○ 선행연구는 분권과 균형발전
(
성경륭2017,
강현수2018,
이원섭 외2018)
이나 분권에서 중앙과 지방간 관계(
구균철2018,
윤영근2017),
특별지방행정기관(
이환범‧권용수‧최진식, 2011
등)
등에만 초점을 맞춰 연구가 진행되어 옴.
○ 본 연구는
‘
분권형 국가’
로 가기 위해 현재 우리의 분권 실태(
현황과 문제점)
을 분석하고 과제를 도출하며 분권형 모델의 대안과 단계별 전략을 제시하면서 궁극적으로는 중앙과 지방간 역할분담과 협력체제 구축 및 법‧제도개선 방안을 제시한다는 점에서 차별화됨.
‒
(
연구의 차별성)
분권형 모델 대안 및 단계별 전략 제시/
중앙과 지방간 역할분담과 협력체구 분 선행연구와의 차별성
구 분 선행연구와의 차별성
제 1 절 국가의 형태 : 집권형 국가와 분권형 국가
1. 집권형 국가와 분권형 국가
가. 집권형 국가와 분권형 국가의 권한 분담
○ 연구제목과 최근
10
년간의 선행연구 키워드로 볼 때“
분권형”
과 본 연구에서 추구할 분권의 수준을 먼저 밝힐 필요가 있어 분권형 국가에 대한 논의부터 시작함.
○ 몬테비데오 협약에 의하면 국가 구성의 필수요소는 국민
,
영토,
주권,
정부임.
‒ 몬테비데오 협약은
1933
년12
월26
일 아메리카 대륙에서 어떤 나라가 독립 국가라고 주장 할 때 이것을 어떻게 받아들여야 하는지,
국제법상 어떤 경우 국가가 성립되었다고 봐야 하는지 등을 의논해서 발표한 선언문임(
위키백과).
‒ 몬테비데오 협약에 근거한 국가의 구성요소를 지방자치단체에 적용해 볼 때 지방자치단체 가 지방정부가 되려면 주민
,
영토,
자치권을 가져야 함.
○ 국가의 역할은 국민의 생명과 재산을 보호하고 자유와 권리 보호를 통해서 최소한의 인간다 운 삶을 보장하는 주체임
.
‒ 이를 위해서 국가는 국가공동체 유지
,
적정수준의 인구 유지,
적정 수준의 경제성장률 유지,
적정규모의 일자리 확보,
지역간의 균형을 유지할 필요가 있음.
○ 국가와 정부의 임무가 국가공동체를 유지하고 적정수준의 인구를 유지하며 적정수준의 경제 성장률 유지
,
적정규모의 일자리 확보,
지역간의 균형 유지 등이라고 본다면 어떤 국가의 형태를 갖는 것이 바람직한가?
에 대한 논의가 필요함.
○ 국가의 형태는 권한의 분산 기능과 정도에 따라 크게 집권형 국가
,
분권형(
준 연방형 분권)
국 가,
그리고 연방형 국가로 구분 가능함(
성경륭, 2017).
‒ 집권‧집중형 국가는 중국
,
한국이 해당함.
‒ 집권에서 분권화한
(
준 연방형 분권)
국가는(
일본),
프랑스,
스페인,
영국이 해당함.
‒ 연방‧분산형 국가는 미국
,
독일,
스위스,
호주,
캐나다,
벨기에가 해당됨.
○ 집권‧집중형 국가는 중앙정부에 권한이 집중되고 지방정부나 주민의 자기 결정권이 제약을 받으며 권력의 중앙집중이 수도권으로의 인구집중과 경제집중을 부르는 폐해를 발생시키기 때문에 분권을 실현코자 함
(
성경륭, 2017).
‒ 그레고리 헨더슨
(Gregory Henderson,
이종삼‧박행웅 역, 2013)
은“
소용돌이의 한국정치(The Politics of the Vortex)”
에서 권력의 집중이 인구집중을 초래한다고 지적함.
‒ 실제로 분권‧분산형 국가는 수도에 인구비중이 평균
1.5%~5%
인 반면 집권‧집중형 국가는 평균9~23%
에 달함.
집권‧집중형 국가 연방‧분산형 국가
- 일본: 도쿄(9.4%) - 영국: 런던(12.6%) - 프랑스: 파리(16.2%) - 포르투칼: 리스본(19.0%)
- 한국: 서울(19.6%), 수도권 (49.5%)
- 미국: 워싱턴(1.6%) - 스위스: 베른(1.8%) - 호주: 캔버라(2.0%) - 캐나다: 오타와(3.1%) - 독일: 베를린(4.6%)
수도인구의 비중(평균): 9~23% 수도인구의 비중(평균): 1.5~5%
<표 2-1> 집권‧집중형 국가와 연방‧분산형 국가의 수도 인구비중 비교
자료: 성경륭(2017), 재정리
○ 집권․집중형 국가이나 분권․분산을 실현하여 가고 있는 국가들을 세분화하면 분권도 그 수준 에 따라 낮은 분권수준부터 순수연방제까지 구분 가능함
.
‒ 제주특별자치도를 제외한 한국은 낮은 분권 수준임
.
‒ 프랑스
,
일본,
제주특별자치도는 분권형이라고 볼 수 있음.
‒ 영국
,
스페인 등은 지역정부에 정치·
행정권한이 이양되어 있어 준연방으로 구분 가능함.
○ 분권형 국가는 집권형 국가와 연방형 국가의 중간에 위치하며 중앙정부가 가진 행정권
,
입법권,
재정권,
조직권,
계획권 등을 지방정부로 일부 이양한 형태임.
‒ 집권형 국가는 중앙정부가 사법권
,
입법권,
행정권(
재정‧조직‧계획 권한 등)
등을 가짐.
‒ 반면에 연방형 국가는
2
개 이상의 주권국가가 결합하여 하나의 주권을 갖는 형태의 국가로 서 사법권,
입법권,
행정권(
재정권,
조직권,
계획권 등)
측면에서 연방정부와 주정부가 동등 한 권한을 보유하고 분담함.
[그림 2-1] 분권형 국가의 분권 분야
분권수준 해당사례 지향목표
순수 연방 ⇒ 미국/독일/스위스 등
준 연방제 수준의 분권․균형 국가
△
준 연 방 ⇒ 영국(스코틀랜드/웨일즈) 등
△
분 권 형 ⇒ 프랑스/일본(제주특별자치도) 등
△
낮은 분권 ⇒ 한국
<표 2-2> 분권형‧준연방제형 국가
자료: 대통령직속 정책기획위원회(2019), 재구성
○ 정부형태의 모형으로는 분권강화 지방정부형
,
지역정부형,
연방정부형으로 구분됨.
‒ 분권강화형 지방정부 유형은 현재 우리나라가 채택하고 있는 정치‧행정체제의 근간을 유지 하면서 개선안을 모색하는 가장 보수적이고 소극적인 대안임
.
‒ 지역정부형은 중앙정부의 기존 역할과 기능을 새로운 초광역정부에 이양하는 방식으로 초광역지역정부를 창설하며 지역정부에 정치‧행정권한을 이양하여 과감한 분권으로 연방제 의 효과를 거둘 수 있는 대안임
.
‒ 연방정부형은 단방제의 정치‧행정체제를 연방제로 전환하여 국가를 연방정부와 주정부로 개편하는 대안으로 가장 혁신적인 방안이자 자치분권 관점에서 가장 이상적인 형태임
.
○ 분권화 수준별로 구분하는 외에 주요 선진국의 지방분권 모형을 보면 이상적 분권모형
,
협상적 분권 모형,
지배적 분권 모형,
계층적 분권 모형으로도 구분할 수 있음.
나. 권한분담과 분권모델
1) 이상적 분권 모델○ 제도 및 운영상에서 정치행정권한이 지방정부에 비교적 충실하게 분권화되어 있는 형태로 지방정부를 통치주체로서 인정하고 이에 따른 적절한 정치행정권한을 부여하는 형태임
(
김순 은, 2003).
○ 정책기능면에서 볼 때 이상적 분권모델은 중앙정부와 지방정부의 기능이 적절하게 분리되어 있는 형태이며 민주주의
,
자치,
참여를 위한 가장 이상적인 형태임.
○ 사례로는 미국의 자치모델
,
영국의 상호공존모형,
잉글랜드의 광역지역정부 등이 있음.
2) 협상적 분권 모델
○ 지방정부를 통치주체로서 인정하는 차원에서 정치행정권한은 지방정부에 분권화되어 있으 며
,
정책기능은 중앙정부와 지방정부가 공유하는 형태임.
○ 지방정부의 자율성이 인정될 뿐만 아니라 정책기능이 공유되어 있기 때문에 정책의 효율적 집행을 위한 협상의 필요성이 제기됨
.
○ 사례로는 미국의 협상 모형이 있음
.
3) 지배적 분권 모델
○ 정치행정권한이 중앙정부에 집중되어 있고 지방정부를 통치주제로서 인식하기보다는 중앙 정부의 하부행정기관으로 인식함
.
○ 정책기능의 분리라는 측면에서 결정과 집행이 명확히 구분되어 있음
.
○ 사례로는 미국의 계층모형
,
영국의 행정기관 모형 등이 있음.
4) 계층적 분권 모델
○ 지방정부를 통치주체로 인식하지 않는 데에는 지배적 분권모델과 동일하나 정책기능을 중앙 정부와 지방정부가 공유하는 형태임
.
○ 사례로는 영국의 동반자 모형이나 대리인 모형
,
일본의 지배감독 모형과 운영상에서 본 일본의 수평‧대등 모형이 여기에 속함.
2. 분권의 순 기능과 역 기능
○ 많은 학자들이 분권화하면 나타나거나 나타날 것으로 예상되는 부정적인 점들을 실증적으로 밝힌 바 있음
.
‒ 첫째
,
중앙정부의 재분배 기능을 약화시키고 지방정부의 경제적 안정성을 저해할 우려가 있다는 점임(Litvack et.al., 2002).
‒ 둘째
,
정부규모가 과대화되고 효율성이 저하될(Fukasaku & De Mello, 1998)
가능성이 있음을 지적함(
조경훈, 2017
재인용).
○ 자원배분과정에서 규모의 경제를 어렵게 하고 외부효과와 지역이기주의가 발생되게 하여 오히려 전체적으로 효율성이 저하될 수 있어 결국 국가경쟁력에 부정적 영향을 미친다는 연구결과도 있음
(
최영출, 2016
재인용).
○ 재정 분권 반대를 주장하는 학자들은 자원의 비효율적 배분 초래
,
지방의 기득권 세력에 의한 정치권력의 독점 초래,
국가의 경제성장 내지 효율성을 저해한다고 주장함(
최영출, 2016).
○ 많은 분권사례를 통해 밝혀진 분권을 촉진하는 요인은 역사적인 공동체의 전통과 경험
,
높은 교육수준과 국민 참여욕구 증대,
각계각층의 국가운영체계 개선 요구, IT
발전으로 인프라 및 경쟁력을 갖게 되었다는 점 등임.
○ 반면
,
분권화를 저해하는 요인은 지방자치에 대한 주민 만족도 저조,
헌법에 자치권 보장 미흡,
지역공동체 해체위기,
제도수준 미흡 등임.
○ 이기우
(2018)
는 우리나라에서 지방분권 개헌을 저해하는 부정적 주장들이 있음을 다음과 같이 정리한 바 있음.
‒ 지방분권의 전통이 없는 국가에서 지방분권이 어렵다는 주장
‒ 지방정치인을 신뢰할 수 없어 지방분권이 어렵다는 주장
‒ 빈익빈 부익부가 심화되어 지방분권이 어렵다는 주장
‒ 행정체제개편을 하기 전에는 지방분권을 할 수 없다는 주장
‒ 대한민국과 같이 작은 나라에서는 지방분권이 불필요하다는 주장
‒ 지방분권보다는 경제발전이 시급하다는 주장
‒ 지방분권을 위해서는 법률을 개정하면 되지 헌법개정은 불필요하다는 주장
‒ 지방분권이 되면 선심행정이나 권한남용
,
그리고 난개발이 우려된다는 주장 등임.
○ 이러한 부정적 주장에도 불구하고 지방분권을 추진하지 않을 수 없는 대내외적 여건과 당위 성이 있음
.
3. 분권화 추세 및 당위성 가. 대외 여건
○
1970
년대까지는 유럽에서도 중앙집권적인 국가가 당연시되었고,
지방은 중앙의 집행기관 에 불과하였음(Rodriguez-Pose and Bwire, 2004;
김석태, 2008).
‒ 분권화는
20
세기 말에 오면서 세계 대부분의 국가에서 큰 조류가 되었고 우리의 경우도‒ 분권화는