문재인 정부는 7월 ‘국민의 나라 정의로운 대한민국’이라는 국 가비전 아래 국정운영 5개년 계획 및 100대 국정과제를 발표하 였다. 그중 ‘고르게 발전하는 지역’은 5대 국정목표 가운데 하나 로 제시되었다. 정부는 지역주민이 일상 속에서 체감할 수 있는 자치분권과 균형발전을 실현하겠다는 강한 의지와 함께 2018년 지방분권 개헌을 추진하겠다고 밝혔다. 이에 따라 향후 국토 및 지역 정책 시스템의 대폭적인 변화가 예견된다. 이번 호 특집에 서는 자치분권을 통해 다시 한번 국민성장의 계기를 마련할 수 있는 방안을 모색해본다.
특집기획: 이원섭 선임연구위원
분권형 국토균형발전
추진 방향
왜 자치분권인가
지난 30년간 국제사회에서 국가 간의 협력이 증가하는 것보다 더 빠른 속도로 지역과 도 시의 국제적 무한경쟁이 진행되고 있다. 전 세계적으로 저성장이 지속되고 있는 가운데 특히, 우리나라는 저출산율과 고령화가 급속히 심화되고 있다. 교통 · 통신과 정보기술의 발달로 가속화되고 있는 세계화와 정보화는 국가 간의 경계를 넘나들면서 사회전반에 큰 영향을 미치며 변혁을 야기하고 있다. 이러한 환경 속에서 사회문제를 해결하기 위한 방 식으로 중앙정부의 획일적 문제해결 접근보다 지방 중심의 분권적 문제해결 접근이 더욱 중요해지고 있다. 이는 국가사회의 관리방식으로 중앙정부의 일방적 문제해결 접근은 이 미 한계에 도달해 있으며, 사회문제와 관련된 행위 주체들의 적극적인 참여와 숙의의 문 제해결 방식으로의 변화가 필요함을 의미하는 것이다.
그동안 행정은 능률적인 서비스 전달과 공익증진에 중점을 두었지만, 이제는 일방적인 중앙주도적 공급자 관점에서 벗어나 지방의 다양성과 역동성을 뒷받침하는 방향으로 패 러다임을 전환해야 할 것이다. 다시 말하면, 중앙통제적 능률성 중심의 국정관리체제에서 지방이 국가운영에 실질적으로 참여하고 공동으로 결정하는 민주성 중심의 국정관리체제 로 변화되어야 함을 뜻한다. 이러한 관점에서 지방화, 자치분권은 국가발전의 핵심과제가 되었고, 새 정부의 국정과제로 추진되었다. 따라서 연방제 수준의 강력한 자치분권이 이 루어지면 앞으로 중앙과 지방의 관계는 수평적 · 협력적 파트너십 관계, 참여와 공유, 숙의 의 거버넌스 관계로 전환되고, 지속적인 국가발전과 21세기 시대정신을 담아내는 관계로 발전할 것이다.
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유정인 | 지방자치발전위원회 자치분권국장
문재인 정부의 자치분권 추진 방향과 과제
특집 분권형 국토균형발전 추진 방향
드맵(안)’을 발표하였다. 자치분권 로드맵(안) 은 관계 부처와 지방자치단체, 지방4대협의체, 분권시민단체, 지역주민 등의 의견을 수렴해 지방자치발전위원회에서 최종확정하는 제도적 인 절차가 남아 있지만, 기본안이 발표된 이 시 점에 로드맵(안)의 주요 내용을 살펴보는 것은 상당한 의미가 있다.
자치분권 로드맵(안)에는 ① 중앙권한의 획 기적 지방이양, ② 강력한 재정분권 추진,
③ 자치단체의 자치역량 제고, ④ 풀뿌리 주민 자치 강화, ⑤ 네트워크형 지방행정체계 구축
등 크게 5가지 측면에서의 자치분권 추진과제가 담겨 있다. 이러한 과제를 선정한 배경과 자세한 내용을 살펴보면 아래와 같다.
1. 중앙권한의 획기적 지방이양
지방자치 발전을 위해서는 국가와 지방자치단체 간의 권한과 책임을 합리적으로 배분하는 일이 매우 중요하다. 하지만 지방자치가 실시된 지 20년이 지났음에도 불구하고 지방자치의 핵심 인 사무 측면에서도 아직 과소분권에 머물고 있 는 것이 우리의 현실이다. 지방자치발전위원회 가 2013년에 현행 4003개 법령을 대상으로 국 가 총사무를 조사한 결과에 따르면 4만 6005개 사무 중에서 국가사무는 3만 1161개로 전체의 68%를 차지하고, 자치사무는 1만 4844개로 전 체의 32%에 그치고 있는 것으로 나타났다. 자치
사무의 비중이 높지 않은데다가 그동안 이양된 사무의 성격을 살펴보아도 점검이나 단속,
출처: 행정안전부 2017.
<그림 2> 국가 총사무 배분 현황(2013년)
출처: 한부영, 김필두, 배정아, 유동상 외 2014.
중앙정부
항구적 자치기반 주민
자치단체 자치단체
① 중앙권한의 획기적 지방이양
③ 자치단체의 자치역량 제고
⑤ 네트워크형 지방행정체계 구축
지방분권형 개헌 지원
④ 풀뿌리 주민자치 강화
② 강력한 재정분권 추진
국가사무 70.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
20.00%
10.00%
0.00%
위임사무 (국가-지방)
광역사무 기초사무 위임사무
(광역-기초, 기초-광역) 65.52
2.21
16.50 15.51
0.26
과태료 부과 등 단순 집행사무 위주의 업무가 이양되어, 지방이 직접 당면한 문제를 해결 할 수 있는 실질적인 권한은 여전히 부족한 상황이다.
따라서 중앙권한의 획기적 지방이양을 자치분권을 위한 첫 번째 추진과제로 설정하 고, 이를 위한 몇 가지 세부과제를 선정하였다. 먼저 국가와 시 · 도, 시 · 도와 시 · 군 · 구 간 의 합리적인 권한 배분을 위해 사무 구분의 기준을 명확히 하고, 사무의 재조정을 추진 하고자 한다. 보충성의 원칙을 사무 배분의 기본원리로 삼아 주민생활에 밀접한 사무는 시 · 군 · 구에서, 광역적이고 종합적인 사무는 시 · 도에서, 전국적으로 통일성을 요하는 규 모가 있는 과제는 국가사무로 재배분할 계획이다. 특히, 지방이 지역 실정에 맞는 실질적 인 권한을 행사할 수 있도록 개별적 사무이양보다 기능 중심의 포괄적 지방이양을 추진할 방침이다.
또한 ‘지방분권 사전협의제’를 신설해 법령의 제 · 개정 시 국가와 지방 간의 사무 배분 이 적정한지, 자치권을 침해하는지 등을 사전에 협의함으로써 중앙정부의 무분별한 사무 배분이나 중앙이 지방에게 일방적으로 행 · 재정 부담을 지우는 행위를 사전에 방지하고 자 한다. 한편 역대정부에서 논의가 계속되어 왔던 자치경찰제는 「자치경찰법(가칭)」 제정 과 시범실시를 통해 광역자치단체에 단계적으로 확대 추진한다는 계획이다. 이를 통해 국 가경찰은 전국 치안 수요에 대응하고, 자치경찰은 지역별로 다양한 지역주민 밀착형 치안 서비스를 제공하는 데 주력할 방침이다.
2. 강력한 재정분권 추진
올해 국세와 지방세 비율은 77대 23 정도인 반면, 중앙과 지방의 재정지출액 비율은 40대 60의 구조이다. 이 두 가지 통계수치만 놓고 판단해보아도 재정분권은 시급한 과제임을 알 수 있다. 게다가 지방자치단체의 전체 예산 중에서 사회복지 예산이 차지하는 비중이 40%
<그림 3> 국가와 지방자치단체의 재정 사용액 비교 (단위: 억 원)
예산서상 규모 지방교육
561,349 (10.5%)
자치단체 1,845,825 (34.4%)
중앙정부 2,957,207 (55.1%) 5,364,381
억 원 중앙정부
1,722,733 (41.9%) 자치단체
1,808,523 (43.9%)
지방교육 582,628 (14.2%)
재정 사용액 4,113,884 억 원
출처: 정순관 2017.
특집 분권형 국토균형발전 추진 방향
하고, 지방재정에 대한 자율성과 책임성을 확대해나가는 방안을 마련하였다. 먼저 세수의 신장성과 안정성이 높고 지역의 경제활동이 지방세수로 연계될 수 있는 소비 · 소득과세를 중심으로 지방세를 확충하고자 한다. 더불어 신세원을 발굴하고 개인이 지방자치단체에 기부할 경우 세액공제 등의 인센티브를 제공하는 ‘고향사랑 기부제’ 도입을 통해서 지방재 정을 확충하고 지역경제 활성화를 도모하고자 한다.
또한 국가와 지방의 이전 재원 제도를 개편해 지방교부세율을 상향하고 국가-지방 간 의 기능 및 사무 재배분과 연계해 국고보조 사업의 개편을 추진하는 한편, 지역상생발전 기금 확대와 공동세 도입 등을 검토해 지방의 세수 일부를 활용한 재정균형장치를 마련하 고자 한다. 더불어 지방자치단체의 지방재정에 대한 자율성 확대와 책임성도 강화하고, 주민참여 예산제도의 실질적인 운영과 재정정보 공개도 활성화하고자 한다.
특히, 재정분권 실현은 문재인 정부의 핵심 국정과제 중 하나인 만큼 지방자치발전위 원회 내에 지방재정에 특화된 논의기구를 설치해 행정안전부, 기획재정부 등 관계 부처와 지방자치단체의 협의를 거쳐 2018년 1월까지 정부(안)을 구체화할 계획이다.
3. 자치단체의 자치역량 제고
민선지방자치가 실시된 지 20여 년이 지났지만 전국 지방자치단체의 기관 구성형태가 동 일하고, 인사조직권, 자치입법권 등 자치권의 한계로 인해 자치단체 스스로 전문역량을 발휘할 계기의 부족과 자발적인 혁신을 위한 동력의 저하로 이어져 자치역량 제고의 필요 성이 꾸준히 제기되어 왔다. 게다가 자치단체장이나 지방의원에 대한 국민의 인식도 긍정 적이지는 못한 상황이다. 2015년 6월 지방자치발전위원회가 한국지방자치학회에 의뢰한
‘지방자치 국민의식조사1)’ 결과에 따르면 그동안 지방자치단체장이 주민의 뜻을 잘 반영해 왔느냐에 대한 물음에 긍정적 의견(21.7%)보다 부정적 의견(40.6%)이 더 높게 나타났고, 지방의원에 대한 동일한 물음에 대해서도 긍정적 의견(16.5%)보다 부정적 의견(46.0%)이 높게 나타난 바 있다.
지방자치단체의 자치역량 제고를 위해서 먼저 주민의 대의기관으로서 지방의회의 권한
1) 조사기관: 리얼미터, 조사기간: 2015년 6월 1~23일, 조사대상 및 방법: 일반국민 1천 명 전화면접조사(95% 신뢰수준
±3.1%p, 성·연령·지역별 표본추출).
과 전문성을 강화하고자 한다. 특히, 의회 고유의 기능에 충실할 수 있도록 입법 정책 전 문인력을 지원하고, 사무직원에 대한 지방의회 의장의 인사권을 확대하는 한편, 장기적으 로는 현재 집행부-지방의회의 획일적인 기관대립형 형태에서 벗어나 주민이 직접 지역상 황에 맞는 기관 구성형태를 선택할 수 있도록 하는 방안도 검토해나갈 계획이다.
또한 자치조직권 확대를 위해 기준인건비 제도를 개선해 자치단체 공무원의 정원관리 를 자율화하고 지역 특성에 따른 대민 서비스 중심의 조직으로 재설계할 수 있도록 자치 조직권을 강화할 계획이다. 무엇보다 행정환경의 빠른 변화와 복잡 · 다양화된 주민의 수 요에 효과적으로 대응할 수 있도록 지방공무원 역량도 강화할 계획이다. 이를 위해서 채 용 시스템을 개선하는 것은 물론, 전문성을 갖출 수 있도록 전문직위를 활성화하고 공무 원의 생애주기에 따른 맞춤형 교육을 강화해나갈 방침이다.
자치역량 강화와 더불어 지역주민에 대한 자치단체의 행정 투명성과 책임성을 더욱 강 화하고자 한다. 지방 행 · 재정 통계의 오픈 플랫폼을 구축해 주민이 정책에 참여할 수 있 는 기회를 확대 보장하고, 해당 자치단체의 운영 현황 및 인사 운영에 대해서도 이를 알고 자 하는 주민이 쉽게 접근해서 관련 정보를 파악할 수 있도록 할 것이다. 특히, 의정활동 공시 제도를 통해 주민들이 궁금해 하는 의정활동을 공개함으로써 지방의원의 책임성을 확보해나갈 계획이다.
4. 풀뿌리 주민자치 강화
지방자치의 대민 접점이라 할 수 있는 읍 · 면 · 동 운영이 실질적인 마을공동체와 연계되지 않고 있으며, 읍 · 면 · 동을 중심으로 한 일부 주민대표 기구는 수동적인 역할에 국한되어 실질적인 풀뿌리 주민자치 실현에 한계가 있는 상황이다. 따라서 주민자치회와 같은 주민 대표기구가 마을 단위의 실질적인 주민협의체로서 역할을 수행할 수 있도록 주민세의 일 부를 주민자치회 사업에 활용하고, 마을계획 수립 및 주민자치센터 운영 등의 권한을 부 여할 계획이다. 현장 전담인력을 확충해 보건 · 복지, 방문 건강 서비스와 같은 현장밀착형 서비스를 확대하고, 읍 · 면 · 동 청사를 자치공간으로 재창조해 행정혁신을 추진할 방침이 다. 마을 단위 자치의 정착을 위해서는 마을총회를 거쳐 선정된 계획을 적극 지원하고, 도 시재생, 일자리 창출 등과 같은 지역별 특성에 맞는 마을모델을 발굴해 지원할 것이다. 이 를 위해 올해 20개에 그쳤던 혁신 읍 · 면 · 동 시범사업 대상을 2018년에 200여 개로 확대 해 전국적 확산을 도모하고자 한다.
주민직접참여 제도의 일환으로 도입된 주민투표(2004년)와 주민소환제(2007년) 등은 관련 법 제정으로 제도적 보장은 되어 있으나, 주민이 제도를 활용하기에는 기준요건이 특집 분권형 국토균형발전 추진 방향
따라서 전국의 모든 지역에 동일한 기준으로 과도하게 적용된 주민소환 청구요건을 지 역별 인구 규모, 선거 투표율과 같은 정치참여 수준 등을 반영해 개선하고, 현재 투표권자 의 3분의 1 이상 참여 시에만 개표하는 요건도 완화하고자 한다. 특히, 주민 조례 개 · 폐청 구 제도는 온라인 서명을 통한 주민의사 확인 절차를 도입해 주민편의와 효율성을 제고해 나갈 계획이다.
5. 네트워크형 지방행정체계 구축
지방자치발전위원회에서 실시한 연구용역(2016년) 결과에 따르면 2030년 모든 시 · 도 가 초고령 사회에 진입할 것이며 특히, 인구 6만 명 미만 군지역의 경우 고령화 비율이 42.2%에 달할 것이라고 전망한 바 있다. 또한 우리나라 출산율은 1.17명(2016년 기준)으 로 OECD국가 중 최하위권에 속한다. 저출산 · 고령화는 사회 전 분야에 영향을 미치고 있 지만 지역에 있어서는 성장동력을 저하시키고, 행정 수요를 감소시킴에 따라 서비스 공급 부문에 대한 효율화와 구조조정의 필요성이 커질 것으로 예상하고 있다. 제4차 산업혁명 시대 도래와 함께 산업분야의 경계가 허물어지고 협업이 강조되면서 지역 간에도 협력 네 트워크 체계 구축이 필요한 상황이다.
이러한 행정환경 변화에 따라 행정구역을 초월해 지방자치단체 간의 협력이 원활하도 록 자치단체 간 연계 · 협약 제도를 마련하고, 광역연합 제도를 도입해 자치단체가 구성원 인 별도의 법인체를 설립함으로써 도시의 네트워크를 제도화하고 초광역적인 도시행정을 수행할 수 있도록 할 계획이다. 더불어 공공부문의 갈등 조정을 위해 기존 중앙분쟁조정 위원회(지방-지방)와 행정협의조정위원회(중앙-지방)를 통합 발전시켜 나가고, 지역주 민의 공적 의제에 대해 활발히 토론하는 숙의(Deliberative) 기반의 주민참여 제도를 활성 화해 나갈 계획이다.
자치분권을 통한 제2의 도약
지금이야말로 243개 지방자치단체가 가지고 있는 역동성과 다양성이 발휘될 수 있도록 제도의 혁신을 통해 자치분권을 뒷받침해야 할 때이다. 문재인 대통령 역시 획기적인 자
치분권과 강력한 재정분권 등을 통한 연방제 수준의 지방분권 실현을 여러 차례 강조한 바 있다. 이를 위해서는 먼저 자치분권형 헌법 개정이 필요하다. 민주화의 열망 속에서 개 정되었던 현행 헌법은 그동안의 변화된 시대적 상황과 국민의 다양한 요구를 제대로 담아 내지 못하고 있다. 특히, 지방자치와 관련된 조항은 단 2개뿐이어서 지방자치단체와 주민 의 권리를 보장하는 데 한계가 있고, 자치입법권 등 기본권 보장에 있어서 오히려 제약이 되고 있다. 최소한 헌법 전문에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하고, 국민의 기본권으 로 자치권을 명시하는 한편, 국가와 지방의 역할분담에 있어서도 보충성의 원칙이 보장되 는 등의 내용이 담겨야 한다.
그동안 우리나라는 중앙집권의 국가주도 경제개발 정책으로 압축성장을 이끌어 제1의 도약을 이루었다. 세계 경제 규모 10위권 대열에 올랐지만, 선진국에 비해서 저출산 · 고령 화는 빠르게 진행되고 있고 사회갈등지수는 높아져가고 있으며, 국민 개개인의 행복지수 는 최하위 수준이다. 이제 자치분권을 통해서 내가 살고 있는 지역의 정책과 문제해결에 내가 직접 참여해 우리가 원하는 방식으로 주민 모두가 공감하는 결과를 얻어내는 성숙한 지방자치의 모습을 실현해나가야 할 것이다. 이를 통해 국민 모두가 자존감을 회복하고 국민성장이라는 제2의 도약을 이끌어낼 수 있는 새로운 전기를 마련해 나갔으면 하는 바 람이다.
참고문헌
정순관. 2017. 새 정부 지방분권 추진방향: 분권추진의 논리와 한계. 새 정부의 지방분권균형발전 토론회, 7월 19일. 서울:
대한상공회의소.
한부영, 김필두, 배정아, 유동상, 전성훈, 오희환, 윤준희 외. 2014. 새로운 판별기준에 따른 국가 총사무 재배분 조사표 작 성. 원주: 한국지방행정연구원. http://www.prism.go.kr
행정안전부. 2017. 지방자치분권 5년 밑그림 나왔다, 10월 26일. 보도자료.
특집 분권형 국토균형발전 추진 방향
