탄소통상 시대 무역과 환경 관계의 변화와 한국의 대응 방안 연구
A Study on Changes in Trade and Environmental Relations and Korea’s Response Strategy in the Era of Carbon Trade
김성진 외
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연구진연구책임자 김성진 (한국환경연구원 부연구위원) 참여연구원 권동혁 (BNZ파트너스 상무이사)
이수진 (BNZ파트너스 팀장) 이주미 (BNZ파트너스 파트너) 임형우 (한국환경연구원 부연구위원) 김민주 (고려대학교 법학연구원 전임연구원) 이상헌 (한국환경연구원 초빙연구원)
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연구자문위원 (가나다순)김용건 (한국환경연구원 선임연구위원) 류하늬 (현대경제연구원 연구위원) 신동원 (한국환경연구원 연구위원) 임서영 (한국환경공단 차장) 임소영 (산업연구원 연구위원) 조성대 (한국무역협회 실장)
최형식 (한국환경연구원 부연구위원)
ⓒ 2022 한국환경연구원 발행인 이 창 훈
발행처 한국환경연구원
(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동
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인 쇄 2022년 10월 26일 발 행 2022년 10월 31일
등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-612-4 93530 인쇄처 (주)범신사 02-720-9786
이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.
김성진 외(2022), ｢탄소통상 시대 무역과 환경 관계의 변화와 한국의 대응 방안 연구｣, 한국환경연구원.
값 7,000원
기후변화를 비롯한 여러 환경 문제들은 한 국가의 경계를 넘어서 다른 나라에까지 영향을 미칩니다. 이러한 영향은 대기, 물 순환과 같은 자연 현상에 의해서 확산되기도 하지만, 생산과 소비 활동으로 인한 환경 영향이 무역을 통해서 국경을 넘기도 합니다. 전 지구적인 무역 규모 증가와 함께 무역에 따른 환경 문제의 중요성이 대두되고 있습니다. 세계 주요 국가들은 자국의 환경 및 산업 보호를 위해 무역 장벽을 높이기도 하고, 그 결과 녹색보호주 의에 따른 무역분쟁도 그 어느 때보다 심화되고 있습니다.
우리나라 역시 국내의 환경 문제를 해결함과 동시에 무역 상대국들의 녹색무역장벽에 대응하기 위한 발 빠른 조치가 필요합니다. 현재 유럽연합(EU)에서 추진 중인 탄소국경조정 제도(CBAM)나, 국산제품사용요건(LCR)에 따른 통상분쟁은 우리나라의 산업에도 커다란 영향을 미칠 것입니다. 따라서 본 연구에서 다루는 CBAM의 국내 영향 및 LCR 분쟁 사례의 분석은 한국의 향후 대응전략 마련에 유용한 자료로 활용될 것으로 기대됩니다.
끝으로 본 연구의 책임을 맡은 한국환경연구원 기획조정실 글로벌협력팀의 김성진 박사 와 외부 연구진으로 본 연구의 완성도를 높이는 데 크게 기여한 권동혁 상무이사 등 BNZ파 트너스의 연구팀을 비롯한 원내·외 모든 연구진께 감사를 표합니다. 또한 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 연구자문위원들께도 깊은 감사를 드립니다.
2022년 10월 한국환경연구원 원 장
이 창 훈
요 약
Ⅰ. 서 론
❏ 특정 목적을 달성하고자 시행하는 국가의 정책은 기술-촉진 정책과 시장-견인 정책으 로 구분 가능
ㅇ 기술-촉진 정책은 정책목표 달성을 위해 자금 또는 여타의 인센티브를 제공하는 등 촉진하고자 하는 대상에 기술적·재정적 혜택을 주는 조치를 의미
ㅇ 시장-견인 정책은 정책목표 달성을 위해 시장 수요를 창출하거나 증대시키는 정책을 뜻하며, 시장 기반 조치와 규제 조치의 두 가지로 구분
- 시장 기반 조치는 다시 가격 기반, 수량 기반, 정보 기반의 세 가지 조치로 세분화
자료: Olfe-Krautlein, Strunge, and Chanin(2021), p.4를 저자가 일부 수정.
<그림 1> 정책의 분류
❏ 기후변화 대응과 탄소중립이라는 목표 달성을 위해 국가는 다양한 정책을 시행 ㅇ 기술-촉진 정책: 재생에너지 관련 국가 연구개발(R&D) 지원금 확대, 재생에너지
R&D 투자 관련 세제 혜택 제공, 친환경차 상용화 지원 등
ㅇ 시장-견인 정책 중 규제 조치: 온실가스 배출권거래제(ETS), 온실가스·에너지 목표관 리제 등
ㅇ 시장 기반 조치 중 가격 기반 조치: 재생에너지 발전차액지원제(FIT)와 같은 보조금 정책 등
ㅇ 시장 기반 조치 중 수량 기반 조치: ETS 등
ㅇ 시장 기반 조치 중 정보 기반 조치: 탄소성적표지 등
❏ 탄소중립 목표 실현을 위한 국가의 정책은 다양한 무역분쟁으로 이어짐
ㅇ 국가의 시장 기반 조치 중 가격 기반 조치는, 수입 제품에 비해 자국 제품에 차별적으 로 더 큰 특혜를 주는 국산제품사용요건(LCR)의 도입으로 이어질 경우 다양한 통상분 쟁을 야기
- LCR 사안을 둘러싼 무역갈등은 기존에도 있었으나, 재생에너지 설비에 대한 FIT 시행 과정에서 도입된 LCR 관련 판례는 2010년대에 등장
ㅇ 국가의 규제 조치는, 자국 내 탄소규제의 결과로 나타날 탄소누출을 막기 위해 탄소규 제를 하지 않는 타국에 탄소국경조정제도(CBAM)를 활용한 탄소비용을 부과하여 통상분쟁을 야기
- 국가 내부 탄소규제의 국제적 확산에서 비롯된 무역갈등은 탄소통상 시대에 새롭게 등장한 유형
❏ 본 연구에서는 국가의 ‘규제’와 ‘지원’에 따른 무역분쟁의 유형을 CBAM과 LCR이라 는 두 키워드를 중심으로 포착하여, 구체적인 쟁점 및 한국에 미치는 영향을 분석
- 이러한 분석을 토대로 양 사안에 대한 한국의 정책적 대응 방안을 제언
Ⅱ. 탄소규제와 통상갈등: EU CBAM의 사례
1. EU의 CBAM 법제화 현황
❏ CBAM은 국내적으로 탄소비용을 부과하는 국가(A국)가 탄소비용을 부과하지 않는 국가(B국)에서 제조된 상품을 수입한 수입업자에게 부과하는 요금
❏ 유럽위원회는 2019년 12월 발표한 ‘유럽 그린 딜’에서 2030년 온실가스 감축목표의 상향 및 2050년 기후중립을 목표화하고, 이를 달성하기 위해 CBAM 등의 도입을 선언
❏ EU의 CBAM 도입 근거는 이하의 세 가지로 정리할 수 있음 ㅇ 역내 탄소규제의 강화에 따른 자국 생산자의 상대적 불이익 해소 ㅇ 국경 외 배출의 증가에 따른 국제적 감축방안 도입
ㅇ 탄소중립 달성을 위한 EU-ETS 무상할당의 점진적 폐지를 대체
❏ 유럽위원회는 2021년 7월, 2030년 온실가스 감축목표(1990년 대비 55% 감축)를 달성하기 위한 법안 패키지 ‘Fit for 55’를 제시하면서 CBAM 법안을 포함 ㅇ EU의 회원국 정부를 대표하는 EU 이사회는 유럽위원회 초안을 일부 수정 후 승인했
으나, EU의 시민을 대표하는 유럽의회는 초안을 대폭 수정한 수정안 가결 - 유럽의회의 수정안은 CBAM의 적용 기간, 형태, 대상 업종, 방법론 등에서 초안보다
강화된 형태
ㅇ 유럽위원회 및 EU 이사회의 안과 유럽의회의 안이 다르므로, 유럽의 입법절차에 따라 제2독회 돌입
- 법제화를 위해서는 3독회 내에 세 기관이 모두 승인한 최종법안이 도출되어야 함
2. CBAM에 대한 주요국 입장
❏ 미국의 입장
ㅇ 바이든 정부는 자체적인 CBAM 도입에 긍정적인 입장
- 2020년 대통령 선거운동 당시 파리협정의 합의사항을 준수하지 않은 국가의 제품에 탄소조정료를 부과할 것이라 공언
- 2021년 무역정책 의제 내에서도 탄소국경료 제도의 도입 가능성을 언급 ㅇ FAIR Transition and Competition Act(2021.7 민주당 발의)
- 중국 등 온실가스 감축이 미흡한 국가로부터의 수입 제품에 관세를 부과 - 2024년부터 알루미늄, 철강 등 탄소배출량이 많은 업종 및 석유 등으로 만들어진
제품에 관세 부과를 명시
ㅇ 미국은 연방정부 차원의 탄소가격제를 시행하고 있지 않으므로, CBAM이 수입관세 형태로 운영될 가능성이 크며, 이는 WTO 규정과 배치될 가능성이 높음
❏ 중국의 입장
ㅇ 중국의 국제무역에서 EU가 차지하는 비중은 매우 높기에 중국 경제에 미치는 영향이 클 수 있음
- 2020년 기준, 중국 수출의 15.1%가 유럽 대상이며, 유럽 수입의 22.4%가 중국으로 부터 유래
- 대EU 수출 상품의 탄소배출량은 1,088만 톤 수준으로, 최근 EU의 톤당 탄소가격을 고려할 때 약 16~21% 수준의 탄소국경세가 부과될 수 있음
ㅇ 중국은 공식적으로 CBAM에 대한 우려 표시
- 시진핑 국가주석은 2021년 4월, 메르켈 독일 총리 및 마크롱 프랑스 대통령과의 비디오 회담에서 공개적으로 우려를 표시
- CBAM이 WTO 협정 및 국제법 원칙에 위배되며, 양자 간의 신뢰 및 경제발전을 저해할 수 있음을 비판
- 파리협정의 형평성 및 자발성 원칙을 저해한다는 점에서 부정적인 입장을 표출
❏ 영국의 입장
ㅇ 내부적으로 자체 CBAM 도입을 검토 중
- 영국 정부는 독자적인 CBAM을 수립할 것을 검토 중으로, 영국 환경감사위원회는 영국 정부의 무상할당이 탈탄소화를 유도하는 데 부족함을 지적하였으며, 영국 전체 소비 측면 배출량의 43%를 담당하는 탄소 수입을 줄일 수 없다고 분석
ㅇ 영국은 EU CBAM의 영향을 러시아 다음으로 많이 받는 국가
- 영국의 대EU 수출품 중 약 34%가 EU CBAM의 영향을 받을 것으로 분석
Ⅲ. EU CBAM의 국내 영향 분석
1. CBAM 인증서 산정에 관한 기본전제
❏ EU 수입업자(신고인)는 관할 당국에 제출하는 CBAM 신고서에는 수입된 상품의 내재 배출량(Embedded Emission)에 상응하는 CBAM 인증서(certificates) 수량을 기재 해야 하나, 내재 배출량에 해당하는 세부 산정식은 이행 법률로 규정될 예정
❏ 배출량 및 배출권 가격 등은 EU-ETS의 할당기준과 EUA를 기반으로 산정되므로 이에 따라 내재배출량 추정
ㅇ CBAM 인증서 수량은 EU-ETS 무상할당량을 차감하는 것으로 명시
❏ CBAM 법률안에 대한 유럽위원회, EU 이사회, 유럽의회의 입장이 상이함에 따라, CBAM의 적용 범위 및 ETS와의 연동 등에 대해 대부분의 의견이 합치된 유럽위원회 와 EU 이사회의 안을 기준으로 본 연구의 분석 진행
ㅇ EU-ETS 제품 1톤당 배출량을 제품-BM(Product-BM) 기준으로 하여 원단위 분석
2. CBAM 대상 업종의 대EU 수출현황
❏ 대상 업종 중 전기는 수출되지 않으며, 나머지 4개 품목은 관세청 수출입무역통계에 따른 2019~2021년 평균 수출실적 분석
❏ 알루미늄 제품의 경우, EU-ETS에서 제품-BM 방식으로 규제하는 공정은 1차 알루미 늄 생산으로 한정되어 있으나, 이는 국내에 존재하지 않음
ㅇ 한국은 국외에서 1차 알루미늄 원료를 수입하여 가공 후 EU로 수출하므로, 이에 대한 CBAM 비용은 원료 수출국에 전가될 것임
ㅇ EU CBAM 대상 5대 업종 중 국내에 직접적인 영향을 주는 것은 사실상 철강뿐임
3. CBAM 영향 산정식의 설정
자료: European Parliament(2022.6.22), p.89의 그림을 저자가 한국 사례에 맞게 조정하여 작성.
<그림 2> CBAM의 국내 영향 분석 방안
❏ 한국은 배출권거래제(K-ETS)를 시행 중이며, EU CBAM에 직접 영향을 받는 철강 업종을 제품-BM 방식으로 원단위 평가 중
ㅇ 하지만 K-ETS와 EU-ETS의 BM계수는 배출량 산정방식이 상이하여 직접 비교가
불가하므로 추가 보정작업 수행
❏ CBAM 분석을 위한 K-ETS와 EU-ETS의 차이 조정
ㅇ 한국과 EU는 각각 ETS를 통해 제품-BM에 따라 제품의 원단위를 평가 중이며, 이를 통해 BM계수 수준을 분석하여 원단위 비교는 가능하지만 각 제도에서 적용되는 BM 계수의 직접 비교는 불가
- BM계수 산정 시 국내는 간접배출 활동을 포함, EU는 간접배출 활동을 미포함하며, 양측의 BM 경계 및 BM 활동자료가 상이
❏ 최종적으로 EU에 납부되는 CBAM 인증서 금액은 CBAM 의무량에서 원산지에서 납 부된 의무량을 제외한 값으로 산정
ㅇ 산정된 CBAM 영향(원/톤)에 EU 수출량(톤)을 반영하여 최종 CBAM 대응 비용 산정
4. CBAM 영향 산정식의 세부 도출
❏ 국내 업체 원단위
ㅇ 본 연구에서는 실제 명세서 기반 철강업종 배출원단위를 활용할 수 없어서, 제품-BM 경계 및 부생가스 산정 방식과 간접배출 포함 여부 등의 차이를 조정하여 EU 업체의 2016~2017년 평균 배출원단위를 활용
- EU-ETS의 2016~2017년 평균 배출원단위 대비 –5%, 0%, +5%의 3개 시나리오 설정
- 원단위 개선율은 2030년까지는 국가 온실가스 감축목표의 2018~2030년 산업 부문 14.5% 감축기준을 활용하여 연간 1.208% 효율 개선을, 2031~2050년은 77.0% 감축기준을 활용하여 연간 3.852% 효율 개선을 가정
- 일관제철 공정 생산제품인 조강의 톤당 배출량 산정을 위해 현대제철의 공정별 생산계획을 반영하여 보정
❏ EU-ETS 무상할당량
ㅇ EU-ETS BM계수는 EU-ETS 4기(2021~2030년)에 적용되는 실제 BM계수를 활용 하고, EU-ETS 법률 개정안에 따른 BM계수 연간 강화율 적용
ㅇ 탄소누출노출계수의 경우, 현행 EU-ETS 철강업종 제품의 탄소누출노출계수인 100% 적용
ㅇ 무상할당 비율은 2026년부터 매년 10%p씩 축소하는 유럽위원회 안의 무상할당 비율 계획을 적용
❏ EU-ETS 배출권 가격
ㅇ 2022년 EU-ETS 배출권 가격으로 2021년 경매가 평균을 적용하였고, 2030년 130 달러/톤, 2040년 205달러/톤, 2050년 250달러/톤으로 선형 상승하는 것을 가정 - 환율은 2021년 평균값인 1,183.7원/달러를 가정
❏ K-ETS 배출권 구매량
ㅇ 배출권 구매량은 추정한 배출원단위에 K-ETS 3기 조정계수 및 무상할당 비율을 곱하여 가정
- 계획기간별로 적용되는 조정계수의 경우 원단위 개선율을 감안하여 1을 적용 - 무상할당 비율은 계획기간(5년)별로 0%, 10%, 20%, 30%씩 감소하는 4개 시나리
오 상정
❏ K-ETS 배출권 가격
ㅇ 2021년 평균 배출권 가격을 2022년 배출권 가격으로 설정, 미래 배출권 가격은
‘EU-ETS 배출권 가격 상승 비율과 동일’한 것과 ‘2050년까지 250달러로 상승’하는 것 2개 시나리오 설정
5. EU CBAM의 국내 영향 분석 결과
❏ 기준 시나리오에 따른 분석 결과
ㅇ K-ETS 배출권 가격은 EU-ETS 배출권 가격 상승비율과 동일, K-ETS 무상할당 비율은 현행 100% 유지, 국내 업체 배출원단위는 EU 업체와 동일이라는 3개의 가정 을 기준 시나리오로 설정
- 기준 시나리오 분석 결과, 2026~2050년 기간 한국의 CBAM 대응 총비용은 약 7.6조 원(연평균 3,000억 원)으로 추정
- K-ETS의 무상할당 비율이 CBAM 비용에 가장 큰 영향을 미치는 요인인 것으로 확인
❏ 변인 변경에 따른 분석 결과 ㅇ 국내 업체의 원단위 변인
- 기준 시나리오에서 국내 업체 배출원단위가 EU 대비 –5%일 때 약 6.8조 원, +5%일 때 약 8.4조 원의 CBAM 대응 총비용 발생
ㅇ K-ETS 무상할당 비율 변인
- 계획기간별 10%씩 강화 시 약 5.6조 원, 20%씩 강화 시 약 3.6조 원, 30%씩 강화 시 약 2.4조 원의 CBAM 대응 총비용 발생
Ⅳ. 녹색보호주의와 통상갈등: LCR의 사례
1. LCR의 유형과 국제법적 합치성
❏ LCR은 상품 또는 서비스의 생산에 있어 자국산 상품 또는 서비스의 사용을 조건으로 특혜를 주는 조치를 의미
ㅇ LCR은 허가(licensing), 정부조달(government procurement), 재정적 인센티브 (financial incentives), 비공식적 요건(informal requirements)의 네 가지 유형으 로 분류
❏ WTO는 자국 제품에 차별적인 특혜를 주는 조치인 LCR을 엄격히 금지
ㅇ 관세와 무역에 관한 일반협정(GATT), 무역 관련 투자조치에 관한 협정(TRIMs), 보조금 및 상계조치에 관한 협정(SCM) 등 WTO의 주요 협정 조항들을 통해 LCR 금지를 확인할 수 있음
- 특히 GATT 제3조 제4항, TRIMs 제2조 제1항, SCM 제1조와 제3조 등이 LCR 판례에서 핵심을 이루는 조항들
2. WTO 녹색제품 LCR 분쟁 사례의 분석과 함의
❏ 2010년 이후 녹색제품 관련 WTO 분쟁 사례는 총 9건이며, 이 중 DS545와 DS562를 제외한 7건이 재생에너지 설비에 관한 LCR 관련 분쟁
·DS412 캐나다 - 재생에너지(vs. 일본) ⇒ 일본 승소
·DS426 캐나다 - FIT(vs. EU) ⇒ EU 승소
·DS419 중국 - 풍력설비(vs. 미국) ⇒ 중국의 LCR 포기로 협의 완료
·DS452 EU, 이탈리아, 그리스 - 재생에너지(vs. 중국) ⇒ 진행 중(패널 미구성)
·DS456 인도 - 태양광(vs. 미국) ⇒ 미국 승소
·DS510 미국 - 재생에너지(vs. 인도) ⇒ 인도 승소
·DS563 미국 - 재생에너지와 관련된 특정 조치(vs. 중국) ⇒ 진행 중(패널 미구성)
<표 1> 2010년 이후 녹색제품 LCR 관련 WTO 분쟁 사례 결과
자료: 저자 작성.
❏ LCR 분쟁 분석에 따른 함의
ㅇ 모든 LCR 조치는 내국민 대우 원칙을 규정한 TRIMs 제2조 제1항과 GATT 제3조 제4항의 벽을 통과하지 못했고, SCM 제3조의 금지보조금이 아니라는 점도 인정되지 않음
ㅇ 내국민 대우 원칙의 벽을 통과하지 못하는 경우, LCR 조치의 합법성을 인정받기 위해서는 그 예외성을 인정받아야 하는데, 정부조달 또는 GATT 제20조의 예외항목 을 근거로 한 주장은 예외성을 인정받지 못함
- 정부조달로 인정받기 위해서는 차별대우를 받는 수입품과 정부조달의 대상이 된 상품이 경쟁관계에 놓여 있어야 하지만, 모든 사건에서 LCR의 대상 제품은 재생에 너지 설비였고 정부조달의 대상은 전기였기 때문에, LCR 조치는 정부조달로 인정 받지 못함
- GATT 제20조의 예외항목을 적용해봐도, 재생에너지 설비 LCR에 해당하는 사례는 나타나지 않음
ㅇ 재생에너지 보급을 촉진하기 위한 국가의 FIT 정책 자체는 아무런 법적 문제를 지니지 않으나, 그 과정에서 자국산 재생에너지 설비를 수입산에 비해 차별하는 모든 LCR 조치는 단 한 번도 WTO에서 합법성을 인정받은 적이 없음
- 국가는 기후변화 대응이라는 전 지구적 차원의 대의를 위해 국가 재생에너지 보급을 촉진해야 함
- 하지만 그 과정에서 국내 재생에너지 산업의 육성을 위해 외국 제품을 의도적으로 차별한다면, 이는 현행 국제통상법 체제하에서 큰 취약성과 분쟁 패소의 부담을 지닐 수밖에 없음
Ⅴ. 결론 및 제언
1. EU CBAM에 대한 한국의 정책적 대응 방향
❏ 제도의 최종 설계방식에 대한 이해를 바탕으로 향후 변화가 예상되는 요인을 고려하여, 양국 ETS의 차이와 그에 따른 탄소비용의 차이를 분석
ㅇ 양국의 제도적 차이를 감안하여 한국이 상쇄할 수 있는 비용을 다양한 산식을 통해 추정하는 연구가 다수 필요
ㅇ 정부에서는 이러한 연구가 도출 및 회람될 수 있도록 지원을 강화
❏ 온실가스 다배출 산업구조의 저탄소 전환을 통한 원단위 감축과 K-ETS 무상할당 비 중의 점진적인 조정 추진
ㅇ 한국의 CBAM 비용은 한국 기업의 온실가스 원단위가 낮아질수록, 그리고 K-ETS의 배출권 무상할당 비중이 낮아질수록 결과적으로 낮아짐
ㅇ 정부는 기업이 저탄소 전환을 원활히 추진할 수 있도록 제도 마련, 기술개발 지원 확대, 인프라 확충, 재정 인센티브 강화, 정보체계 구비 등 다양한 방법을 모색 - 주요 다배출 업종의 저탄소 핵심기술(수소환원제철 등) 조기 확보를 위한 연구개발
투자 지속 확대, 상용화 수준에 대한 주기적 점검 및 사업화 지원
- 저탄소 기술 지원을 위한 특별기금 확충, 융자조건 및 투자세 완화를 통한 기업의 기술투자 촉진 유도
- 저탄소 전환 및 CBAM 대응을 목적으로 하는 민·관·연 협의체를 온실가스 다배출 업종별로 구성하여 정비 대상 규제 논의, 정보체계 구축 및 최신 정보의 공유 상시화 ㅇ 현재 한국의 대표적인 온실가스 감축 규제책은 K-ETS이며, CBAM 비용을 최대한
국외에 내지 않고 국내에서 흡수하기 위해서는 K-ETS의 개선 필요
- 한국의 CBAM 대응이 이루어진다면 EU-ETS의 무상할당 폐지 속도에 K-ETS가 어느 정도로 맞춰야 할지를 검토하는 것이 필수적으로 요구됨
- 본 연구에서는 무상할당의 축소 비율을 4개 시나리오로 나누어 분석하였으며, CBAM 대응 비용의 국내 흡수 및 한국의 중장기 온실가스 감축목표 달성을 위해 무상할당의 비중을 조정할 필요가 있다는 점을 결론으로 도출
❏ 정부 차원의 탄소정보 관리 체계화 및 고도화 추진
ㅇ CBAM 시범적용 단계에서 가장 시급히 추진해야 할 사안은 국내 산업계의 탄소정보 구축 및 관리
- 과거 EU에서 도입한 ‘유해물질 사용제한 지침(RoHS)’과 ‘화학물질 등록·평가·허 가·제한제도(REACH)’의 규정이 우리나라의 ｢자원순환기본법｣과 ｢화학물질등록 평가법｣에 녹아든 것처럼, 이와 유사한 방식으로 탄소정보의 등록과 관련 법령의 제정을 추진
ㅇ EU 및 세계 기준에 부합하는 요건을 반영하여 탄소배출량 데이터에 대한 측정·보고·
검증(MRV) 체계를 국가 차원에서 구축하고, 검·인증과 컨설팅을 담당할 수 있는
기관을 국내에서 폭넓게 육성하여 CBAM 인증 등의 요구에 대응
- CBAM 제출 데이터 관리능력 향상을 위한 컨설팅·교육 등의 중소기업 지원제도를 공적 차원에서 운영할 것을 제안
2. LCR 관련 녹색무역분쟁 증가에 대한 한국의 정책적 대응 방향
❏ WTO 체제하에서 LCR 조치는 어떤 근거로도 인정받지 못하기 때문에, 공적인 차원의 국내 LCR 도입은 지양하는 것이 바람직
ㅇ 공공 영역에서의 재생에너지 설비 LCR은 어떤 방식을 택해도 국제통상법 위반의 소지가 큼
ㅇ 한국의 재생에너지 시장 규모 및 한국 시장에 주로 진출하는 국가들을 감안한다면, 국제법적 충돌을 감수한 LCR의 무리한 도입이 주는 경제적 이득이 크지 않을 것으로 판단
❏ 타국의 LCR에 대한 대응에서, 상대국의 산업구조와 시장 특성, 그리고 우리나라의 산업구조와 시장 특성이 우리의 대응 방식을 좌우
- 타국의 LCR 조치에 대응하기 위해 가장 중요하게 고려해야 할 점은 상대국의 시장 상황
- LCR 도입 국가의 시장이 어느 정도의 규모인지, 거기에 우리 기업이 어느 정도 진출해 있고 또 진출할 수 있는지, LCR 조건이 다른 국가들에 비해 우리나라에 얼마나 더 큰 이익이나 손해를 입히는지에 대한 분석을 토대로 대응의 방향과 정도 를 결정
주제어 : 무역과 환경, 탄소국경조정제도(CBAM), 배출권거래제(ETS), 국산제품사용요건 (LCR)
요 약 ···ⅰ
제1장 서 론 ···1
1. 연구의 필요성 및 목적 ···1
2. 연구의 내용 및 수행 체계 ···5
제2장 탄소규제와 통상갈등: EU CBAM의 사례 ···7
1. CBAM의 개념 및 EU 내 법제화 동향 ···7
2. EU의 CBAM 도입 추진에 대한 주요국 입장 ···15
제3장 EU CBAM의 국내 영향 분석 ···22
1. 선행연구 검토 ···22
2. 분석의 전제 ···25
3. CBAM 대상 국내 주요 업종의 수출현황 조사 ···35
4. CBAM 대상 주요 수출품목의 인증서 산정 ···39
5. CBAM 도입에 따른 국내 영향 ···50
제4장 녹색보호주의와 통상갈등: LCR의 사례 ···54
1. WTO 분쟁해결 절차와 녹색제품 분쟁 ···54
2. LCR의 유형과 국제법적 합치성 ···55
3. WTO 재생에너지 설비 LCR 분쟁 사례 ···59
4. 소결 ···70
2. LCR 관련 녹색무역분쟁 증가에 대한 한국의 정책적 대응 방향 ···80
참고문헌 ···85
부 록 ···95
Ⅰ. 품목별 CBAM 영향 ···97
Ⅱ. 시나리오별 CBAM 대응 비용 ···100
Executive Summary ···107
<표 2-1> 유럽위원회 CBAM 법안 주요 내용 ···13
<표 2-2> 유럽의회 CBAM 수정안 주요 내용 ···15
<표 2-3> 중국 ETS의 업종별 도입 시점 ···20
<표 3-1> 유럽위원회와 유럽의회 수정안별 CBAM 대상 품목의 무상할당 비율 ···28
<표 3-2> EU CBAM 대상 품목 및 대상 온실가스 ···29
<표 3-3> CBAM 주요 대상 품목의 전 세계 수출입실적(’19~’21년 평균) ···35
<표 3-4> 알루미늄 및 비료 수입현황(’19~’21년 평균) ···35
<표 3-5> 시멘트 품목 EU 수출현황 ···37
<표 3-6> 비료 품목 EU 수출현황 ···37
<표 3-7> 알루미늄 품목 EU 수출현황 ···38
<표 3-8> 철강 품목 EU 수출현황 ···38
<표 3-9> EU-ETS 공정의 전기-연료 교환 가능 여부에 따른 구분 ···41
<표 3-10> EU-ETS와 K-ETS의 철강 및 시멘트 세부공정 비교 ···42
<표 3-11> K-ETS와 EU-ETS의 BM계수 비교 ···43
<표 3-12> EU-ETS BM계수 및 EU 업체의 배출원단위 ···44
<표 3-13> CBAM 주요 대상 품목의 국내 업체 배출원단위 추정 ···45
<표 3-14> K-ETS 배출원단위 개선 시나리오 ···45
<표 3-15> 유럽위원회의 CBAM 대상 품목 무상할당 비율 시나리오 ···46
<표 3-16> EU-ETS BM계수 상향 시나리오 ···47
<표 3-17> IEA의 CO2 1톤당 가격 전망 ···48
<표 3-18> 시나리오별 배출권 가격 전망 ···49
<표 3-19> K-ETS 무상할당 비율 시나리오 ···49
<표 3-20> CBAM 국내 영향 분석 주요 시나리오 ···50
<표 3-21> 기준 시나리오에서의 CBAM 대상품목별 CBAM 영향 ···51
<표 4-1> 2010년 이후 녹색제품 관련 WTO 분쟁 사례 ···55
<표 4-2> 2010년 이후 녹색제품 LCR 관련 WTO 분쟁 사례 결과 ···70
<표 5-1> EU-ETS와 K-ETS의 무상할당 기준 산정식 비교 ···74
<표 5-2> K-ETS와 EU-ETS의 주요 차이 ···75
<표 5-3> 미국 IRA의 전기차 세액공제 적용 조건 ···82
<그림 1-1> 정책의 분류 ···3
<그림 2-1> CBAM의 방식 ···7
<그림 2-2> 유럽 그린 딜 ···8
<그림 2-3> EUA 가격 전망 ···10
<그림 2-4> 국경 외 배출의 비중 ···11
<그림 2-5> 무상할당과 CBAM 비교 ···12
<그림 2-6> 캘리포니아의 전력 수입 구조 ···17
<그림 2-7> 중국의 수출 중 EU CBAM 비중 ···18
<그림 2-8> EUA와 UKA 가격 비교 ···21
<그림 3-1> CBAM 규제 대상 온실가스 ···27
<그림 3-2> CBAM 국내 영향 분석 방안 ···40
<그림 5-1> 2022년 주요국 전력배출계수 비교 ···73
<그림 5-2> EU-ETS와 K-ETS의 탄소가격 변화 ···77
제1장
서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
환경과 무역이 연계성을 지니는 지점은 다음의 세 가지로 정리된다. 첫째, 무역은 국경을 넘나드는 생산·소비 활동에 영향을 미치므로, 이러한 활동이 환경에 영향을 미친다면 무역 역시 환경에 영향을 미친다. 이러한 영향 관계는 역으로도 작용하여 환경을 고려한 생산·소 비 정책 역시 무역에 영향을 미친다. 둘째, 한 국가의 생산·소비 활동은 산성비, 오존층 파괴 등의 국제적인 환경 문제를 야기할 수 있다. 따라서 영향을 받는 국가들이 피해 경감을 위해 무역을 통한 조치를 취할 수 있다. 셋째, 무역정책은 국제환경협약의 조항에 포함되어 환경보전의 목표를 이루기 위한 제재의 형태로 구현될 수 있다(Sheldon, 2006, p.366).
결과적으로 무역과 환경은 서로 음과 양의 영향을 모두 미친다. 무역은 환경에 악영향을 미칠 수도 있지만, 환경을 보전하기 위한 수단으로도 사용될 수 있는 것이다.
하지만 역사적으로 살펴볼 때, 무역과 환경은 팽팽한 긴장 관계를 이루고 있는 것이 사실 이다. 환경보전을 추구하는 쪽에서는 자국 이기주의에 기반을 둔 번영 추구 및 무임승차를 우려하고, ‘공유지의 비극’으로 대표되는 공공재의 무분별한 파괴를 제어하고자 한다. 따라 서 자유무역의 규칙 속에 환경보전의 가치를 내재화하여, 무역규칙이 환경보전을 위한 적절 한 행동에 장애물이 되지 않도록 만들기를 원한다. 하지만 자유무역을 추구하는 쪽에서는 교역을 통한 경제적 번영을 지고의 가치로 삼으며, 이를 위해서는 자유주의에 기반을 두고 국제적으로 신뢰할 수 있는 규칙을 만들어 이를 철저히 준수하도록 하는 것이 무엇보다 더 중요하다고 생각한다.
높은 충돌 가능성을 내포한 이 두 가치관은 비교적 높은 공신력을 지닌 국제기구의 법적
해석을 통해 절충되어 왔다. 제2차 세계대전 이후인 1947년 세계 주요국이 관세와 무역에 관한 일반협정(GATT: General Agreement on Tariffs and Trade)을 채택한 이래 자유 무역 규범은 국제사회의 법과 규칙으로 구체화되었으며, 1995년 세계무역기구(WTO:
World Trade Organization)가 창설되고 GATT 1994가 채택되면서 자유무역 법규의 위 반 여부를 판결할 수 있는 공식적인 제도가 확립되었다. WTO가 수호하는 자유무역의 규칙 은 무역을 자유화하고, 환경정책이 무역을 방해하지 않도록 함과 동시에, 무역규칙이 국내 환경보호의 길을 방해하지 않도록 보장하는 것을 원칙으로 한다(김성진, 2018, pp.293-295). 즉, 자유무역 원칙의 견고한 토대 위에서, 그 원칙의 훼손이 이루어지지 않는 다는 전제하에 환경보전과의 조화를 추구한 것이다.
이러한 원칙과 목표하에서 그동안 WTO 분쟁해결기구는 무역과 환경이 연계되는 다양한 사건을 해결해왔고, 그 과정에서 환경정책에 중요한 의미와 영향력을 지니는 국제통상법의 판례를 만들어왔다. 예를 들어, ‘미국-가솔린’(DS2) 사건을 통해서는 GATT 제20조 g호(고 갈될 수 있는 천연자원의 보존과 관련된 조치)가 자국 내 환경정책에 기반을 둔 무역 조치의 근거가 될 수 있는 기반을 마련하였고, ‘유럽공동체-석면’(DS135) 사건을 통해서는 GATT 제20조 b호(인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 필요한 조치)를 적용 한 국가의 무역조치를 인정하였다(김성진, 2018, pp.307-312). 이외에도 ‘유럽공동체-호 르몬’(DS26), ‘미국-새우’(DS58), ‘유럽공동체-바이오기술 제품의 승인·판매’(DS291), ‘브 라질-재생타이어’(DS332), ‘미국-참치Ⅱ’(DS381), ‘미국-원산지 라벨링’(DS384), ‘유럽공 동체-바다표범 제품’(DS401), ‘미국-정향 담배’(DS406) 등 많은 사건을 통해서 WTO 분쟁 해결기구는 무역-환경 관계에 대한 국제법적 규정을 확립해왔다.
문제는 기존의 무역-환경 연계 사안에서 ‘환경’이 ‘기후변화’ 사안을 적절히 담아내지 못했다는 점이다. 다시 말해서, 기존 통상분쟁을 야기한 환경 사안의 대부분은 생물종 보전, 환경 유해물질, 대기오염 등의 범주에만 해당되며, 온실가스 배출 저감, 온실가스의 주원천 인 화석연료를 대체하기 위한 재생에너지로의 전환 등 기후변화 대응과 연관되는 자국 내 조치는 비교적 최근에 이르러서야 중요한 통상분쟁의 원인으로 인식되는 상황이다. ‘탄소중 립’이 국제규범으로 빠르게 확산해 가고, ‘그린뉴딜’을 새로운 환경정책이자 성장정책으로 적극 추진하는 국가가 늘어가면서, 이러한 ‘탄소통상분쟁’은 점점 더 빈번하게 일어날 것으
로 예상된다. 탄소통상분쟁은 기본적으로 국가의 탄소중립 및 그린뉴딜 정책에서 비롯되기 때문이다.
일반적으로 국가는 정책목표를 달성하기 위해 두 가지 방향의 정책을 시행한다. 기술-촉 진(technology-push) 정책과 시장-견인(demand-pull) 정책이 그것이다. 기술-촉진 정 책은 정책목표 달성을 위해 자금 또는 여타의 인센티브를 제공하는 등 촉진하고자 하는 대상에 기술적·재정적 혜택을 주는 조치를 의미한다. 시장-견인 정책은 정책목표 달성을 위해 시장 수요를 창출하거나 증대시키는 정책을 뜻하며, 시장 기반 조치와 규제 조치의 두 가지로 구분된다. 그리고 이 중 시장 기반 조치는 다시 가격 기반, 수량 기반, 정보 기반의 세 가지 조치로 세분화된다(Olfe-Krautlein, Strunge, and Chanin, 2021, p.4). 이를 도식화하면 <그림 1-1>과 같다.
자료: Olfe-Krautlein, Strunge, and Chanin(2021), p.4를 저자가 일부 수정.
<그림 1-1> 정책의 분류
국가의 기후변화정책에 이 분류를 다음과 같이 적용할 수 있을 것이다. 재생에너지 관련 국가 연구개발(R&D) 지원금 확대, 재생에너지 R&D 투자 관련 세제 혜택 제공, 친환경차 상용화 지원 등은 기술-촉진 정책에 해당한다. 한편, 온실가스 배출량을 제한하는 ‘온실가
스·에너지 목표관리제’는 시장-견인 정책 중 규제 조치에 해당한다고 할 수 있으며, ‘재생에 너지 발전차액지원제(FIT: Feed-In Tariff)’와 같은 보조금 정책(가격 기반), ‘온실가스 배 출권거래제(ETS: Emission Trading System)’(수량 기반)1), ‘탄소성적표지’(정보 기반) 등 은 시장-견인 정책 중 시장 기반 조치에 해당한다.
국가의 시장 기반 조치 중 가격 기반 조치는 그동안 많은 통상분쟁의 원인으로 작용해왔 다. WTO는 구속력 있는 법규를 통해, 외국 상품에 부당하게 불이익을 주고 자국 상품에 차별적 특혜를 주는 조치를 ‘내국민 대우 원칙’의 위반으로 보아 엄격히 금지하고 있다.
하지만 대부분의 국가는 자국 상품에만 보조금, 세금공제 등의 특혜를 적용하여, 외국 상품 을 차별하고 자국 상품의 경쟁력을 높이고자 다양한 시도를 꾀한다. ‘탄소중립’이라는 목표 를 달성하기 위해 국내 재생에너지 보급을 촉진하고자 하는 A라는 국가가 있다고 생각해보 자. A국은 재생에너지 보급의 확대 과정에서 국내 재생에너지 제품 산업계의 경쟁력을 높이 고 관련 일자리를 창출하여 새로운 성장동력으로 삼고자 하는 ‘그린뉴딜’의 의도 역시 지니 고 있을 것이다. 하지만 국산 재생에너지 제품(태양광 셀·모듈, 풍력터빈 등)의 가격경쟁력 이나 기술경쟁력이 외국 제품에 비해 낮다면, 재생에너지 보급 확대를 위해 외국 제품을 사용하는 것이 경제성에 더 부합할 것이며, 그 결과, 국내 재생에너지 제품 산업계의 경쟁력 은 오히려 더 떨어질 가능성이 생긴다. 탄소중립과 그린뉴딜이라는 두 목표 사이의 이 딜레 마를 해결하기 위해, A국은 외국 제품을 차별하고 자국 제품에 특혜를 주는 정책적 방안을 고려할 수도 있을 것이다. A국이 이러한 조치를 시행한다면 타국과의 통상분쟁으로 귀결될 것이 명확하다.
한편, 국가의 규제 조치 역시 통상분쟁을 일으킬 가능성을 지닌다. 이것은 탄소통상 시대 에 나타난 비교적 새로운 형태의 통상분쟁으로 볼 수 있다. 국가가 자국의 온실가스 다배출 산업계를 대상으로 규제를 시행한다면, 이것은 국내 정책이므로 통상분쟁과 직접적인 연관 성을 지니지 않는다. 하지만 형평성을 근거로 자국의 산업계를 대상으로 하는 온실가스 규 제 조치를 타국에도 적용하고자 한다면, 이는 지금까지 흔히 볼 수 없었던 형태의 통상분쟁 을 야기할 가능성을 지닌다. B라는 국가가 기후변화에 적극적으로 대응하기 위해 자국의 온실가스 다배출 산업계를 대상으로 온실가스 배출량 규제를 강화하려 한다고 가정해보자.
1) 온실가스 배출권거래제는 시장 기반 조치의 성격과 규제 조치의 성격을 동시에 지닌다고 볼 수 있다.
B국의 규제 강화로 인해 B국 산업계는 더 높은 비용을 치르게 되어 산업경쟁력을 잃을 수 있다. 따라서 이를 회피하기 위해 B국의 온실가스 다배출 업종 기업들은 규제가 없는 타국으로 생산시설을 이전하려 할 것이다. 결국 기후변화 대응이라는 전 지구적 대의에 충 실하고자 했던 B국은 산업경쟁력 상실과 자국 기업의 국외 유출이라는 피해를 겪게 된다.
이를 막기 위해, 국외로부터 수입되는 제품에 내재된 온실가스 배출량이 자국의 동일한 제 품보다 더 많다면, B국은 그 차이에 따른 ‘탄소비용’을 수입품에 부과하려 할 것이다. B국 기업은 온실가스 감축을 위한 탄소비용을 국내에서 지불했으나, 온실가스 규제를 받지 않는 타국의 기업은 비용을 치르지 않아 ‘무임승차에 따른 가격경쟁력’을 보유하게 되었기 때문 이다. 즉, B국의 국내 규제가 수입 제품에 대한 비용 부과로 이어지게 되어 통상분쟁의 가능성이 높아진 것이다.
앞서 살펴본 A국의 통상분쟁 형태가 자국 산업계에 차별적으로 주고자 하는 ‘당근’과 관련된 것이라면, B국의 경우는 자국에 먼저 가하고 타국으로 확대하고자 하는 ‘채찍’에 기반을 두고 있다는 점에서, 탄소통상 시대 새로운 무역-환경 관계의 변화와 이에 따른 통상 분쟁의 형태에 대해 두 가지 방향을 모두 분석할 필요가 있다. 이에 지금까지 살펴본 문제의 배경, 중요성, 그리고 문제의식을 토대로 하여, 본 연구에서는 이러한 두 가지 방향으로 진행되고 있는 탄소통상분쟁의 경과 및 핵심 이슈, 그리고 이것이 한국에 미칠 영향과 한국 의 정책적 대응 방안을 다루고자 한다.
2. 연구의 내용 및 수행 체계
본 연구에서는 기후변화 대응 및 탄소중립이라는 목표 달성을 위해 국가가 추진하는 정책 의 두 가지 방향인 ‘규제’와 ‘지원’이 타국과의 무역분쟁으로 이어지는 문제를 집중적으로 다룬다. 먼저 제2장에서는 특정 국가의 탄소규제가 타국과의 무역 갈등을 야기하는 대표적 인 사안으로 유럽연합(EU: European Union)의 ‘탄소국경조정제도(CBAM: Carbon Border Adjustment Mechanism)’ 사례를 선택하여 분석한다. 여기에서는 CBAM의 개념 과 EU에서의 법제화 동향을 살피고, EU가 CBAM을 도입하고자 하는 이유에 대해 분석한 다. 이후 미국, 중국, 영국 등 세계 주요국의 EU CBAM에 대한 대응 현황을 개괄한다.
제3장에서는 EU CBAM이 도입될 경우 한국에 미칠 영향을 분석한다. 먼저 선행연구를 검토하여, CBAM의 국내 영향에 대한 기존의 분석이 지닌 한계를 점검한다. 이후 선행연구 의 한계를 보완하여 EU CBAM의 설계방식을 최대한 정확히 적용한 영향 분석을 수행한다.
이 과정에서 여러 변인을 설정하여 시나리오를 다변화함으로써 분석의 현실성과 구체성을 최대한 높인다.
규제에 의한 무역갈등을 다룬 제2장과 제3장에 이어, 제4장에서는 국가의 지원 조치가 야기하는 통상분쟁에 대해 살펴본다. 이 장의 핵심 주제어는 ‘국산제품사용요건(LCR:
Local Content Requirements)’으로, 국가가 재생에너지 설비와 같은 녹색제품에 대해 수입 제품과 차별하여 국산 제품에 특혜를 줄 때 발생하는 여러 통상분쟁을 상세히 분석한 다. 이 장에서는 특히 2010년 이후 발생한 재생에너지 설비 관련 모든 세계무역기구(WTO:
World Trade Organization) 제소 사례를 분석하여, 사안별로 구체적인 쟁점과 법적 결론 을 고찰한다.
마지막으로 제5장에서는, 탄소통상 시대에 EU CBAM과 LCR에서 비롯되는 녹색무역분 쟁이라는 두 가지 세계적인 무역갈등의 추세에 대응하기 위해 한국 정부가 시행해야 할 정책적 방안에 대해 제언한다.
제2장
탄소규제와 통상갈등: EU CBAM의 사례
1. CBAM의 개념 및 EU 내 법제화 동향
가. EU의 CBAM 도입 추진
탄소국경조정제도(CBAM)는 국내에서 탄소비용을 부과하는 국가(A국)가 탄소비용을 부 과하지 않는 국가(B국)에서 제조된 상품을 수입한 수입업자에게 부과하는 요금이라고 할 수 있다. 즉, A국이 온실가스 규제를 통해 자국의 상품 제조 기업에 탄소비용을 부과할 때, A국의 무역 대상인 B국이 그에 상응하는 탄소비용을 국내에 부과하고 있지 않다면, B국 상품이 A국에 수입되는 경우 A국 탄소비용에 상응하는 비용을 B국 상품의 수입업자에 게 부과하는 제도이다.
자료: 저자 작성.
<그림 2-1> CBAM의 방식
2019년 12월 1일 유럽위원회(European Commission)의 새로운 위원장이 된 폰 데어 라이엔(Ursula von der Leyen)은 취임 직후인 12월 11일 ‘유럽 그린 딜(European Green Deal)’(European Commission, 2019b)을 발표하였다. <그림 2-2>에서 보이는 것처럼 이는 ‘지속가능한 미래를 위한 EU 경제의 전환’을 목표로 삼으며, 8대 정책 및 5대 지속가능성 주류화 정책, 그리고 그린 딜 외교 및 기후협약(Climate Pact)으로 이루어져 있다.
자료: European Commission(2019b), p.3의 그림을 토대로 저자 작성.
<그림 2-2> 유럽 그린 딜
EU가 CBAM 도입을 명시한 부분은 8대 정책 중 첫 번째 정책인 ‘2030년 및 2050년 EU 기후변화 대응 목표 상향조정’ 내에 등장한다. EU는 ‘1990년 대비 2030년까지 온실가 스 배출량 40% 감축’이라는 기존의 목표를 ‘50~55% 감축’으로 상향조정하고, ‘2050년 기후중립(climate neutrality) 달성’을 선언하였다. 원대하고도 야심찬 이 목표를 이루기
위해, EU는 EU 배출권거래제(EU-ETS: European Union Emission Trading System)의 강화, 토지와 산림 이용의 제한, ｢기후법｣(Climate Law)의 개정, 탄소가격제 개혁, 기후변 화 적응 강화, 그리고 탄소누출의 위험을 줄이기 위한 특정 분야 CBAM 도입을 명시하였다 (European Commission, 2019b, p.5). 여타의 정책구상과 달리 CBAM은 EU 내부정책 이 아닌 통상정책에 해당되므로, EU의 CBAM 도입 선언은 국제사회에 큰 파장을 일으킬 수밖에 없는 사안이었다.
나. EU CBAM 도입의 근거
EU가 CBAM을 도입하려고 하는 근거는 여러 측면에서 생각해 볼 수 있다. 최근의 한 연구에서는, EU가 자신의 시장규모에서 비롯되는 전 지구적 구매력을 이용하여 자신의 규 정을 세계시장에 일방적으로 적용하고자 하는 일련의 움직임을 가리켜 EU 수도의 이름을 따서 ‘브뤼셀 효과(Brussels Effect)’라고 칭하고 있다(Bradford, 2020, p.1). 브뤼셀 효과 는 시장경쟁, 디지털, 보건·안전, 환경 등 다양한 분야에서 확대되고 있는데, 환경 분야의 브뤼셀 효과는 유해물질, 폐기물, 동물복지, 기후변화 등에서 EU의 법을 다른 교역국에까지 적용해 온 일련의 사례에서 확인된다. 기후변화 대응을 위해 EU-ETS를 만들고 이를 항공 분야에 적용하여, EU 역외국가들이 EU-ETS의 규정에 따라 항공 분야 온실가스 감축에 참여하도록 정책적 활동을 해 온 것이 대표적인 사례이다(Bradford, 2020, pp.207-231).
다시 말해서, EU는 전 지구적 기후변화 대응과 자국의 탄소누출 방지를 위한 전략으로
‘EU-ETS의 세계적 확대’라는 수단을 적극 활용해왔다고 할 수 있다. 그런 면에서, CBAM 은 브뤼셀 효과의 온실가스 다배출 산업 분야 버전이라고 볼 수 있다. 이하에서는 EU의 CBAM 도입 근거를 EU-ETS의 확대 및 보완 선상에서 살펴본다.
1) 자국 생산자의 상대적 불이익 해소
EU가 CBAM 도입을 추진하는 이유 중 하나는 에너지 전환 과정에서 제조업계가 겪게 될 어려움 때문이다. 제조업, 특히 철강, 시멘트, 알루미늄 등의 중화학공업은 공정 특성상 탈탄소화가 어려운 부문 중 하나이며, 국제 비용경쟁에 직접적으로 노출되어 ETS 시행에
따른 비용 부담이 큰 부문이다.
EU에서 2030년 온실가스 감축목표 강화 및 2050년 탄소중립 목표 등이 수립되면서 유럽 탄소배출권(EUA: European Union Allowance) 가격은 지속적으로 상승할 것이 예 상되고 있다. 블룸버그에서 낸 백서에서는 <그림 2-3>과 같이 2030년경 EUA 가격이 톤당 100유로를 넘어설 것으로 예상한다. CBAM의 도입은 이 과정에서 발생할 수 있는 자국 내 생산자의 불이익을 해소하기 위한 주요 방안 중 하나이다.
(단위: 유로/톤)
자료: Vagneur-Jones(2021), p.2.
<그림 2-3> EUA 가격 전망
2) 국경 외 배출(cross-border emission)의 증가
국제사회에서 선진국을 중심으로 탈탄소화가 추진되면서, 선진국 내 탄소배출량은 감소 하였으나 수입을 통한 국경 외 탄소배출량의 비중은 꾸준히 증가하고 있다. 일례로 프랑스 의 경우 국경 외 배출량의 비중은 33%로, 1995~2018년 기간에 국내 배출량은 30% 감소 하였으나 국경 외 배출량은 78% 증가하였다(Vagneur-Jones, 2021, p.3).
국내 배출량 대비 국경 외 배출량의 비중을 살펴보면, 이러한 경향이 선진국을 중심으로 공통적으로 나타나고 있음을 확인할 수 있다. 특히 EU의 경우 타 선진국에 비해 국경 외 배출량의 비중이 월등히 높다. <그림 2-4>를 보면, 2019년 기준 EU의 국경 외 배출량은 역내 배출량의 20.9% 수준으로, 일본(16%), 미국(7%), 한국(7%) 등에 비해 높은 수준을 보인다. 또한 EU 내에서도 온실가스 감축률이 높은 영국(41%), 스웨덴(65%), 핀란드(46%) 등의 국가에서 배출 순수입 비중이 증가 추세로 나타나 국경 외 배출이 증가하고 있음을 확인할 수 있다.
주: 배출 순수입국은 붉은색, 순수출국은 푸른색으로 표시.
자료: Ritchie(2019.10.7), “How Do CO2 Emissions Compare When We Adjust for Trade?”, 검색일:
2022.9.27.
<그림 2-4> 국경 외 배출의 비중
3) CBAM을 통한 ETS 무상할당의 대체
CBAM의 명시적인 목표는 기존 ETS의 무상할당을 대체하여 탄소누출(carbon leakage) 을 방지하는 것이다. 탄소누출의 방지는 ETS 제도를 설계함에 있어 근간이 되었던 고려사항 중 하나이다. EU는 2005년 ETS를 도입하며, 자국 내 탄소다배출 사업이 ETS 시행에 따른 비용 부담을 우려하여 타국으로 이전하는 문제를 우려하였다. 이를 해결하기 위해 EU는 무역집약도 및 탄소집약도를 근간으로 하여 일정 기준을 달성하는 업종을 탄소누출 우려업 종으로 선정하고 배출권을 무상으로 할당하였다.
이후 무상할당을 기존 배출량 기준 할당방식(GF: Grandfathring)에서 배출효율 기준 할 당방식(BM: Benchmark)으로 전환하고 무상할당 비중을 점차 줄이는 등 ETS 내에서 무상 할당의 중요도를 낮추는 작업을 수행했으나, 여전히 무상할당은 탄소가격체계의 가격신호를 왜곡하며, 오염자 부담원칙(polluter-pays principle)을 저해한다. 이러한 문제는 기업들의 에너지 전환 및 친환경 기술 도입을 저해하며, 가치사슬 전반의 왜곡을 야기한다.2)
<그림 2-5>는 무상할당 유지와 CBAM 도입을 비교한 것이다. 좌측은 현재와 같이 무상할 당을 실시하는 경우로, 국외 수입 제품과의 가격경쟁력을 위해 실제 탄소배출 비용이 많음에 도 불구하고 이를 무상할당으로 지원하는 경우이다. 이 경우 저탄소 기술에 대한 기술개발 및 전환 유인이 낮다. 반면 유상할당을 전면 실시하고 CBAM을 도입하는 경우, 경매에 따른 탄소비용만큼 CBAM 비용을 지불하게 되어 역내 철강과 수입품이 높은 가격수준으로 경쟁 하게 된다. 저탄소 기술을 적용하면 필요 배출권 수량이 작아져 탄소비용이 감소하기 때문에 시장경쟁력 확보에 유리하다. 이에 따라 전면 유상할당 및 CBAM 체계에서는 저탄소 기술로 의 에너지·기술 전환 유인이 발생하며, 이를 통해 온실가스 감축을 활성화할 수 있다.
자료: Tu, Sartor, and Zhang-Class(2021), p.7.
<그림 2-5> 무상할당과 CBAM 비교
다. EU의 CBAM 법안 진행 상황
2021년 7월 14일, 유럽위원회는 2030년 온실가스 감축목표(1990년 대비 55% 감축)를 달성하기 위한 법안 패키지 ‘Fit for 55’를 제시하면서 CBAM 법안을 패키지에 포함하였 다.3) 기존 예상과 달리, 산정방법론에 간접배출량을 넣지 않고 생산시설 내에서 발생한 직 접배출량만을 대상으로 하였으며, 범위는 시멘트, 전기, 비료, 철·철강, 알루미늄의 5개 제
2) Sandbag(2021.12.17), “Why Free Allocation in the EU ETS Must Stop Urgently”, 검색일: 2022.11.7.
3) European Commission(2021.7.14), “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council: Establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism”, 2021/0214(COD), 검색일:
2022.10.5.
품군으로 한정하였다. CBAM의 형태로는 관세, 탄소세, EU-ETS와의 연계 등이 사전에 검토되었는데, 국제법적 타당성 및 국제사회의 수용성을 고려하여 유럽위원회가 최종적으 로 제시한 형태는 EU-ETS와의 연계였으며, 이에 따른 취약점을 보완하기 위해 EU-ETS 탄소누출목록(carbon leakage list) 100% 무상할당을 2026년부터 매년 10%p씩 줄여서 2035년 100% 유상할당으로 전환하는 계획을 제시하였다. 면제 대상은 EU 회원국이 아닌 유럽의 4개국(아이슬란드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스)과 5개 EU 영토로 국한하였는 데, EU-ETS에 참여하거나 제도적으로 완전히 연계된 국가는 면제 대상이 될 수 있음을 밝히고 있다. 원산지에서 보조금 또는 다른 형태의 보상 없이 탄소비용을 이미 지불한 사실 을 입증하면, 이를 EU 인증서 구입비에서 상쇄할 것을 명시한 것도 중요한 특징이다.
<표 2-1> 유럽위원회 CBAM 법안 주요 내용
항목 내용
기간 - 2023~2025년 기간에 시범적용, 2026년부터 공식 적용
- 시범적용 기간에는 비용 부과 없이, 해당 제품에 대한 탄소정보 보고만 시행
형태
- 수입품에 EU-ETS와 동등한 규칙을 적용하여 EU-ETS를 보완
- 수입업자는 매년 5월 31일까지 직전 연도 수입 제품의 유형별 총량, 내재배출량, 상응하는 CBAM 인증서 수량 정보를 신고
- 인증서의 명칭은 ‘EU Certificate’이며, 가격은 EU-ETS 배출권의 주간 평균 경매가격에 연동(유로/CO2톤)
- 원산지에서 보조금 또는 다른 형태의 보상 없이 생산제품의 탄소비용을 이미 지불했다는 것을 증명하면, EU 인증서 구입 비용에서 해당 비용을 상쇄
- EU 동종제품이 받는 무상할당 혜택을 수입 제품에도 동일하게 적용
- EU-ETS 탄소누출목록 배출권 무상할당을 2026년부터 매년 10%p씩 줄여서 2035년 100% 유상할당으로 전환
- EU 27개 회원국 각각에 집행기구 설치
범위 - 시멘트, 전기, 비료, 철·철강, 알루미늄의 5개 제품 - 2026년부터 점진적으로 대상 확대 가능
면제
- 아이슬란드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스 및 5개의 EU 영토(뷔징겐, 헬골란트, 리비뇨, 세우타, 멜리야)
- 면제 대상은 일정 조건의 누적적 이행에 따라 추가 가능
- 면제 조건 a: EU-ETS에 참여하거나 제도적으로 완전히 연계된 국가
- 면제 조건 b: 수입품이 유래하는 국가에서 해당 수입품에 지불한 가격이, 보조금 없이, EU-ETS 적용 제품보다 효과적으로 청구된 경우
<표 2-1>의 계속
항목 내용
방법론
- 생산시설(installation) 내에서 발생한 직접배출량만을 대상으로 산정
- 배출량 정보 미제공 시 해당 수출국의 평균값 사용, 신뢰할 만한 데이터가 없을 경우 하위 10%로 상정
자료: European Commission(2021.7.14), “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council: Establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism”, 2021/0214(COD), 검색일: 2022.10.5의 주요 내용을 저자가 표로 정리.
EU의 일반적 입법절차에 따라, 유럽위원회가 발의한 법안은 EU 시민을 대표하는 유럽의 회(European Parliament)와 EU 회원국 정부를 대표하는 EU 이사회(Council of the European Union)의 심의를 거치게 되었다. EU의 법안제출권은 유럽위원회의 독점적 권 한이며, 유럽위원회가 법안을 제출하면 두 기관이 각각 독립적인 입장에서 이를 심의하게 되어 있다. 먼저 유럽의회에서 제1독회를 하여 유럽위원회 법안을 채택 또는 수정하는데, EU 이사회 역시 유럽의회의 제안을 채택 또는 수정할 수 있다. 유럽의회의 수정안을 EU 이사회가 받아들이지 않는다면, EU 이사회는 이를 유럽의회로 돌려보내 제2독회가 이루어 진다. 두 기관의 입장이 합의에 이르지 못할 때는 총 3독회까지 가능하며, 이후에도 공동합 의가 이루어지지 않으면 법안은 폐기된다.4)
유럽위원회 법안에 먼저 동의를 표한 것은 EU 이사회였다. 2022년 3월 15일, EU 이사회 는 유럽위원회 원안을 크게 변경하지 않은 CBAM 수정안(Council of the European Union, 2022.3.15)을 발표했다. CBAM이 적용되는 5개 제품은 유럽위원회 원안과 동일하 지만, 철강, 시멘트, 알루미늄 내 하위품목을 8개 더 추가했다는 점이 EU 이사회 안의 가장 큰 특징이다. 이에 더하여, 유럽위원회 안은 27개국 각각에 CBAM 집행기구를 설치하기로 되어 있으나, EU 이사회 안에서는 중앙집중식 CBAM 등록부(Registry)를 설치하고 CBAM 인증서 판매 플랫폼을 구축할 것을 규정하고 있다.
이처럼 유럽위원회와 EU 이사회가 주요 내용에 관해 사실상 합의를 이룬 상황에서, 유럽 의회는 유럽위원회 안과 큰 차이가 나는 수정안을 선보였다. 유럽의회 환경·공중보건·식품 안전위원회(ENVI: Committee on Environment, Public Health and Food Safety)는
4) European Union, “European Union Policy Area Setting Process”, 검색일: 2022.9.27.
기간, 범위, 형태, 방법론 등 모든 측면에서 유럽위원회 법안과 다른 내용을 담은 수정안을 제시했다. ENVI 수정안은 여타 유럽의회 위원회들의 검토와 수정을 거친 후, 2022년 6월 22일 유럽의회 표결에 따라 채택되어 EU 이사회와의 의견조정 절차(2독회)에 들어갔다.
유럽위원회 초안과의 차이를 중심으로 유럽의회 최종 채택 수정안(European Parliament, 2022.6.22)의 내용을 정리하면 <표 2-2>와 같다.
<표 2-2> 유럽의회 CBAM 수정안 주요 내용
항목 내용
기간 - 2023~2026년 기간 시범적용, 2027년부터 공식 적용
형태
- 명시적(explicit) 탄소가격제만 CBAM 인증서 구입의 상쇄 적용 대상으로 인정 - EU-ETS 탄소누출목록 배출권 무상할당 비율을 2023~2026년 100%, 2027년 93%, 2028
년 84%, 2029년 69%, 2030년 50%, 2031년 25%로 제안(2032년 무상할당 폐지) - EU 수출 제품에 국한된 보조금 지급 또는 탄소비용 부과를 통한 EU CBAM 우회 금지 - EU 업체가 ETS 미시행 국가로 제품을 수출할 때는 EU-ETS 무상할당 유지
- EU CBAM 수입은 최빈국 탈탄소화 지원에 사용
범위
- 유럽위원회 법안의 5개 제품에 더하여 화학제품(chemical)과 고분자제품(polymer) 포함 (화학제품: 유기화학제품, 수소, 무수 암모니아, 암모니아수 / 고분자제품: 플라스틱과 그 제품)
- 시멘트 업종 세부항목에 알루미나 시멘트 포함
방법론
- 생산시설 내에서 발생한 직접배출량 뿐 아니라 간접배출량도 대상으로 포함
- 배출량 정보 미제공 시 해당 수출국의 하위 10% 값 사용, 신뢰할 만한 데이터가 없을 경우 하위 5%로 상정
자료: European Parliament(2022.6.22)의 내용을 저자가 표로 정리.
2. EU의 CBAM 도입 추진에 대한 주요국 입장
1) 미국
가) CBAM 관련 미국의 입장
미국은 주정부 차원에서 ETS를 운영하고 있으며, 특히 미국의 캘리포니아주는 탄소국경 조정 형태의 규제를 2013년부터 적용하고 있다. 캘리포니아주 외부에서 수입하는 전력에
대해 조정세를 부과하고 있으며, 탄소집약도가 불분명한 경우 평균 수준의 배출계수를 부여 하여 가격을 조정하고 있다.5) 이를 통해 주변 지역으로의 탄소누출을 방지하고자 하였다.
바이든 정부는 2020년 대통령 선거운동 당시 파리협정의 합의사항을 준수하지 않은 국가 의 제품에 탄소조정료를 부과할 것이라 공언하는 등 자체적인 탄소국경조정제 도입에 긍정 적인 입장이다. 2021년 무역정책의제(Trade Policy Agenda) 내에도 우선순위 중 하나로 온실가스 감축이 언급되었으며, 미국 내 탄소국경조정 도입 가능성이 언급되었다.6) 또한 민주당은 2021년 7월 ‘공정전환경쟁법안(FAIR Transition and Competition Act)’을 발 의하여, 중국 등 온실가스 감축이 미흡한 국가로부터 수입하는 제품에 관세를 부과하는 법 안을 제시하였다. 이 법안에서는 2024년부터 알루미늄, 철강, 시멘트 등 탄소배출량이 많은 업종 및 석유 등으로 만들어진 제품에 관세 부과를 명시하고 있다.7) 다만, 미국의 경우 연방정부 차원의 탄소가격제도를 시행하고 있지 않아 탄소국경조정이 수입관세 형태로 운 영될 가능성도 있는데, 이는 WTO 규정과 배치될 가능성이 높다(양주영, 임소영, 김정현, 2021, p.38).
나) 캘리포니아 ETS의 탄소국경조정
캘리포니아 ETS는 산업, 전력, 수송 및 건물을 대상으로 운영되고 있으며, 캘리포니아 내 온실가스 배출의 85%를 포괄하고 있다. 캘리포니아 ETS는 현재 탄소국경조정을 운영하 고 있는 세계 유일의 ETS로, 캘리포니아주 외의 미국 내 주에서 생산된 전력에 한해 탄소국 경조정을 적용 중이다. 캘리포니아주의 전력망은 ‘Western Interconnection’의 일부로, 30% 이상의 전력이 주 외부로부터 수입된다. 전력의 경우 제품이 동질적이고 배출량 관련 자료 수집 및 산출이 용이하므로 탄소국경조정을 도입하기에 비교적 간편하다(Prag, 2020, pp.14-15). 캘리포니아 내 전력 수입업자는 수입전력의 배출계수(배출계수가 없다면 디폴 트 계수 이용)를 바탕으로 배출허가증(emission permit)을 제출해야 한다.
<그림 2-6>에서 볼 수 있듯이, 탄소국경조정이 시행된 이후 수입 전력 중 발전원이 불분
5) Tagliapietra and McWilliams(2021.2.11), “Carbon Border Adjustment in the United States: Not Easy, but Not Impossible Either”, 검색일: 2022.11.7.
6) 한국무역협회(2021.3.2), “미 무역대표부 “바이든 행정부, 탄소국경세 도입 고려할 것””, 검색일: 2022.11.7.
7) 한국무역협회(2021.8.11), “EU 이어 美도 '탄소장벽' 속도…정부 "기업 부담 최소화"”, 검색일: 2022.11.7.
명한 전력의 비중은 기존 약 50%에서 20~25% 수준으로 하락하였으며, 신재생 전력의 수 입 비중은 2013년 38%에서 2018년 54%로 증가하였다. 이에 따라 전반적인 배출계수의 하락 추세 역시 강화되었다.
자료: Kardish, Elbrecht, and Acworth(2021), p.8.
<그림 2-6> 캘리포니아의 전력 수입 구조
2) 중국
가) CBAM 관련 중국의 입장
2021년 기준, 중국은 EU 수출의 10.2%(3위)를 차지하고, 수입의 22.4%(1위)를 차지할 정도로 EU와 중국은 긴밀한 무역관계를 형성하고 있다.8) 다만 중국의 EU에 대한 총수출액 중 CBAM 대상 제품(철강, 알루미늄, 비료, 시멘트)의 수출액 비중은 1.33% 수준으로 높지 않으나, EU로의 수출액이 중국 경제에 미치는 영향 자체가 크기 때문에 중국 당국은 EU CBAM 도입에 대해 우려를 표하고 있다. 중국의 EU 수출 상품의 탄소배출량은 1,088만
8) Eurostat, “China-EU: International Trade in Goods Statistics”, 검색일: 2022.11.7.
톤 수준으로, 최근 EU의 톤당 탄소가격을 고려할 때 약 16~21% 수준의 탄소국경세가 부과 될 수 있다(박재현, 2021, pp.1-2).
시진핑 국가주석은 2021년 4월 독일 메르켈 총리 및 프랑스 마크롱 대통령과의 비디오 회담에서 공개적으로 CBAM에 대해 우려를 표하기도 하였으며, 유럽위원회의 초안이 공개 된 후에는 CBAM이 WTO 협정 및 국제법 원칙에 위배되며, 양자 간의 신뢰 및 경제발전을 저해할 수 있음을 비판하였다.9)
자료: Tu, Sartor, and Zhang-Class(2021), p.6.
<그림 2-7> 중국의 수출 중 EU CBAM 비중
중국은 EU CBAM에 대해 공통의 그러나 차별화된 책임(CBDR: Common but Diffrentiated Responsibilities) 및 자발성 원칙을 저해한다는 점에서 부정적인 입장을 표출하였다. 아직 1인당 GDP가 선진국의 15~30% 수준인 상황에서, 중국에 EU와 동일한 부담을 지우는 것은 CBDR 원칙에 위배된다는 입장이다. 또한 이는 EU 비회원국에 국가 온실가스 감축목표를 강화하도록 강요한다는 점에서 자발적으로 국가결정기여(NDC:
Nationally Determined Contribution)를 설정하도록 한 파리협정의 취지와 어긋나며, 파리협정에 대한 참여를 저해할 수 있다고 주장하고 있다(Tu, Sartor, and Zhang-Class, 2021, p.10).
9) 한국무역협회(2021.7.6), “중국, ‘EU의 탄소국경조정세 국제법 위반 조치’ 비판”, 검색일: 2022.9.27.
결과적으로 CBAM에 대한 중국의 입장은 자국 ETS의 성과와 밀접하게 연관될 것으로 보인다. 중국은 2011년 8개 지자체를 시작으로 ETS를 도입하였는데, 2019년 탄소배출권 평균가격이 43위안에 불과할 정도로 EU-ETS와의 격차가 컸다.10) 또한 전국 단위의 ETS는 긴 지역과정을 거쳐 전환 부문에 먼저 적용되었으나, 철강, 시멘트, 알루미늄 등 탄소다배출 업종으로의 확장을 검토하고 있는 상태로, 향후 CBAM의 예외조항 등에 따라 입장이 결정 될 것으로 보인다.
나) 중국 ETS와 CBAM
중국은 2013년부터 후베이, 상하이 등 8개 지역을 시범지역으로 선정하여 배출권거래제 를 운영하였으며, 2021년 7월 16일 전국 단위의 배출권거래제도를 도입하여 운영 중이다.
전국 배출권거래는 발전 부문만을 중심으로 하나, 총량 기준 약 40억 톤 규모로 세계 최대 탄소배출권 거래시장이다.11) 또한 중국 당국은 향후 5년 내 철강, 석유화학, 화학공업 등 8대 에너지다소비 업종으로 ETS를 확대할 것을 언급하였다. 특징적으로 중국의 배출권거래 제는 원단위 방식을 택하고 있으며, 시행 초기에는 무상할당을 중심으로 운용하되 3~5년 후 일부 유상할당 전환을 검토하고 있다.
EU 및 선진국의 CBAM 확대에 대한 대응책 중 하나로 제시되는 것이 중국 ETS의 확대이 다. 중국 ETS는 향후 8대 에너지다소비 업종으로의 배출권거래제 확대를 계획하고 있으며, CBAM 적용 시점과 연계하여 ETS의 범위 및 방안을 조정할 수 있다. <표 2-3>은 중국 당국이 계획하고 있는 부문별 ETS 도입 시점으로, CBAM 대상이 되는 철강, 시멘트, 알루 미늄 등에 대한 ETS의 확대 적용이 계획되어 있다. 실제로 중국 내 철강회사인 바오우(宝武) 철강그룹의 이사장은 EU CBAM으로 인해 중국 철강 수출의 요구조건이 강화될 것이며 저탄소 기술을 위한 R&D 투자 등이 확대될 것이라는 견해를 밝히기도 하였다(Kardish et al., 2021, p.16).
10) 한국은행(2021.7.19), “[현지정보] 중국, 전국단위 탄소배출권 거래소 개설”, 검색일: 2022.11.7.
11) 한국은행(2021.7.19), “[현지정보] 중국, 전국단위 탄소배출권 거래소 개설”, 검색일: 2022.11.7.
