실존으로서 거주

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정책과 시장

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KRIHS 국토연구원부동산시장 조사분석 가을호 _ 2015. 10 VO

실존으로서 거주

산업화와 물질문명에 대한 열망이 한창일 때, 존재란 무엇인가로 평생을 씨름한 실존주의와 현 상학 철학의 대표자 마틴 하이데거(Heidegger)에게 거주(Wohnen, Dwelling)는 인간 실존의 근 본 출발점이자 가장 중요한 철학 대상이었다. 이 세계 속의 인간은 사물이나 존재자에 대한 의미 부여 작용을 통해 그 쓰임새와 쓰일 자리를 만든다. 이러한 ‘세계 만들기’는 기본적으로 거주 또는 머무름이라는 과정을 거치지 않고는 일어날 수 없는 것이기 때문에 생활세계, 장소와 공간의 형성 은 삶의 과정으로서 거주와 떼려야 뗄 수 없는 관계를 이룬다는 것이 그의 사상이다. 특히 후기 하 이데거 사상에서 거주는 더욱 중요한 의미를 갖는다. 1951년 다름슈타트(Darmstadt)에서 ‘인간 과 공간’을 주제로 열린 심포지엄에서 했던 강연인 건축, 거주, 사유(Bauen Wohnen Denken) 는 인간실존에서 거주의 본질과 의미를 잘 드러낸다. 여기서 하이데거는 하늘, 대지, 신, 그리고 유한한 삶의 인간이라는 네 가지 요소(사방; Geviert, Fourfold)가 하나로 포개져 조화를 이루는 것이 세계이며, 장소는 그 조화를 가능케 하는 터전이라고 말한다. 거주를 네 가지 요소를 소중히 보살피고, 연결(관계)하면서 그 조화의 터전을 만드는 인간 실천과정으로 설정한 것이다. 따라서 인간존재 양식으로서 거주가 없다면 세계도 장소도 없다는 것이다(Heidegger, 2001; Harman, 2009; Malpas, 2014; 서도식, 2010).

우리는 이러한 거주를 위해 행위로서 건축(building)을 하며, 물리적 산물로서 주택을 생산한 다. 거주의 실존적 의미로 보자면 건축이란 앞의 네 가지 요소를 한데 모아 조화로운 세계를 만들 기 위한 터전을 만드는 과정이지 단지 돈을 더 많이 벌기 위한 수단에 그치는 것이 아니다. 물리 적 사물로서 주택은 거주라는 삶의 과정 속에서 인간적 의미부여를 통해 그 쓰임새와 쓰일 자리 를 비로소 찾으며, 세계와 장소를 형성하는 토대가 된다. 즉 물리적 사물로서 주택과 주택건축 자 체가 세계를 만드는 거주(삶의 과정)가 일어나는 것을 보장하는 것은 아니다.

물론 오늘날 자본주의 체제의 주택은 때로는 상충하기도 하는 다양한 의미와 목적을 갖고 있다.

우선 물리적 거처와 안식처로서 주택은 기본적으로 삶을 제공하는 공간과 가정으로서 의미를 갖

불확실성시대, 실존으로서

거주(Wohnen)와 토지주택은행정책

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부동산시장 변화와 진단 인포그래픽스심층분석정책과 시장지역 아파트 시장 동향지금 세계 부동산시장은?부동산시장 연구 동향

는다. 공적인 것과 사적인 것, 내부와 외부의 구별을 제공하는 공간이다. 이러한 의미에서 주택 은 사회관계의 기본구성 단위로서 가정(home), 경제 단위로서 가구(household), 물리적 단위로 서 거처가 융합된 사회공간체계로서 의미를 내포하고 있다. 다음으로 생활양식과 생활경험의 토 대로서 주택은 가정생활과 가족관계를 통해 언어습득, 양성관계(gender), 감성과 정체성 형성, 도덕적 사고, 질서와 규율개념, 관습전수 등 사회적 관계와 사회제도의 기초가 만들어지고 재생 산되는 곳이다. 그리고 인권으로서 주택은 주로 마샬(Marshall)의 시민권(citizenship) 개념에 기초하여 주거권이나 주거복지를 사회적 권리로 인식하는 것이다. 무엇보다도 한국에서 지배적 인 관념은 자산 및 투자대상으로서 주택일 것이다. 자본이나 개인 모두에게 부(wealth)를 축적하 는 수단으로서 의미가 가장 두드러진다. 자본시장과 공간시장의 통합추세는 주택의 이러한 측면 을 더욱 부각시키며, 주택을 경제위기의 소용돌이로 쉽게 빨려들도록 만들고 있다(Blunt, 2005;

Blunt, 2006; Mallett, 2004; 김용창, 2012; 김용창, 2013).

주택을 둘러싼 이러한 여러 가지 의미는 결국에는 하이데거가 말하는 거주성으로서 주택과 비인간적 물질성이자 자본성으로서 주택의 충돌로 정리할 수 있을 것이다. 전자는 세계 속의 존재로서 인간실존을 우위에 두는 것이고, 후자는 도구성(수단성)이 실존을 압도하는 상황이 라고 할 수 있다. 21세기 들어 더욱 빠르게 진행되고 있는 경제의 세계화와 금융화, 부동산금 융의 증권화는 금융위기가 상존하는 상황을 만들고 있으며, 실존으로서 거주를 더욱 불안정하 게 만들고 있다.

금융위기 상존과 실존으로서 거주의 위기

IMF자료에 근거하여 1970년~2002년 사이 OECD 15개 회원국의 자산시장 변동을 분석한 결 과 주식시장은 24번의 붐 가운데 4번만 버블붕괴로 이어졌으나 부동산(주택)은 20번의 붐 가운 데 11번이 버블붕괴로 이어져 55%의 확률을 나타냈다. 그리고 주식가격 폭락에 비해 부동산 가

김 용 창

서울대학교 사회과학대학 지리학과 교수

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격 폭락이 경제에 미치는 악영향이 2배 이상 큰 것으로 나타났다. 현대 경기변동에서 거주의 취 약성과 위험성이 아주 크다는 것을 나타낸다(Bordo and Jeanne, 2002).

특히 2007년 미국 주택금융 부문에서 초래된 금융위기가 보여주듯이 21세기 들어 글로벌 금융 위기와 결부된 주택시장 변동이 글로벌 경제와 국가경제 및 가계에 미치는 영향이 커지고 있다.

글로벌 경제의 세계화와 금융화의 심화가 낳은 지구경제의 체계적 위기(systemic crises)와 장기 적 침체에 개별 국가경제와 가계가 연루되는 현상이 커지는 것이다. 최근의 글로벌 금융위기는 대공황 이후 처음으로 은행위기, 신용경색, 주택시장 및 주식시장 붕괴가 동반된 대형 위기였다.

이런 금융위기와 결부된 침체는 여타의 경제위기보다 길고 심각하기 때문에 민간수요, 신용, 자 산가격, 가계생활기반에 미치는 영향이 특히 심각하다(IMF, 2009).

IMF가 최근 21개 선진국 경제를 대상으로 지난 50년간의 경기변동과 관련하여 122개 경기침 체를 분석한 것을 보면, 글로벌 경기침체는 선진국, 신흥성장국, 개발도상국 등을 가리지 않고 서로 원인을 제공하고 있으며, 국가들 사이 동조현상도 커지고 있다. <그림 1>에서 보듯이 최근 으로 올수록 금융위기 영향이 커지고 있고, 지난 30여 년 간의 위기를 금융스트레스(financial stress)의 급증 측면에서 보면, 십년 단위로 평균 세 번의 위기가 있었다. 그리고 금융스트레스는 출처 : Hagan et al.(2010)

<그림 1> 주요 금융위기 연쇄효과와 영향 국가수

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지구화된 금융시스템을 통해 전 세계에 동시적으로 영향을 미치는 동일 사태로 번지는 경향을 보 인다. 게다가 경제의 금융화와 금융자본의 지배력 강화는 국가부도(1998년 러시아), 통화 페그 제 공격(1992년 유럽환율조정체계(ERM) 위기), 자산버블의 붕괴(1987년 주식시장 붕괴, 2008 년 주택금융위기), 경제대국의 금리인상과 통화가치 하락, 채권단의 자금회수, 금융연계기구의 붕괴(러시아 국가부도 이후 롱텀캐피탈, 2008년 금융위기에서 Bear Stearns, Lehman, AIG 등 의 사례) 등 다양한 원인을 통해 글로벌 경제위기를 더욱 부채질 하고 있다(IMF, 2009; Hagan, Moghadam and Tweedie, 2010; 김용창 외, 2014).

그만큼 거주의 실존을 위협하는 금융위기가 지구환경 전체 차원에서 만연하고 있다는 것이다.

지구공간의 이름도 모르는 어느 한 동네의 개별 거주 장소와 가족의 삶이 자신들이 제공하지 않 은 원인으로 위협받고 있는 시대이다.

금융위기에 대한 선제 대응책 필요성

금융위기는 주택의 존재이유에 대해 근본적인 문제를 제기한다. 거주의 상실을 유발하면서 인 간의 실존성과 생활세계를 일거에 무너뜨린다. 2007년 미국의 서브프라임 모기지 사태로 대규 모 주택압류가 발생하면서 글로벌 경제에 악영향을 준 것은 물론, 수많은 주택들이 미점유 방기 (vacancy and abandonment) 상태로 버려졌고, 거처를 상실한 가구들이 심각한 생활불안정 상 태에 빠졌다. 이러한 주택의 만연은 경기 침체, 인접 부동산가치하락, 지방세수 감소 문제와 더 불어 ‘깨진 창(Broken Windows)’ 이론이 말하듯이 범죄, 방화, 빈곤 등의 증가로 지역사회의 공 공안전성과 사회적 유대감을 해치고, 지역사회의 퇴락을 가져온다. 한마디로 생활세계의 불안정 과 삶의 질 하락, 하이데거의 말대로 거주의 본성을 급격하게 해체시킨다.

최근의 금융위기는 글로벌 전염성이 빠르고 광범위하다는 특징을 갖고 있다. 미국의 주택금융 위기 때 2008년 한 해 동안 120만 호의 주택압류가 발생했고, 2009년 초에는 이미 방기 주택의 수가 1,400만 호에 이르렀다(Silva, 2011). 특히나 이러한 거처상실의 문제는 저소득층이나 소 수인종 등 사회적 약자와 취약지역에서 집중적으로 나타난다는 측면에서 경제적인 면 못지않게 사회적 문제를 유발한다.

무엇보다도 이러한 위기에 선제적으로 대응하지 못하면 국가적으로 막대한 재정을 투입해 야 겨우 해결할 수 있다는데 그 심각성이 있다. 2007년 금융위기 때 미국은 연방주택저당공사 (Fannie Mae)와 연방주택금융저당공사(Freddie Mac)의 긴급구제를 위해 총 1,875억 달러(약 210조원)를 투입하였고, 이어서 7,000억 달러(약 780조 5천억 원) 규모의 부실자산 구제 프로 그램(TARP)을 마련해야 했다. 아울러 깡통주택(underwater)과 주택압류 문제 완화를 위해 500

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억 달러(약 55조 7500억 원)를 지원하여 모기지 대출 상환 부담을 줄이려고 하였다. 또한 주택 방기와 근린지역 안정화를 위해 근린지역안정화 프로그램(NSP) 으로만 2008년부터 총 3차례 에 걸쳐서 70억 달러(약 7조 3천억 원)의 연방 자금을 투입하였다. 이를 지원하기 위해 연방의 회는 2008년 주택경기 및 경제회복법 (the Housing and Economic Recovery Act of 2008, HERA), 2009년 미국경제회복 및 재투자법 (the American Recovery and Reinvestment Act, ARRA), 2010년 도드-프랭크 금융개혁법 (Dodd-Frank Act)을 잇달아 제정하는 강수를 두었 다.

따라서 금융위기 상존과 만연의 시대에 파국을 가져올 수 있는 사회경제적 위기에 선제적으로 대처하면서 주택의 거주성을 보장하기 위한 적극적인 선제 대책 마련이 필수적이다.

금융위기 선제대응을 위한 토지주택은행정책

그러나 일반금융자산의 부실채권 처리와 같은 방식으로 주택위기를 해결할 수는 없다. 주택은 일반 금융자산과 성격이 다르며, 특히 거주성으로서 주택은 일반 금융자산과 같은 청산체계로는 접근할 수 없기 때문이다. 그리고 일반적인 부실채권 처리방식은 거주성의 회복보다는 오히려 문 제를 촉발한 금융자본의 논리를 우선하는 역설도 문제다. 미국의 경험은 우리에게 하나의 모델을 제시한다. 미국은 2007년 서브프라임 모기지 사태를 계기로 연방입법 사상 처음으로 이러한 문 제를 해결하기 위해 토지은행제도를 연방법에 명시하였다. 이전에는 개별 주들 차원에서 시행되 었던 토지은행제도가 효과적 정책 수단이라는 것을 연방차원에서 처음으로 확인한 것이다.¹⁾

토지은행 제도는 통상 미래 토지수요에 대비하기 위해 사전에 비교적 저렴한 가격에 공적으로 토지를 비축하였다가 공익사업, 특정목적사업, 도시성장관리, 시장조절 목적 등으로 사용하는 것 을 말한다. 그간의 역사적 경험을 보면 토지은행제도는 매우 다양하지만 크게 네 가지 모델로 구 분할 수 있다. 첫 번째 유형은 경제성장 국면, 즉 토지가격 상승기에 대비하기 위한 모델이다. 가 장 일반적이면서도 전통적인 토지은행 모델로 저가의 공공사업용 토지공급, 토지가격 상승 억제 및 저렴한 주택공급, 무질서한 도시팽창관리를 주 목적으로 한다. 한국을 비롯하여 스웨덴, 프랑 스, 일본에서 대표적으로 시행중이다. 다음으로는 경제금융위기에 대응하기 위한 유형으로서 미

1) 2008년 7월 의회가 통과시킨 주택경기 및 경제회복법(HERA) 은 미국 연방입법 사상 처음으로 토지은행을 명시적으로 제시하고 있다. 미점유 또는 방기된 부동산이 유발하는 비용과 문제의 심각성을 의회가 인식한 것이다.

Section 2301 of HERA의 제목은 방기 및 압류주택의 재개발을 위한 긴급지원(Emergency Assistance for the Redevelopment of Abandoned and Foreclosed Homes) 이며, 방기・압류된 주택 및 주거용부동산에 대해 40억 달러를 책정하였다. 이 같은 조치는 미점유 방기부동산의 증가가 지방정부에 미치는 경제적 어려움을 인식한 첫 번째 연방입법이었고, 처음으로 연방정부가 구체적으로 이러한 문제를 주목하여 재원을 배분한 것이다.

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국이 대표적이다. 앞의 유형과는 반대로 부동산가격 하락이나 장기적 침체기에 부동산 가격폭락 과 부동산 방기를 억제하기 위해 비축・보유하고, 생산적 용도로 해당 부동산을 전환시키는 것을 주요 목적으로 한다. 세 번째는 중국 모델로서 경제성장 국면에서 도시팽창을 조절하는 전통적 모델의 성격도 가지면서 경제체제 전환기에 새로이 토지시장을 안정적으로 형성하고, 토지자원 을 용도에 맞추어 적절하게 배분하는 것을 목적으로 한다. 네 번째 유형은 동・중부 유럽모델로 서 경제체제 전환기에 소유권 회복 중심의 토지개혁을 실시하였으나 토지파편화가 대두되어 이 문제를 해결하면서 주로 농업생산성 향상을 도모하기 위해 시행하는 모델이다.

이러한 토지은행 모델 가운데 금융위기에 선제적으로 대응하기 위한 모델로는 미국 토지은행 제도를 준거모델로 삼을 수 있다. 위기관리형으로서 미국의 토지은행제도는 이름과는 달리 토 지주택은행이며, 제조업에서 서비스산업으로 산업구조가 바뀜에 따라 급격하게 인구가 감소한 舊산업도시에서 발생한 조세체납, 압류, 미점유, 방기 부동산을 재활용하기 위해 시작되었다.

1971년 세인트루이스를 시작으로 클리블랜드, 루이빌, 애틀랜타에서 20세기 후반 지방정부 조 직으로 등장하였고, 이러한 모델을 1세대 토지은행이라고 한다. 그리고 1999년과 2003년의 미 시간 주 입법 개혁, 2008년과 2010년의 오하이오 주 입법개혁 이후 등장한 2세대 토지은행을 거 쳐, 2011년 조지아, 2012년 미주리, 뉴욕 및 펜실베이니아, 2013년 네브래스카에서 주 전체에 적용하면서 토지은행 작동의 효율성을 제고하는 목적의 토지은행 전문 시스템을 갖춘 3세대 토 지은행이 등장하였다. 이처럼 경제금융위기 국면에서 문제부동산의 선제적 비축과 관리를 통해 근린지역의 안정화와 시장정상화(회복)를 목적으로 하는 토지은행이 2007년 서브프라임 모기지 사태에 따른 주택 압류위기를 해결하는 과정에서 폭발적으로 증가한 것이다(김용창 외 2014).

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미국 토지은행은 지역마다 차이가 있지만 기본적으로 연방 정부의 자금 지원, 주 정부의 수권 법률, 지역사회 주도적 운영 등의 거버넌스를 갖추고 있다. 조세체납, 압류 등 문제부동산이 야 기하는 각종 해악을 제거하여 정상적인 시장성을 회복시키고, 조세기반을 다시 안정화시킴으로 서 생산적 용도로 전환과 근린지역 안정, 지역사회 활력 회복을 도모하는 것이 일반적인 토지은 행의 기능이다. 토지은행은 증여, 이전, 교환, 구매, 기부 등을 통해서 미점유, 방기 및 조세체납 부동산을 취득할 수 있고, 특히 재산세 징수체계 개혁입법과 토지은행 수권 법률에 근거하여 과 세당국과 협약을 통해 민간부문에 앞서 우선적으로 문제 부동산을 취득할 수 있다. 운용의 효율 성을 위해서는 비축・보유 부동산에 대해 면세하며, 개발・재개발, 신축, 철거, 복구, 수선, 보 존, 녹지공간으로 전환 등의 활동들을 제한 없이 할 수 있고, 처분방법으로는 양도, 판매, 교환, 임대, 무상양도, 저당 등을 자유롭게 수행할 수 있다. 또 다른 중요한 특징은 지방정부와 조세 환 수 협정(tax recapture agreement)²⁾을 통해서 토지은행이 정상 시장으로 복구시킨 부동산들에 대해서 최대 5년 동안 50%의 재산세를 공유하여 토지은행 운용재원으로 충당할 수 있다(Silva, 2011; 김용창 외, 2014).

미국과 비교할 때 우리나라 토지은행은 경제금융위기 대응에는 부적합한 모델이다. 공공토지 의 비축에 관한 법률 에 따른 토지은행은 공공토지의 비축 및 공급, 토지비축계획 수립지원, 토 지수급조사 등 토지은행사업 시행을 위하여 한국토지주택공사에 설치하는 토지은행 계정을 의미 하며, 기본적으로 부동산가격 상승기를 전제로 한 모델에 해당한다. 아울러 지방정부가 이러한 기능을 수행하기 위해 토지은행 명칭을 사용하는 것을 금지하고 있다.

미국 모델처럼 위기에 대응하기 위한 토지주택은행 체계로 바꾸기 위해서는 다음과 같은 근본 적인 방향전환이 필요하다. 첫째로는 토지은행 목적을 다시 설정하여 기존의 공익사업용지 사전 비축 중심의 목적을 벗어나 이른바 하우스푸어 문제를 포괄하고, 미국처럼 문제지역이나 침체지 역의 활력을 회복하는 차원에 초점을 맞추어야한다. 이를 위해서는 주택・토지에 대해서는 금융 자본 논리 중심의 일반적인 부실채권처리방식이나 기구를 벗어나야 하고, 거주성 회복에 우선을 두어야 한다. 둘째로 경제금융위기의 상존시대, 장기적 저성장시대라는 점을 고려하여 부동산가 격 상승기를 전제로 한 현재의 토지은행 시스템을 전면적으로 개편하여야 한다. 주택을 포함하는 토지주택은행 개념으로 전환하고, 공공임대주택 리츠 개념도 포괄할 수 있도록 취득, 보유, 부동 산운용, 처분, 조세 등 제도운용과정에서 유연성을 확보해야 한다. 마지막으로 위기국면이라고 하더라도 각 지역마다 직면하는 토지주택 문제가 다르고, 도시성격이 다르다는 점을 감안하여 지

2) 조세 환수 협정의 핵심전제는 토지은행이 재산세 수입이 발생하지 않던 조세체납부동산을 정상화시켜 사적 주체에게 이전하면 그 부동산은 과세대장(tax rolls)에 다시 등재되고, 일정기간 동안 토지은행과 지방정부가 재산세 수입을 공유하는 것이다. 이러한 방식은 미시간 주에서 처음으로 도입하였다.

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방정부가 자율적으로 토지주택은행제도를 운용하게 하거나 적극적인 참여가 가능하도록 보다 개 방적인 체제를 만들 필요가 있다.

맺음말 : 거주의 실존성 회복

영국에서 시민혁명의 사상적 지주이자 권리청원을 기초한 법관 에드워드 쿡(Edward Coke)은 1604년 한 재판(Semayne 사건)에서 주택을 실존의 강력한 토대로 천명한다. 이 판결에서 모든 사람의 주택은 자신의 요새이며, 침입과 폭력에 대한 방어와 휴식을 위해서 존재한다고 판결하였 다(Coke, 1604). 이처럼 주택은 거주성을 그 본질로 하는 것으로서 가정과 가족생활의 토대, 감 성의 형성, 생활의 안식처, 자아 및 정체성 형성, 사생활과 친밀성 및 소속감 생성, 지역사회와 사회관계 형성 등의 터전 역할을 수행하고 있기 때문에 단순한 사유재산권의 대상이나 재산 투자, 수익추구의 영역을 넘어서는 것이다. 그리고 주택에 대한 문제설정방식(probl

é

matique)의 인식 전환을 위해서 필자도 20여년 가까이 몸담고 있는 부동산학계의 뿌리 깊은 자본논리 중심의 연구풍토, 부동산광고 수익에 의존하는 언론의 부추김, 이에 따른 부동산 철학의 빈곤과 부재를 극복하는 과제도 시급하다.

다시 하이데거의 실존으로서 거주라는 철학적 사유로 돌아가자면, 실존으로서 거주성의 회복을 위해 상품과 물리적 건축물이라는 물신성으로서 주택이라는 단순 관념은 반드시 우리가 철저하 게 극복해야 한다. 거주의 의미가 부차적이 되고, 거주자가 의미를 갖지 못하는 주택건축행위와 주택, 자본성으로서 주택은 하이데거가 말하는 세계 구성요소의 조화가 불완전하게 이루어진 것 이다. 금융위기에 대응하는 토지주택은행체제는 무엇보다도 거주성으로서 주택의 본성을 보호하 고, 회복시키기 위한 제도적 장치로 발전해야 한다. 그래야 세계 내 존재로서 인간의 실천과 조화 로운 세계형성이 이루어진다. 거주성이 뒷전으로 밀리는 주택의미와 주택정책은 인간의 세계 내 존재로서 실존성을 망각하는 것이며, 결국에는 주택과 주택건설자본, 금융자본 스스로의 존립근 거도 소멸시킬 것이다.

하이데거의 다음 말을 되새겨야 할 것이다(Heidegger, 2001, 158-159).

“도처에서 주택부족을 말한다. 말만 하는 것이 아니라 주택을 공급하고, 건설을 촉진함으로써 그 욕구를 채우려고 행동한다...그러나 주택의 부족을 위협하는 것은 그대로 쓰라리게 남는 다. 거주의 진짜 역경은 단지 주택의 부족에 있지 않다...진짜 역경은 유한한 삶을 사는 인간 들이 거주의 본성을 도대체 새로이 찾으려 들지 않는다는데 있으며, 거주의 의미를 반드시 알아 야만 한다는데 있다...인간이 거주의 진짜 역경을 역경으로서 여전히 생각조차 하지 않는다는 데 인간의 고향상실(Heimatlosigkeit, 존재의 진리 망각)이 있다.”

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※ 외부필자의 기고는 국토연구원의 견해와 다를 수 있습니다.