프랑스 지방분권화와 지방정치·행정구조

프랑스 지방분권화와 지방정치·행정구조

최진혁｜충남대학교 자치행정학과 교수

머리말 : 문제제기

1991년 지방의회의 재구성과 더불어 다시 시작된

우리나라 지방분권화 노력은 국가의 단일성 (l’unité nationale)과 지방자치단체의 다양성(la

diversité de collectivités territoriales)을 동시에 확

보하려는 국가위주의 관리방식이라고 할 수 있다.

즉 주민보다는 국가의 필요가 더 우선시되었던 대 륙계 단체자치(l’autonomie de la collectivité)의 모 델로 설명될 수 있다. 국가가 어떻게 하면 중앙수 준에서 보다 효율적이고 합리적이며 민주적인 행 정을 수행할 수 있을 것인지, 지역수준에서 능률 성과 민주성을 담보한 지방행정을 수행해 나갈 수 있는지에 대한 고민이 중앙집권방식이던 행정의 패러다임을 지방분권방식으로 바꾸어 놓았다. 이 와 같은 논리의 배경에는 국가의 입장에서 볼 때 그동안 정부수립 후 반세기에 가까운 중앙집권의 행정수행방식으로는 더 이상 효율적인 행정을 산 출할 수 없다는 데 기인하고 있다. 주민의 입장에 서도 거주지역의 문제에 직접 참여하여 권리와 의

무를 행사하려는 민주의식의 성숙이 이에 한 몫을 하였다. 지방자치단체 수준에서도 국가가 부여한 자치권을 가지고 그들의 자율과 책임하에 어떻게 하면 주민에게 보다 나은 양질의 서비스를 제공할 수 있는지 부심하게 되었다는 데 원인이 있다.

이러한 배경에서 우선 분권화된 프랑스 지방행 정의 골격을 유지하고 있는 조직형태를 정치·행 정적 맥락에서 고찰하면서 그 특징을 설명하고자 한다. 즉, 국가의 지방행정 수행방식이 어떻게 이 루어지고 있는가를 국가와 지방자치단체(국회, 국 가대표), 지방자치단체 내에서 지방의회와 집행기 관간의 상관관계, 그밖의 기관(다른 지방의회)과 의 관계, 다른 자치단체와의 관계 등을 통해 살펴 보면서, 특히 1982년 이후 전개된 지방분권화의 근본내용은 무엇이고, 최근 더욱 가속화하고 있는 라파랑(J. P. Raffarin)정부의 지방분권화는 어떠한 방향으로 변화·발전되고 있는지를 조명하고자 한다¹⁾. 그러기 위해서는 우선 그들이 밟아왔던 분 권화의 역사적 배경을 고찰해야 할 것이며, 다음 으로 지방분권체제를 올바로 이해하기 위하여 국

가와 연계된 지방행정조직 및 체제를 정치·행정 적 배경에서 설명하여야 할 것이다. 이러한 지방 행정조직은 특히 프랑스의 경우 국가(행정)기구 의 직접적 연장선상에 존재하고 있기 때문이다²⁾.

프랑스 지방행정의 역사적 고찰

프랑스의 지방행정(L’administration territoriale)³⁾ 은 국가에 대해 깊고 폭넓게 예속된 오랜 역사에 서 비롯된다. 즉, 프랑스적 국가는 국가주권의 단 일성과 불가분성(l’unité et l’indivisibilité de la

souverainté)의 원칙에 기초하여 성립된다. 따라서

지방행정은 국가의 행정수행방식으로서 이해하고 지방분권과정의 결과처럼 인식하게 된다. 이러한 이유 때문에 지방기구에 대한 권력의 배분은 지방 자치단체와 주민과의 관계에 중점을 둔 앵글로-색 슨 국가와는 달리 국가와 지방자치단체와의 관계 에 기반하고 있다. 일반적으로 서구 민주주의 국가 에서는 지방행정에 대해 대립하고 있는 두 가지 큰 흐름을 발견할 수 있는데, 첫째, 분권화된 지방자 치단체의 존재를 오랫동안 강화한 영국적 전통의

‘자치정부(self-government)’이고, 둘째는 자코방 (Jacobin)과 나폴레옹이념에 각인된 프랑스적 도청 체제(le système préfectoral français)로 설명할 수 있는 지방분산이론(la théorie de la déconcentration)

에 해당된다(Quermonne, 1991: 109). 따라서 프랑 스의 자방체제는 행정적 조직 내에서 지방분산에 기초를 두고 발달했다고 할 수 있다. 이에 대해

Jean-Louis Quermonne

교수는“같은 망치가 때리 지만 그 자루의 길이를 짧게 하여 동일한 효과를 획득하게 할 수 있다(C’est le même marteau qui

frappe, mais on en a raccourci le manche)”

고 지적한 바 있다(Quermonne, 1991: 110).

1. 민주적 분산체계의 맥락에서 지방정치의 탄생

1) 구제도(Ancien Régime)하의 지방분권 역사 프랑스의 지방자치단체는 비록 그 개념이 오늘날 과 다르기는 하지만 중세 봉건귀족과 절대군주제 안에서의 지방의회 권한에 좌우되는 지방권(le

droit local)이 형성되면서부터 시작되었다. 즉, 구

제도하의 지방분권 역사는 다음과 같이 크게 이분 할 수 있다(

Auby

, 1990: 26-27).

첫째, 봉건세력에 대한 지방기구(코뮨, 자유시, 도시 코뮨오떼: 프로방스 상태)의 출현 및 확인 시 기(12세기), 둘째, 비효율적인 지방기구의 재정관 리에 따라 지방세력에 대항한 왕권추구시기(왕권 의 대리자 역할 확인(13∼14세기)), 도지사의 전 신이 되는 지방수령(les intendants)의 등장과 봉건 세력과 지방세력을 약화시키면서 그들의 권한을

1) 2002년 7월 3일 라파랑 총리는 국회에서 지방분권의 가속화와 목적, 방법에 대해 연설하였다. 그는 지방민주주의에 새로운 여건을 제공해야 하는 것이 프랑스 공화국에 있어서 절대적임을 역설하면서 지방민주주의를 강화하는 것은 바로 지방분권화를 가속화하는 데 있다고 보고 지 방분권화의 혁신단계(une étape innovante de la décentralisation)로서 국가와 지방자치단체간, 지방자치단체와 지방자치단체간 조화롭게 기능을 수행하는 연계성(또는 응집성, la cohérence)과 주민에 가깝게 가는 행정서비스 창출에 따른 근접성(la proximité)의 논리를 제시하고 있다 (www. interieur.gouv.fr/rubriques/c/c6 : 2003)

2)이러한 배경에서 그동안 우리의 사고체계 안에 소개된 영미모델(앵글로-색슨 모델)을 수렴하고 더 나아가 대륙계통의 프랑스 모델연구는 오 늘날 우리나라 참여정부가 지향하는 지방분권과 지역균형개발정책에 그 방향을 제시할 수 있으리라 본다. 왜냐하면 우리나라 지방정치·행정 이 추구하는 지방분권화의 기저가 프랑스 모델에 보다 많이 기울어져 있기 때문이다

3) 지방행정의 용어는‘administration territoriale’과‘administration locale’을 동의어로 사용한다

강화했던 시기(17∼18세기)가 그것이다. 이처럼 프랑스 지방행정은 봉건적 배경에서 출현하였다.

권력과 규율의 다원성, 권한의 중첩성으로 특 징되는 구체제(Tocqueville, 1856)하에서 모든 권 한이 한 곳으로 집약되는 단일 권한의 행정군(un

corps administratif d’une puissance singulière)이

형성되었다. 왜냐하면 절대군주제 안에서 봉건 대 귀족에 대항해 왕권을 행사하기 쉽도록 하기 위해 권한의 집중이 필요했기 때문이다. 이러한 배경은 당시 중농학파가 지지해온 지방의회 활성화 계획 을 무산하게 하는 원인이 되었다(Brémond, 1989:

592-593; Braud et Burdeau, 1992: 45-46)

⁴⁾.

2) 자코방과 지롱당의 이념대결

혁명의 와중에서 두 개의 큰 이데올로기가 대결양 상을 보이는 가운데 지롱당(Girondin)의 연방주의 (fédéralisme) 위협에도 불구하고 자코방 이데올로 기가 승리하면서 합리성과 단일성의 명목으로 기 존의 구행정구역을 정리하였다(Masson, 1983: 16-

51). 즉, 프랑스의 지방행정은 프랑스 대혁명하에

서 일원적 모델에 따른 집권행정에의 요구에 부합 하기 위해 단일국가의 원칙(un principe d’unité

nationale)에 따라 행정구역의 완전한 재편성이 이

루어졌다. 이에 따라 현대 지방행정의 근간이 되는 오늘날까지도 영향력을 지속하는 행정구역으로 이 어져 왔는데, 디스트릭트(Districts), 깡똥(Cantons) 으로 구분되는 데파르트망(Départements, 이하

‘도’라 칭함)과 코뮨(Communes, 이하‘시읍면’이 라 칭함)이 그것이다.

이러한 현상은 플뤼비오즈 공화력 VIII법(La

loi du 28 pluviôse an VIII)에 의해 더욱 구체화되

었는데 총통(Consulat)은 도행정의 유일한 책임자 인 지방장관(국가대표: représentant de l’Etat, 도 지사: Préfet) 제도를 통하여 지방행정을 더욱 합 리화, 집권화하였다(Chapus, 1990 : 157)⁵⁾.

3) 지방분권화의 기틀 마련

그러나 1830년 혁명 이후 7월 군주정(Monarchie de

Juillet)은 선거를 통해 지방의원들의 역할을 확대하

며 지방화바람을 불어넣었다⁶⁾. 지방의회의 구성원 들은 더 이상 정부나 국가대표(도지사)에 의해서 임 명되지 않고 시읍면의원들은 1831년부터, 도의원들 은 1833년부터 제한선거(suffrage censitaire)이기는 하지만 새로운 제도를 통해 선출되었다(Villard,

1988: 111-112). 이는 도청체제로 대변되는 집권주

의의 원칙에 해를 끼치지 않고 지방행정 책임자를 선거에 의해서 관리하는 지방행정체제의 점진적 민 주화 운동으로 진행하는 계기가 되었다. 그러나 지 방 고유의 사무를 관리하는 진정한 지방자치단체의 구역설정과 지방의회(시읍면의회)에서의 시읍면단 위 시장을 선출하기 위하여 도 개혁인 1871년 8월

10일 법

⁷⁾과 시읍면 개혁인 1884년 4월 5일 법⁸⁾을 기 다려야 했다(Bodineau et Verpeaux, 1993: 55-58).

이들 법에 따라 도의회는 도에 관계되는 모든 사항

4)당시 중농학파의 대표적 인사는 Françis Quesnay, Victor de Riqueti, le Marquis de Mirabeau이다. 중농학파의 관점은 농업이 경제발전의 주요 자 리를 차지해야 한다는 사상으로 프랑스 사회의 혁명이전 상황과 매우 밀접히 관련되어 있다. 자연질서를 기본원리로 최선의 국가통치방법은 자연법의 존엄성을 수호하는 데 있다고 보았다

5) 1789년과 1830년 사이의 시기는 기초자치단체(les bourgs, paroisses et villes)에 상대적 자치를 부여하려는 의지와 법의 집행과 통제를 도모하는 단일형태의 합리적 행정을 만들어 내려는 의지 사이에 균형을 모색하고자 하는 데 그 특징이 있다(최진혁, 1999a: 195)

6)프랑스 지방행정사에서 7월 군주정(La Monarchie de Juillet)과 제3공화국(La troisiéme République)은 지방분권화와 자유사상이 접목된 시기로 프랑스 지방분권화의 기틀을 제공했다는 측면에서 지방민주주의의 탄생시기로 간주하고 있다(최진혁, 1999a: 198-200)

에 대해 의결할 수 있게 되었고, 시읍면의회도 그 들의 의결에 의해 시읍면의 업무를 처리할 수 있었 다. 그러나 당시 지방의회의원의 역할은 상대적으 로 중시되었으나 그들의 행위는 여전히 국가대표 도지사의 통제하에 있었다. 가끔‘순화된 자코방 이즘(Jacobinisme apprivoisé/Grémion, 1976: 340;

Mabileau, 1991: 36)’

이라고 칭하는 공화국 지방 행정 관리가 이러한 배경에서 발전하기는 하였지 만 아직도 진정한 분권화를 시행하기는 거리가 있었다.

2. 지방분권화에의 노력

1) 제2차 세계대전 이후의 지방분권

7월군주정(Monarchie de Juillet) 때부터 감돌기 시

작한 지방분권화의 기운은 제2차 세계대전 이후 구체화하기 시작하였다. 즉 프랑스는 전후복구를 위해 프랑스 국민의 진정한 의식변화와 함께 산업 발전을 추구하여야만 되었고, 지방자치단체는 시 민사회와 더불어 본연의 업무에 더욱 참여하지 않 으면 안 되게 되었다. 그리하여 제4공화국 헌법 제87조‘지방자치단체는 보통 직접선거에 의한 지방의원에 의해서 자유스럽게 관리하며 의회 결 정의 집행은 그들의 시장과 그들의 의장에 의해 행사된다’를 제정하게 되었다⁹⁾. 그러나 이 조항은 도 수준에 적용되지 않아 실효를 거두지 못하였다 (Dupuis et Guédon, 1991: 191).

2) 공공권한의 경제적 행위에 부합하는 새로운 구역모색: 지역주의의 발전

그러나 이러한 상황은 광범한 개혁흐름을 야기하 게 되었는데, 특히 1960년대 공공권한의 경제적 행위에 부합하는 새로운 구역의 자치단체를 찾는 데 주력하게 된 것이다. 1970년대는 국토의 합리 적 관리라는 차원에서 정치적·행정적 관리조건 의 향상에 부합하는 자치단체로서 지역영역에 관 심을 집중하였다. 이러한 맥락에서 시읍면의 통합 을 통한 지역개편을 단행하였고 국가의 분산 서비 스체계를 다시 구축하게 되었으며, 도 수준에서 국토개발정책을 입안·실행하였다. 이러한 배경 에서 1960년대 초반 국토개발 및 지역활동 위원회 (Délégation à l’Aménagement du Territoire et à

l’Action Régionale: DATAR)가 주도하여 지역자

치단체의 활동 범위에서 국토개발을 진전시켰다.

또한 자문역할에 한하는 지역경제발전위원회 (Commission de Développement Economique

Régionale: CODER)는 각 사회직업단의 이해를

가진 대표들과 지방의회의원을 규합하여 지역개 발을 수행하였다. 이러한 과정 속에 지역적 행위 의 영역으로서 지역(Région)의 도입은 1963년 3 월 24일 리용에서의 드골장군 연설로 구체화되었 다. 드골은 이날‘총체적 변화는 우리나라를 새로 운 균형으로 안내했다. 지방적 분리성에도 우리는 관심이 있었지만 오랫동안 우리는 단일성을 확립 하고 유지하기 위해 필요했던 중앙집권에의 노력

7)주민의 습관과 이해를 도모하는 한편, 도사무의 관리를 가능하면 국가사무 관리와 분리하려는 데 초점을 두었다. 그러나 과도한 지방분권에의 염려로 인해 도지사는 국가대표로서, 도의회의 결정을 집행하는 집행기관으로서의 이중적 지위를 가지게 되었다(최진혁, 1999a: 199) 8)시읍면에 관한 법규를 하나로 통합하려는 노력의 일환으로 이 법에서는 시읍면 조직의 기본을 명시하고 있다. 규모가 작은 시읍면과 큰 시읍

면을 달리 취급하려는 안을 반대하고 이 법안은 모든 시읍면에 동일한 제도를 제시하였다. 두 기관을 갖는 하나의 구조형태, 즉 협의기능을 갖 는 시읍면의회와 이 협의를 적용하는 기능을 가진 시읍면장이 그것이다(최진혁, 1999a: 200)

9) 1946년 4월 19일 헌법안은 비로소 시읍면, 도, 해외지역(les territoires d`outre-mer)을 언급하게 하는 주요한 헌법적 창조물인‘지방자치단체 (Des collectivités locales)’에 관한 하나의 장을 두었다

이 이제는 적용되지 않는다. 반대로 내일의 우리 나라 경제력의 통합망으로 간주될 수 있는 것은 지역적 행위들인 것이다’고 밝혔다. 그러나 이러 한 개혁은 지방의회 의원들에 의해서가 아니라 고위공무원에 의해서 인식되었다는 점에서 그 계 획은 일정한 한계가 있었다. 진정한 지방분권을 실현하고 싶었던 드골은 지역화계획이 상정된

1969년 4월 27일 주민투표의 심판을 받았으나 주

민들은 결국 이를 배척하였다¹⁰⁾. 이로써 드골은 정 치의 장을 떠나게 되었고, 그들의 노력은 1982년 의 좌파 미테랑(Mittérand) 정권까지 연장되었다.

3) 중앙집권의 폐해에 따른 국가개혁안

또한 1970년대 프랑스는 과도한 국가 중심(중앙 집권)과 관련한 심각한 문제점들을 해결해야만 하 는 국면에 처해 있었다. 발테리 지스까르 데스뗑 (Valéry Giscard d’Estaing) 대통령 당시 지방분권 정책자문위원인 올리비에 귀샤(Olivier Guichard) 는 이러한 맥락에서 그 비판들을 분석하고 국가의 주요 역할에 맞는 새로운 위상정립, 지방에서 처 리하는 것이 더욱 바람직한 수많은 부수적인 결정 들을 국가에서 제거하는 조치를 단행하였다 (Guichard, 1976)¹¹⁾. 뿐만 아니라 지방권한 당사자 는 지방재정 확충, 구역조정, 국가감독의 철폐, 행 정·기술자치의 요구 등 지방분권정책에 관련한 많은 요구를 하게 되었다. 게다가 프랑스는 지방 분권이란 주민이 지역현안의 결정에 참여하는 것 이라고 보고, 또한 국가역할의 한계인식(책임과 권한의 분담체계 필요 인식)과 함께 지방자치단체

가 보다 통합화된 유럽공동체에 진입하여야 하는 데 따른 준비작업으로서의 인식이 그 배경이 되었 다(최진혁, 2002: 309-314). 요컨대, 프랑스적 지 방분권은 공공관리정책의 현대화(경영관리 마인 드), 대표민주주의의 비합리성의 시정, 공공권과 개인자유의 방어 사이에서 가장 바람직한 균형을 담보하는 것으로 간주될 수 있다.

정치·행정적 지방구조

1. 계층구조

프랑스는 <그림>에서 보는 바와 같이 3단계의 행 정계층구조를 가지는데, 2001년 통계자료에 의하 면 지방자치단체로서 26개의 지역, 100개의 도, 3 만 6,679개의 시읍면이 행하는 일반 행정, 그리고 특별한 주민수요에 따른 새로운 형태의 행정구조 라 할 수 있는 시읍면 집합체로서의 보조 중간계 층구조가 있다. 즉 도시공동체(Communauté

urbaine), 특별구(District), 시공동체(Communauté de ville), 신합병조합(Syndicat d’agglomération nouvelle)이 그것이다. 오늘날 행정은 국가기구

(정부, 특별행정기관)나 지방자치단체(시읍면, 도, 지역)에 의해 전적으로 보장되지 못한다는 데 에 그 한계가 있다. 따라서 행정기능분권의 형태 (특별기구)를 통해 주민에게 서비스를 제공해야 할 필요성이 제기되는 것이다. 이러한 배경에서 자치단체의 특수한 목적을 수행하기 위한 범위 내 에서 특별지방자치단체가 성립되고 있다. 지방공

10)당시 주민투표 결과는 53% 대 47%. 당시 상정된 법안은‘레지옹의 창설’과‘세나(상원)의 개혁’안이었다 11) Olivier Guichard(1976), Vivre ensemble, rapport de la commission de développement des responsabilités locales

공기관(Les établissements publics territoriaux)도 이런 서비스에 의한 분권형태의 하나로 간주된다.

2. 지방행정조직 : 정치·행정적 통합모델

프랑스의 정치·행정체제는 국가의 단일성체계에 서 지방자치단체의 다양성을 동시에 추구하려는 이념에서 출발한다. 따라서 국가와 지방자치단체 의 논리가 동시에 작용하는 이중행정체제를 가지 고 있다. 즉, 한편으로는 국가가 중심이 되어 지방 행정을 수행하려고 하는 방식에서 국가대표자인 도지사제도(le systéme de Préfet)를 도, 지역단위 에 두어 분산행정(Administration déconcentrée)의

요체로 활용하고 있으며, 또 한편으로는 지방자치 단체가 중심이 되어 지방행정을 수행하려는 방식 에서 지방의회가 주체가 되어 해당지역의 사무를 자율과 책임 하에 처리하려는 분권행정 (Administration décentralisée)을 추구하고 있다 (<그림> 참조).

요컨대 프랑스 지방조직은 정치·행정적 통합 모델로 설명될 수 있으며, 수직적 행정분야, 수평 적 정치분야, 그리고 국가의 분야사업이 지방에 접목된 지역적 통합으로 이해될 수 있다. 즉, 프랑 스의 지방행정조직은 같은 양의 집행기관과 의결 기관을 만들고, 이들 위에서 도청과 국가의 특별 행정기관이 개입된다. 그런데 지방정치공간의 기

<그림> 프랑스 지방정치·행정구조

국가(Etat)

지역(Région)

도(Département)

군(Arrondissement)¹⁾

시읍면(Commune) 정부

Gouvernement

지역(레지옹) 국가대표 préfet / représentant de l`Etat

도(데파르트망) 국가대표 Préfet / représentant de l`Etat

군수 (sous-préfet)

시읍면장 (maire)

국회(하원/상원)

Assemblée Nationale / Sénat

지역의회(Conseil régional) (단원의회 1명의 의장)

도의회(Conseil général) (단원의회 1명의 의장)

시읍면의회(Conseil municipal) (단원의회 1명의 의장=시장)

<

<분분권권화화된된 행행정정((Administration décentralisée))>>

정 정치치영영역역

<

<분분산산화화된된 행행정정((Administration déconcentrée))>>

행 행정정영영역역

주: 1) 단순 일반행정구역

2)단순 선거구역

3)시읍면간 조합, 특별구, 도시공동체, 신합병조합, 시읍면공동체, 시공동체

선거구역(Canton)²⁾

시읍면 연합체³⁾

구중첩화에 따라 기구조직계층은 서로 중첩되고 중앙정치행정기구의 지점화로 자주 연계하여 침 투되는 현상을 보이고 있다.

3. 지방자치단체 기관구성 형태

프랑스의 지방자치단체 기관구성은 외형상 의원 내각제도의 형상에 따라 의결기능과 집행기능을 사실상 한 기관에서 담당하는 기관통합형을 채택 하며 내용상 두 기능을 대립시키고 있다. 요컨대, 통합 속의 분리형태로 이해할 수 있다¹²⁾. 그런데 보다 엄격하게 구분하자면 광역자치단체와 기초 자치단체가 서로 다른 모습의 형태를 띤다. 즉 도 단위에서는 도의회의장이 집행기관의 장으로서 역할을 못하고 국가로부터 임명된 국가대표인 도 지사가 그 역할을 수행하였던 반면 시읍면단위에 서는 주민이 선출한 시읍면의회의장이 집행기관 의 장으로서 역할을 강력하게 수행할 수 있기 때 문이다. 그러나 1982년 지방분권화 정책 이후 광 역자치단체인 도, 지역의 기관구성형태가 기초자 치단체의 시읍면이 가진 형태에 많이 접근하고 있 다. 즉, 도 단위에서 그동안 국가대표인 도지사가 수행하였던 집행기능을 도의회의장에게 이전함으 로써 그들의 고유사무는 이제 도의회의장이 해당 자치단체 집행기관의 장으로서 의회와 분립하여 수행하게 되었다. 지역단위도 같은 맥락에서 이해 할 수 있다.

프랑스 지방정치·행정의 특징

1. 수평적 관계의 정치영역

지방의회는 수평적 선거영역 안에 존재한다. 왜냐 하면 원칙상 서로 다른 지방자치단체간에 재정적 사무(보조금 배분)를 제외하고 계서적 관계가 성 립되지 않기 때문이다. 이는 주민이 선거로 정당 성을 부여하였기 때문이다. 따라서 이를 분권화된 행정으로 표현할 수 있다.

2. 수직적 관계의 행정영역

국가의 의사가 직접적으로 전달되는 분산화된 국 가행정서비스 사이에 구체적·계층적 조직과 함 께 수직적으로 이루어지는 행정분야다. 따라서 이 를 분산화된 행정이라 표현할 수 있다.

3. 일률적인 지방정치행정체계

지방정치제도는 통합된 조직 내에 두 기관이 배 열되어 있다. 즉, 모든 자치단체에 의회(의결기 관)와 집행위원회, 의장(집행기관)이 존재한다.

이러한 모델을 권한의 부드러운 분립모델(la

séparation souple du pouvoir)이나, 의회제도(le parlementarisme

)와 대 통 령 제 도 (le

présidentielisme)의 혼합모델이라고 칭한다. 왜냐

하면 의원내각제도의 형상에 따른 지방의회에 의

12)지방자치단체장은 지방의회가 선출하는 간접선거방식을 채택하고 있다. 이 경우 두 권한 사이의 연결고리는 보통 자치단체장의 정치담당부 (le Cabinet)에 의해 보장되어 긴밀한 관계를 형성한다. 따라서 한편으로 보면 두 권한을 완전히 분립시키는 것이 아니라 두 기능의 조화된 권 한을 추구하려는 것으로 이해할 수 있다. 그러나 또 한편으로는 내용상으로 볼 때 권력분립의 원칙에 따라 두 권한을 분립하여 견제와 균형의 원리를 적용하려는 것으로 파악할 수 있다. 그런 측면에서 권한의 완전한 대립형(경직된 분립형)과 비교하여 볼 때‘권한의 부드러운 분립형 (la séparation souple du pouvoir)’으로 설명할 수 있다(최진혁, 1999b: 59-61)

하여 선출되는 집행기관의 장(간접선거)이기 때 문에 기관통합 형태를 띠지만 의결기능과 집행기 능이 대립되고 있는 것은 권한의 분립형태를 기 준으로 볼 때 부드러운 분립형태로 간주할 수 있 기 때문이다. 의원내각제 측면은 두 개의 권한이 존재하고, 구분된 두 권한 사이에 합의제도로 결 합된 세 기관이 존재한다는 점이다. 대통령제 측 면은 강한 집행기관을 중심으로 유기적으로 결합 되는 점이다. 그러나 지방자치단체 형태에 따라 매우 중요하다. 즉 시읍면장은 도의회, 지역의회 의장이 행사하는 권한보다는 더 중요한 권한을 행 사한다는 점이다.

이러한 우월적 위치는 시읍면장을 선거명부의 선두로 지휘하게 하는 보통선거에 의해 정당성을 부여받는다. 즉 시읍면장이 시읍면의회에서 선출 된다고 하지만 이미 선거 전에 시읍면장으로 선출 될 정당 명부 1번이 그 정당 명부의 의원후보를 쥐 고 있기 때문에 당연히 강력한 집행기관의 장으로 서 역할을 수행하게 된다. 이러한 대중적 지명은 개인적이고 불안정한 정치구조를 만드는 지방의 회 의장을 사라지게 한다(Mény, 1995: 198-199).

4. 두 기관간의 권한 견제 부재

그러나 이러한 조직형태는 구성원리상 의결기관 과 집행기관과의 권한을 견제하기 어렵다. 따라서 중앙정부는 분산된 서비스를 통하여 지방영역에 개입하게 된다. 이러한 맥락에서 국가대표로서 도 지사가 가진 영향은 명백한 것이다.

5. 외부인사들과 함께 하는 지방의회의 교차된 규제조정

지방의회는 수평적인 정치적 관계와 수직적인 행 정적 관계의 체계 안에서 역동적으로 작용한다.

지방의회의 기능은 외부인사들과의 교호작용에서 이해될 수 있다(집행기관, 도청, 분산된 서비스).

요컨대 지방의회는 단독으로 활동하지 못한다.

즉, 주위의 여러 환경에 적응하고 서로 교류작용 하며 하나의 체제를 형성해 나간다.

1) 국회와의 관계

프랑스의 지방의회는 국회와 공식적인 연결이 없 다고 하더라도 겸직제도(cumul des mandats)로 말 미암아 일부 의원들은 양쪽 의회에 가담하게 된 다. 따라서 자연히 자기 지역민의 이해문제를 국 회에서 다루려는 경향이 있다. 이러한 배경으로 인하여 국회에서 벌이는 지방의회 의원들의 강한 로비활동은 자연적 현상으로 받아들여지고 있다.

따라서 국정을 토론해야 할 국회가 점차 지역적 문제에 매달리는 지방의회가 되고 있다는 비판의 소리가 있다. 그러나 지방의 이해가 국가의 이해 가 되는, 또는 역으로 국가의 이해가 지방의 이해 도 되는 상호 밀접성 내지 통합성의 정치구현이 가능하다는 장점을 지닌다. 따라서 국회와 지방의 회와의 관계는 매우 밀접한 관계인 것이다.

2) 다른 지방의회와의 관계

이론상 지방의회간에는 행정적 라인이 아니라 선 거를 통한 정치적 라인이기 때문에 수직적인 관계 가 존재하지 않는다. 기초·광역자치단체 구분 없 이 자치단체간에는 간섭이나 통제를 배제한다. 자 치단체간의 이해충돌이나 특수한 업무를 수행하 고자 할 때 서로의 중재나 도움이 필요하기 때문 에 그 관계가 밀접하다고 할 수 있다.

3) 국가대표(도지사)와의 관계

1982년의 지방분권 정책으로 가장 큰 변화를 가져

온 부분은 도의회와 도지사(국가대표)의 관계일 것이다. 즉, 이 정책으로 가장 혜택을 본 지방의회 는 중간자치단체인 도 수준에 해당한다. 그 동안 정치적·행정적으로 실권을 장악한 도지사(국가 대표)의 권한을 이제는 행정적 권한에 한정해야 한다는 주장이 프랑스 지방분권의 가장 핵심분야 로 볼 수 있을 것이다(도지사 위상의 변화). 따라 서 지방의회의 장이 그 자치단체 집행기관의 장으 로서 역할을 담당하게 되었다. 그러나 프랑스의 전통은 도지사로 하여금 지방체제의 균형화를 위 해 여전히 필요 불가결한 역할을 허용하고 있다.

즉, 다수당에 친밀한 인사를 낙하 인사하여 영향 력을 행사한다던가 혹은 선거구 변경에 개입하여 지방정치 분야에 효과적으로 관여하고 있는 것이 다. 오늘날 도지사의 정치적 사명은 국가가 의욕 적으로 추구하는 정책들의 실현에 있는데, 특히 경제적 기능을 통해서 이루어진다(일부 국가 투자 금액의 배분, 지방자원의 동원, 대단위 사업선정).

또한 국가대표는 지방 명사들(les notables) 사 이를 중재하는 전략적 위치에서 지방의회 의원들 과의 협의와 중재에 의해서 지방청 행위의 조정적 관여를 행하는 위치로 변했다고 하겠다. 도지사와 지방의회 의원의 관계는 협력과 공모의 상호 이해 관계 속에 존재하는 역동적 관계로 볼 수 있다. 지 방명사들의 도움 없이는 도지사의 사명을 잘 감당 할 수 없기 때문이다.

6. 권한 망(조직)의 통합 : 겸직제도

프랑스 정치체계의 가장 중요한 특징 중의 하나로

권력분립 원칙을 해치면서도 권력 형평의 주요 메 커니즘으로 자리잡고 있는 겸직제도가 있다. 기초 자치단체의회 의원이 광역자치단체의회 의원을 겸하여 시의회의원으로 하여금 그 관할구역 내의 구의회의원을 겸하게 함으로써 이들 자치단체간 의 정책조정과 협조를 원활하게 할 뿐 아니라 경 비절약에도 도움을 주고 있다. 그러나 국회의원이 지방의회의원을 겸하게 됨으로써 국회활동이 저 해받고(국회부재), 국회에서 자기지역문제를 지 나치게 로비하는 것이 문제되고 있다.

수평적 겸임(Le cumul horizontal)은 권력분립 원칙에 배치되며, 수직적 겸임(Le cumul vertical) 은 정치계급의 집중을 초래하여 정치체계 입문에 불균형을 야기한다. 또한 의원들간의 이해충돌, 정책결정에의 불균형 이득이 발생한다(Becquart-

Leclercq, 1983: 209-232). 따라서 자크 시라크와

동거정부를 구성하고 있는 리오넬 조스팡(L.

Jospin) 정부는 겸직제도의 새로운 규제제도를 표

명하고 있다. 그런데 그 계획안 중에 대규모 도시 의 시장과 도의회 의장, 지역의회 의장의 동시 겸 임철회가 큰 난제로 되어 있다. 왜냐하면 이에 해 당하는 중진의원들과 반대당의 정치적 공격이 간 단치 않다는 데 있다. 일례로 과거 총리를 역임했 던 우파 에드워드 발라뒤르(E. Balladur)는 프랑스 의 정서논리를 펴면서 기능중첩은 이득과 보수의 중첩을 야기하는 것으로 이를 제거하는 방향으로 그 정책을 전환해야 한다고 주장하기도 하였다(Le

Monde, 1997: 9. 16).

현재의 겸임제도의 실태를 보면 거의 국회 상 하의원의 90% 이상이 지방직(자치단체장, 지방의 회의원)을 겸하고 있다. 540명의 하원 국회의원 (député) 중 513명이 지방의원직을 겸하고 있다.

7. 분권행정 속의 분산행정

지방자치단체를 위하여 더 강한 정치권력의 지방 분권에도 불구하고 국가 편에서 법률을 유지하려 는 노력을 볼 수 있다. 국가중심의 원심적 운동은 국가가 지시하지 않는 한 행위하지 못하는 지방공 무원을 양산하였으며, 이에 따라 법령의 홍수 현상 이 나타나게 되었다. 분권정책 이후 여전히 프랑스 지방행정은 국가대표의 영향력 아래서 수행되고 있다. 총체적으로 볼 때 프랑스의 지방정책은 분산 정책을 업고 가는 분권정책이라고 할 수 있다.

프랑스 지방분권의 기본내용

1. 1982년 좌파정부의 지방분권

프랑수와 미테랑(François Mitterand) 대통령의 피 에르 모루와(Pierre Moroy) 정부에서 입안된 1982 년 3월 2일 법은 다음 세 가지 기본변화를 담고 있 다. 첫째, 레지옹의 지방자치단체화, 둘째, 행정감 독의 배제, 셋째, 도, 지역의원에 대한 집행기관의 기능 제공이다. 따라서 지방의회의원의 권한은 상 대적으로 강화되고 국가대표(도지사)는 약화되었 다. 요컨대, 프랑스의 분권화란 위의 정치·행정 적 모델에서 바라볼 때 국가의 의사가 직접적·수 직적으로 침투하는 비대화된 행정영역을 줄이고 그동안 행사했던 불필요한 권한(특히 국가대표를 통한)을 정치영역에 넘겨주는, 다시 말해 지방의 회에 그 비중을 실어주겠다는 의도로 해석된다.

이는 분산화된 행정을 분권화된 행정으로 바꾸려 는 노력이라고 할 것이다. 이러한 배경하에서 다 음의 내용을 담고 있는 지방분권법(Loi n˚82-213

du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions)이 탄

생하였다.

지방분권법에서는 국가의 지방자치단체에 대 한 통제게임을 시정하였다. 지방자치단체의 의결 내용, 명령, 처분은 그것이 제정·공포되고 국가대 표에게 통보됨으로써 바로 집행될 수 있으며, 국가 행정기관에 의한 사전 승인·집행의 중지, 무효화 선언 등 모든 사전적 통제는 폐지되었다.

따라서 국가대표에 의해 지방자치단체가 행했 던 통제방식이 사라지고 사법부인 행정재판소(le

tribunal administratif)에 그 소를 제기할 수 있는

권한만 인정하는 합법성의 통제(le contrôle de

légalité)가 중요한 수단으로 부상하게 되었다.

국가와 지방자치단체간의 기능배분에 관한 법 률제정은 바로 이러한 배경에서 자연히 나온 것 이다. 그 중요한 원칙으로는 자치단체간의 감독금 지원칙(absence de tutelle d’une collectivité sur une

autre), 사무일괄이양의 원칙(transferts par bloc ou affectation en totalité), 경비의 완전보상 원칙

(exacte compensation des transferts de charges) 등 이 있다.

2. 2002년 우파정부의 지방분권

자크 시라크 대통령의 라파랑 정부하에서 입안된 프랑스 공화국의 분권화된 조직에 대한 헌법개정 안(le projet de loi constitutionnelle relatif à

l’organisation décentralisée de la République)은 지

방분권화를 더욱 가속화하기 위해 다음의 중요한 주제를 담고 있다.

즉, 공화국의 분권화된 조직설정, 지방자치단

체에 인지된 책임성의 증대, 직접민주주의 원칙의 도입, 해외 자치단체의 법규조정이 그것이다 (www.premier-ministre.gouv.fr, 2003 : 1-3).

1) 분권화된 공화국

(Une “République décentralisée”)

헌법 제1조 조항에“공화국의 조직은 지방분권으 로 한다(l’organisation de la Réublique est

décentralisée)”

라는 규정을 삽입하여 프랑스 공화 국의 기본가치를 지방분권화에 설정하고 있음을 만천하에 천명하고 있다. 이러한 논의의 배경에는 국가의 단일성을 훼손시키지 않는 한 지방분권화 는 프랑스 주민의 민주주의 삶을 풍요롭게 할 것 이며, 모든 시민이 법 앞에 평등하다는 기본원칙 을 일상생활에 적용하는 데 기여하게 될 것이라는 믿음에서 비롯되었다고 할 수 있다.

2) 지방자치단체의 책임성 증대

(L’extension des responsabilités des collectivités territoriales)

지방자치단체에 인지된 권한의 증대는 입법권(규 제권)과 자치재정권의 강화에서 찾을 수 있다. 지 방자치단체의 규제권 강화는 실습권한(droit à

l’expérimentation)과 보충성의 원칙(principe de subsidiarité)으로 구체화된다. 헌법 제37조-1은 규

제권을 행사하는 데 있어 입법관과 정부내각이 지 방자치단체의 권한배분 부문에서 실습화를 행사 하는 데 권리가 있음을 밝히고 있다. 또한 이 헌법 안은 지방자치단체가 법률에 부여한 권한행사를 지배하는 법률, 법규에 유리하게 기여할 수 있는 변경(수정)사항을 스스로 실습할 수 있음을 허용 하고 있다. 그러나 실습권한의 영역은 엄격하게

설정된다. 즉, 실습은 자치권행사나 헌법적으로 보장된 권한의 필수불가결한 조건들을 규정하는 규칙을 손상시킬 수 없다는 것이다. 이러한 실습 권한의 귀결로서 헌법 제72조는 보충성의 원칙을 소개하고 있다. 이러한 규정의 배경은 지방자치단 체가 그들의 실습권한을 사용할 때 새로운 규칙과 과거의 규칙이 공존하는 기간을 가지게 되는데 이 경우 가장 적절한 규칙이 다른 것을 대체하게 됨 을 시사하는 것이다.

재 정 자 치 의 강 화 (le renforcement de

l’autonomie financière)는 다음과 같이 세 차례에

걸쳐 조직화되어야 함을 제시하고 있다. 우선 헌 법은 지방자치단체가 모든 상황(자연적 실재)에 전체적으로 혹은 부분적으로 과세할 수 있는 권한 을 행사할 수 있어야 한다는 것이고, 다음으로 법 률이 정하는 한도 내에서 지방자치단체가 스스로 다양한 세원에 대한 세율을 결정할 수 있게 하고 있다. 마지막으로 국가와 지방자치단체간의 모든 권한배분은 권한을 이전 받은 해당 자치단체에 사 무를 수행할 수 있는 동등한 자원이 함께 부여되 어야 하는 것으로 하고 있다.

3) 직접민주주의의 활성화

(Davantage de démocratie directe)

직접민주주의의 강화는 지역주민이 자기 자치단 체의 정책결정, 집행에 대해 직접적 표현능력을 가질 때 비로소 지방분권이 실현될 수 있다는 사 고에서 출발한다. 따라서 지방자치단체는 결정적 주민투표(réferendums décisionnels)를 조직할 수 있어야 하는 것이다. 지방자치단체의 권한에 관계 되는 질문에 대해 단지 자문적 성격에 그치는 것 이 아니라 확정적 결정을 부여할 수 있는 것으로

발전되어야 한다는 것이다. 또한 유권자는 지방의 회의 의사일정에 개입하기 위해 청원권(le droit de

pétition)을 가지는데 지방자치단체는 이 청원을

결정적 가치를 가지는 주민투표로 전환할 수 있는 가능성을 열어 놓았다.

4) 해외지역 자치단체의 법규 조정

(l’aménagement du statut de l’outre-mer) 해외 자치단체(collectivité d’outre-mer)를 위해 그 동안 사용하였던 해외지역(territoire d’outre-mer) 의 용어가 사라졌다. 뿐만 아니라 해외 도(les

départements d’outre-mer)와 해외 자치단체(les collectivités d’outre-mer)를 구분하였다. 이러한

구분은 이들 두 영역을 규정해온 권한과 법규를 수정하게 하였다. 즉, 해외 도는 입법적 동화원칙 (le principe d’assimilation législative, 규칙은 일반 적으로 적용되는 입법관이나 정부내각이 정한 법 규에 의해 적용되는 것을 따름)에 의해 규정하고 해외 자치단체는 입법적 특수성원칙(le principe de

spéialité législative, 그 지역의 특수성을 인정하여

스스로 규칙을 정할 수 있도록 함)에 따라 법규를 적용한다.

맺음말

지방자치를 두 가지 개념, 즉 주민자치와 단체자 치로 파악한다면 프랑스는 앵글로- 색슨 국가와는 다른 단체자치의 유형을 띤다. 왜냐하면 프랑스의 지방권은 국가권력-행정권한의 중앙집권에 널리 예속되어 있기 때문이다. “프랑스의 지방권한은 전통적으로 수도인 파리에 연계된 분야 내에서, 그러나 시읍면 자치단체에 권한을 후회스럽게 이

전하는 부여된 범주에 해당한다”. 반면 영국의 경 우는“지방권은 중앙의 잠식에 대항해서 정통성 개입의 전통적 영역을 확보하는 지방권한에 의해 예비된 거주영역에 해당한다”. 마찬가지로 프랑스 의 경우 지방정부라는 용어보다 지방제도라는 용 어를 사용하기 때문에 법률적, 행정적 개념이 강 하다고 할 것이며, 영국의 경우는 정치적 의미가 강하다고 할 것이다(Mabileau, 1987 : 27-42).

따라서 지방의회와 지방자치의 상관관계 개념 은 두 개념이 상호 보완적이라고 해도 프랑스의 경우 그렇게 긴밀히 연결되어 있다고 보기 어렵 다. 왜냐하면 프랑스의 역사를 두고 볼 때 초기의 지방의회는 국가편의의 발상으로 세금을 효율적 으로 징수하기 위해서 설치되었고 행정편의로 지 방자치를 보게 되었다는 점이다. 따라서 지방의회 없이도 프랑스의 지방자치는 가능했고 지방자치 없이 프랑스의 지방의회는 가능했다.

약 150년의 역사 속에 프랑스의 지방의회는

‘자유로운 지방’의 대변인처럼 확인되었다. 이어

1930년 이후 사회·경제 영역에 증가된 공공개입

을 통해 1982년의 지방분권화로의 대전환을 이루 었다. 이러한 지방분권정책의 프랑스적 의지는 갑 자기 나타난 것이 아니라 긴 시간 속에서 숙성되 어 온 것이다. 지방의원의 요구는 지방재정분야, 국가감독의 철폐, 행정기능 자치의 유지에 더욱 강하게 나타났다. 지도자의 우선순위 내에 정치공 약이 지방분권정책에 뿌리내리고 있다. 새로운 시 민의 향상, 책임분담, 유럽통합에 따른 새로운 환 경에 맞는 정책을 실현하기 위해서는 지방분권화 는 불가피하다는 사실이다. 아니, 지방분권화는 프랑스 주민의 삶의 질을 높이는 지방민주주의의 필요조건으로 강력히 추진되어야 한다는 것이다.

이는 단일성을 추구하는 공화국의 이념에 배치되 지 않는 한 국가와 지방자치단체간, 지방자치단체 와 지방자치단체간의 연계성을 강화하고 주민들 에게 보다 가까이에서 행정서비스를 제공하려는 의지가 발현한 것으로 이해할 수 있다.

그러므로 수세기에 걸쳐 경험한 중앙집권의 폐 해에서 지방분권화와 지역균형발전의 실효를 제 고하고자 노력하는 현 참여정부의 지방분권화 정 책은 이미 동일한 경험을 통해 이룩해 온 프랑스 의 모델을 통하여 그 방향을 올바로 설정할 수 있 을 것이다.

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