은매우높은수준을유지하였으며최근조금낮아져2010년상승률이8.6% ○2010년현재고용률은46.3%.이는같은시기OECD34개국가가운데가장낮은수준 -2010년현재실업률은약12%로전년도에비해다소떨어지긴했으나그이전수년간가파른실업률 증가를보이기도하였음 2 제 184 호

○노조가입률은6%이하로매우낮고(2009년현재한국은약10.0%,OECD평균은약18.1%),가입률이 떨어지는속도도OECD평균에비해상대적으로빠름 ○빈곤율은2000년대중반약17.0%(가처분소득,중위소득의50%기준)로,OECD평균의약1.5배수준 -지역격차의문제가심각해서2009년도시지역의빈곤율은약6.6%이지만농촌지역의빈곤율은약34.2%로 추정(Turkstat,2011) -2000년대후반소득불평등을나타내는지니계수는0.409.OECD국가들중심각한편 ○2005년현재GDP대비공공사회지출의비중은9.9% -연금에대한공공지출의비중이GDP대비5.5%로공공사회지출의절반이상이연금으로지출되고있음 ○터키에는시민사회의민간조직이사회적보호의주체로서오랜역사를가지고있음 -와크프(waqf:일종의민간재단)전통은오스만제국시절부터존재.와크프들은지역의복지에깊이관여, 전성기시절에는기금규모가오스만제국전체예산의15%에이름 -연간순수입의2.5%를기부하는무슬림의5대의무중하나인자캇(zakat)에의한기금은사회적지원에 활용되기도함 -크고활발한종교적기반의시민운동인히즈멧(Hizmet)운동은종교운동을넘어선사회운동으로교육, 자선,영세상인지원등에서기여

3. 터키의 사회정책 개요

○터키는2011년사회서비스를가족과사회정책부(MinistryforFamilyandSocialPolicy)를신설하여통합 -하지만그예산은2012년기준,부처중가장낮아서49억US달러.이는공공예산1,950억달러의2.5%에불과 가. 연금을 중심으로 한 사회보험 ○기득권집단을중심으로한호의적인사회보험의운영이터키사회정책의특징중하나 -연금은가장핵심적인사회보험으로공공지출의상당액은연금의운영과연관 3 제 184 호 구분 예산 GDP 대비 교육 57,017 4.0 의료 61,145 4.3 사회보장 연금 등 111,812 7.8 비갹출 지원 등 10,363 0.7 직접적 소득 지원 2,182 0.1 사회보장 소계 124,357 8.7 계 242,518 17.0 <표 1> 터키의 공공부문 사회지출 현황 자료: Turkstat(터키 통계청) http://www.turkstat.gov.tr/ (단위: 백만 TL, %)

4 제 184 호 ○사회보장체계가2008년하나의기구로통합되기전까지구사회보장체계에는세가지주요사회보험(SSK와 ES,그리고Bağ-Kur)이존재 -1946년도입된SSK는공공부문에고용된블루칼라노동자와민간부문의모든근로자를대상으로노령, 장해,장애등을보장 -ES는1950년에공무원을대상으로도입 -Bağ-Kur는1971년도입되었으며농민,예술가,기타자영자를대상으로하는데상대적으로급여수준이 낮다고평가됨 ○1970년대이전까지공무원및공공과연관된안정적인고용에대하여연금이제한적으로적용되었음 -이들에대한급여조건과급여수준은매우관대.1992년개혁이후에도여성은38세,남성은43세에연금 수급이가능하였음.급여율도높아소득대체율이유럽의여타국가중최고수준이었음 ○비공식부문의배제 -2004년전체인구의89%가사회보장제도로포괄됨.하지만전체근로인구의58%만실제보험적용 -낮은보험적용은높은수준의비공식부문때문인데,비공식부문의근로자들은공식부문에고용된가족 성원을통해의료보장을받기도함

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연금개혁

○2006년사회보장제도에대한네가지개혁이진행 -현재의건강보험제도(GeneralHealthInsurancesystem)도입 -SSK,ES,Bağ-Kur의각개별연금에서제공되는흩어진급여를모으는개혁 -새로운퇴직보험제도(newretirementinsuranceprogram)의도입 -기존의제도들을하나의새로운조직(singleroof)아래통합하는것(Elveren,AdemY.,2008:220) ○국제통화기금(IMF)과세계은행(WorldBank)의압박에대한대응과EU가입을위한준비로2003년도입 되었던개인연금체계(BES)는최근터키의신자유주의적개혁의중요한사례 -자발적인기여원리에의한연금으로퇴직시보충적임금을제공하는민간연금 -초기에는1%정도가가입하였지만최근가입자는빠르게증가중.사회보장에가입하지못한비공식부문 노동자가퇴직후소득을위하여이연금에가입하는경향을보임

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연금재정

○터키의연금재원마련방식은부과방식(pay-as-you-gosystem)인데,1999년조기퇴직프로그램도입이후 2000년부터기여대수급비율이악화 -2008년연금가입기간연장,연금수급개시연령상향조정등사회보장개혁이이루어진이후에도노동시장의 불안정으로재정불균형이호전되기어려운여건

나. 노동정책과 실업보험 ○터키는소득보장에대한주장은약하지만일할기회를제공하는것에대한요구는상대적으로강한문화. 그러나노동정책은여타의유럽에비하여크게발전하지못하였음

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중앙정부에 의한 고용지원프로그램

-İŞKUR라는직업훈련센터에서직업훈련프로그램을제공 -2008년부터정부기관인İŞKUR와함께민간의고용지원기관의운영도허가하고지자체에서도직업훈련 센터를운영 -2000년에“LawonUnemploymentInsurance”(IssizlikSigortasiKanunu)가시행됨.이전에는SSK에 의해실업에대한보장을받았음.노조는새로운법이터키의전통적인퇴직금관련시스템을무너뜨린 다며강하게비난한바있음(Grütjen,2007) -실업급여(unemploymentpensionandinsurance)는2년까지수급가능

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터키의 고용기회에 대한 비판적 해석

○터키고용기회가매우제한적인이유에대하여기득권중심의고비용사회정책이한몫을한다는비판이있음 -고용인들의협상력으로인하여공식적고용의임금수준이너무높은수준이라는것 -2006년기준터키최저임금이폴란드의두배,루마니아의10배.최저임금은공식적인평균임금의38%에 이름(Iguaran,2011:20) ○사회적 갹출도 매우 높은 수준으로, 인건비 상승에 기여. 공식고용을 하려는 기업은 매달 21.5~27%의 고용주지불을감수하여야함 -터키는실질세부담(taxwedge)이높아서노동자평균소득에서43%가이에해당 다. 건강보험

○보험에서 배제된 빈곤층은 큰 문제였음. 1992년 도입된 그린카드(Green Card Program)는 보험 가입이 안된빈곤층을대상으로하는일종의사회부조성격의지원 ○2012년1월부터모든터키국민은건강보험(UniversalHealthInsurance:GSS)에가입하도록변화 -18세이하인어린이와학생인경우25세까지는보험료납입조건이없음 라. 교육지원 ○터키에서는고등학교까지의수업료가무료.터키정부는가난한가정의학생들에게다양한종류의사회부조적 지원을제공 ○터키의교육지원은고등교육에대한지출의규모가커서오히려초등교육에서부터양질의교육이일부계층 에서만향유가가능한불평등상태를초래한다고비판받음 5 제 184 호

○고등교육에서 무료교육이 가능한 조건이지만 등록금 외 기타 경비가 높아서 빈곤층이 고등교육의 혜택을 누리기어렵고중산층은고등교육에서해외유학을선택하는분위기여서여전히중산층과빈곤층의교육격차가 크게남는다는문제도잔존(Casanova,2005:275-6) ○교육에서학력차는부자와빈자뿐아니라,도시와농촌과같은지역차,여성과남성과같은성격차,그리고 공공과사립교육기관에서크게나타남(Casanova,2005:73-4) 마. 사회부조 ○2001년경제위기이후빈곤문제가심화되면서사회부조가증가했지만사회부조는정책적으로후순위이고 권리로인정되지않는상황 -경제위기 이후 개혁과정에서도 사회부조는 법제화 등 논의과정에서 배제되는 경향을 보임(Buğra & Adar,2008:15).심지어새로입법화된GreaterMunicipalities의75조와77조는사회부조를민간의 자선영역에두는전통적경향을강화 -2007년기준터키의GDP대비사회부조를위한공공지출은0.9%로OECD평균인2.5%에한참못미치는 수준(Diegoetal.,2009).그린카드관련지출외여타의사회부조지출증가는뚜렷하지않음 ○현재지방자치단체는사회부조지출에있어중앙정부기관다음으로가장중요한역할을하고있음.2007년 기준으로지자체에의한사회부조지출은약2백만유로에달하는것으로나타남(DirectorateGeneral:DG 집계기준;Yakut&Yilmaz,2010) -지자체에의한사회부조지출은이보다더높을것으로추정.개인의기부혹은민간부문과지방자치단체 관리간의후견인적비공식네트워크에의한현물지원은기록되지않았을것이기때문(Buğra&Keyder, 2003;Yakut&Yilmaz,2010에서재인용) ○사회부조의대상선정은지역의자격판정자에의하여이루어지는데,선정시임의성과지역의사회부조예산의 불안전성등이문제로지적됨 6 제 184 호 사회부조 2004년 2005년 2006년 2007년 총 지출액 1,691 2,549 3,661 4,570 노인 / 장애인 급여 6.5 5.0 4.4 5.6 가족, 아동 대상 급여(CCT) 10.5 7.9 6.3 6.0 그린카드(Green Card) 81.0 84.6 86.4 85.4 현물 이전 2.0 2.5 2.8 3.0 <표 2> 사회부조 프로그램별 지출 비율 주: 총 지출액은 2007년 물가기준을 적용한 금액임. 자료: Aran(2008); Diego et al.(2009)에서 재인용

7 제 184 호

4. 터키 사회정책의 특징과 이해

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터키 사회정책의 특징은 다음과 같음

○첫째,기득권층을대상으로하는제한적인사회보험이발전하여왔음 -농업종사자와비공식부문의취업규모가큰상황에서고용불안정이심화되면서제한된사회보험중심의 터키사회보장제도에대한문제인식은고조되었음 ○둘째,사회부조는취약 -경제·사회적안정이유지되기시작한후로도성장으로해결하지못하는신빈곤의문제와지역격차,성격 차의문제가악화되거나완화되지않았지만사회부조의확충은아직부진 ○셋째,민간과가족중심의보호체계가강력하게유지되고있음.이와더불어민간과연대한지방정부의역할도 크게유지됨 ○넷째,사회보장은사회권에근거한것이기보다는자선의결과로파악하는경향이강함

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터키 사회정책은 보수적 조합주의와 중동모델의 특징을 공유

○터키의경우성별노동분업을바탕으로하여가족기능강화를위한국가지원체계가장려되는반면,국가가 가족을대신하지는않고있음 ○연금에서형식적인탈상품화의수준은높지만－연금의소득대체율높고개인의기여도가비교적낮은것－연금의 가입이제한적이어서연금수령연령자대비연금실수령자의비율은낮아실질적인탈상품화의수준은낮음 ○시장에서의주소득원위치가사회보장에서많이투영되는특징을가지고있으며권위주의적국가의역할은 미약하여경제활동인구에대한실업급여적용인구의비율도낮고전체적으로계층화가강하게나타남 ○이에더하여중동지역에서예외적인국제적요인,EU가입준비가작용하여신자유주의적요소도강화중에 있음

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터키 사회정책의 특징이 발현된 배경에 대한 이해

○터키사회정책이갖는특징은경제·사회적특징과함께종교·역사적배경이작용하였을것으로판단. 각요소의영향을규명하는정치한후속작업이필요할것이지만고려할수있는배경에대하여약술하면 아래와같음 ○노동시장의구조로인하여노동자기반이취약하고노조가영향력이제한적이며아래로부터의민주화의 과정을거치지않아서시민권에대한요구가크게높아지지않았음

○이와더불어터키의종교적특징,정교일치의전통에서비롯된권위적국가의수용수준이높다는점,그래서 사회정책에서후견인주의가강력하게수용되고있다는점도배경 -이슬람의종교적특징에서는종교와정치의분리가약함.종교적시민사회는강력한민주화를추진하는데 있어서도소극적.이러한역사와문화적맥락에서국가권위에대한인정의수준이높고,따라서정부신뢰도 높으며정부와국민의관계가후견인주의에기초하여유지되어왔음 -중동국가들의근대화는위로부터강압적으로실시되면서국가권력이과도하게성장하고토착적이고독립 적인사회세력이성장하기어려웠음.대신권위주의국가와독점적후원관계를맺고체제의지속을바라는 소수특수권력계층만이존재하여왔을뿐임 -터키의정치적특징중또다른측면은민주화가자본가와관료의연계중심으로진행되고권위주의국가 중심의구조가유지되고있다는점이며이러한점에서터키민주화를‘터키의조용한혁명’이라부르는 연유를이해할수도있을것임 ○터키의가족과친족의강력한유대는이슬람의문화적전통.그리고이슬람의문화속에서성장한비공식적 지원체계와민간은여전히중요한요소 -가족과 친족의 유대, 민간의 지원을 기반으로 하는 사회적 전통은 아직도 터키의 사회부조의 부진과 서비스의부진으로비롯된문제의심각성을둔화시키고있음 ○2001년이후새로운정당의등장과EU가입을위한여건조성등의이유로사회정책의개혁이진행중에있음 -보건서비스의보편화맥락에서빈곤층의의료보장을위한그린카드가도입되고연금제도가개혁되고있으며 교육서비스에서도보편성을높이려는노력들이전개되고있지만아직도다른영역의보편주의적지향이 구현되지는못하고있음 -터키의종교·문화적배경과정치·경제적매개요소들이사회정책의미래에어떻게작용할지좀더주목할 필요가있음 8 제 184 호 집필자Ⅰ이현주(사회보장연구실 연구위원) 문의Ⅰ02-380-8200 발행인 Ⅰ 최병호 발행처 Ⅰ 한국보건사회연구원

서울특별시 은평구 진흥로 235(122-705) Ⅰ TEL 02)380-8000 Ⅰ FAX 02)352-9129 Ⅰ http://www.kihasa.re.kr 한국보건사회연구원 홈페이지의 발간자료에서 온라인으로도 이용하실 수 있습니다. http://www.kihasa.re.kr/html/jsp/publication/periodical/focus/list.jsp