국토종합계획 수립 연혁

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국토종합계획의 연혁과 수립 현황

윤영모│국토연구원 책임연구원 ([email protected])

머리말

경제발전을 정책의 최우선 과제로 설정한 1960년대를 거 쳐 1970년대에 들어서면서 공업화로 인한 인구의 급격한 도시 집중 및 지역 간 격차, 환경오염 문제 등에 대응하고 경제정책을 보다 효율적으로 전개하기 위하여 최초의 국 토종합계획을 수립하였다. 이후 수차례에 걸쳐 수립된 국 토종합계획은 경제성장 및 국민 생활수준 제고에 핵심적 인 역할을 담당해 왔다. 이 글에서는 1970년대부터 현재 까지 수립된 국토종합계획의 주요 내용을 소개하고, 이를 종합하여 지난 40여 년간 국토종합계획의 변화상을 간략 하게 소개하고자 한다.

국토종합계획 수립 연혁

1963년 국토종합계획의 수립 근거가 되는 「국토건설종합 계획법」이 제정되었다. 이 법에서는 국토건설종합계획

¹⁾

의 정의

²⁾

, 계획의 주요 내용 및 계획 수립절차 등에 관한 사 항을 규정하였다. 「국토건설종합계획법」이 제정된 후 수 년이 경과한 1971년에서야 우리나라 최초의 국토종합계 획인 ‘제1차 국토종합개발계획(1972~1981)’(이하 1차 계 획)이 수립되었다.

³⁾

이후 1981년 ‘제2차 국토종합개발계 획(1982~1991)’(이하 2차 계획), 1987년 ‘제2차 국토종 합개발계획 수정계획(1987~1991)’(이하 2차 수정계획), 1992년 ‘제3차 국토종합개발계획(1992~2001)’(이하 3 차 계획)을 수립하였다. 이처럼 10년 주기로 국토종합

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1) 현재의 국토종합계획에 해당함.

2) 국토건설종합계획을 ‘국토의 경제적·사회적·문화적 발전, 국민의 복리향 상 등을 달성하기 위하여 국가 또는 지방자치단체가 실시할 사업의 입지와 시설 규모에 관한 목표 및 지침이 되는 종합적이며 기본적인 장기계획’으로 정의함.

3) 1963년 「국토건설종합계획법」이 제정된 이후 국토종합계획을 수립하기 위 한 여러 차례의 시도가 있었으나, 공식적인 법정계획으로 확정되지 못하고 구상 또는 계획(안) 수준에 그침.

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계획을 수립하다가 1999년 수립된 ‘제4차 국토종합계획 (2000~2020)’(이하 4차 계획)부터 계획기간 및 계획명칭 등에 변화가 있었다. 제4차 국토계획은 제3차 국토계획을 조기에 대체하면서

⁴⁾

계획기간을 20년으로 설정하였으며, 계획의 명칭도 ‘국토개발종합계획’에서 ‘국토종합계획’으로 변경하게 된 것이다.

2002년에는 「국토기본법」을 제정하여 5년마다 계획을 재검토 및 정비하도록 규정함으로써 계획의 주기적 수정 이 활성화되었다. 「국토기본법」에서는 국토관리의 기본이 념에 관한 조항을 신설하는 한편, 국토종합계획을 ‘국토 를 이용·개발 및 보전함에 있어서 미래의 경제적·사회 적 변동에 대응하기 위해 국토 전역을 대상으로 하여 국 토의 장기적인 발전 방향을 제시하는 종합계획’으로 새롭 게 정의하였다. 또한 계획의 수립주기를 20년으로 명시 하고, 사회적·경제적 여건변화를 고려하여 5년마다 계 획을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비하 도록 규정하였다.

⁵⁾

이에 따라 2005년 ‘제4차 수정계획 (2006~2020)’, 2011년 ‘제4차 수정계획(2011~2020)’을 수립하였다.

국토종합계획의 주요 내용

1. 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)

■ 목표 및 중점전략

제1차 계획은 ‘국토이용관리의 효율화’, ‘개발기반의 확충’,

‘국토자원의 개발과 자연의 보호·보전’, ‘국민생활환경의 개선’ 등 네 개를 계획목표로 설정하였다. 중점전략으로는

대규모 공업기지의 구축·정비, 교통통신·수자원 및 에 너지 공급망 정비, 부진지역 개발을 위한 지역기능 강화 등을 제시하였다. 계획목표를 달성하기 위해 전국을 4대 권(大圈), 8중권(中圈), 17소권(小圈) 등 행정구역을 초월 한 권역 단위로 구분하고,

⁶⁾

이 중 8중권을 핵심 개발권역 으로 설정하여 권역별 특수성과 자립성을 감안한 개발방 향을 제시하였다.

■ 계획의 주요 내용

제1차 계획은 공업화를 통한 경제성장 기반을 마련하는

<그림 1> 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)

출처: 대한민국정부 1971.

4) 제3차 국토종합개발계획의 계획기간은 1992~2001년이었으나, 계획기간이 종료되기 이전인 2000년에 제4차 국토종합계획을 수립하여 제3차 계획을 조기 에 대체함.

5) 기존의 「국토건설종합계획법」은 계획 기간, 계획의 검토 및 정비 주기 등에 관해 명확히 규정하지 않음.

6) 4대권은 자원적 측면에서 유역을 중심으로 설정한 권역, 8중권은 도(道) 단위 행정구역을 토대로 하되 지역 간의 기능적 연계를 감안하여 구분한 개발권역, 17소권은 8~10개의 군(郡) 단위가 모여 경제권 형성이 가능한 권역으로 설정함.

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4대권 8중권 주 기능 범위

한강유역권 수도권 중추관리 서울, 경기, 강원(철원)

태백권 자원, 산업 강원, 충북(충주, 중원, 단양, 제천)

금강유역권 충청권 농업, 공업 충북(태백권 이외), 충남(서천 제외)

전주권 농업, 공업 전북(남원, 순창 제외), 충남(서천)

낙동강유역권 대구권 공업, 농업 경북

부산권 상업, 공업 부산, 경남

영산강유역권 광주권 농업, 공업 전남, 전북(남원, 순창)

제주권 관광, 상업 제주

<표 1> 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)의 권역 구분

데 초점을 두었다. 우선, 기간산업을 육성하기 위해 교통 망, 용수·에너지·노동력 공급 등의 측면에서 입지조건 이 유리한 동남해안 중화학공업벨트, 경기만임해공업지 역 등에 대규모 공업단지 개발을 추진하였다. 이러한 도 시화 및 공업화를 지원하기 위해 4대강 유역권 종합개발 계획을 추진하고 열두 개의 다목적 댐 건설 및 하천정비사 업을 실시하여 수자원의 안정적인 공급기반을 구축하도록 하 였다. 또한 공업개발에 필수적인 에너지 및 원재료의 신속하 고 효율적인 공급을 위하여 발전소 건설 및 에너지 공급망 확충을 추진하였다. 대도시와 지방중심도시 및 대규모 공업 지역을 연결하는 고속도로, 산업도로 등을 건설하는 한편, 중앙선, 태백선, 영동선, 동해남부선 등 철도 건설을 추 진하여 전국 1일생활권을 형성하고 지역경제 발전을 도 모하고자 하였다. 원재료 수출입을 원활히 하고 수출입 물동량 증대에 대응하기 위하여 항만시설 확충 및 컨테 이너 전용항만 건설 등도 추진하였다.

한편 서울~부산축, 대전~목포축의 인구 및 산업 집중으 로 인한 국토이용의 불균형을 시정하기 위하여 8개 중권별 특성을 감안한 육성전략을 제시하였다. 특히 8개 중권별 중 심도시

⁷⁾

중 서울, 부산, 대구를 제외한 강릉, 대전, 전주, 광

주, 제주 등 5개 도시의 교통시설 등 사회간접자본시설을 확충하는 한편, 고용 증대를 위해 공업을 적정 배치하고 각 권역의 경제적·문화적 기능을 강화하고자 하였다. 이에 비 해 서울, 부산, 대구 등 대도시는 공장, 학교 등 인구집중 시 설의 설치를 제한하고, 개발제한구역(Green Belt)을 지정하 여 도시의 무질서한 확산을 방지함으로써 과도한 인구 및 산업 집중을 억제하도록 하였다.

급격한 도시인구 집중으로 인한 주택부족 문제를 해소하 기 위해 계획기간 중 203만 호의 주택을 신규 건설하도록 하였다. 특히 저렴한 주택의 대량 공급을 위하여 도시 및 농 어촌 특성에 맞는 표준주택을 개발·보급하는 한편, 상하수 도 등 기본적인 생활인프라를 확충하는 데 주력하였다.

2. 제2차 국토종합개발계획(1982~1991) 및 수정계획(1987~1991)

1) 제2차 국토종합 개발계획(1982~1991)

제2차 계획은 서울 및 대도시의 과도한 집중현상을 해결

7) 서울, 부산, 대구, 강릉, 대전, 전주, 광주, 제주.

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하고, 경제성장뿐 아니라 생활환경 수준의 제고를 함께 도 모하였다. 계획의 목표는 ‘인구의 지방정착 유도’, ‘개발가 능성의 전국적 확대’, ‘국민복지수준의 제고’, ‘국토자연환 경의 보전’ 등 네 개로 설정하였다. 계획목표 달성을 위해 28개 지역생활권

⁸⁾

및 15개 성장거점도시 중심의 지역발전 전략을 추진하였다.

전국을 28개 지역생활권으로 구분하고 성장잠재력이 큰 15개 지방도시를 성장거점도시로 지정하여 인구의 지방정 착을 유도하는 한편, 지역발전의 선도적 역할을 담당하도 록 하였다. 특히 지방도시생활권에 중소규모 지방공업단 지를 조성하여 취업기회를 확대하고, 중심도시의 교육·

의료·사회복지시설 등 각종 편익시설을 확충하도록 하였 다. 또한 15개 성장거점도시가 지역생활권 내에서 중추관 리기능 및 생활서비스를 제공하고 산업발전의 선도적 역 할을 담당하도록 하였다.

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이를 위해 대도시와 주요 성장

<표 2> 제2차 국토종합개발계획(1982~1991)의 28개 지역생활권 구성

세부유형 생활권

대도시생활권 (5)

1. 서울생활권 2. 부산생활권

3. 대전생활권 4. 광주생활권

5. 대구생활권

지방도시생활권 (17)

6. 춘천생활권 7. 원주생활권 8. 강릉생활권 9. 청주생활권 10. 충주생활권 11. 제천생활권

12. 천안생활권 13. 전주생활권 14. 정주생활권 15. 남원생활권 16. 순천생활권 17. 목포생활권

18. 안동생활권 19. 포항생활권 20. 영주생활권 21. 진주생활권 22. 제주생활권

농촌도시생활권 (6)

23. 영월생활권 24. 서산생활권

25. 홍성생활권 26. 강진생활권

27. 점촌생활권 28. 거창생활권

8) 지역생활권은 중심도시와 주변의 배후 농촌지역을 결합한 주민의 생활권역인 동시에 개발권역의 성격을 가짐. 생활권 규모 및 특성에 따라 대도시생활권, 지 방도시생활권, 농촌도시생활권 등 세 개 유형으로 구분됨.

9) 성장거점도시를 도시규모에 따라 두 개 유형으로 구분하고 유형별 발전방향을 제시함. 1차 성장거점도시(대전, 광주, 대구)는 서울 및 부산에 대응하는 인구의 수 용·정착기지로 기능할 수 있도록 중추관리기능을 대폭 강화하고 선도적 성장산업을 배치하며, 서울 수준의 사회·문화시설 확충을 추진하도록 함. 2차 성장거 점도시(춘천·강릉·원주·청주·천안·전주·남원·목포·순천·진주·안동·제주 등 12개 지역거점도시)는 지방발전 및 생활환경서비스 기능의 중심지 역할 을 담당하도록 하고, 노동집약적인 도시형 공업을 우선적으로 유치하도록 함.

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거점도시를 연계하는 간선교통망 확충을 추진하는 한편, 성장거점도시 육성의 제도적 기반 마련을 위해 「성장거점 도시개발촉진법」 제정을 제안하였다.

¹⁰⁾

동남해안공업벨트를 보다 확대 발전시키기 위해 공업의 계 열화 및 전문화, 기반시설 확충 등을 추진하였다. 수자원의 원활한 공급을 위하여 한강, 낙동강, 금강, 영산·섬진강 등 4대 수역권(水域圈)별로 광역적 용수공급체계를 형성하고, 8 개 다목적댐, 금강 및 낙동강 하구둑 건설 등도 추진하였다.

2) 제2차 국토종합개발계획 수정계획(1987~1991)

1987년 수립된 제2차 수정계획은 제2차 계획의 기본목표 및 주요 전략을 계승한 가운데, 수도권에 대응하는 세 개 지역경제권(중부권, 동남권, 서남권)을 형성하여 중추기 능을 권역별로 분담하는 다핵형 국토공간구조 개편방안 을 제시하였다. 즉, 모든 지방도시를 계층에 따라 지역경 제권 중심도시 및 지역생활권 중심도시로 각각 육성하여 지방도시의 역할을 더욱 증대시키고자 하였다.

¹¹⁾

지역경제 권 형성을 위하여 인구 100만 명 이상인 지방대도시의 행 정·업무·금융·정보·국제교류·교육문화 등 중추관리 기능을 보강하고, 중심대도시 주변에 첨단기술단지 등 새 로운 지방공업기반을 형성하여 지역경제의 자력 성장기반 을 구축하도록 하였다.

3. 제3차 국토종합개발계획(1992~2001)

제3차 계획은 계획목표로 ‘지방분산형 국토골격의 형성’, ‘생 산적·자원절약적 국토이용체계의 구축’, ‘국민복지 향상과

국토환경의 보전’, ‘남북통일에 대비한 국토기반의 조성’ 등 네 개를 설정하였다. 지방분산형 국토골격의 형성을 위하여 신산업지대 조성, 지방대도시의 특화 육성, 10대 광역권 개 발 등을 중심으로 하는 지역발전전략을 제시하였다.

지방분산형 국토구조를 형성하기 위해 지방 4대 도시(부 산·대구·광주·대전)의 중추관리기능을 특화육성하 고, 주변 영향권을 포함하는 대도시권을 설정하여 광역 적으로 관리하도록 하였다. 이와 함께 각 도별 중심도시 의 중추기능을 강화하고 주력산업의 기능 특화를 통해

10) 그러나 이후 「성장거점도시개발촉진법」의 제정은 실현되지 않음.

11) 대도시는 지역경제권의 중핵지역으로, 중소도시는 지역생활권의 중심도시로 육성하도록 함.

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12) 전주는 산업·문화예술, 청주는 산업·교육·문화, 제주는 관광·문화, 춘천은 산업·관광·교육 등의 기능을 특화 육성하도록 함.

13) 중부지역 신산업지대는 아산만~대전~청주에 이르는 지역으로 설정함. 서남부지역 신산업지대는 군장~이리~전주 지역, 목포~광주~광양만 지역 등으로 설정함.

14) 도농통합 정책을 통해 1995~1998년간 42개 시와 39개 군이 통합하여 40개의 도농통합시가 출범함.

지역발전을 촉진하도록 하였다.

¹²⁾

지방의 발전을 위한 산업의 균형배치 및 산업구조 고도화 차원에서 중부 및 서남부지역 신산업지대

¹³⁾

개발을 중점 추진하였다. 첨단 기술사회의 도래에 대비하여 지역별 첨단기술산업단지 를 개발하고 동남해안공업벨트의 산업구조 고도화를 추 진하였다. 농어촌은 도농통합적 개발을 추진하여

¹⁴⁾

취업 기회를 다양화하고 기초생활서비스시설 확충을 추진하 였다.

지방분산형 국토구조 형성을 위해 전국을 남북 7개 축 및 동서 9개 축으로 연결하는 격자형 간선도로망 구축방안을 제시하였다. 또한 경부·호남·영동축에 고속전철망을 구 축하고, 간선철도망의 용량 증대를 중점 추진하도록 하였 다. 국제화시대에 대비하여 영종도에 신국제공항을 건설하 고, 부산항, 광양항 등에 컨테이너 전용항만을 개발하도록 하였다. 통일기반을 조성하기 위하여 남북 연결철도망 및 고속간선도로망을 정비하는 한편, 남북 경제협력단지 공동 개발, 금강산-설악산 관광지대 개발 등 협력사업 추진방안 도 제시하였다.

4. 제4차 국토종합계획(2000~2020) 및 수정계획 (2006~2020 및 2011~2020)

1) 제4차 국토종합계획(2000~2020)

제4차 계획은 ‘21세기 통합국토의 실현’을 계획기조로 설 정하고, 계획목표로 ‘더불어 잘사는 균형국토’, ‘자연과 어 우러진 녹색국토’, ‘지구촌으로 열린 개방국토’, ‘민족이 화

합하는 통일국토’ 등 네 개를 설정하였다. 공간구조 측면 에서는 한반도가 지닌 동북아의 전략적 관문기능을 활용 하여 동북아시아의 교류중심국으로 도약하고 국토의 균형 발전을 통해 전국이 더불어 잘사는 ‘개방형 통합국토축’을 형성하고자 하였다. 한편 국토균형발전을 위한 핵심 전략 으로 10대 광역권 개발을 추진하였다.

수도권에 대응하는 지역발전의 선도지역 및 세계화 전진 기지로 10대 광역권을 육성하도록 하였다. 이를 위해 광역

<그림 4> 제4차 국토종합계획(2000~2020)

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권의 도로, 철도 등 광역적 교통체 계 형성을 지원 하는 한편, 국제 적 생산·물류기 능 강화, 국제공 항 및 항만, 고속 정보통신망 등 국 제적 교류기반 확 충을 추진하였다.

지역별 경쟁 력 고도화를 위 해 지방대도시의 산업별 수도화 전략을 중점 추진하고 서울에 집중된 수 도기능을 적극 분담하도록 하였다. 중소도시는 첨단기술 도시, 문화·예술도시, 관광휴양도시 등 전문기능도시로 육성하여 경쟁력을 확보하도록 하였다. 21세기 지식산업 화 및 유연적 생산체제에 대응하여 테크노파크, 벤처단 지 등 다양한 산업입지 형성을 지원하고 지역주력산업의 지식화 및 신지식기반산업 육성을 추진하는 한편 수도권 은 국제기능 강화 및 세계도시 발전기반을 구축하도록 하였다.

국토균형발전을 도모하기 위해 남북 7개 축, 동서 9개 축으로 구성된 7×9 고속간선도로망 구축을 지속 추진하 는 한편, 경부선 및 호남선 고속철도 건설을 계획대로 추 진하고 기존 철도의 개량 및 신설 등을 통해 철도 수송분 담률을 제고하도록 하였다. 동북아 관문기능 강화를 위 해 인천국제공항, 부산항 및 광양항을 중점 육성하도록 하였다.

살기 좋은 주거환경 및 쾌적한 도시환경 조성을 위해 도 시경관·문화·역사공간 정비 및 문화·관광인프라 확충 을 추진하였다. 저소득층의 주거정의 실현을 위한 임대주 택 공급 확대, 주거복지지표 개발 및 최저주거기준 설정도 강조하였다. 환경과 개발이 조화되는 국토환경을 조성하 기 위해 ‘지속가능한 개발(sustainable development)’ 개 념을 도입하는 한편, 주요 산맥·강·연안지역을 통합적 으로 관리하고 생태계 관리·복원사업을 추진하도록 하였 다. 준농림지역 등 비도시지역의 난개발을 방지하기 위하 여 도시지역과 비도시지역, 「국토이용관리법」과 「도시계획 법」 등으로 이원화되어 있는 국토이용관리체계를 통합하 여 국토의 계획적 이용을 도모하였다. 기후변화에 대응하 여 국토방재종합정보체계, 첨단 홍수 예·경보시스템 등 을 구축하여 자연재해 대처능력을 제고하고 안전관리를 강화하도록 하였다.

남북한 교류협력 활성화를 위해 접경지역에 교류협력지 구를 개발하여 한반도 평화벨트를 조성하고, 국도 및 철도를 중심으로 남북 연계교통망을 단계적으로 복원하여 교류협력 의 물적기반을 조성하고자 하였다. 한편 국토계획의 법적·

제도적 기반 강화를 위해 기존의 「국토건설종합계획법」을 확대·개편하여 「국토기본법」을 제정하도록 제안하였다.

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2) 제4차 국토종합계획 수정계획(2006~2020)

제4차 수정계획(2006~2020)의 목표는 ‘상생하는 균형국 토’, ‘경쟁력 있는 개방국토’, ‘살기 좋은 복지국토’, ‘지속 가능한 녹색국토’, ‘번영하는 통일국토’ 등 다섯 개를 설 정하였다. 국토공간구조는 세 개 개방형 국토축

¹⁶⁾

및 7+1

15) 이후 2002년 「국토기본법」이 제정됨.

16) 남해안축, 서해안축, 동해안축.

아산만권

대전·청주권

전주·군산권

광주·목포권

강원동해안권

중부내륙권

대구·포항권

광양만·진주권 제주권

부산·울산·경남권

<그림 5> 제4차 국토종합계획

(2000~2020)의 10대 광역권 구성

(8)

17) 수도권, 강원권, 충청권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산권, 제주도.

경제권역

¹⁷⁾

을 형성하고자 하였다. 개방형 국토축은 유라 시아 대륙과 환태평양을 지향하는 국토발전축의 역할을, 7+1 경제권역은 자립형 지방화와 지역 간 상생을 촉진하 는 다핵연계형 국토구조 구축의 역할을 담당한다. 한편 국 토균형발전을 위해 중앙행정·공공기관 지방이전과 연계 한 행정중심복합도시, 혁신도시 건설 등 새로운 지역발전 거점 형성전략을 제시하였다.

자립형 지역발전 기반을 구축하기 위하여 중앙행정기관을 행정중심복합도시로 이전하고 수도권 소재 공공기관을 전 국 10개 혁신도시 등에 이전하는 강력한 분산정책을 제시 하였다. 지방의 육성을 위해 산업·관광 등 특정 기능 중 심의 기업도시 개발, 10대 광역권의 체계적 개발·육성 등 을 함께 추진하는 한편, 광역시·도청 소재지 등 지방중심

도시의 고차적 도시기능을 강화하여 지역발전을 선도할 수 있는 거점으로 육성하도록 하였다. 수도권은 국제경쟁력 제고 및 세계도시화를 추진하고, 중앙행정기관의 지방 이 전과 연계하여 수도권 시책을 규제 중심에서 지자체 자율 에 의한 성장관리정책으로 전환하는 방안을 제안하였다.

지역의 경쟁력 제고를 위해 권역별·지역별 전략산업 을 집중 육성하고, 경제자유구역, 연구개발특구 등을 혁신 클러스터로 육성하도록 하였다. 첨단 고부가가치산업 발 전을 위하여 생산·연구개발·생산지원 기능이 동시에 입 지하는 복합형 산업단지 공급을 활성화하고 지식기반산업 집적지구, 도시첨단산업단지 등 다양한 유형의 산업입지 도 공급하도록 하였다.

남북통일에 대비하고 국제교류협력을 강화하기 위하여 경제자유구역 등 동북아 경제협력거점 개발, 접경지역 협 력사업 추진 및 평화벨트 구축, 한반도 통합인프라 구축 등을 주요 전략으로 제시하였다. 특히 개성공단·금강산 지역 등 경제특구를 개발하고 남북 간의 철도, 도로, 공 항, 항만 등을 종합적으로 연계한 한반도 통합물류망 구축 방안을 제시하였다.

다핵분산형 국토공간 형성을 지원하기 위하여 남북 7개 축, 동서 9개 축의 격자형 국토간선도로망 구축을 지속 추 진하는 한편, 고속철도망 구축, 간선철도망 정비 등을 추진 하도록 하였다. 이와 함께 교통체계 효율화 및 투자 효율 성 제고를 위하여 교통시설 투자방식을 신규시설 공급 중 심 투자에서 시설관리 효율성 제고 및 수요관리정책 강화 중심으로 전환하도록 하였다.

살기 좋은 도시를 만들기 위하여 공공시설 정비 및 노 후불량주택 재건축·재개발 등 주거환경 수준을 개선하 는 한편, 도시 내 공원 및 녹지 확충, 도시생태계 복원, 도시경관 조성 등을 추진하였다. 주거복지를 향상시키기

<그림 6> 제4차 국토종합계획 수정계획(2006~2020)

(9)

위해 정기적인 주거실태조사를 바탕으로 주택정책을 수 립·집행·평가하는 수요자 중심의 주택정책을 추진하 는 한편, 단독·노인가구, 외국인 등의 주거수요에 부응 하는 다양한 유형의 주택을 공급하도록 하였다. 저소득 층 주거복지를 강화하기 위하여 장기공공임대주택 공급 을 확대하고, 주거비 및 주택개량자금 지원, 최저주거기 준 미달가구에 대한 주거지원 프로그램 등을 제공하도록 하였다.

국토의 지속가능성을 제고하기 위해 국토개발 관련 계 획과 환경계획을 적극적으로 연계하여 개발과 보전의 상 충을 계획단계에서 해소하는 한편, 주요 국토개발계획에 대한 전략환경평가제도(SEA)를 도입하여 계획수립 단계 에서부터 환경친화적 계획을 유도하고자 하였다. 또한 국 토생태망을 구축하기 위해 주요 산맥, 강 연안지역에 대한 관리를 강화하고 단절된 생태축을 보완하도록 하였다. 하 천과 주변의 생태·경관·역사·문화를 연계한 특색 있는 생태하천을 조성하여 주민의 여가 및 휴식공간, 자연학습 및 체험공간 등으로 활용하는 방안도 제시하였다. 기후변 화 및 이상기상에 대비하기 위해 방재체계의 패러다임을 대응 위주에서 예방 위주로 전환하고 첨단 홍수 예보시스 템을 구축하도록 하였다.

3) 제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020)

제4차 수정계획(2011~2020)은 기후변화에 대응하고 지 역의 글로벌 경쟁력 강화, 저출산·고령화 사회 도래에 대 비하는 한편, 고부가가치를 창출할 수 있는 신성장산업 기 반 구축 등을 중시하였다. 계획의 비전은 ‘글로벌 녹색국

토’로 설정하고, 계획목표는 ‘경쟁력 있는 통합국토’, ‘지속 가능한 친환경국토’, ‘품격 있는 매력국토’, ‘세계로 향한 열린국토’ 등 네 개로 설정하였다. 국토공간구조는 초광역 개발권을

¹⁸⁾

중심으로 개방형 국토발전축을 형성하여 초국 경적 교류·협력기반을 강화하는 한편, 전국을 5+2 광역 경제권

¹⁹⁾

으로 구분하여 권역별 특화발전을 추진하도록 하 였다. 특히 도시권을 글로벌 성장거점으로 육성함으로써 광역경제권의 발전을 선도하고 국가경쟁력 제고에 기여하 도록 하였다.

국토경쟁력을 제고하기 위해 지역특화발전 및 지역 간 광역 적 협력 강화를 도모하였다. 광역경제권을 지역발전전략의 핵심권역으로 설정하고 선도산업 육성, 신성장거점 육성, 지

18) 동·서·남해안 벨트 및 남북교류·접경벨트, 내륙특화벨트.

19) 수도권, 충청권, 대경권, 호남권, 동남권 + 강원권, 제주권.

<그림 7> 제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020)

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구분 제1차 국토계획 (1972~1981)

제2차 국토계획 (1982~1991)

제2차 수정계획 (1987~1991)

제3차 국토계획 (1992~2001)

제4차 국토계획 (2000~2020)

제4차 수정계획 (2006~2020)

제4차 수정계획 (2011~2020) 1인당 국민

총소득(GNI) (연도)

324달러 (1972)

1,957달러 (1982)

3,467달러 (1987)

7,983달러 (1992)

11,865달러 (2000)

20,823달러 (2006)

24,302달러 (2011)

인구 (연도)

3,144만 명 (1970)

3,741만 명 (1980)

4,042만 명 (1985)

4,339만 명 (1990)

4,599만 명 (2000)

4,704만 명 (2005)

4,799만 명 (2010) 도시화율

(연도)

50.1%

(1970)

68.7%

(1980)

73.8%

(1985)

81.9%

(1990)

88.4%

(2000)

90.1%

(2005)

90.9%

(2010) 수도권 인구

집중도(연도)

28.2%

(1970)

35.5%

(1980)

39.1%

(1985)

42.8%

(1990)

46.2%

(2000)

48.1%

(2005)

48.9%

(2010)

계획목표

● 국토이용관리 효 율화

●개발기반의 확충

● 국토자원개발과 자연보호·보전

● 국민생활환경의 개선

● 인구의 지방정착 유도

● 개발가능성의 전 국적 확대

● 국민복지수준의 제고

● 국토자연환경의 보전

좌동 ^●지방분산형 국토 골격 형성

● 생산적·자원절 약적 국토이용체 계 구축

● 국민복지 향상과 국토환경 보전

● 남북통일에 대비 한 국토기반 조성

● 더불어 잘사는 균 형 국토

● 자연과 어우러진 녹색 국토

● 지구촌으로 열린 개방 국토

● 민족이 화합하는 통일 국토

● 상생하는 균형 국토

● 경쟁력 있는 개방 국토

● 살기 좋은 복지 국토

● 지속가능한 녹색 국토

● 번영하는 통일 국토

● 경쟁력 있는 통합 국토

● 지속가능한 친환 경국토

● 품격 있는 매력 국토

● 세계로 향한 열린 국토

핵심 정책권역

● 8중권 및 권역별 중심도시

● 28개 지역생활권 (특히 17개 지방 도 시 생활권 중심)

● 5개 성장거점도시

● 3대 지역경제권 (특히 인구 100만 이상 지방 대도시 권 중심)

● 신산업지대(중부 및 서남부지역)

●지방 4대도시권

●도별 중심도시

●10대 광역권 ^●행정중심복합도시

● 10개 혁신도시

● 5+2광역경제권 및 도시권

●초광역개발권

●기초생활권

주요 전략 및 특징

● 대규모 공업기지 의 구축·정비(동 남해안 중화학공 업벨트, 경기만임 해공업지역 등)

● 교통·통신·수 자원 및 에너지 공 급망 정비(대도시 및 대규모 공업 지역 중심)

● 부진지역 개발을 위한 지역기능 강 화

● 서울, 부산, 대구 등 대도시의 인구 및 공업 집중 억 제 및 분산 유도

● 대도시 주변지역 그린벨트 지정

● 저렴한 주택의 대 량 공급

● 기초생활기반시 설 확충

● 인구의 지방정착 유도를 위해 28개 지역생활권 조성 및 15개 성장거점 도시 육성

● 서울, 부산의 성 장 억제 및 관리

● 개발가능성의 전 국적 확대를 위한 공업의 지방도시 분산 배치 및 지 역별 중소공업단 지 조성

● 성장거점도시 및 지방중심 도시의 교통·통신 등 사 회간접자본시설 확충

● 후진지역의 개발 촉진(특정지역,도 서, 산간 지역 등)

● 수도권에 대응하 는 3대 지역경제 권육성(지방 대도 시 중심의 중추관 리 기능 보강 등)

● 이하 좌동

● 지방의 육성과 수 도권집중의 억제 (지방 4대도시권, 道별 중심도시, 지 방중소도시육성)

● 신산업지대 조성 과 산업구조의 고 도화(중화학 공업 중심에서 첨단산 업 중심으로 전환)

● 통합적 고속교통 망 구축(7×9 간 선도로망 등)

● 지방자치제도 본 격화에 따른 주민 참여 및 협력 강화

● 남북교류·협력 방안 제시

● 계획명칭 변경(국 토종합계획)

● 계획기간 변경(10 년→20년)

● 동북아 교류 중심 국가 도약을 위한 국제경쟁력 강화 중시(산업, 교통 인프라 등)

● 지식산업화에 대 응한 첨단산업입 지 공급

● 지속가능한 개발 개념 도입

● 기후변화 대응 필 요성 인식 및 대 응전략 제시

● 「국토기본법」 제 정 제안

● 동북아 차원의 국 제교류 협력 방안 제시

● 국가중추기능의 지방 이전을 통 한 강력한 분산 정책 추진

● 글로벌 개방거점 육성 및 동북아 경제·자원 협력 강화

● 교통망 신설·확 충 중심에서 교통 수단 간 연계 및 교통체계 효율화 중심으로 전환

● 정주여건의 질 적 수준 제고 강 화(역사문화자원 활용, 수요자 중 심의 주택정책 수립, 주거 복지 강화 등)

● 기후변화 대응 및 경제성장을 동시 에 달성하기 위한 저탄소 녹색성장 전략 제시

● 국토 및 지역의 글 로벌 경쟁력 강화 중시

● 지역 간 연계·협 력 중심의 지역발 전전략 제시

● 삶의 질, 매력, 품 격 등 국토의 질적 수준 제고 중시

● 하천의 다목적 이 용 강화

● 인구 감소 및 경제 성장 안정화에 대 비하여 유지·관 리 및 이용효율화 중심의 국토 정책 강조

● 해외 국토개발 참 여를 통한 경제적 영토 확대

<표 3> 역대 국토종합계획의 주요 내용

(11)

역인력 양성 등을 추진하였다. 또한 지방의 거점도시 및 주 변지역을 포괄하는 도시권을 설정하여 광역경제권 발전을 견인하는 선도지역으로 육성하도록 하였다. 도시권 육성을 위해 고차서비스업 및 첨단산업 유치, 우수한 정주환경 조 성, 교통인프라 확충 등을 중점 추진하도록 하였다. 한편, 광역경제권 간 연계·협력을 활성화하고 동북아경제권과의 경제협력을 촉진하기 위하여 초광역개발권 육성전략도 제 시하였다. 초광역개발권은 국가기간산업, 물류, 신재생에 너지 등 특화산업을 중심으로 하는 세계적 수준의 산업벨트 로 육성하도록 하였다. 기초생활권의 경우, 주민의 기본적 생활수준을 보장하기 위한 정주공간 형성과 삶의 질 향상을 중점 추진하였다.

새만금, 제주국제자유도시, 경제자유구역, 국제과학비 즈니스벨트, 첨단의료복합단지 등을 글로벌 성장거점으로 육성하도록 하였다. 또한 중앙행정·공공기관이 이전하는 세종시, 혁신도시와 기업도시를 지역발전의 거점으로 육 성하여 지역경쟁력 강화 및 균형발전을 도모하였다. 수도 권은 글로벌 경쟁력을 강화하고 세계적 녹색성장의 시범 지역으로 육성하도록 하였다.

자연친화적인 국토를 조성하기 위해 국토의 주요 생태 축별

²⁰⁾

역할 및 관리방향 등을 포함하는 통합적 국토관 리네트워크 구축을 제안하였다. 또한 4대강과 주변의 자 연·문화·역사자원 등을 연계 개발하여 수변공간을 문 화·휴식·여가공간으로 조성하도록 하였다. 기후변화로 인한 가뭄 및 홍수해 등에 대비하기 위해 중장기 가뭄예보 체계를 구축하는 한편, 4대강 살리기 사업 및 국가·지방 하천 정비를 통해 홍수 방어능력을 제고하도록 하였다. 선 제적 방재능력 강화를 위해 재해위험도 분석 및 방재도시 계획 수립을 강화하는 한편, IT기술을 활용한 첨단 통합방 재시스템을 구축하도록 하였다.

기존 도심의 활력을 증진시키기 위한 재생사업을 활성 화하여 도심의 정주여건 및 생산기반을 개선하고 중심성 을 유지하도록 하였다. 특히, 도시 내 노후산업단지를 복 합용도의 첨단산업단지로 재생하여 연구개발 및 기술지원 기능, 업무기능, 주거기능 등을 보강하도록 하였다. 인구 감소 및 고령화에 대응한 수요맞춤형 주택 공급 및 주거수 준의 선진화도 중시하였다.

기존의 에너지 다소비형 도로·자동차 중심의 교통체 계를 철도·해운·그린카·사람 중심의 저탄소 녹색교통 체계로 전환하도록 하였다. 이와 함께 시설 확충 위주에 서 교통수단 간 연계 강화 및 기존 시설의 운영 효율화 중 심으로 교통정책을 전환하도록 하였다. 환경친화적 교통 정책 추진을 위하여 보행자 및 자전거 중심의 생활녹색 교통을 정비하고, 하이브리드카, 전기자동차, 수소연료 차 등 탄소저배출형 교통수단을 보급하도록 하였다. 대 중교통 활성화를 위해 주요 거점에 복합환승센터를 설치 하는 한편, 대중교통지향형 도시개발(Transit-Oriented Development: TOD)을 활성화하도록 하였다. 글로벌 물 류체계 구축을 위하여 인천국제공항의 시설 확충을 추진 하고 광역경제권별로 거점항만을 특화 육성하도록 하였 다. 지역개발 관련 국제협력을 강화하기 위해 아프리카, 아시아, 중남미 등의 저개발국가를 대상으로 국토개발사 업을 지원하여 국토개발의 활동무대를 해외로 확대하도록 하였다.

저출산·고령화에 따른 인구 감소, 경제성장의 안정화 등에 대비하고 과도한 지역개발사업을 방지하기 위해 대 규모 개발사업 평가시스템 구축, 중복·유사사업 통폐합 및 관련 제도 정비 방안 등을 제안하여 국토정책 및 투자 의 효율성을 제고하고자 하였다.

20) 생태자원을 핵심국토생태축, 광역생태축, 도시·연결생태축, 연안·해양생태축 등 네 개 유형으로 구분함.

(12)

참고문헌 ---

국토교통부. 2015. 2015년도 국토의 계획 및 이용에 관한 연차보고서. 세종:

국토교통부.

국토연구원. 2008. 상전벽해 국토 60년(정책편). 안양: 국토연구원.

대한국토·도시계획학회. 2009. 국토·지역계획론(3정판). 서울: 보성각.

대한민국정부. 1971. 국토종합개발계획(1972~ 1981).

_____. 1982. 제2차 국토종합개발계획(1982~ 1991).

_____. 1987. 제2차 국토종합개발계획 수정계획(1987~1991).

_____. 1992. 제3차 국토종합개발계획(1992~ 2001).

_____. 2000. 제4차 국토종합계획(2000~ 2020).

_____. 2006. 제4차 국토종합계획 수정계획(2006~2020).

_____. 2011. 제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020).

맺음말

역대 국토종합계획의 주요 내용을 살펴본 결과, 1970년대 에는 주로 수출 중심의 경제성장전략을 지원하기 위한 대 규모 공업입지의 공급 및 생산지원 인프라의 확충을 중시 한 반면, 1990년대에 이르면서 경제성장과 함께 지역 간 균형발전, 쾌적한 환경, 국민 삶의 질 제고, 통일에 대비한 남북한 협력기반 조성 등이 중시됨을 알 수 있었다. 2000 년대 들어서는 세계화에 대응한 국토의 개방성 강화, 국토 와 지역의 글로벌 경쟁력 강화 등 보다 거시적이고 국제적 인 전략을 중시하면서 계획의 수립주기도 기존의 10년에 서 20년으로 확대되었다.

이러한 변화를 거치면서 계획의 성격도 점차 변화해 왔 다. 최초의 국토종합계획은 각종 시설의 배치 및 공간 개 발을 중심으로 하는 입지계획적 성격이 강했던 반면, 최 근의 국토종합계획은 공간 및 시설의 개발과 배치뿐만 아 니라 삶의 질, 복지, 환경 등 보다 다양한 영역을 포괄하 는 진정한 의미의 종합계획으로 발전하였다. 국토 및 지역 경쟁력 강화를 위한 전략도 점차 발전하였다. 예전의 국토 종합계획은 특정한 성장거점을 대상으로 투자를 집중하여 그 효과를 주변지역에 파급시키는 성장거점전략을 주로 채택한 반면, 최근의 계획은 보다 거시적인 경제권 단위의 전략을 추진함으로써 지역 간 연계·협력을 통한 시너지 효과를 극대화하는 한편 정책의 수혜범위를 확대하고자 하였다. 또한 계획의 공간적 범위도 점차 확대되고 있다.

남한을 중심으로 한 계획에서 점차 한반도 전체 및 동북아 시아, 전 세계로 계획의 범위를 확대함으로써 물리적 영토 뿐만 아니라 경제적 영토까지 포괄하는 계획으로 발전한 것이다.

이처럼 국토종합계획이 다루는 시간적·공간적·내용 적 영역이 점차 확대되면서 구체적인 전략을 제시하기 보 다는 중장기적 관점의 정책방향을 제시하는 방향으로 발

전해 왔다. 이로 인해 최근 국토종합계획의 실천력이나 구 체성에 대한 논란이 이루어지고 있는 것도 사실이다. 그 러나 지금까지의 국토종합계획이 사회적·경제적 변화 및 요구를 수용하며 점진적으로 발전해온 것처럼 미래의 국 토종합계획도 이러한 논란에 대응하면서 새로운 시대적요 구를 반영하는 계획으로 탄생할 것을 기대한다.