Issue
바람직한 통합물관리(IWRM) 추진방향
01
Ⅰ. 서론
물관리는 전통적으로 공공의 영역이었다. 물은 일 시적으로 사용할 수 있는 자원으로 모든 인간 활동 과 자연 환경에 영향을 주기 때문이며, 대규모의 투 자가 필요할 뿐더러, 다양한 사람들의 이해관계를 조율해야 하며, 필요에 따라서는 강제적인 조정 또 한 필요하기 때문이다. 정부의 물관리 정책은 이러 한 대규모 투자와 이해관계자의 조율·조정의 방향 을 제시하기에 매우 중요하다. 일관성 있는 예측 가 능한 정책은 국민들에게 신뢰를 줄 수 있지만, 그렇 지 않은 경우에는 이해관계자들의 다양한 반대와 저 항에 부딪힐 수 있기 때문이다.
물관리 정책은 환경과 시대적인 이슈에 따라 적응 하고 변해왔다. 70년대는 수질에 대한 관심의 증가 로 깨끗한 물에 대한 관심이, 80년대는 지속 가능한 개발, 그리고 90년대의 기후변화에 따른 물 위기를 거쳐 2000년대에는 ‘인간과 생태계가 필요로 하는 양의 좋은 물을 지속적으로 공급하고, 물과 관련된
재해에 대응하는 능력을 갖추는’ 물 안보를 사회·
경제·식량 안보와 함께 국가적 목표로 받아들이고 있는 추세에 따라 유역통합물관리(IWRM)는 국가 물관리 패러다임으로 채택하는 국가가 급격히 늘어 나고 있다.
Ⅱ. 통합물관리의 개념 1. 배경
물 관리는 단순히 기술적인 문제라고 만은 할 수 없으며 정책, 가격, 시설 및 설비 등을 포함하는 다양 한 수단의 결합을 요구한다. 이처럼 수자원과 관련된 업무의 폭이 넓기 때문에 수자원 관리 업무는 일반적 으로 이수, 치수 및 수질, 생태, 환경, 토지 이용 등 다양한 기관 및 규정, 제도 등으로 분산되어 왔다. 최 근 유역 종합개발 계획과 연계한 지속가능한 수자원 개발 개념이 도입됨에 따라, 단일 사업으로 분산되어 추진해 왔던 수자원의 개발, 이용 및 관리 사업들의 통합에 대한 필요성이 강조되기 시작했다.
통합물관리는 ‘80년대에 물을 둘러싼 다양한 이용 자 사이의 경쟁, 생태계 보전에 대한 필요성 인식, 수질오염 및 기후변화로 이용 가능한 물의 감소 등 수자원에 관한 압력의 증가에 대응하여 나타난 것으 로 ’77년 아르헨티나에서 열린 세계물회의에서 최초 박 정 수 ●●●
한국수자원공사 물관리센터 팀장 JSPARK@kwater.or.kr
로 등장하였다. ‘92년 영국 더블린선언 및 브라질 리 우 정상회담 이후 물위기 확산에 따라 통합물관리가 新 물관리 패러다임으로 제시되었으며, 물 관리에 있어서 총체적 접근 방법에 대한 필요성을 인식하게 되었다. ‘02년 지속가능한 발전에 대한 세계정상회 의(WSSD)에서는 지속가능한 개발을 달성하기 위한 주요 요소에 통합물관리를 포함하고, 개발도상국의
지지 하에 요하네스버그 실행 계획(JPOI)를 합의하 였다. 최근에는 ‘09년 제5회 세계물포럼에서 IWRM 가이드라인(IWRM Guidelines at River Basin Level)을 발표하였으며(UNESCO), 최근 제4차 세 계 물 개발 보고서(2012, UNESCO)에서도 이전 제 1차~제3차 물 개발 보고서와 마찬가지로 IWRM은 여전히 비중 있게 논의되고 있다.
2. 개념
통합물관리는 정확한 하나의 정의가 존재하지 않으며 나라마다 달리 정의되어 사용되고 있으나, 최근 세계적으로 ‘통합물관리(Integrated Water Resources Management, 이하 IWRM)’라는 용어 가 가장 많이 사용되고 있다. IWRM는 국제 수자원 관리 네트워크인 GWP에서 정의한 내용이 가장 보 편적으로 인용되는데, 생태계의 지속 가능성을 저 해하지 않고 공평한 방법으로 물, 토지 및 관련 자 원의 개발과 관리를 유기적으로 실행해나감으로 써 경제 및 사회 복지를 극대화하는 과정으로 정의 하고 있다. 우리나라는 일반적으로 조금 더 구체적 인 정의를 활용하는 데, 지속 가능한 물 이용을 위 하여 수량, 수질, 생태, 문화(주민)를 고려하여 유 역 등 효율이 극대화되는 단위로 통합관리하는 것 으로 보고 있다. 결국 IWRM은 수자원 이용의 사회
적 효용을 극대화하기 위해 수자원 뿐만 아니라 수 자원과 직·간접적으로 관련된 모든 자원에 대한 관 리까지 함께 증진해 가는 과정이다. 즉, IWRM은 물 리적 환경의 관리를 광범위한 사회·경제 및 정치의 틀 안에서 통합하려고 하는 전체적인 접근 방식이며 (UNESCO, 2010), 모든 수자원의 이용을 함께 고 려하여 물관리를 더욱 효율적으로 하는 것을 의미한 다.(UN, 2012) 결국 IWRM은 효율성, 공평성 및 지 속가능성의 세가지 전략목표를 달성하기 위한 수단 이라 할 수 있다. (윤용남, 2008)
• 효율성 : 한정된 자연자원과 재정적, 인적자원이 주어진 상태에서 수자원과 물 서비스로부터의 경 제적 편익과 사회적 복지를 극대화하는 것을 말 한다.
• 공평성 : 이해당사자간의 갈등을 최소화하고 사 회적으로 지속가능한 개발을 촉진하기 위해 부
구 분 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 이후
이 슈 수 질 환 경 세계 물 위기
(World Water Crisis)
물 안보 (Water Security)
패러다임 깨끗한 물
(Clean Water)
지속가능한 개발 (Sustainable Development)
통합물관리
(Integrated Water Resources Management)
국제회의
•1972 스톡홀름 회의
•1974 부카레스트 회의
•1976 밴쿠버 회의
•1977 마르텔플라타 회의
•1987 Brudtland 보고서
• 1992 더블린 컨퍼런스 및 리우 지구정상회담
•1996 WWC 설치
•1997 1차 세계물포럼
•2000 2차 세계물포럼
•2001 본 컨퍼런스
•2002 리우+10 회의
• 2003·2006·2009·2012 3∼6차 세계물포럼 [국제사회 물문제 이슈와 패러다임의 변화]
족한 수자원과 물 서비스를 다수의 경제·사회집 단에서 분배함에 있어서 공평성을 유지하는 것을 말한다.
• 지속가능성 : 수자원과 생태계의 건강성 유지를 위협하지 않도록 수자원을 잘 관리함으로써 우리 다음 세대가 물의 효율성을 지속 향유할 수 있고 생태계가 건강하게 유지될 수 있도록 배려하는 것 을 말한다.
정리하면 통합물관리는 물관리를 보다 통합적인
관점에서 연계성있게 함으로써 효율성, 공평성 및 지속성을 극대화하는 것으로, 개발에 앞서 우선적으 로 기존 수자원시설을 최대한 활용함으로써 경제성 및 환경적 물의 가치를 실현하고 지역간 물공급 불 균형 해소를 위해 남는 물을 부족지역 및 소외지역 에 나누고, 수질·생태 등 환경을 배려함으로써 물 복지를 확대하며, 기후변화 및 시설 노후화에 사전 에 체계적으로 대처하여 재난방지 및 미래 물이용의 지속성을 보장하는 것이다.
3. 세계 동향
UN산하 담수관련 기구의 연합인 UN Water의 2012년 조사결과에 의하면 전세계 68% 국가가 통합 물관리를 물관리 정책으로 도입중으로 이제는 세계 모든 국가의 물관리 목표로 자리 잡고 있다. 통합물 관리를 반영한 물관리체계의 변화는 크게 3가지로 정리할 수 있으며, 물에 대한 원칙 정립을 위한 물기 본법 제정, 유역단위 물관리 계획의 수립 및 시행, 국가차원의 물관리 주도이다.
EU 국가는 1950년대부터 국가별(독일 ‘57년, 프랑스 ’64년, 영국 ‘73년, 스페인 ’85년, 이탈리 아 ‘89년)로 물 기본법 제정하여 물에 대한 원칙 을 정립하였으며, 2000년에는 물기본지침((Water Framework Directive)을 제정하여 27개국 전역을 대상으로 공동 도입을 추진 중이다.
미국의 경우는 주별(캘리포니아주, 오레곤주, 워 싱턴주 등)로 유역단위 통합물관리 로드맵을 수립 하여 시행중이며, 호주는 극심한 가뭄이후 Murray Daring강 물관리정책 프로그램을 통합하고 2008 년부터 연방정부 차원의 유역청(6개 연방 및 주정 부 협의체 포함)을 설치하여 통합물관리를 추진하 고 있다.
인도네시아에서는 Brantas 강 개발을 위해 다양 한 수요를 만족시키기 위해 유역 종합개발계획 수 립·시행 및 통합물관리를 위한 조직을 구성하여 시 행하고 있다. 일 예로 Brantas 강 유역 개발 계획을 수립하면서 1개의 강, 1개의 계획, 1개의 통합관리 원칙을 수립하여 시행하고 있다.
일본은 Biwa 호수 종합 개발 특별 조치법을 제정 하고 상향식 주민참여형 환경보전 계획을 수립·시 행하였으며, Tama강 하천정비 계획시 구상단계부 [ 통합물관리 개념도 ]
터 이해관계자 참여와 정보의 공개를 통한 시민단 체 등 모든 이해관계자의 협동과 참여를 유도한 바 있다.
Ⅲ. 통합물관리 필요성 1. 불리한 물관리 여건 극복
우리나라는 인구밀도가 높아 1인당 이용가능한 수
자원량이 세계평균의 1/5로 양적 측면에서 절대적으 로 적을 뿐만 아니라, 시기·연도·지역별 강수량의 변동폭이 커서 가뭄, 홍수 및 수질악화 등의 문제를 상시 겪고 있다.
UN 등 국제기구에서도 우리나라를 물관리에 매 우 취약한 국가로 평가하고 있으며, 물빈곤지수 (Water Poverty Index)는 62.4로 전체 147개국에 서 43위이나 OECD 국가 평균보다 낮고, 홍수위험 지수(Flood Risk Index)는 6.86으로 물관리 여건이 비슷한 일본 보다도 3배나 높다.
【 세계 주요 국가별 수자원 현황 】
【 연강수량(1905~2007) 추이 】 【 지역별 강수량 분포 】
2. 물관리 현안 및 갈등 해소
물은 상류〜하류 연속적이고 상호 영향을 주는 유 역단위 유기체로 통합적으로 연계성있게 관리되어 야 하나, 급속한 경제발전 지원을 위한 개발 과정에 서 기능별·시설별로 계획·관리됨에 따라 여러 문 제점이 발생하였다. 중복·과잉투자 발생으로 인해 기존 수자원시설 이용의 효율성이 낮고, 물값분쟁, 물배분 갈등 및 하류지역 민원 등 물관련 갈등이 지 속적으로 발생·사회적 현안이 되고 있다. 아울러,
도서 및 산간지역은 취수원이 열악하여 여전히 매년 제한 및 운반급수의 물부족을 겪고 있으며, 그동안 투자가 지연된 지류하천은 홍수 등으로 물재해가 급 증하고 있다.
3. 기후변화 등 물관리 리스크 대처
최근 10년 자연재해 피해액(물재해 비중 87%)은 연간 1.7조원으로 1980년대의 5.3배, 1990년대의 3.1배로 급증하고 있는 실정으로, 연간 복구비로 피 출처 : UNDP(2004), Reducing Disaster Risk(A Challenge for Development)
【 국가별 홍수위험지수 】
【 국가별 물빈곤지수 】
해액의 1.7배인 약 2조원이 소요되고 있다. 또한, 2011년 섬진강댐 하류 주민대피 상황 발생등 설계홍 수량을 초과하는 홍수량이 빈번이 발생하는 등 기상
의 불확실성이 증가하고 있는 반면, 댐 시설물은 30 년이상 비율이 62%로 노후화가 심각한 수준으로 물 관리 리스크가 크게 증가하고 있다.
【 다원화된 물관리 체계 현황 】
구 분 갈등쟁점 갈등지역
물값갈등 - 하천수와 댐수의 구분
- 기득수리권 범위와기준
서울시, 경기도, 인천시, 춘천시, 대구시, 순천시 등
물 배 분 지역갈등
- 상류 오염원과 하류 수질악화 - 맑은물 권리와 지역 수리권
구미시 ↔ 대구시 대구시 ↔ 경산시·울산시 부산시 ↔ 경상남도
하류민원 - 과도한 물 이동 및 유지유량 부족 - 염해 및 어업피해 등
광양만, 사천만, 강진만, 순천만 등
〔연 강수량 현황 및 피해액〕 〔극한가뭄 발생 및 피해현황〕
가뭄년도 피해현황
1967~1968 ('67)가뭄면적 420천ha, 6,266억원 피해 ('68)가뭄면적 470천ha, 7,009억원 피해
1981~1982 ('81)가뭄면적 145천ha, 2,167억원 피해 ('82)가뭄면적 231천ha, 3,445억원 피해 1994~1995 86개시군 가뭄면적 173천ha
2001~2002 ('01)86개시군 305천명 제한급수 ('02)23개시군 93천명 제한급수 2008~2009 77개시군 280천명 제한·운반급수
* 출처 : 기상청 및 소방방재청 자료(2011.12), 수자원장기종합계획(국토해양부, 2011.12)
4. 토지이용 등 유역의 물관리 영향 확대
도시화에 따른 불투수율 및 산림 식생의 증가로 홍수량이 증가하고 갈수량이 감소하여 홍수 및 건 천화 피해가 증가하고 있으며, 녹조 등의 원인이 되
는 비점오염원 비율은 1998년 27%에서 2010년기준 68%로 지속적으로 증가하고 있다. 이렇듯 토지이용 등의 국토계획에 있어서도 물관리와 연계체계 구축 이 절실히 필요한 실정이다.
[자연재해 유형 및 피해액-복구비 현황 (재해연보, 소방방재청, 2013)]
〔 기존댐 설계홍수량 초과회수 〕 〔 2011~2012년 설계홍수량 초과현황 ]
구 분 설 계 실 적
홍수량 빈 도 홍수량 빈 도
2011년
섬진강댐 3,268 100 4,434 500 이상
부안댐 585 200 686 500 이상
남강댐 10,400 200 10,648 200 이상
수어댐 499 200 627 200 이상
2012년 남강댐 10,400 200 14,101 500 이상
부안댐 585 200 666 200 이상
구분 계 교량 터널 항만 댐 하천 상하수도 옹벽
대상 16,403 8,948 2,448 330 522 1,755 1,378 1,022
30년이상 1,806 647 163 58 326 297 203 112
비율 11.01 7.23 6.66 17.58 62.45 16.92 14.73 10.96
조사지역 유역면적(㎡) 유출량(10년빈도 강우시) 유출율(%)
개발전 개발후 개발전 개발후
용인 S단지 16,315 0.613㎥/초 0.764㎥/초 55% 68%
의왕 C단지 21,645 0.342㎥/초 0.388㎥/초 55% 62%
* 시설물 연식이 30년에 이르면 고령에 도달한 것으로 판단(현대경제 硏, ‘13)
〔 SOC 시설 노후화 현황 〕
〔 도시개발에 따른 유출율 변화(주택토지 연구원, ‘09) 〕
서울은 2010〜2012년 3년 연속으로 광화문 침수 및 우면산 산사태 등 집중호우 피해를 크게 겪은바 있다. 원인은 집중호우외에도 도시화로 인한 유출량 의 증가 때문이다. 서울시 자료에 의하면 불투수지 역이 1962년에 2010년까지 6배(7.8%→47.7%) 증가 함에 따라 표면유출률이 4.5배(11%→49%) 증가한 것으로 나타났다.
Ⅳ. 통합물관리 추진방향
우리나라에서 통합물관리의 본격 추진을 위해서 는 효율성, 공평성 및 지속가능성 측면에서의 다양 한 혁신이 필요한데, 이 세가지 전략 목표 달성을 위 한 세부 과제를 정리하면 다음과 같다.
〔 불투지역 증가에 따른 기저유출 변화(Calhoun 등, 2003) 〕
〔 산림에 따른 유량의 변화(일본 도쿄대학 아이치연습숲 시라사카유역) 〕
구 분 1998 2003 2010 2020(전망)
비점오염원 비율(%) 27.0% 52.6% 68.3% 72.1%
* 출처 : 물환경관리기본계획(’06), 전국오염부하량 산정 및 전망(’10,국립환경과학원)
〔 비점오염원 비율 변화 및 전망 〕 소유역별 불투수율 (%)
(효율성 : 수자원의 활용성 제고) 과잉·중복 개 발 방지와 관리주체·기능별 물관리가 긴밀하게 연 계될 수 있도록 계획단계부터 유역단위 통합계획을 수립하고, 이수 및 치수 외에도 환경·생태·친수·
에너지 등의 다양한 물의 기능을 포괄하여야 한다.
유역전반 물순환 정보에 대한 실시간 모니터링 및 기관별 정보공유 체계 구축과 이러한 유역정보를 활 용한 보다 신속·정확한 의사결정 기술의 고도화가 필요하다. 기존시설의 효율적인 활용을 위하여 기후 변화 등 수자원 환경 변화를 고려한 주기적 시설물 의 기능 재평가로 지역 및 시기별 필요 기능을 중심 으로한 이수·치수·환경 등 기능간 탄력적 조정성 을 강화하고, 운영적 측면에서 상류-하류 및 시설간 유기적 통합운영 등이 활성화되고 체계화 되어야 한 다. 아울러, 수자원의 효율적 활용을 위해서는 국가 차원의 법률·제도 보완 및 모든 이해당사자가 모여 공감·합의할 수 있는 내실있는 통합거버넌스 등 기 반 마련도 중요하다.
• 통합계획으로 과잉·중복 개발(투자) 방지, 물의 기능적 활용성 확대
- (통합계획) 관리주체·기능별 연계성이 강화되 도록 유역단위 종합수립
- (기능확대) 이·치수외 환경·생태·친수·에 너지 등 물기능 확대 활용
• 통합운영 확대로 기존 수자원(시설)의 활용도 증대 가. 유역전체 물순환 정보에 대한 실시간 모니터
링 체계 구축
- (정보공유) 기관간 수문 및 물이용 등의 정 보공유 확대
- (정보확대) 하상변동 및 조도계수 등 유역 특성인자 조사
나. 유역정보 활용, 신속·정확한 예측을 위한 기 술 고도화
- (기술고도화) 기상·유출·수질 등 기능별 기술 고도화 및 융복합
- (기준제고) 수량·수질 등 하류상황을 고려 한 탄력적 댐운영 도입
다. 수자원시설 탄력적 기능발휘 및 상하류 연계 체계 강화
- (탄력기능) 환경변화에 대한 주기적 재평가 로 이수·치수·환경 등 기능간 탄력적 조 정·활용
- (연계운영) 댐-하천연계 홍수조절능력 정 상화 등
라. 지역별 효율적 물이동(재배분)이 가능토록 법 률·제도를 개선
- (원칙확립) 기배분 미사용량에 대한 국가의 수리권 조정권한 강화
- (물값개선) 지역·시설별 불균등한 물값체 계 개선(물이용부담금, 하천수사용료) - (규제완화) 지역경제 활성화를 위해 상수원
보호구역 등 불합리한규제 완화 [서울 광화문 침수, ‘10.9] [수도권 집중호우, ‘11.7] [서울 강남 침수, ‘12.7]
- (상생협력) 갈등의 합의·조정이 가능한 이해당 사자 통합거버넌스 구축
(공평성 : 소외지역 및 생태계 배려 등 물복지 확대) 도서·산간 지역 등의 상습가뭄 해소를 위해서 지하 수자원 활용 등 근원적 해소대책의 수립·시행, 지 류하천의 물재해 대처력 확보를 위한 재해통합관리 체계 구축 등 지류하천 투자 증대, 하류지역 수질·
생태를 고려한 수자원시설 용수배분체계 개선, 지역 의 발전이 고려된 지역건의 댐, 해수 및 빗물 활용 등 수자원 이용의 다원화 등을 통한 공평성 측면의 소외지역 물관리 대책이 필요하다.
• (도서산간) 상습가뭄 해소를 위한 지하수자원 등 수원확보
• (지류하천) 물재해 대처력 확보를 위한 통합재 해관리체계 구축
• (하류지역) 용수배분체계 개선을 통한 하류 유 지유량 보장
• (다 원 화) 지역이 원하는 다양한 대책 추진(지 역건의댐, 해수활용, 빗물 등)
(지속성 : 국토이용 연계 및 기후변화 등 미래 대응) 국토이용과 물관리 연계체계 강화, 시설 안전관리 체계 고도화 및 정비, 기후변화 능동적 대응 등 체계
적인 미래 대응을 위한 정책전환이 필요하다.
• (유역관리) 비점오염원·토지이용 등 유역관리 대책 마련
• (성능개선) 예방중심의 노후댐 등 성능개선
• (시설안전) 댐, 도수터널 등 노후시설 재난관리 강화
• (기후변화) 물관리 불확실성 증가에 대한 선제 적 대응
이러한 통합물관리는 법률·제도, 거버넌스 등 통 합물관리 기반을 마련하고 안정적인 실행력 담보를 위한 예산확보 등을 위해서 국가가 주도적으로 시행 하는 것이 당연하고 필수적이다. K-water는 통합 물관리 현장 실행자로서 물관리 문제점과 개선방향 을 정확히 인지하고 있어, 국가 차원의 통합물관리 방안을 마련하여 정부에 제안하고자 한다.
이를 위해 K-water에서는 이상의 세가지 전략 목표 달성을 위한 세부과제를 포함한 통합물관리 Master Plan을 ‘14년 8월까지 수립하는 한편, 현재 추진 중인 사업 중 주요 사업들을 통합물관리 우선 사업으로 선정하여 통합물관리의 관점에서 조정 또 는 확대함으로써 단기적인 통합물관리 성과를 제시 하고, 유역단위의 통합물관리 본격 추진을 위해 유 역 시범사업을 구체화하고자 한다.
〔 바람직한 통합물관리 추진계획 〕
