정부업무평가와 감사의 연계방안

황 혜 신

정부업무평가와 감사의 연계방안

공동연구자

최성락 교수(동양미래대)

연구운영실무협의회 위원(가나다순)

김종문 과장(국무조정실) | 이정미 과장(문화체육관광부) | 이창길 교수(세종대) 임보영 감사관(감사원) | 채원호 교수(가톨릭대)

∙ 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다.

∙ 본 보고서의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견은 아님을 밝힙니다.

고 발전해왔습니다. 그러나 오늘날 이들 두 제도는 점차 수렴하는 양상을 보이고 있고 성과감사의 등장으로 더욱 더 양 제도의 거리는 줄어들었습니다. 무엇보다 정부업무평가와 감사제도 모두 정부의 성과 제고라는 목적을 가지고 있다는 공통 점이 있습니다.

현재 한국에서는 다층적인 평가와 감사제도들이 있으며 한 개의 부처나 기관은 다양한 평가 혹은 감사를 받고 있습니다. 본 연구는 이와 같은 상황에서 행정의 비효율을 줄이고 정부 성과를 제고하기 위하여 추진되었습니다. 즉 다양한 평가 및 감사 등의 제도들에도 불구하고 제대로 관리되지 않은 정책 영역이 계속 존재 하고 있는데, 정부 시스템의 연계와 변화를 통해서 그러한 정책의 사각지대에 대 한 대처방안을 찾고자 수행되었습니다.

본 연구는 이를 위해 관련 문헌을 분석하고 다양한 연계방안을 제시하였고, 그 러한 연계방안에 대한 설문조사를 실증적으로 수행하였습니다. 또한 연계방안을 실제 사례에 적용하여 논의하였고, 양 제도의 연계를 단계적으로 추진하는 방안 을 제시하고 있습니다.

본 연구를 수행한 황혜신 연구위원과 최성락 동양미래대학교 경영학과 교수의 노고를 치하합니다. 또한 연구과정에서 자문과 의견을 주신 많은 공무원분들과 전문가분들께도 감사드립니다. 본 보고서에서 분석한 자료와 다양한 연계방안들 이 적극 활용될 수 있기를 기대합니다.

2014년 12월 한국행정연구원 원장 이 은 재

제1장 서 론

제1절 연구의 배경과 목적 2

제2절 연구의 범위와 방법 8

제2장 이론적 배경 및 방법론

제1절 평가와 감사의 연계에 관한 이론적 논의 14

1. 평가와 감사의 개념 14

2. 평가와 감사의 차이점과 공통점 17

3. 연계 관련 이론적 배경 22

제2절 평가와 감사 연계 관련 선행연구 28 1. 평가와 감사의 연계 관련 국외문헌 28 2. 평가와 감사의 연계 관련 국내문헌 34

제3절 외국의 평가와 감사의 연계 40

1. 평가와 감사의 변화 40

2. 평가와 감사의 연계 사례 44

제4절 연구의 분석대상과 방법 50

1. 본 연구의 분석대상 50

2. 본 연구의 방법론 53

제3장 한국의 평가와 감사 현황

제1절 한국의 정부업무평가제도 ^[황혜신] 68

1. 정부업무평가의 추진체계 70

2. 정부업무평가의 대상과 유형 73

3. 정부업무평가의 과정과 절차 94

제2절 한국의 감사제도 [최성락] 95

1. 감사의 추진체계 96

2. 감사의 대상과 유형 101

3. 감사의 과정과 절차 114

제3절 한국에서의 평가와 감사의 연계 ^[황혜신] 116

1. 평가와 감사의 연계 시도 116

2. 연계의 필요성 119

제4장 평가와 감사의 연계방안

제1절 거시적 연계방안 ^[최성락] 130

1. 현존 조직에 다른 조직 혹은 기능 통합 131

2. 별도의 조직에서의 기능 통합 145

제2절 미시적 연계방안 ^[황혜신] 166

1. 주체의 연계 166

2. 대상의 연계 171

3. 과정의 연계 176

4. 정보시스템의 연계 179

5. 결과와 환류의 연계 183

제5장 연계방안의 분석과 종합

제1절 연계방안에 대한 인식조사 190

1. 인식조사 개요 190

2. 정부업무평가와 감사 연계의 필요성 및 목적 198

3. 거시적 연계방안 214

4. 미시적 연계방안 225

5. 정부업무평가와 감사 연계의 장애요인 294 6. 정부업무평가와 감사 연계방안에 대한 의견 303

제2절 연계방안의 사례에의 적용 314

1. 불산 사고와 화학물질 취급시설 안전관리 강화 사례 314

2. 복지지원금 부정 수급 사례 326

제3절 평가와 감사의 연계방안 종합 논의 332

1. 연계의 필요성과 장애요인 332

2. 연계방안의 실현가능성과 선호도 검토 336

3. 연계의 단계적 접근 350

제6장 결론

참고문헌

부록

<표 2-2> 프로그램 평가에서 감사와 평가의 비교 18

<표 2-3> 감사와 평가의 비교: 차이점 20

<표 2-4> 감사와 평가의 책임성 21

<표 2-5> 감사와 평가의 비교: 공통점 22

<표 2-6> 조직진단의 개념정의에 대한 선행연구 24

<표 2-7> 협업에 대한 학자들의 정의 비교 26

<표 2-8> 평가와 감사의 연계에 관한 국외문헌 33

<표 2-9> 평가와 감사의 연계에 관한 국내문헌 39

<표 2-10> 국가별 최고감사기구의 성과감사 범위 42

<표 2-11> 미국, 영국, 캐나다의 공공감사 분류방식 43

<표 2-12> 각 국가별 성과감사활동 44

<표 2-13> 감사원 감사종류의 변천 51

<표 2-14> 선행연구의 특징과 본 연구에의 시사점 54

<표 2-15> 국외 학자의 연계방안 도출 기준 56

<표 2-16> 성공적인 부처 간 협력을 위한 협업 추진방향 58

<표 2-17> 정부 부처 간 연계･협력의 성공요인 59

<표 2-18> 미시적 연계방안의 도출 62

<표 3-1> 박근혜 정부 140개 국정과제 76

<표 3-2> 2013년 평가 대비 주요 변경내용 82

<표 3-3> 국정과제: 평가항목 83

<표 3-4> 규제개혁: 평가항목 및 지표 84

<표 3-5> 비정상의 정상화 9대 분야 64개 핵심과제 85

<표 3-6> 비정상의 정상화 단기 개선과제 32개 87

<표 3-7> 비정상의 정상화 2차 추가과제 88

<표 3-8> 비정상의 정상화 과제: 평가항목 및 지표 93

<표 3-9> 공공감사의 법정 근거 95

<표 3-10> 감사원 인원 99

<표 3-11> 감사 대상기관과 인원 102

<표 3-12> 필요적 감사 대상기관의 예산 102

<표 3-13> 감사 종류별 특징 106

<표 3-14> 성과감사의 유형 109

<표 3-15> 실지감사 실시 상황 111

<표 3-16> 기관별 감사 실시 현황 112

<표 3-17> 서면감사 실시 현황 113

<표 3-18> 감사 결과 총괄 113

<표 3-19> 김영삼 정부 이후 연도별 감사원 감사실시 현황 120

<표 4-1> 대안1의 장단점 137

<표 4-2> 대안1의 개정 필요사항 138

<표 4-3> 대안2의 장단점 143

<표 4-4> 대안2의 개정 필요사항 144

<표 4-5> 대안3의 장단점 150

<표 4-6> 대안3의 개정 필요사항 151

<표 4-7> 대안4의 장단점 156

<표 4-8> 대안4의 개정 필요사항 156

<표 4-9> 대안5의 장단점 163

<표 4-10> 대안5의 개정 필요사항 164

<표 4-11> 업무협약서에 포함되는 주요 내용 167

<표 4-12> 행정업무의 효율적 운영에 관한 규정 (2014. 2. 18) 169

<표 4-13> 주체의 연계의 장단점 171

<표 4-14> 대상의 연계의 장단점 175

<표 4-18> 결과와 환류의 연계의 장단점 188

<표 5-1> 조사 설계 191

<표 5-2> 주요 조사 내용 191

<표 5-3> 공무원 특성 193

<표 5-4> 전문가 특성 195

<표 5-5> 연계의 필요성 199

<표 5-6> 연계의 필요성: 사후검정 202

<표 5-7> 연계의 목적 및 효과 204

<표 5-8> 연계의 목적 및 효과: 사후검정 207

<표 5-9> 감사의 연계를 통하여 가장 실현 가능한 효과 208

<표 5-10> 연계를 통하여 필요한 가장 중요한 기대효과 211

<표 5-11> 조직과 기능 통합 214

<표 5-12> 조직과 기능 통합: 사후검정 218

<표 5-13> 거시적 연계방안의 대안들 중 가장 실현가능성이 높은 대안 219

<표 5-14> 거시적 연계방안 중 가장 바람직한 대안 222

<표 5-15> 주체의 연계방안 225

<표 5-16> 주체의 연계방안: 사후검정 228

<표 5-17> 주체의 연계방안 중 가장 실현가능성이 높은 대안 230

<표 5-18> 주체의 연계방안 중 가장 바람직한 대안 233

<표 5-19> 대상의 연계 236

<표 5-20> 대상의 연계: 사후검정 239

<표 5-21> 대상의 연계방안 중 가장 실현가능성이 높은 대안 240

<표 5-22> 대상의 연계방안 중 가장 바람직한 대안 243

<표 5-23> 과정의 연계 246

<표 5-24> 과정의 연계: 사후검정 249

<표 5-25> 과정의 연계방안 중 가장 실현가능성이 높은 대안 250

<표 5-26> 과정의 연계방안 중 가장 바람직한 대안 253

<표 5-27> 정보의 연계방안 256

<표 5-28> 정보의 연계방안: 사후검정 259

<표 5-29> 정보의 연계방안 중 가장 실현가능성이 높은 대안 260

<표 5-30> 정보의 연계방안 중 가장 바람직한 대안 263

<표 5-31> 결과와 환류의 연계 266

<표 5-32> 결과와 환류의 연계 : 사후검정 269

<표 5-33> 결과와 환류의 연계방안 중 가장 실현가능성이 높은 대안 270

<표 5-34> 결과와 환류의 연계방안 중 가장 바람직한 대안 273

<표 5-35> 적절한 감사의 면제기간 276

<표 5-36> 미시적 대안들 중 가장 실현가능성이 높은 대안 279

<표 5-37> 미시적 대안들 중 가장 우선적으로 시행해야 하는 대안 282

<표 5-38> 미시적 대안들 중 서비스의 질을 제고할 수 있는 대안 285

<표 5-39> 미시적 대안들 중 정부의 효율성 등 정부 성과를 제고할 수

있는 대안 288

<표 5-40> 미시적 대안들 중 비용절감 효과가 가장 큰 대안 291

<표 5-41> 정부업무평가와 감사 연계의 장애요인 294

<표 5-42> 연계장애 요인: 사후검정 298

<표 5-43> 정부업무평가와 감사 연계의 연계수단 299

<표 5-44> 연계수단: 사후검정 302

<표 5-45> 감사와 연계가 가능할 것으로 생각되는 국정과제 303

<표 5-46> 감사와 연계가 가능할 것으로 생각되는 비정상의 정상화과제 305

<표 5-47> 통일되었으면 하는 지표나 성과정보 유형 307

<표 5-48> 연계를 할 경우 추천하고 싶은 평가나 감사의 특수한 방법론 308

<표 5-52> 국내 화학물질 유출사고 사례 315

<표 5-53> 국내 유독물사고 발생현황 316

<표 5-54> 구미 불산 누출사고 일지 318

<표 5-55> 화학물질 처리기관 안전관리 강화 사례의 연계방안 326

<표 5-56> 1-2 기초생활보장급여 부정수급 방지 327

<표 5-57> 복지지원금 부정수급 사례의 연계방안 331

<표 5-58> 연계 판단 기준 (예시) 352

<그림 1-1> 연구의 흐름 9

<그림 2-1> 감사와 평가 18

<그림 2-2> 연계유형과 이론적 논의 23

<그림 2-3> 본 연구의 분석대상 52

<그림 2-4> 감사와 평가의 연계를 위한 이론적 모형 57

<그림 2-5> 연계방안의 도출 61

<그림 2-6> 연계방안의 도출 모형 63

<그림 2-7> 연계방안의 분석방법 64

<그림 3-1> 정부업무평가 69

<그림 3-2> 정부업무평가실 조직도 71

<그림 3-3> 2013년 대비 주요 변경사항 76

<그림 3-4> 감사원 조직도 100

<그림 3-5> 감사의 유형 변화 105

<그림 3-6> 감사 유형간의 관계 105

<그림 3-7> 성과감사 단계별 흐름도 115

<그림 4-1> 평가와 감사의 연계방안 129

<그림 4-2> 현재 국무조정실 조직 체계 133

<그림 4-3> 감사와 평가 연계시 국무조정실 조직 체계 133

<그림 4-4> 현재 감사원 조직 체계 140

<그림 4-5> 감사와 평가 연계시 감사원 조직 체계 140

<그림 4-6> 현재 국회 조직 체계 147

<그림 4-7> 감사와 평가 연계시 국회 조직 체계 147

<그림 4-8> 기존의 3권 분립 체제 153

<그림 4-9> 감사평가 업무의 4권 체제 153

<그림 4-10> 현재 감사･평가･예산 조직 현황 160

<그림 4-11> 감사･평가･예산 통합 조직 대안 1(대통령 직속) 160

<그림 5-2> 조사의 분석방법 198

<그림 5-3> 연계의 필요성(전체) 200

<그림 5-4> 연계의 필요성(공무원) 201

<그림 5-5> 연계의 목적 및 효과(전체) 205

<그림 5-6> 연계의 목적 및 효과(공무원) 206

<그림 5-7> 연계를 통해 가장 실현 가능한 효과(전체) 209

<그림 5-8> 연계를 통해 가장 실현 가능한 효과(공무원) 210

<그림 5-9> 연계를 통해 필요한 가장 중요한 기대효과(전체) 212

<그림 5-10> 연계를 통해 필요한 가장 중요한 기대효과(공무원) 213

<그림 5-11> 조직과 기능 통합(전체) 216

<그림 5-12> 조직과 기능 통합(공무원) 217

<그림 5-13> 거시적 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(전체) 220

<그림 5-14> 거시적 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(공무원) 221

<그림 5-15> 거시적 연계방안 중 가장 바람직한 대안(전체) 223

<그림 5-16> 거시적 연계방안 중 가장 바람직한 대안(공무원) 224

<그림 5-17> 주체의 연계방안(전체) 226

<그림 5-18> 주체의 연계방안(공무원) 227

<그림 5-19> 주체의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(전체) 231

<그림 5-20> 주체의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(공무원) 232

<그림 5-21> 주체의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(전체) 234

<그림 5-22> 주체의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(공무원) 235

<그림 5-23> 대상의 연계방안(전체) 237

<그림 5-24> 대상의 연계방안(공무원) 238

<그림 5-25> 대상의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(전체) 241

<그림 5-26> 대상의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(공무원) 242

<그림 5-27> 대상의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(전체) 244

<그림 5-28> 대상의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(공무원) 245

<그림 5-29> 과정의 연계방안(전체) 247

<그림 5-30> 과정의 연계방안(공무원) 248

<그림 5-31> 과정의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(전체) 251

<그림 5-32> 과정의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(공무원) 252

<그림 5-33> 과정의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(전체) 254

<그림 5-34> 과정의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(공무원) 255

<그림 5-35> 정보의 연계방안(전체) 257

<그림 5-36> 정보의 연계방안(공무원) 258

<그림 5-37> 정보의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(전체) 261

<그림 5-38> 정보의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(공무원) 262

<그림 5-39> 정보의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(전체) 264

<그림 5-40> 정보의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(공무원) 265

<그림 5-41> 결과와 환류의 연계방안(전체) 267

<그림 5-42> 결과와 환류의 연계방안(공무원) 268

<그림 5-43> 결과와 환류의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은

대안(전체) 271

<그림 5-44> 결과와 환류의 연계방안 중 가장 실현 가능성이 높은

대안(공무원) 272

<그림 5-45> 결과와 환류의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(전체) 274

<그림 5-46> 결과와 환류의 연계방안 중 가장 바람직한 대안(공무원) 275

<그림 5-47> 적절한 감사 면제기간(전체) 277

<그림 5-48> 적절한 감사 면제기간(공무원) 278

<그림 5-49> 미시적 대안들 중 가장 실현 가능성이 높은 대안(전체) 280

<그림 5-53> 미시적 대안들 중 서비스 질을 제고 할 수 있는 대안(전체) 286

<그림 5-54> 미시적 대안들 중 서비스 질을 제고 할 수 있는 대안(공무원) 287

<그림 5-55> 미시적 대안들 중 정부 성과를 제고 할 수 있는 대안(전체) 289

<그림 5-56> 미시적 대안들 중 정부 성과를 제고 할 수 있는 대안(공무원) 290

<그림 5-57> 미시적 대안들 중 비용절감 효과가 가장 큰 대안(전체) 292

<그림 5-58> 미시적 대안들 중 비용절감 효과가 가장 큰 대안(공무원) 293

<그림 5-59> 연계의 장애요인(전체) 296

<그림 5-60> 연계의 장애요인(공무원) 297

<그림 5-61> 연계수단(전체) 300

<그림 5-62> 연계수단(공무원) 301

<그림 5-63> 감사와 연계가 가능할 것으로 생각되는 국정과제 304

<그림 5-64> 감사와 연계가 가능할 것으로 생각되는 비정상의 정상화과제 306

<그림 5-65> 부정수급 문제의 심각 정도 329

<그림 5-66> 연계의 목적의 실현가능성과 중요성 333

<그림 5-67> 거시적 연계방안 337

<그림 5-68> 거시적 연계방안의 실현가능성과 중요성 338

<그림 5-69> 미시적 연계방안의 실현가능성과 중요성 339

<그림 5-70> 주체의 연계방안 340

<그림 5-71> 주체의 연계방안의 실현가능성과 중요성 341

<그림 5-72> 대상의 연계방안 342

<그림 5-73> 대상의 연계방안의 실현가능성과 중요성 343

<그림 5-74> 과정의 연계방안 344

<그림 5-75> 과정의 연계방안의 실현가능성과 중요성 345

<그림 5-76> 정보의 연계방안 346

<그림 5-77> 정보의 연계방안의 실현가능성과 중요성 347

<그림 5-78> 결과와 환류의 연계방안 348

<그림 5-79> 결과와 환류의 연계방안의 실현가능성과 중요성 349

<그림 5-80> 가장 선호되는 미시적 연계방안 351

<그림 5-81> 연계의 로드맵 354

1. 연구배경 및 필요성

□ 연구의 배경

○ 평가와 감사의 연계란 본 연구의 필요성이 처음 제기된 것은 2013년 2월 새로운 정부 출발 직전의 인수위원회 운영 당시임

○ 2012년 9월 발생 불산사고에 대한 여러 대응책 중 하나로 평가와 감 사의 연계방안을 통해 이러한 사고들에 대해 시스템적으로 대처하 자는 논의가 제기

○ 2013년 정권 출범 시 불산사고의 여파로 사고의 후속 대책 및 보다 과학적이고 체계적인 평가시스템의 필요성에 대한 논의들이 정부 내에서 제기

○ 이론적으로도 감사와 평가의 연계가 20세기 후반부터 학계나 정부 차원에서 논의됨

□ 본 연구의 연구 질문

○ 양 제도의 특징이 무엇인지와 연계가 가능한지 질문

○ 양 제도의 연계방안으로 이론적으로 어떠한 대안들이 가능한지 질문

○ 도출되는 여러 대안들 중 어떤 대안이 더 선호되고 실현가능한지 질문

□ 본 연구의 필요성

○ 현재 한국에서는 한 개 부처는 다양한 기관에 의한 상이한 평가제도 들에 따라 각종 평가 혹은 감사를 받고 있는 상황

○ 이러한 평가와 감사를 대비하고 대응하는 과정에도 많은 시간과 비 용이 소요

○ 다층적인 또 동일한 대상에 대해서는 중복적이라고 할 수 있는 여러 시스템이 있음에도 불구하고 양 시스템의 사각지대가 존재

○ 양 제도를 연계할 경우 보다 체계적으로 종합적인 관리가 될 것으로 예상됨

○ 많은 상위 부처의 각종 평가 등에도 불구하고 행정의 효율성이나 성 과에 대해서는 여전히 더 개선의 여지가 있음

□ 본 연구의 목적

○ 개별적으로 수행되는 평가와 감사제도를 연계하여 보다 정책 관리 에 대한 시너지를 창출하고자 수행

○ 급격하게 양 제도를 통합하거나 연계를 하기 위한 것은 아니며, 장 기적인 시각에서 관련 자료를 수집 정리하고 정부 성과제고를 위한 여러 대안의 가능성 중 하나로 검토하기 위한 연구

○ 정부 성과의 제고와 국민에게 제공하는 서비스 질을 개선하고자 시 스템의 연계 부분을 탐색

○ 연구의 궁극적인 목적은 정부 활동의 효율성과 효과성을 제고하여 나아가 정부업무성과 개선 및 정부의 대국민 서비스 제고에 기여하 기 위함

2. 이론적 배경

□ 이론적 논의

○ 평가와 감사 관련 이론 - 평가와 감사의 개념

- 평가와 감사의 차이점과 공통점 비교 - 평가와 감사의 변화

- 성과감사의 등장과 확대

○ 연계방안 도출을 위한 이론

- 조직진단, 조직융합관리: 거시적 연계방안 도출을 위한 이론 - 융합행정(협업행정): 미시적 연계방안 도출을 위한 이론

○ 선행연구 고찰 - 해외문헌 고찰 - 국내문헌 고찰

□ 본 연구의 방법론

○ 본 연구의 분석대상

- 국무조정실 중앙행정기관 특정감사와 감사원의 성과감사에 초점

○ 본 연구의 분석틀

- 본 연구에서는 거시적 연계방안과 미시적 연계방안을 도출함 - 거시적 연계방안

∙ 장기적 방안으로 실현가능성이 낮음

∙ 조직개편 및 통합 관련 방안으로 헌법과 법령의 개정이 필요 - 미시적 연계방안

∙ 단기적 방안으로 실현가능성이 높음 ∙ 현 제도와 조직 구조 하에서의 협력 방안임

○ 본 연구의 분석방법

｜그림｜ 연구의 분석방법

- 연계방안을 도출한 후 연계방안에 대한 설문조사를 실시 - 연계방안을 예시적으로 사례에 적용함

- 연계방안에 대한 종합적인 논의 및 시사점 도출

3. 정책 및 사례분석

□ 한국의 현황 분석

○ 한국의 정부업무평가제도 현황 - 자체평가와 특정평가제도

- 2014년에 특정평가가 국정과제평가, 비정상의 정상화과제 평가, 규제개혁평가로 개편됨

○ 한국의 감사 현황

- 재무감사, 기관운영감사, 성과감사, 특정과제감사의 4유형 - 재무감사 이외의 감사가 증가

□ 한국의 정부업무평가와 감사의 연계

○ 연계 시도 사례

- 참여정부의 연계 시도

∙ 감사원에 평가연구원을 설립하여 추진

∙ 평가연구원이 차후 감사연구원으로 기능 축소됨 - 2013년도의 연계 시도

∙ 국정과제 내부평가시스템 활용을 위한 MOU 논의가 추진되었음

○ 한국에서의 연계의 필요성

- 현대적 감사의 증가와 중복 영역 확대 - 행정의 효율성 및 정부성과 제고

- 국민 제공 서비스의 실질적인 개선

- 과학화와 객관화를 통한 정책 개발에의 기여

4. 결론 및 정책대안

□ 정책대안의 도출

｜그림｜ 평가와 감사의 연계방안

□ 정책대안에 대한 설문조사

○ 조사 설계

｜표｜ 조사 설계

모집단 ✓ 중앙부처의 정부업무평가 및 감사 관련 공무원

✓ 정책평가 및 감사 관련 전문가 표 본

크 기 ✓ 총 160명(담당 공무원 118명, 관련 전문가 42명) 조 사

방 법 ✓ 전문조사업체를 통한 조사(온라인 조사, 이메일/팩스 조사) 자료수집도구 ✓ 구조화된 설문지(Structure Questionnaire)

조 사

기 간 ✓ 2014년 8월 12일 - 2014년 8월 27일

○ 조사의 분석방법

｜그림｜ 조사의 분석방법

○ 설문결과

- 거시적 연계방안에 대한 선호도는 낮은 것으로 확인됨

- 미시적 연계방안은 상대적으로 선호도가 거시적 연계방안보다 높은 것을 확인됨

∙ 여러 연계방안 중 과정정보의 연계, 방법론의 연계, 감사결과 를 정부업무평가 시에 확인하는 방안이 선호됨

□ 연계방안의 사례에의 적용(비정상의 정상화 과제)

○ 불산사고 사례 및 화학물질 취급기관 관리 강화 과제

｜표｜ 화학물질 처리기관 안전관리 강화 사례의 연계방안

미시적 연계방안 연계내용

주체의 연계 - 화학물질 감독 및 평가기관과 감사원간의 공식적인 협의회 혹은 MOU로 대응 대상의 연계 - 과제 단위에서 비정상의 정상화 과제와 감사원의 성과감사를 연계 과정의 연계 - 사건 발생 직후 평가와 감사의 연계를 통하여 필요한 조사가 수행 정보시스템의 연계 - 과정 정보의 긴밀한 공유

결과와 환류의 연계 - 집행전말 및 각종 대책의 실질적인 결정과 집행

○ 복지지원금 부정수급 과제

｜표｜ 복지지원금 부정수급 사례의 연계방안

미시적 연계방안 연계내용

정보시스템의 연계 과정 정보의 긴밀한 공유

결과와 환류의 연계 평가 과정에서의 문제 발생 시 감사원 감사 시행

□ 연계방안의 종합적 논의

○ 단계적인 접근이 필요

｜그림｜ 연계의 로드맵

- 단기적으로는 제한적인 사례에 대해 선호되는 연계방안 위주로 연계 추진

- 장기적으로는 단기적인 연계의 성공사례 이후 추진하며 연계방 안 대상과 활용 방안의 확대

5. 기대효과

□ 연계의 기대효과

○ 정부효율성과 정부성과 제고

○ 국민에게 제공하는 서비스 질의 제고

Collaboration between Evaluation and Audit

Hwang, Hie Shin This study aims to suggest recommendations for enhancing the collaboration between the Public Service Evaluation System and the Audit System in Korea. The two systems have different objectives and histories. However, since the introduction of performance audit, the gap between the two is narrowing. Nowadays, it is acknowledged that they share common goals in improving government performance.

This study explores the theoretical background and foreign examples of collaboration between evaluation and audit. It also reviews relevant previous studies and research. The study then elaborates on the current evaluation and audit systems in Korea and the need for linking the two systems.

The measures for linking the systems can be grouped into two types. First, macroscopic measures which can only be implemented

under the conditions of constitutional and legal revisions. Second, microscopic measures which can be implemented within the current institutional structure without any major legal revisions. The study suggested five macroscopic measures which required organizational and structural changes in the current Korean government structure.

It also suggested five microscopic measures for collaboration between existing government organizations.

The study then conducted a survey on governmental officials and specialists about their preferences regarding the suggested recommen- dations of this study. The results of the survey showed that macroscopic measures were not preferable whereas microscopic measures were more easily accepted.

Among the microscopic measures, the most preferred was sharing procedural information. The next measure chosen was employing methodologies from both fields when conducting either evaluation or audit. Another important measure which was found to be feasible was utilizing the findings of audit for future evaluation.

The survey also showed that there were differences between the preferences among groups. The three groups surveyed in this study, evaluation officials, audit officials, and specialists, showed different perspectives in many areas. This means there can be difficulty in reaching a consensus among groups when actually implementing linkages between evaluation and audit.

The study finally suggests an incremental approach in linking

evaluation and audit. In the short run, collaboration for better government performance should be introduced in specific and limited projects by measures which are generally approved by the officials.

In the long run, after accumulating successful cases of collaboration between the two systems, the coverage and methods of collaboration should be expanded.

제1절 연구의 배경과 목적 제2절 연구의 범위와 방법

제1장 서론

제1절 연구의 배경과 목적

“오늘날 감사와 평가는 논리나 방법론 측면에서 상호 접근하고 있다고 전반적으로 인정되고 있다(Chelimsky. 1996: 61).”

한국에서 정부에 대한 평가는 1961년에 심사분석제도가 도입된 이후 심 사평가제도, 정부기관평가제도 등의 다양한 제도 형태로 지속되어 왔으며, 2006년에 정부업무평가 기본법이 도입된 이후 현재는 정부업무평가제도 로 운영되어 오고 있다. 한편 1963년 창립 이후 감사원은 회계감사와 직무 감찰 등의 감사업무를 수행하여 왔다.

오늘날 한국에서는 정부업무평가는 국무조정실이 담당하고 있으며, 감 사업무는 감사원이 담당하고 있다. 양 제도는 서로 주관 부처, 목적, 방법 론 등에서 차이를 보이지만 한편으로는 양자 모두 정부 성과를 개선하고 자 한다는 공통점을 가지고 있다. 특히 오늘날 감사가 성과감사를 강조하 고 그 영역도 확대되고 정부업무평가도 다양한 방법론을 활용하면서 양자 의 간극은 줄어들고 있다. 양자는 무엇보다 정부가 제대로 일하고 있는 지 를 점검 확인하고 국민에게 보다 나은 서비스를 제공하도록 한다는 측면

을 공통적으로 가지고 있다.

2013년 새로이 출범한 박근혜 정부는 정부 3.0과 정부간 협업을 강조하 고 있다. 평가와 감사의 연계란 본 연구의 필요성이 처음 제기된 것도 2013년 2월 새로운 정부 출발 직전의 인수위원회 운영 당시였다. 2012년 9월 27일 경북 구미에서 불산 누출 사고가 발생하였으며 2013년 정권 출 범 시, 이 사고의 여파로 사고의 후속 대책 및 보다 과학적이고 체계적인 평가시스템의 필요성에 대한 논의들이 정부 내에서 제기되었다.

2013년 2월 인수위 당시 불산사고에 대한 여러 대응책 중 하나로 평가 와 감사의 연계방안을 통해 이러한 사고들에 대해 시스템적으로 대처하자 는 논의가 제기되었다. 이러한 논의의 결과로 정부 효율성을 제고하고 국 민에 제공하는 서비스 질을 개선하기 위한 방편의 하나로 정부업무평가와 감사의 연계 가능성을 탐색하기 위해 본 연구가 성립되었다. 급격하게 양 제도를 통합하거나 연계를 하기 위한 것은 아니며, 장기적인 시각에서 관 련 자료를 수집 정리하고 정부 성과제고를 위한 여러 대안의 가능성 중 하 나로 검토하기 위한 연구이다.

어떤 정부의 정책에 대해서 사전적으로 또 일상적으로 집행에 대한 관 리가 이루어지고 목적 달성 여부에 대해 평가도 수행되고 있다. 또한 필요 한 경우에는 보다 집중적으로 법 준수 여부에 대해 감사도 이루어지고 있 다. 이러한 다층적인 또 동일한 대상에 대해서는 중복적이라고 할 수 있는 여러 시스템이 있음에도 불구하고 사고가 발생할 경우 양 시스템의 사각 지대가 존재하는 것은 아닌가, 양 제도를 연계할 경우 보다 체계적으로 종 합적인 관리가 되는 것은 아닌가 하는 문제가 제기된 것이다.

본 연구도 개별적으로 수행되는 평가와 감사제도를 연계하여 보다 정책

관리에 대한 시너지를 창출하고자 수행되었다. 궁극적으로는 정부 성과의 제고와 국민에게 제공하는 서비스 질을 개선하고자 시스템의 연계 부분을 탐색해보자 하는 연구이다. 몇 십 년 동안 역사를 가지고 나름 확립된 두 가지 제도를 무조건 연계하거나 하는 것은 매우 조심스러우며 잘못 할 경 우에는 양 제도의 취지가 모두 오히려 감소할 수 있는 위험도 존재한다.

따라서 본 연구에서는 이론상 가능한 대안을 거시적인 차원에서 미시적인 차원까지 망라적으로 일단 제시하고 이들 대안에 대한 필요성과 가능성을 논의하고자 한다.

이론적으로도 감사와 평가의 연계가 20세기 후반부터 학계나 정부 차원 에서 조금씩 논의되고 있다. 국내외에서도 비록 적은 편수이기는 하나 양 제도를 연계해야 한다는 학자들의 주장이 발견되며, 호주 정부는 이와 관 련된 짧은 분량의 보고서를 발간하기도 하였다. 한국에서도 노무현 정부 당시에 양자를 연계하고자 하는 시도들이 있었다고 알려져 있다.

¹⁾

본 연구에서는 다음 질문들을 제기하고 그에 대한 답을 찾고자 한다. 우 선은 양 제도의 특징이 무엇인지와 연계가 가능한지를 묻는다. 선행연구를 고찰하고 양 제도에 대한 검토를 수행하여 차이점과 공통점 등에 대한 고 찰을 하여 이 질문에 대한 답을 찾고자 한다. 또한 자문회의와 관련 공무 원 인터뷰, 설문조사 등을 통해 연계를 하지 말아야 하는 본질적인 부분도

1) 양 제도의 연계와 관련된 정부의 공식적인 발간 자료는 없으며, 공무원들의 개인적인 경험담과 논문 등에서 짤막하게 언급된 내용이 전부이다.

확인하고자 한다.

둘째로 양 제도의 연계방안으로 이론적으로 어떠한 대안들이 가능한 지 를 묻는다. 두 번째 질문에 대해서는 두 가지 방식으로 접근하고자 한다.

우선 기존 헌법과 정부조직법 하에서 어떻게 양 제도를 연계할 수 있는가 란 온건한 방법을 검토해보고자 하며, 두 번째로는 보다 상위법이나 제도 의 변경을 검토한 연계방안을 검토해보고자 한다.

셋째로 질문하고자 하는 것은 도출되는 여러 대안들 중 어떤 대안이 더 선호되고 실현가능한 지에 대해서이다. 이 질문에 답하기 위해 설문조사와 인터뷰를 수행하고, 연구자문회의 등을 개최하여 대안을 분석하고자 한다.

또한 대안 중 일부에 대해서는 사례에 예시적으로 적용하여 보다 구체적 으로 검토해보고자 한다.

정부업무평가와 감사의 연계방안에 대한 본 연구의 목적은 정부의 성과 를 제고하기 위해서이다. 정부업무평가와 감사의 양 제도는 기원과 목적이 다르고 서로 다른 경로를 통해 발전해온 상이한 제도이다. 정부업무평가는 정책의 전반적인 사항에 대한 지속적인 관리인 반면, 감사는 필요한 특정 사안에 대한 사후적인 집중적인 관리라고 할 수 있다. 또한 평가는 정책이 달성하고자 한 효과를 달성했는가의 효과성에 대한 검증이 주목적이고 감 사는 절차와 과정 등이 법 규정을 준수하였는지 여부의 합법성 판단이 주 목적이다. 그럼에도 불구하고 오늘날 점차로 양 제도는 점차 공유하는 부 분이 많아지는 등 수렴하는 양상을 보이고 있다. 성과감사의 등장으로 감 사와 평가가 보다 근접하였으며 양 제도에서 활용하는 방법론도 확대되면 서 점차 동일한 방법론이 활용되기도 한다. 무엇보다 양 제도 모두 공공부 문의 성과 제고에 기여하고자 하며 그 대상이 일부 중복되는 제도들이란

공통점이 있다.

현재 한국에서는 한 개 부처는 다양한 기관에 의한 상이한 평가제도들 에 따라 각종 평가 혹은 감사를 받고 있는 상황이다. 이러한 평가와 감사 를 대비하고 대응하는 과정에도 많은 시간과 비용이 소요되고 있다. 또한 많은 상위 부처의 각종 평가 등에도 불구하고 행정의 효율성이나 성과에 대해서는 여전히 더 개선의 여지가 있는 것으로 논의된다.

본 연구는 위와 같은 상황에서 보다 정부와 행정의 효율성 및 성과를 제 고하기 위한 방안의 탐색이라는 일환으로 추진되었다. 각종 사회의 사건 사고들이 발생하고 있는 가운데 정부 시스템의 변화를 통해서 이들을 예 방하고 보다 잘 대처하기 위한 방안은 없을까라는 문제의식에서 과제의 필요성이 제기되었다. 본 연구는 이러한 취지에서 정부업무평가와 감사제 도를 고찰한 후 양 제도의 연계방안을 제시하고자 한다. 국무조정실 정부 업무평가와 감사원 감사의 연계를 강화하기 위한 다양한 방안들을 검토하 고 국무조정실과 감사원간 업무협력방안 등을 모색할 것이다.

본 연구의 기대효과는 단기적으로는 정부업무평가 및 감사의 효율성에 기여하고 피평가기관의 부담을 완화하기 위함이지만, 장기적으로는 정부 성과를 개선하여 국민에 대한 서비스 질을 상승시키고 감사와 평가결과의 신뢰성을 제고하기 위함이다. 결국 연구의 궁극적인 목적은 정부 활동의 효율성과 효과성을 제고하여 나아가 정부업무성과 개선 및 정부의 대국민 서비스 제고에 기여하기 위한 것이다.

따라서 본 연구에서는 연계를 위한 연계방안을 제시한다거나 연계방안 의 제안 자체를 목적으로 하지는 않는다. 오늘날 지속적으로 논의되는 정 부성과 제고 및 정부간 협업 및 연계 필요성을 평가제도와 감사제도의 연

계 속에서도 달성 가능한 부분이 있는지를 확인하고, 현재의 시스템을 한 발자국 더 나아가서 변화나 발전시킬 사안이 있는 지 여부를 탐색하기 위 한 연구이다. 섣부른 개혁이나 변화가 오히려 비용 증가 및 효율성을 저해 할 수도 있음을 인식하고 있으며, 평가와 감사의 연계 관련 기초 자료 축 적과 대안의 검토를 통해 지금까지의 관련 주제에 대한 연구성과에 한 단 계 더 나아가 기여하고자 하는 목적을 가지고 있다.

제2절 연구의 범위와 방법

본 연구는 다음과 같은 내용으로 구성된다. 우선 정부업무평가 및 감사 의 연계 관련 이론적 논의와 선행연구 등을 검토한 후, 연구의 분석방법을 제시하였다. 그 다음으로는 국외의 평가와 감사 사례를 간략히 살펴본 후 한국의 정부업무평가 제도와 감사제도 현황을 분석하였다. 제도에 대한 고 찰을 마친 후 양 제도의 연계방안 대안을 제시하고 대안들에 대한 설문조 사를 수행하였다. 연계방안의 내용을 사례에 예시적으로 적용한 후 여러 분석과 설문조사 등을 바탕으로 연계방안에 대한 종합적인 논의를 전개하 고 정책적인 시사점을 제시하였다.

본 연구에서 활용한 연구방법은 다음과 같다. 우선 연구주제와 관련된 국내외의 자료와 선행연구를 수집하여 문헌분석을 했으며, 헌법과 정부조 직법, 정부업무평가 기본법과 시행령, 감사원법, 각종 시행계획과 지침 등 관련 법령도 검토하였다. 평가와 감사 연계방안 도출 과정에서는 연구자문 회의를 개최하여 관련 공무원 및 학계의 자문을 구하였고, 관련 전문가들 과의 인터뷰도 수행하였다. 대안이 대략적으로 도출된 이후 대안들에 대하 여 정부업무평가 공무원, 감사 관련 공무원, 전문가를 대상으로 설문조사 를 수행하고 관련 전문가회의 등을 수행하였다.

｜그림 1-1｜ 연구의 흐름

구체적으로 각 장에서 다루는 내용은 다음과 같다. 제2장은 이론적 논의 및 분석방법 도출을 위한 장이다. 정부업무평가와 감사 관련 이론적 논의 를 고찰한 후 관련 외국 사례 및 연계방안에 관한 선행연구를 수집 분석한 다. 평가와 감사의 비교와 연계, 관련 이론 등을 바탕으로 본 연구의 연계 방안 도출 방법과 분석방법을 제시한다.

연구진행 시 기 내 용 해당 보고서 부분

과제의 제안과 성립 2013년 2월 초

- 2013년 2월초에 당시 국무총리실(현 국무조 정실)과의 회의에서 과제에 대한 요청을 있 었음

- 2014년도 과제로 제안되어 성립

1장

이론적 배경 문헌 조사 및 선행연구

분석

-2014. 4월 말 - 평가 및 감사 관련 이론적 검토 및 선행연구

분석 2장

제3장에서는 한국의 평가와 감사에 대해 살펴본다. 한국의 정부업무평 가와 감사제도를 살펴보고 그 연계를 위한 시도들도 고찰한다. 정부업무평 가제도의 경우 2013년에도 특정평가에 국정과제평가가 포함되는 등 큰 변 화가 있었고 2014년도에도 특정평가제도가 다시 상당히 변하여 올해 변화 된 제도에 대한 설명을 이 부분에서 한다.

제4장에서는 평가와 감사의 연계방안을 제시한다. 이 장에서는 우선 논 리적으로 가능한 대안들을 추출하여 제시한다. 관련 법령 및 현 제도의 변 화가 필요한 거시적 연계방안과 현 제도 하에서 추진할 수 있는 미시적 연계 방안으로 구분하여 이론상 가능한 여러 가지 대안을 망라적으로 제시한다.

제5장에서는 이론상 도출되는 대안들에 대해 설문조사를 실시하여 조사 내용을 반영하여 대안의 내용을 최종적으로 제안하고자 실현가능성이 높 다고 인식되는 대안들을 중심으로 사례에 예시적으로 적용한다. 이러한 내 용을 바탕으로 연계방안에 대한 종합적인 논의를 통해 대안을 비교분석한다.

마지막으로 제6장 결론에서 연구 전체의 내용을 종합하고 연구 결과로 부터 도출되는 정책적인 시사점을 제시한다.

｜표 1-1｜ 연구진행 일정

연구진행 시 기 내 용 해당 보고서 부분 제1차

연구자문회의 2014. 4. 25

- 국무조정실 공무원, 감사원 감사관, 관련 학계 교수와의 연구자문회의 개최

- 과제의 방향 논의

2장

국외 사례와 한국 제도 분석

2014. 5월 초 -6월 초

- 국외사례의 제시

- 한국의 평가와 감사 제도 현황 3장 연계방안 도출 모형 2014. 6월 초

-6월 중순 - 분석방법 및 연계방안 도출 모형 설계 2장, 4장 제2차

연구자문회의 2014. 6. 20.

- 국무조정실과 감사원 이외의 부처 공무원, 관련 학계 교수와의 연구자문회의 - 연계방안 도출방법과 연계방안 작성 방법 논의

4장

거시적 연계방안 대안 도출

2014. 6월 중순

-7월 초 - 거시적 연계방안 도출 4장

중간보고서 제출 미시적 연계방안

대안 도출

2014. 7월 초

-7월 말 - 미시적 연계방안 도출 4장

전문가 자문회의 2014. 7. 29 - 연계방안 대안 검토 회의 4장 제3차

연구자문회의 2014. 8. 5. - 설문지 작성 회의 4장, 5장 연계방안에 대한

설문조사

2014. 8월 초

- 8월 말 - 관련 공무원와 전문가 대상 설문조사 실시 5장 연계방안의

사례에의 적용 2014. 9월 - 실현가능성이 높은 대안을 사례에 예시적으로

적용 5장

종한적인 대안 도출 2014. 10월 - 연계방안 관련 종합적 대안 도출 5장 결론과 시사점 도출 2014. 10월 - 연계방안 종합적 논의 및 시사점 제시 5-6장

최종보고서 초안 제출 제4차

연구자문회의 및 전문가 회의

2014. 11월 - 평가 결과 반영에 대한 연구자문회의 및

전문가 회의 전체 보고서

연구 마무리 2014. 11월 초

– 11월 말 - 연구 마무리 및 편집 전체 보고서

제1절 평가와 감사의 연계에 관한 이론적 논의 제2절 평가와 감사 연계 관련 선행연구 제3절 외국의 평가와 감사의 연계 제4절 연구의 분석대상과 방법

제2장 이론적 배경 및 방법론

제1절 평가와 감사의 연계에 관한 이론적 논의

1. 평가와 감사의 개념

정책평가는 학자마다 정의가 약간씩 다르지만 Dye(1981: 366-367; 차의 환, 2002: 25에서 재인용)가 말하듯 “어떤 하나의 정책의 과정이나 결과를 이해하고 그 값어치를 판단하는 사회적 과정”이라고 할 수 있다. 결국 정책 평가는 정책의 과정과 효과를 과학적으로 판단하는 것이라고 할 수 있다.

협의의 정책평가는 정책의 효과를 평가하는 개념이며 보다 확장된 광의 의 정책평가는 정책의 집행과정도 평가한다. 정책평가는 능률성, 효율성, 효과성을 주로 측정 기준으로 활용하며 정책의 합목적성을 판단하는 기능 을 가진다. 한편 정책평가와 유사한 개념으로는 정부업무평가가 있는데, 정부의 정책과 활동 등을 평가하는 정부업무평가는 이윤식(2010, 16)이 지 적하듯 한국에서는 정책평가 개념과도 혼용되어 사용되는 경향이 있다.

감사의 개념은 국가나 학자마다 약간씩 다르게 정의되는데 “조사 대상과 행정활동이나 운영 및 성과모형이나 기준과의 일치 여부를 확증하고자 세 부적으로 점검하는 절차”(Batoe, 1999: 103-104; 이윤식, 2010: 23에서 재인용)라고 할 수 있다. 감사는 전통적 감사와 현대적 감사로 나누어지는

유형 분석의 단위

검토의

방식 평가의 범위 초점

능률성 감사 조직의 기능, 절차,

사업요소 조사 정부와 기타 관련기관운 영의 여러 측면

사업수행관련 예산비용을 절감할 수 있는 기회의 포착 사업효과성

감사

정책, 사업,

사업의 주요요소 조사 사업설계와 운영의 선별 측면

공공정책의 영향평가:

사업의 효과성 평가 성과관리 역량

감사 조직 조사 관리기능의 수행에 영향

을 미치는 것

경제성･능률성･효과성 등 일반적인 목표를 달성 하기 위한 역량의 평가

성과정보 감사 조직 감사 성과측정 및 보고시스템

에 의해서 생산된 정보

수감기관이 제출한 정보 의 정확성을 확인/입증

위험성 평가 사업 조사 사업설계와 운영의 모든

측면

사업실패의 주요 위험성 과 그 원인의 식별

데(김명수, 2003: 321), 전통적 감사

²⁾

³⁾

｜표 2-1｜ 성과감사의 유형

2) “정부 감사는 19세기에 발전해왔다. 많은 주들은 남북전쟁(내전) 후 기록을 확인하고 회계를 입증하기 위한 조사관들을 채용했다. 일부 주들은 주 재정을 관리하고 공공 회계를 감독하기 위해 감사관들을 선출했다. 1921년 연방정부는 연방 지출을 감독하기 위해 미국 회계 감사원(GAO)을 창설했다.”

(Brooks.1996: 16).

3) “오늘날 감사는 더욱 복잡한 업무가 되었다. 여러 단체(협회)를 통해 고도로 전문화되고 있는 감사표준 및 여러 종류의 업무를 수행하는 개인들을 인준하기 위한 복잡한 시스템을 통해 이루어지고 있다. 감 사관들은 일반적으로 내부감사 및 외부감사를 구분하고 주로 외부감사를 외부 독립체에 대한 보고와 관련시켜 본다. 또한 지출에 대한 내부 통제를 수반하는 사전 감사와 과거 업무에 대한 소급 검토인 사후 감사를 구별한다. 마지막으로 감사는 여러 관할구역에 재정 거래에 대한 강조를 넘어 프로그램에 대한 광범위한 검토를 하는데 이때 효율성과 효능에 대한 조사를 수반한다.”(Brooks.1996: 16).

유형 분석의 단위

검토의

방식 평가의 범위 초점

수범사례 검토

모든 부문, 특수하고 개별적인

절차, 일반적이고 공통적인 절차

연구 조직 및 사업운영의 여러 측면

부문별 수범적 업무수행 의 기준설정: 부문 내 각 참여자의 상대적 업무수 행성과 현시

일반관리

검토 조직 조사 조직구조와 체계 및 사업

의 선별측면

조직의 임무수행 및 정책 달성 역량 평가

자료: Barzelay(1996: 23); 김동성(2000: 34)에서 재인용.

공병천 외(2005: 89)에 의하면 전통적 감사와 현대적 감사의 차이점은 다음과 같다. 첫째, 양 감사제도는 운영방식에 차이가 있으며 현대적 감사 는 매년 반복되는 전통적 감사에 비해 특정 사건별로 기획되고 실시된다.

둘째, 감사 방법 및 감사내용에 있어서의 표준화 정도도 차이가 있어 대부 분의 최고 감사기구에서 전통적 감사는 표준화된 감사철차에 의해 수행되 고 그 절차를 매뉴얼로 문서화하는 반면 현대적 감사는 감사절차를 사안 별로 진행되어 표준화가 어렵고 감사주체별로 고안된 별도의 작업으로 수 행되는 경우가 대부분이다.

오늘날 사회 변화로 감사는 더 이상 전통적인 회계감사만을 가지고는 한계가 있어 보다 범위가 확장되었으며 그 과정에서 감사는 평가의 영역 과 근접하게 되었다. 감사는 평가가 합목적성을 판단하는 기능을 주로 하 는 것과 달리 합법성을 판단하는 기능을 주로 수행하게 된다.

⁴⁾

4) 반면 성과감사 자체가 전통적 감사의 핵심 요소가 결여된 정책 평가활동의 일종으로 감사의 유형으로 분류할 수 없다는 견해도 있다(Barzelay, 1996; 공병천, 2005: 90에서 재인용).

2. 평가와 감사의 차이점과 공통점

“감사와 평가는 두 가지의 서로 다른 문화라고 할 수 있다.

감사와 평가는 모두 업무를 평가하는 일을 하지만 명백히 다른 시각과 관점에서 그 일을 수행한다

(Brooks, 1996: 17).”

“감사와 평가는 동일한 연속선상의 일부이다 (Bowden, 1992: ANAO, 2001: 29에서 재인용).”

평가제도와 감사제도는 그 기원이 다르며 서로 다른 연혁을 가지고 발 전해온 제도이다. 제도 도입의 목적이 다르고 그에 따라 차이를 보이는 부 분들이 있다.

그럼에도 불구하고 평가와 감사의 관계에 관하여 많은 학자들은 평가 개념을 설명할 때 감사도 평가의 일종으로 설명하거나 유사개념으로 소개 하며, 평가를 담당하는 정부부처에 감사원을 포함시켜 설명(김명수, 2003: 238-239, 242-245)하기도 한다. 또한 미국의 경우 감사원(GAO) 의 감사관은 평가자라고도 부르는 등 양자의 개념적 범위는 일부 중복되 는 측면이 있고 유사한 점도 있다.

Bowden(1992; ANAO, 2001: 29에서 재인용)은 감사와 평가는 별도의 다른 제도가 아닌 동일한 연속선상의 제도로 파악하였다. 또한 Yoshimi (2002: 27)도 감사와 평가의 관계를 다음 그림과 같이 일부 중복된 영역이 있는 개념으로 파악하였다.

비교 기준

프로그램 평가에서 감사와 평가의 비교

감사 평가

프로그램 목표

프로그램 성공 여부가 대부분 목표와 비교하 여 측정되기 때문에 명시된 프로그램 목표에 집중함. 따라서 목표의 모호성, 불확실성, 합 의 부족 등은 감사에서는 문제가 될 수 있음

프로그램의 효율성과 프로그램 목표를 비교 하여 측정하기 때문에 감사의 정확성이 필수 사항은 아님. 프로그램으로 인해 어떤 일이 발생했는지(의도했거나 의도하지 않았거나) 를 측정하고 그 프로그램의 부재로 인해 어 떤 일이 발생하는지 관해서 더 관심이 많음

｜그림 2-1｜ 감사와 평가

자료: Yoshimi(2002: 27).

학자들은 다양한 기준을 활용하여 감사와 평가를 비교한다.

⁵⁾

｜표 2-2｜ 프로그램 평가에서 감사와 평가의 비교

5) Chelimsky 외에도 감사와 평가의 관계를 논한 학자들은 대체로 다음 기준들을 활용하여 양자를 비교 하였다. Davis(1990: 37)는 평가의 초점, 평가자의 독립성, 품질관리, 전문성을 기준으로 비교하였고, Leeuw(1996: 58-59)는 평가주체의 성격, 평가주체와 대상과의 관계, 분석방법과 기법, 평가결과의 공 개 등의 비교기준을 활용하였다.

비교 기준

프로그램 평가에서 감사와 평가의 비교

감사 평가

집행

프로그램의 집행이 정확이 이루어졌다면 원 하는 결과 또한 이어질 것이라고 추정함. 따 라서 프로그램이 운영되어야 하는 기준을 검 토하고 그 기준에 따라 내용을 비교하여 평 가를 내림

프로그램의 집행이 자동적으로 목표 달성을 가져온다고 보지 않으면 집행이 목표를 달성 하느냐 여부는 증명되어야 한다고 봄

결과와 효과

프로그램에서 ‘발생한 것’(what happened) 과 추구하고자 했던 목표(objectives)를 비교 하여 프로그램의 성공을 규정함

프로그램에서 ‘발생한 것’(what happened) 과 그 프로그램이 없었을 경우의 상태를 비 교하여 프로그램의 순수한 효과(net effects) 를 측정하여 성공여부를 판단함

질문의 성격

규범적인 질문을 하며, 일반적인 사항보다 는 특정 사례에서의 하자를 찾으려고 함

인과관계나 기술적인 사안에 대해 질문하며 정책 개선안을 도출하기 위해 일반화를 시도함

프로젝트 설계

질문들이 대부분 규범적이고 회계책임이 목 적이기 때문에 그 추론과정은 연역적임

정책의 목적과 평가의 성격에 따라 설계가 달라지며 대체로 연역적 추론과 귀납적 추론 이 모두 가능하다 대체로 귀납적인 경우가 많음

자료 수집 공식적인 자료나 문서에 의존, 인터뷰나 설 문조사는 보완적으로만 활용

인터뷰와 설문조사에 의존하며 사용된 평가 분석도구들의 질 및 수집된 정보의 타당성 및 신뢰성에 더 관심을 가짐

기록과

보전 연대기적 방식으로 기록하는 경향이 있음 자료를 분류하여 기록 및 저장하여 분석과 재사용이 용이하도록 함

분석

개별적인 사례 중심으로 결점이나 위법 사항 을 발견하고 함. 대규모 감사에서는 통계 기 술이 적용되기는 하나 그 활용은 미미

분석방법을 구체적으로 설계함. 다양한 통 계개념을 사용하여 여러 사례들에 걸쳐 종합 된 자료들을 분석

자료: Chelimsky(1985: 492-494).

한편 제갈돈･심광호(2010: 33)도 평가와 감사의 관계를 논하면서 다음과 같이 양 개념의 차이를 밝히고 있다. 대체로 Chelimsky(1985: 492-494) 의 차이점과 유사하나 Leeuw(1996: 51-59)가 제시한 비교기준들인 주체, 대상 및 대상과의 관계, 고객 등의 차이도 추가적으로 비교 기술하고 있다.