1) 미국
가) CBAM 관련 미국의 입장
미국은 주정부 차원에서 ETS를 운영하고 있으며, 특히 미국의 캘리포니아주는 탄소국경 조정 형태의 규제를 2013년부터 적용하고 있다. 캘리포니아주 외부에서 수입하는 전력에
대해 조정세를 부과하고 있으며, 탄소집약도가 불분명한 경우 평균 수준의 배출계수를 부여 하여 가격을 조정하고 있다.5) 이를 통해 주변 지역으로의 탄소누출을 방지하고자 하였다.
바이든 정부는 2020년 대통령 선거운동 당시 파리협정의 합의사항을 준수하지 않은 국가 의 제품에 탄소조정료를 부과할 것이라 공언하는 등 자체적인 탄소국경조정제 도입에 긍정 적인 입장이다. 2021년 무역정책의제(Trade Policy Agenda) 내에도 우선순위 중 하나로 온실가스 감축이 언급되었으며, 미국 내 탄소국경조정 도입 가능성이 언급되었다.6) 또한 민주당은 2021년 7월 ‘공정전환경쟁법안(FAIR Transition and Competition Act)’을 발 의하여, 중국 등 온실가스 감축이 미흡한 국가로부터 수입하는 제품에 관세를 부과하는 법 안을 제시하였다. 이 법안에서는 2024년부터 알루미늄, 철강, 시멘트 등 탄소배출량이 많은 업종 및 석유 등으로 만들어진 제품에 관세 부과를 명시하고 있다.7) 다만, 미국의 경우 연방정부 차원의 탄소가격제도를 시행하고 있지 않아 탄소국경조정이 수입관세 형태로 운 영될 가능성도 있는데, 이는 WTO 규정과 배치될 가능성이 높다(양주영, 임소영, 김정현, 2021, p.38).
나) 캘리포니아 ETS의 탄소국경조정
캘리포니아 ETS는 산업, 전력, 수송 및 건물을 대상으로 운영되고 있으며, 캘리포니아 내 온실가스 배출의 85%를 포괄하고 있다. 캘리포니아 ETS는 현재 탄소국경조정을 운영하 고 있는 세계 유일의 ETS로, 캘리포니아주 외의 미국 내 주에서 생산된 전력에 한해 탄소국 경조정을 적용 중이다. 캘리포니아주의 전력망은 ‘Western Interconnection’의 일부로, 30% 이상의 전력이 주 외부로부터 수입된다. 전력의 경우 제품이 동질적이고 배출량 관련 자료 수집 및 산출이 용이하므로 탄소국경조정을 도입하기에 비교적 간편하다(Prag, 2020, pp.14-15). 캘리포니아 내 전력 수입업자는 수입전력의 배출계수(배출계수가 없다면 디폴 트 계수 이용)를 바탕으로 배출허가증(emission permit)을 제출해야 한다.
<그림 2-6>에서 볼 수 있듯이, 탄소국경조정이 시행된 이후 수입 전력 중 발전원이 불분
5) Tagliapietra and McWilliams(2021.2.11), “Carbon Border Adjustment in the United States: Not Easy, but Not Impossible Either”, 검색일: 2022.11.7.
6) 한국무역협회(2021.3.2), “미 무역대표부 “바이든 행정부, 탄소국경세 도입 고려할 것””, 검색일: 2022.11.7.
7) 한국무역협회(2021.8.11), “EU 이어 美도 '탄소장벽' 속도…정부 "기업 부담 최소화"”, 검색일: 2022.11.7.
명한 전력의 비중은 기존 약 50%에서 20~25% 수준으로 하락하였으며, 신재생 전력의 수 입 비중은 2013년 38%에서 2018년 54%로 증가하였다. 이에 따라 전반적인 배출계수의 하락 추세 역시 강화되었다.
자료: Kardish, Elbrecht, and Acworth(2021), p.8.
<그림 2-6> 캘리포니아의 전력 수입 구조
2) 중국
가) CBAM 관련 중국의 입장
2021년 기준, 중국은 EU 수출의 10.2%(3위)를 차지하고, 수입의 22.4%(1위)를 차지할 정도로 EU와 중국은 긴밀한 무역관계를 형성하고 있다.8) 다만 중국의 EU에 대한 총수출액 중 CBAM 대상 제품(철강, 알루미늄, 비료, 시멘트)의 수출액 비중은 1.33% 수준으로 높지 않으나, EU로의 수출액이 중국 경제에 미치는 영향 자체가 크기 때문에 중국 당국은 EU CBAM 도입에 대해 우려를 표하고 있다. 중국의 EU 수출 상품의 탄소배출량은 1,088만
8) Eurostat, “China-EU: International Trade in Goods Statistics”, 검색일: 2022.11.7.
톤 수준으로, 최근 EU의 톤당 탄소가격을 고려할 때 약 16~21% 수준의 탄소국경세가 부과 될 수 있다(박재현, 2021, pp.1-2).
시진핑 국가주석은 2021년 4월 독일 메르켈 총리 및 프랑스 마크롱 대통령과의 비디오 회담에서 공개적으로 CBAM에 대해 우려를 표하기도 하였으며, 유럽위원회의 초안이 공개 된 후에는 CBAM이 WTO 협정 및 국제법 원칙에 위배되며, 양자 간의 신뢰 및 경제발전을 저해할 수 있음을 비판하였다.9)
자료: Tu, Sartor, and Zhang-Class(2021), p.6.
<그림 2-7> 중국의 수출 중 EU CBAM 비중
중국은 EU CBAM에 대해 공통의 그러나 차별화된 책임(CBDR: Common but Diffrentiated Responsibilities) 및 자발성 원칙을 저해한다는 점에서 부정적인 입장을 표출하였다. 아직 1인당 GDP가 선진국의 15~30% 수준인 상황에서, 중국에 EU와 동일한 부담을 지우는 것은 CBDR 원칙에 위배된다는 입장이다. 또한 이는 EU 비회원국에 국가 온실가스 감축목표를 강화하도록 강요한다는 점에서 자발적으로 국가결정기여(NDC:
Nationally Determined Contribution)를 설정하도록 한 파리협정의 취지와 어긋나며, 파리협정에 대한 참여를 저해할 수 있다고 주장하고 있다(Tu, Sartor, and Zhang-Class, 2021, p.10).
9) 한국무역협회(2021.7.6), “중국, ‘EU의 탄소국경조정세 국제법 위반 조치’ 비판”, 검색일: 2022.9.27.
결과적으로 CBAM에 대한 중국의 입장은 자국 ETS의 성과와 밀접하게 연관될 것으로 보인다. 중국은 2011년 8개 지자체를 시작으로 ETS를 도입하였는데, 2019년 탄소배출권 평균가격이 43위안에 불과할 정도로 EU-ETS와의 격차가 컸다.10) 또한 전국 단위의 ETS는 긴 지역과정을 거쳐 전환 부문에 먼저 적용되었으나, 철강, 시멘트, 알루미늄 등 탄소다배출 업종으로의 확장을 검토하고 있는 상태로, 향후 CBAM의 예외조항 등에 따라 입장이 결정 될 것으로 보인다.
나) 중국 ETS와 CBAM
중국은 2013년부터 후베이, 상하이 등 8개 지역을 시범지역으로 선정하여 배출권거래제 를 운영하였으며, 2021년 7월 16일 전국 단위의 배출권거래제도를 도입하여 운영 중이다.
전국 배출권거래는 발전 부문만을 중심으로 하나, 총량 기준 약 40억 톤 규모로 세계 최대 탄소배출권 거래시장이다.11) 또한 중국 당국은 향후 5년 내 철강, 석유화학, 화학공업 등 8대 에너지다소비 업종으로 ETS를 확대할 것을 언급하였다. 특징적으로 중국의 배출권거래 제는 원단위 방식을 택하고 있으며, 시행 초기에는 무상할당을 중심으로 운용하되 3~5년 후 일부 유상할당 전환을 검토하고 있다.
EU 및 선진국의 CBAM 확대에 대한 대응책 중 하나로 제시되는 것이 중국 ETS의 확대이 다. 중국 ETS는 향후 8대 에너지다소비 업종으로의 배출권거래제 확대를 계획하고 있으며, CBAM 적용 시점과 연계하여 ETS의 범위 및 방안을 조정할 수 있다. <표 2-3>은 중국 당국이 계획하고 있는 부문별 ETS 도입 시점으로, CBAM 대상이 되는 철강, 시멘트, 알루 미늄 등에 대한 ETS의 확대 적용이 계획되어 있다. 실제로 중국 내 철강회사인 바오우(宝武) 철강그룹의 이사장은 EU CBAM으로 인해 중국 철강 수출의 요구조건이 강화될 것이며 저탄소 기술을 위한 R&D 투자 등이 확대될 것이라는 견해를 밝히기도 하였다(Kardish et al., 2021, p.16).
10) 한국은행(2021.7.19), “[현지정보] 중국, 전국단위 탄소배출권 거래소 개설”, 검색일: 2022.11.7.
11) 한국은행(2021.7.19), “[현지정보] 중국, 전국단위 탄소배출권 거래소 개설”, 검색일: 2022.11.7.
업종 세부 분야 ETS 도입 시점
전력 발전소, 열전기, 전력망 등 2021년
건축자재 시멘트, 평판유리 등 시멘트 업종 2022년 예정
비철금속 전해 알루미늄, 동(구리) 제련 등 전해 알루미늄 2022년 예정
철강 조강 등 2023년
석유화학 원유가공, 에틸렌 등 2024년
화학공업 전기석, 합성 암모니아, 메탄올 등 2025년
제지 펄프 제조, 제지, 골판지 등 2025년
항공 항공 여객, 화물운송 등 2025년
<표 2-3> 중국 ETS의 업종별 도입 시점
자료: 윤보라 외(2021), p.28을 저자가 일부 수정.
3) 영국
가) CBAM 관련 영국의 입장
영국은 내부적으로 자체 CBAM 도입을 검토하고 있다. 영국 의회의 환경감사위원회 (EAC: Environmental Audit Committee)는 영국 내각에 CBAM 수립을 검토할 것을 요 청하였다. EAC는 현재 영국 정부의 무상할당이 탈탄소화를 유도하는 데 부족함을 지적하였 으며, 이것으로는 영국 전체 소비 측면 배출량의 43%를 담당하는 탄소 수입을 줄일 수 없다고 분석하였다.12) 또한 CBAM 도입과 더불어 일련의 보조 정책(제품 기준 마련, 경제 탈탄소화 지원계획) 수립을 요청하였다.
더불어 영국은 EU CBAM의 영향을 러시아 다음으로 많이 받는 국가로, 영국의 EU 수출 품 중 약 34%가 CBAM의 영향을 받을 수 있다고 분석된 바 있다.13) 또한 현재 영국은 EU CBAM의 면제국가(exemption list)에 포함되지 않는다. 이에 따라 EU CBAM에 대한 대응책 마련이 영국 내부적으로 중요한 상황이다.
12) UK Parliament(2022.4.4), “Greening Imports: A UK Carbon Border Approach”, 검색일: 2022.11.7.
13) Hatcher(2021), “The EU Carbon Border Adjustment Mechanism”, 검색일: 2022.11.7.
나) UK-ETS와 CBAM
영국은 브렉시트와 함께 2020년을 기점으로 EU-ETS에서 탈퇴하였으며, 2021년 1월부 터 독자적인 UK-ETS를 운영하고 있다. UK-ETS의 대상 분야는 산업, 전력, 항공으로 EU-ETS와 동일하며, 2개 계획기간으로 구분된다(1기: 2021~2025년, 2기: 2026~2030 년).14) EUA 가격과 영국 탄소배출권(UKA: UK Allowance) 가격 역시 <그림 2-8>과 같이 유사한 움직임을 보이고 있다.
출처: Watt-Logic(2022.3.10), “Energy Policy in a Time of Conflict”, 검색일: 2022.9.27.
<그림 2-8> EUA와 UKA 가격 비교
영국에서는 CBAM에 대한 회피 수단으로 EU-ETS와의 연계가 검토되고 있다. EU CBAM 규정에 따라 EU-ETS가 직접적으로 적용되거나 완전히 연계된 경우, 면제국 혜택을 부여받는다. 영국 배출권거래제의 경우, EU-ETS 참여 경험 및 구조적 유사성이 있기에 제3국 배출권거래제 중 EU-ETS와의 연계가 용이한 거래제이다. 다만, 연계에 대한 부정적 인 의견도 상존한다. EU-ETS와의 연계는 기존의 규칙 제정자(rule-maker)의 지위를 포기 하는 것이며, 이는 제도의 유연성이 낮아지는 결과를 야기한다. 특히 영국 정부는 배출권거 래제를 통한 넷제로 달성을 목표로 하고 있기 때문에, EU와의 연계에 따라 영국의 감축계획 과 무관하게 배출권거래제가 운영될 위험을 우려하고 있다.15)
14) UK Government(2022.10.18), “Participating in the UK ETS”, 검색일: 2022.11.7.