광역경제권하의 산업입지 정책

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쟁력 강화 를 위 한 산 업입 지 정책 과제

광역경제권하의 산업입지 정책

홍진기｜산업연구원 산업입지팀장

광역경제권의 의의와 개념

지리적 범위라는 측면에서 클러스터는 도시, 농촌, 국가, 주, 시・군 등의 다양한 지리적 수준에서 다양한 형태로 존재할 수 있다. 이러한 지리적 범위는 정보 교 환, 거래, 인센티브 부여 등에 있어 가장 높은 효율성을 보장하는 공간적 범위와 연관되어 있다.

이에 따라 기업, 대학, 협회 등 클러스터 요소 간의 상호 의존성 및 연계는 매우 분산된 형태로 나타날 수 있으며, 특정 기업이 동일 클러스터보다는 인근 지역의 클러스터 내에 속한 기업이나 연구소들과 오히려 더 강한 연계를 보일 수도 있다.

이러한 속성은 클러스터의 지리적 범위에 있어 유연성을 가질 필요가 있으며, 국 지적 영역에서 형성된 클러스터를 광역적으로 연결하는 것이 필요함을 시사하고 있다.

한편 기능의 상호 보완성 또는 지역 간 협력의 측면에서도 광역경제권은 큰 의 미를 갖는다. 클러스터의 참여주체들은 상호 의존성 또는 보완성으로 연결되어 경쟁과 협력을 통해 호혜적 이익을 창출하고자 한다. 이러한 기능의 상호 보완성 은 단일 클러스터의 국지적인 범위에서 뿐만 아니라 광역적인 공간범위에서 클러 스터 간에 활발하게 발생할 수가 있다. 가령 네덜란드의 세 개 클러스터(북부 네 덜란드, 암스테르담, 로테르담)의 지역 내와 지역 간 연계를 분석한 사례연구에 의하면, 지역 내 연계보다 국가적인 전후방 연계효과가 훨씬 높은 것으로 나타나 고 있다.

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특 집 경 쟁력 강화 를 위 한 산 업입 지 정책 과제

효율성 측면에서 보면 광역경제권을 형성하는 것이 규모의 경제를 확보하는 데 유리하다. 클러스터 내에는 분화된 생산단계별로 특화된 주체가 존재하는데 이렇게 세부적으로 분화된 전문 기업이나 기관이 존재하기 위해서는 조직의 존립 기반을 충족시켜 줄 수 있는 규모의 경제가 존재해야 한다. 단일 클러스터로 이러 한 규모의 경제를 확보하기가 어려울 때에는 클러스터 간 연계를 통해 이러한 문 제를 해결할 수 있다.

또한 광역경제권은 연결성의 경제(economies of linkages)를 통해 비용을 절감 할 수 있게 하고 광역적 추진기구의 구성을 가능하게 함으로써 인력활용, 운영비 용, 정책수단 활용 등에 있어 효율성을 제고하는 데 도움을 준다.

실제로 산업활동 또는 산업지원활동은 행정구역을 초월하여 발생하는 속성을 갖고 있으나, 중앙정부 또는 지자체가 주도하는 산업정책은 예산집행, 사업시행, 성과분석을 용이하게 하기 위해 행정구역을 단위로 시행되어 온 것이 사실이다.

따라서 광역경제권 구축사업은 시・군・구뿐만 아니라 시・도 단위의 행정구역 을 초월하여, 각 행정구역(또는 중첩된 행정구역)에 형성되어 있는 클러스터를 서 로 이어주는 클러스터 간 연계 활성화 사업을 의미한다고 볼 수 있다.

따라서 광역경제권은“단순히 몇 개의 행정구역을 묶는 개념이 아니라 경제・

사회・문화・정치 등 다양한 관점에서 공통점을 가지면서 하나의 자립적 경제 단 위로 기능할 수 있는 지역”이라고 정의할 수 있다¹⁾.

광역경제권의 구축 필요성

일정한 지역을 중심으로 형성된 중・소 규모의 경제권은 시간의 흐름에 따라 중 첩되고 연계되면서 광역경제권으로 발전하는 경향을 보이게 된다. 이 과정에서 기업활동은 행정적 경계 내에서만 이루어지는 것이 아니므로 경제권과 행정구역 이 반드시 일치하는 것은 아니다. 그러나 우리나라의 지역산업정책은 대부분 시・도 혹은 시・군 단위에서 이루어지므로 특정 지자체의 사업에 대해서는 다른 지자체의 경제주체들의 참여가 원천적으로 제한되는 경우가 많다. 또한 권역 내 혁신자원의 광역적 이용 및‘경쟁과 협력(Competition and Cooperation: C&C)’

을 통한 사업추진의 효율성을 제고하기 위해서도 광역경제권을 구축할 필요가

1) 부산발전연구원・울산발전연구원・경남발전연구원. 2007ㆍ12. 동남권 산업연계 현황과 광역경제권 형성 가능성 연구.

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에서만 이용하게 된다면 혁신지원기관은 규모의 경제를 확보하기가 어렵고, 정책의 실수요자인 기업은 제대로 된 기업지원 서비스를 제공받을 수가 없게 된다. 따라서 이러한 문제점을 해결하 고 권역 내 혁신자원의 광역적 이용을 촉진하기 위해서는 시・도 간 행정적 칸막이를 뛰어넘는 광역경제권 구축사업을 추진할 필요가 있다.

동남권, 대구・경북권, 충청권 등과 같이 유 사한 산업이 대규모로 집적되어 있고 사회・문 화적 동질성을 확보하고 있으면서 광역 교통망 을 통한 접근성이 매우 양호한 지역은 개별 시・

도 단위의 사업보다는 광역적 차원의 정책 수단 이 더 유효할 수도 있다. 이들 지역의 지리적, 문 화적, 산업적 연계성을 보다 강화하기 위해서는 광역적 차원에서 공동으로 활용할 수 있는 산업 육성 프로그램을 통해 광역경제권의 형성을 촉 진할 필요가 있다.

광역경제권 사업의 중점 추진방향

1. 기본방향

우리나라의 16개 광역지자체 규모로는 상해권이 나 동경권 등과 같은 대규모 해외 광역경제권과 의 경쟁이 원천적으로 불가능하다. 1999년부터 추진되어온 지역전략산업진흥사업이 개별 시・

도 차원에서 지역 내 산업육성기반을 구축하는 데 중점을 두고 있었다면 광역경제권 사업은 대 규모 산업클러스터의 형성을 통한 글로벌 경쟁 거점의 구축에 중점을 두고 있다. 다시 말해 행

거점을 창출하는 데 목표를 두고 있는 것이다.

이를 위해서는 개별 부처 중심으로 분산 추진 되고 있는 각종 지역사업들을 광역경제권 중심 으로 통합・운영하고, 관련 지자체 간의 협력을 유도할 필요가 있다. 또한 광역경제권별 선도산 업의 육성을 위해 필요한 인력 양성과 인프라 확 충을 동시에 추진함으로써 시너지를 제고해 나 가야 할 것이다.

광역권 내 관련 지자체 간의 협력을 유도하기 위해서는 지방비 매칭을 최소화하고 국비 중심 으로 사업을 추진할 필요가 있다. 이 과정에서 중앙정부는 계획 수립에 필요한 가이드라인을 제시하고 관련 지자체와 기업 등이 주도하여 사 업계획을 수립하되 국가 산업정책적 차원에서의 조정자 역할은 중앙정부가 담당해야 할 것이다.

사업계획의 수립뿐만 아니라 사업의 추진과 정에서 개별 행정구역을 초월하는 협력적 거버 넌스 체계의 구축이 필수적이다. 광역경제권 내 관련 지자체 간의 연계와 협력을 통한 공동발전 체제를 구축함으로써 이번 기회에 통합적・상생 적 지역발전의 패러다임을 정립할 필요가 있다.

2. 선도 프로젝트의 추진

국가균형발전위원회에서는 광역경제권의 활성 화를 위한 3대 추진전략의 하나로서 광역경제권 별 선도 프로젝트의 추진을 제시한 바 있다. 중 앙정부가 중심이 된 성장 잠재력 확충사업을 통 해 광역경제권 발전의 초기 추동력을 제공하기 위해 2009년부터 산업 육성, 인력 양성, 인프라

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확충 등을 종합적이고 입체적으로 추진할 계획이다.

이를 위해 지식경제부를 중심으로 광역경제권별로 특화 선도산업을 1~2개 선 정하여 글로벌화와 고부가가치화에 목표를 두고 연구개발, 국제협력 강화 등과 같은 소프트웨어적 사업에 집중적인 지원을 할 예정이다. 인력양성과 관련해서는 교육과학부가 광역경제권 선도산업과 연계하여 권역별로 거점대학을 지정하고 해당 분야의 핵심기술 공동개발, 연계 교육과정 및 프로그램 개발 등의 사업을 추 진할 계획이다. 인프라와 관련해서는 기획재정부와 국토해양부가 중심이 되어 도 로, 철도, 관광기반 등을 집중적으로 확충해 나갈 계획이다.

선도 프로젝트의 추진과 관련한 기반 구축을 위해 산업용지의 공급을 적극적 으로 확대할 예정이다. 이를 위해 기업의 대기 수요가 많은 거점지역에서의 토지 이용규제 합리화 및 문화재 보호구역 축소 등과 같은 개선방안이 강구될 것으로 보인다. 또한 국가산업단지의 추가 지정, 공유수면 매립 등을 통해 산업단지의 공 급을 확대하고 노후화된 산업단지의 재개발 및 구조고도화가 적극적으로 추진될 것으로 보인다.

3. 선도산업의 육성

선도산업이란 권역 차원에서 세계적인 경쟁력을 갖고 있거나 향후 신성장동력산 업으로 육성이 가능한 산업을 말한다. 시・도 차원에서 지역발전을 위해 육성하 고자 하는 전략산업과는 달리 광역경제권 선도산업은 국가 산업정책적 차원에서 해당 권역을 중심으로 국가 경제발전을 위해 전략적으로 육성해야 할 산업인 것 이다.

이상적으로는 산업발전지역의 경우 권역 내에서 현재 세계적 경쟁력을 갖고 있는 산업을 중심으로 선도산업을 선정하는 것이 바람직할 것이다. 동남권의 조 선산업과 자동차산업이 대표적인 예인데 관련 기업이 권역 내에 기 집적되어 있 고 가치사슬상 최종제품군이 명확하기 때문에 사업추진이 용이하다는 장점이 있다.

그러나 산업낙후지역의 경우에는 세계적 수준의 경쟁력을 보유한 산업이 없기 때문에 권역의 입지여건에 부합하고 향후 광역권 전체에 큰 파급효과를 미칠 것 으로 예상되는 신성장동력산업을 선도산업으로 선정할 필요가 있다. 이를 통해 발전지역으로부터의 쇠퇴산업 유치를 중심으로 한 기존의 낙후지역 발전모형에 서 탈피한 새로운 성장경로의 창출이 가능할 것이다.

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적 범위를 너무 넓게 설정함으로써 단기간 내에 세계적 수준의 경쟁력을 확보하기에는 어려움이 있을 것으로 예상되고 있다. 따라서 세부 특화분 야를 보다 구체화하고 사업을 통해 만들어낼 최 종제품군이 무엇인지를 보다 명확히 할 필요가 있다.

선도산업의 육성을 위한 사업내용을 도출하 기 위해서는 최종제품군의 생산에 필요한 핵심 부품・소재와 핵심기술을 구체화할 필요가 있 다. 최종제품을 생산하는 기업의 입장에서 필요 한 핵심 부품・소재와 기술이 무엇인지를 파악 하고 이를 담당할 지역 내 핵심주체들의 역할을 설정한 후 기업가치사슬에 입각한 전략적 포지셔 닝을 통해 세부 사업내용을 구성할 필요가 있다.

선도산업 육성사업은 지역전략산업진흥사업 등을 통해 기 구축되어 있는 하드웨어 및 인프라 의 부가가치 및 활용도를 제고하기 위해 소프트 웨어형 사업을 중심으로 구성할 필요가 있다. 광 역경제권 내 각 지역의 수요자(기업) 간 공동 협 력과제를 우선 발굴하고 그 성과가 관련 기업 전 체에 고르게 파급될 수 있도록 사업을 설계해야 할 것이다. 특히, 산업의 전후방 연계구조를 고 려하여 사업추진에 따른 파급효과를 극대화하고 신산업을 중심으로 한 융・복합화에도 중점을 둘 필요가 있다.

광역경제권 사업의 추진 목적 중의 하나가 시・도 간 행정적 경계를 뛰어넘기 위한 것이라

의 경계를 넘어서는 기업활동도 활발히 이루어 지고 있는 것으로 분석되고 있다. 가령 동남권과 대경권은 자동차산업을 중심으로 대규모 오토벨 트를 형성하고 있고, 충청권 역시 바이오산업을 중심으로 수도권과 긴밀한 연계를 맺고 있다. 따 라서 이러한 현실을 인정한다면 필요에 따라 프 로젝트 베이스로 광역경제권 간 연계사업에 대 해서도 지원할 필요가 있다. 특히, 수도권과 지 방의 상생 발전 차원에서 수도권과 인근 권역 간 의 연계・협력사업을 적극적으로 발굴, 지원해 야 할 것이다.

4. 사업추진방식

광역경제권 사업의 추진 시 불요불급한 지방비 매칭이 이루어질 경우 지역 간 이해관계의 조정 이 어렵기 때문에 시・도 간 협력을 유도하기가 사실상 불가능하다²⁾. 따라서 광역경제권 사업은 국비 중심으로 추진하되 수요자(민간기업)의 적 극적인 참여를 유도하고 필요할 경우 민자 매칭 을 통해 사업을 추진하도록 한다.

지방비 매칭이 허용되는 경우는 하드웨어 구 축사업으로 국한하고, 인프라가 입지하게 될 지 역의 해당 지자체가 사업비의 일정 비율만큼을 지방비로 분담하도록 한다. 무분별한 하드웨어 구축사업을 억제하기 위해 인프라 사업예산의 비중은 선도산업 프로젝트 전체 국비 지원액의

2) 지방비 매칭을 위해서는 지방의회의 승인을 받아야 하지만 사업의 파급효과를 둘러싼 지역적 이해관계에 따라 지방비 매칭을 받기가 쉽지 않고 정치적 논리의 개입에 따라 지역 간 협력을 유도하기가 매우 어렵다.

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구분 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 정책

대상

•수출주도형 공업화

•중화학공업 육성

•국토의 균형 개발

•개별입지 수요 증대와 첨단 산업 육성

•지식기반 산업의 육성

정책 기조

•수출위주의 경공업 입지

•수도권억제

•대규모산업 단지 조성

•산업단지 내실화

•농공단지 개발

•입지유형 다양화

•입지규제 완화

•구조조정 촉진

•전문화된 집적지구

•지식기반경제 구축 지원

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20%이내로 제한할 필요가 있다.

인프라사업이 아닌 경우는 전액 국비 지원을 원칙으로 하되 기업지원서비스 지원사업과 공공투자로 인해 민간투자가 축소 또는 왜곡될 우려가 있는 사업에 대해서는 민자를 부담하도록 해야 할 것이다.

경제환경 변화와 산업입지정책의 추이

산업입지정책은 산업정책과의 관련 속에서 지속적으로 변화되어 왔다. 수입대체 와 수출주도형 공업화를 추구했던 1960년대는 계획입지가 본격적으로 개발되기 시작하였으며, 이 시기에 수출산업단지, 울산공업단지 등이 개발되었다. 1970년 대는 중화학공업의 육성을 위해 동남권에 대규모 산업단지가 개발되었으며 지방 에 수출자유지역이 지정・개발되었다.

1980년대는 산업의 지역 간 불균형이 심화된 시기로서 국토의 균형개발을 위 해 서남권에 집중적인 산업입지 공급이 이루어졌다. 1990년대는 정부 주도의 국 토개발 및 산업입지 개발과정에서 대두된 문제점을 시정하고 민간부문의 적극적

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등이 우리 산업의 경쟁력 확보를 위한 화두로 떠 올랐다. 이에 따라 개별입지가 급증하고 첨단산 업의 입지수요가 증가하였다. 2000년대는 지식 기반산업이 핵심 산업으로 등장하면서 이를 위 한 다양한 입지공급정책이 시행되고 있다.

산업입지정책의 효율화 방안

이상에서 살펴본 바와 같이 산업입지정책은 국 가의 거시경제 정책목표와 산업정책과의 조화를 추구하면서 우리 경제의 성장을 견인해 왔다. 새 정부의 출범 이후 광역경제권 사업이 핵심적인 지역개발정책으로 부상하면서 이에 부응하는 산 업입지정책의 전환이 요구되고 있다. 광역경제 권하 산업입지정책의 주요 과제를 도출하기 위 해 개발환경의 변화와 이에 따른 정책적 시사점 을 살펴 보기로 한다.

IT혁명이 본격화된 1990년대 이후 우리나라 를 둘러싼 대내외 여건과 주요 정책과제, 산업 육성분야, 개발 대상지역, 중점 사업 분야 등에 서 큰 변화가 일어나고 있다. 과거 미국과 유럽

따라 국가 주도의 경제성장에서 지역이 중심이 된 산업정책으로 패러다임이 변화하고 있다.

이에 따라 정책과제도 수출주도형 공업화보 다는 내생적 발전전략과 신성장동력의 발굴에 보다 더 중점이 두어지고 있고 산업 육성분야도 획일적인 제조업 중심에서 고차서비스업까지로 확대되고 있다. 개발 대상지역도 과거 시・도 중 심에서 이제는 2~3개 시・도를 포괄하는 광역 단위로 변하고 있고 중점 사업분야도 신규 산업 단지 조성에서 기존 산업단지의 재활용으로 무 게가 옮겨가고 있다.

이와 같은 개발환경의 변화에 따라 도출해 볼 수 있는 산업입지정책적 측면에서의 시사점으로 는 <표 2>와 같이 다섯 가지 정도가 도출될 수 있 다. 우선 대내외 여건 변화와 관련하여 우리가 가장 유념해야 할 점은 국가와 국가 간의 경쟁이 지역과 지역 간의 경쟁 양태로 변화하고 있는 가 운데 중국을 중심으로 한 동북아 경제권이 부상 하고 있다는 것이다.

기업의 입지자유도가 증대하고 있는 가운데 각국 간의 기업 유치경쟁도 날로 치열해지고 있

구분 2000년대 이전의 개발환경 광역경제권하의 개발환경 정책적 시사점 대내외 여건 •미국과 유럽 주도의 세계경제

•국가 주도의 경제성장

•동북아 경제권의 부상

•지역 중심의 산업정책

•개방지향적인 글로벌 경쟁거점 구축

정책과제 •수출 주도형 공업화

•세계화 추진과 산업구조 조정

•내생적 발전전략

•신성장동력 발굴

•미래 선도산업 육성을 위한 입지환경 조성

산업분야 •제조업 중심 •제조업+고차서비스업 •복합단지 조성 개발 대상지역 •시・도 중심 • 2~3개 시・도를 포함하는

광역단위

•국가산업단지 중심의 입지공급 확대

중점 사업분야 •신규 산업단지 조성 •기존 산업단지의 재활용 •산업단지 재정비 및 구조고도화

<표 2> 광역경제권하의 개발환경 변화와 정책적 시사점

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다. 더구나‘세계의 공장’으로 급부상하고 있는 중국을 지근의 거리에 두고 있는 우리나라로서는 중국과 차별화된 산업입지를 공급하지 못할 경우 제조업 공동화 를 우려하지 않을 수 없는 상황에 처해 있다.

동북아 분업구조 속에서 중국과 일본 사이의 넛크래커(nut-cracker) 상황을 탈 피하기 위해서는 광역경제권을 중심으로 개방지향적인 글로벌 경쟁거점을 구축 하기 위한 노력이 필요하다. 이를 위해서는 산업용지의 품질 경쟁력 강화가 시급 하며 세계를 향해 열려 있는 산업입지 기반을 구축할 필요가 있다. 국내 기업뿐만 아니라 외국인투자기업이 필요로 하는 저렴하고 차별화된 산업입지를 제공하고 규모와 연결성의 경제를 통해 세계적인 경쟁력을 갖는 경쟁거점을 만들어 나가는 것이 산업입지정책의 첫 번째 과제라고 할 수 있다.

둘째, 미래 선도산업의 육성을 위한 입지환경의 조성이 필요하다. 산업의 지식 기반화와 네트워크의 확산에 따라 이를 수용할 수 있는 새로운 형태의 산업입지 를 공급해 나가야 할 것이다. 우리나라 산업단지는 우리 경제의 고도성장을 견인 하면서 산업구조 재편과정에서 주도적 역할을 담당해 왔다. 그러나 최근 들어 경 제 전반에 걸쳐 지식기반화가 급진전되면서 미래 신성장동력의 발굴과 육성을 위 한 새로운 형태의 입지공급에 대한 사회적 요구가 더욱 커지고 있다.

특히, 광역경제권 사업을 통해 권역별로 육성하고자 하는 선도산업들은 기존 의 주력산업과는 입지적 특성이 다른 신산업들이 대부분을 차지하고 있다. 충청 권의 New IT 및 의약바이오, 대경권의 그린에너지 및 IT 융・복합산업, 동남권의 그린카, 해양플랜트 등이 대표적인 산업들인데 이 같은 산업을 육성하기 위한 입 지환경의 조성이 또 다른 정책적 과제로 부상하고 있다. 이러한 입지수요에 대응 하기 위해서는 지식기반산업을 수용하기 위한 소규모 전문 산업단지의 공급 확대 와 벤처기업 및 분리신설기업(spin-offs)을 위한 임대단지의 조성 등이 필요할 것 이다.

셋째, 새로운 산업공간에 대한 요구를 수용하여 산업 중심의 복합단지 조성을 보다 확대할 필요가 있다. 기존의 산업단지가 단순 생산기능 중심이었다면 산업 의 지식기반화와 도시화의 진전에 따라 이제는 복합기능에 대한 수요가 크게 늘 고 있다. 따라서 새로운 유형의 산업입지는 서로 배척하지 않는 여러 가지 기능을 동일한 공간에 유치하여 집적의 이익을 창출할 수 있어야 할 것이다. 이를 통해 생산기능, 주거기능, 연구기능, 업무기능, 상업기능 등이 결합되고 동종업종과 이 종업종 간의 집단화로 집적의 이익을 창출할 수 있는 복합적인 산업입지를 만들 어 나가야 할 것이다.

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간 일반산업단지와 농공단지 중심으로 입지 공 급이 이루어졌고 이는 시・도 차원의 지역전략 산업진흥사업과는 연계성이 높았다. 하지만 국 가의 산업정책적 목표를 우위에 두는 광역경제 권 사업의 추진을 뒷받침하기 위해서는 국가산 업단지를 중심으로 경쟁력 있는 산업용지를 공 급할 필요가 있다. 외환위기 이후 산업단지의 개 발 기피로 2008년 9월 말 현재 전국적으로 18.3km²의 용지부족 현상이 발생하고 있는 상황 에서 그간 공급이 거의 이루어지지 않았던 국가 산업단지의 공급을 보다 활성화하여 세계적 경 쟁거점의 조성을 위한 입지적 기반을 제공할 필 요가 있다.

마지막으로 노후산업단지를 중심으로 한 산 업단지 재정비 및 구조고도화 사업의 추진이 필 요하다. 단지 조성 이후 20~30년이 경과한 기존 산업단지들은 단지기반시설의 노후화와 기업지 원시설의 부족으로 입지경쟁력이 크게 약화되고 있다. 따라서 국민경제의 지속적 성장과 입주기 업의 혁신역량을 강화하기 위해서는 노후산업단 지의 재정비 및 구조고도화 사업이 조속히 추진 될 필요가 있다.

그러나 산업단지 개발권과 관리권의 이원화 로 인해 관리권자가 구조고도화기본계획을 수립 하더라도 개발권자가 개발실시계획을 다시 수립 해야 하므로 행정, 예산, 시간적 낭비가 발생하 고 있다. 또한 많은 노후산업단지가 도심화되어 인근 도시지역과 불가분의 관계에 있음에도 불 구하고 도시계획과의 연계가 미흡한 실정에 있 다. 따라서 이와 같은 제도적 문제점을 조속히

관련 법률을 개편해야 할 것이다.

광역경제권 사업의 목표는 향후 우리 경제를 이끌어갈 미래 선도산업의 육성에 있으므로 이를 뒷받침할 수 있는 새로운 유형의 산업입 지를 공급하는 것이 무엇보다 중요하다. 과거 의 정형화된 입지공급의 틀에서 탈피하여 보다 개방적이고 복합적이며 미래산업의 특성에 맞 는 산업입지의 공급을 통해 광역경제권의 발전 을 견인하는 산업입지정책이 수립되기를 기대 해 본다.

참고문헌

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A Harvard Business Review Book.