해 외 리 포 트
싱가포르의 전략적 계획 수립을 위한 시나리오플래닝
변세일｜국토연구원 책임연구원
전략적 계획 도입 배경
2010년 현재 704km2의 면적에 508만 명의 인구 를 가진 작은 도시국가인 싱가포르의 경우 1965 년 독립 이후 정책 의사결정자들의 장기 전략계획 수립및 의사결정과 국가발전이 밀접하게 관련되 어 있다. 자연자원이 부족하고 경제적 오지이며 전략적 깊이가 없어 ‘작은 붉은 점(little red pot)’ 으로 묘사되던 싱가포르를 관리하기 위해 싱가포 르의 정책결정자들은 항상 급변하는 글로벌 환경 에 적응하려 노력하면서 국가의 장기 생존을 고려 할 수밖에 없었다.
이러한 태생적 취약성 때문에 싱가포르는 예전 부터 특출 나게 이상적인 안목을 가진 제안자에게 포괄적으로 의존하기보다는 작은 도시국가의 발 전을 위해 필요한 실용적이고 실제적인 접근방법 을 정책적으로 채택하였다. 싱가포르 정부는 공공 행정에 간결하고 효율적인 접근방법을 채택하고 있다. 여기에는 공공정책이슈에 대한 조심스러운
분석, 기존 모범사례의 선험적 이용과 적용, 강력 한 정부 규제 등이 포함된다. 동시에 싱가포르는 새롭고 불확실한 상황에 대처하기 위해 통상적인 지혜를 삼가고 실용적인 해결책을 채택한다. 예 컨대 싱가포르는 1965년 독립하자마자 좁은 국 내 시장을 인식하고 당시 널리 퍼져 있던 수입 대 체보다는 초자유무역경제적 입장을 견지하였다.
싱가포르의 전략적 계획은 지난 30여 년간 진화해왔다. Kees van denr Heijden과 Pierre Wack, Peter Schwartz이 제안한 시나리오플래 닝 기법은 공공기관에 숨겨진 가정과 정신적 모 형을 찾아내는 조직화된 방법론을 제공하였고, 구성원들에게 미래를 예측하고자 하는 마인드를 심어주었다. 시나리오플래닝 방법론은 공공서비 스를 위한 연간 전략적 계획과 예산주기에 적용 되었다. 국가 차원의 시나리오플래닝 실험은 몇 년마다 실시되는데, 그 결과에 따른 시나리오는 각 부처의 전략적 플래닝에 활용된다. 이러한 노 력과는 별도로 특정 주제에 초점을 맞춘 시나리
에 개발된 뉴미디어 시나리오 조합은 정책결정자 들에게 블로그, SNS, 기타 새롭게 부상하는 미디 어 형태에 관한 함의를 이해하는 데 도움을 주었 으며, 정보통신예술부(Ministry of Information, Communication and the Arts)에 뉴미디어팀을 설치하는 데 기여하였다.
전략적 계획 수립을 위한 시나리오플래닝
통상적 계획수립 기법은 전략을 구체화하기 위한 기초로서 예측결과를 활용하여 예측(forecast)→
전략(strategy)→결과(outcome)로 이어진다. 그 러나 시나리오 분석은 미래에 관해 생각하는 훈련 된 방법이다. 그것은 예측에 의존하는 것이 아니 라 시스템을 유도하는 힘을 이해하는 것 이상을 요구한다. 시나리오 디자인은 정책의사결정자들 로 하여금 그들이 가진 내부적 모델에 대해 의문 을 가지게 할 것이고, 결국 행동을 유발할 것이다.
여기서 예견(prediction)과 시나리오(scenarios) 의 차이점은, 예견은 여러 가지 가정에 기초하여 결과를 도출하고 예측하는 데 초점을 두는 반면 시나리오는 외면적 현상과 난관을 가정하여 추 진력과 불확실성을 밝히는 데 초점을 둔다는 것 이다. 따라서 시나리오플래닝은 미래에 관한 생 각과 토론을 구조화하는 도구다. 즉 예견, 예측 (forecasts)으로부터 추진력(driving force)을 이 해하고 가정에 대해 지속적으로 질문하는 방식 이다.
은 전략, 계획, 전술 등 위계적 차원에서 장점을 가지고 있다. 우선 전략적 측면에서는 일방향적 사고방식의 파괴, 생각의 명확화, 가정에 대한 도 전, 추진력의 이해, 안전한 학습환경, 전략적 사고 의 품질 향상 등의 장점을 가진다. 둘째, 계획적 측면에서는 강력한 전략 검증, 리스크 명료화 등 의 장점을 가진다. 마지막으로 전술적 차원에서 는 민감도·경고의 개발, 반응시간 단축 등의 장 점을 가진다.
2004년에는 시나리오플래닝을 수행하기 위 해 국가안보조정비서관실에 리스크 평가 및 이 슈탐색 프로그램(Risk Assessment and Horizon Scanning Programme: RAHS)을 설치하였다.
RAHS가 설치된 계기는 과거 의존적이고 기구축 된 추진력에 의존하던 시나리오플래닝 기법에 의 해 특히 잘 설명되지 못했던 1997년 아시아 금 융위기 이후 불연속적 충격과 싱가포르에서 활동 하고 있는 비밀무장단체인 Jemaah Islamiyah1), 2003년의 SARS 등이었다. RAHS는 미래에 쇼 크를 유발할 수 있는 약한 신호가 잠재되어 있는 폭넓은 자료를 점검함으로써 분석자들이 새로이 부상하는 전략적 위협과 기회를 찾아내고 조사하 는 데 도움을 주도록 디자인된 소프트웨어와 수 행 방법들을 포함한 컴퓨터 기반의 플랫폼이다.
RAHS와 같은 기술적 지원에도 불구하고 우발 적으로 발생할 수 있는 모든 사건에 대해 철저하 게 대응하는 계획을 수립하기란 바랄 수도 없고, 실행가능하지도 않은 일이다. 따라서 전략적으로
1) 1993년 조직되어 알카에다에 의해 훈련된 비밀무장단체로, 인도네시아와 필리핀에서 무장 무슬림을 지원하고 있다. 싱가포르, 말레이시아, 인도 네시아에 조직이 있다.
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충격을 피하는 방법을 찾기보다는 그에 탄력적으 로 대응할 수 있는 강력한 방법을 찾을 수밖에 없 다. 이에 싱가포르는 국가서비스를 제공하는 공 무원들에게 ‘실패에 안전한’ 마인드에서 ‘안전한 실패를 편안하게 받아들이는’ 마인드로 바꿀 것 을 강조한다.
행위의 결과가 사전에 결정되지 않기 때문에 싱가포르 정부는 실험을 준비하고 잠재적인 리스 크를 경감시키거나 잠재적인 기회를 잡기 위해 빠 르고 과감하게 행동한다. 이러한 전략은 디자인 에 의한 관리가 아니라 발견에 의한 관리를 의미 하는데, 발견에 의한 관리는 최초의 모형으로부터 마지막 해결책에 도달하기를 희망하기보다는 지 속적인 실험과 발견에 참여하도록 요구하는 것이 다. 이러한 발견과정을 수행하기 위해 미래전략센
터2)는 시나리오플래닝플러스(Scenario Planning Plus: SP+) 툴을 개발했다. 새로운 툴을 통해 기 존의 시나리오플래닝 역량을 강화하는 데 기여한 SP+는 전략 계획가들이 직면하는 위험한 문제에 대해 새로운 통찰을 구체화하는 과정과 방법론 제 공을 목표로 한다. SP+는 일상적인 실험 정신에 따라 새로운 방법과 과정을 찾고 검증함으로써 지 속적으로 수정을 가하는 동태적이고 살아 있는 툴 킷(toolkit)이다. SP+는 초점 정의→ 환경스캐 닝 →감각 형성→가능한 미래 개발→전략 디자 인→모니터링 등의 순으로 이행된다.
싱가포르 정부는 정부 차원의 시나리오플래 닝 이외에 이머징 전략이슈(emerging strategic issues)를 분석하고 정책에 반영하기 위해 GBN/
Monitor 360와의 공동 노력으로 포괄적 이머징 이슈 프로그램을 개발하 고, 중요한 이머징 이슈를 구체화하는 싱가포르 이머 징 전략이슈 프로젝트를 수 행한다.
이머징 전략이슈 도출 과정(ESI Process)은 아이 디어 생성→이머징 이슈 구체화 →이머징 이슈 우 선순위 결정 등 3단계를 거 친다. 1단계 아이디어 생성 단계에서는 1대 1 인터뷰, 온라인 토론 등의 방법으 로, 2단계 이머징 이슈 구
<그림 1> 싱가포르의 SP+
Defining Focus
Developing Possible
Futures Monitoring
Designing Strategies
Environmental Scanning
Sense Making
Signposting
Goals Ranking Diagram
Horizon Scanning Emerging Issues Analysis
Driving Force Analysis Scenario Narratives
SWOT Cynefin Problem Definition
Delphi Method
Systems Thinking Wind Tunneling
War-gaming
Backcasting Morphological Analysis Early Warning System
2) 싱가포르 정부 내 총리실 공공정책국 산하 전략계획과(SPO)에 설립된 조직. 약어로는 CSF(Center for Strategic Futures)라고 칭한다.
체화 단계에서는 종합 워크숍, 3단계 이머징 이슈 우선순위 결정에서는 제출된 이머징 이슈에 대해 투표하는 방법을 사용한다.
현재까지 도출된 최상의 이머징 전략이슈는 식 량가격 위기와 전 세계적 유행병, 불안정해지는 수자원 갈등 등인데, 인간증강의 기술적 우위를 활용하여 난관을 극복한 싱가포르가 미래상으로 제시되고 있다.
전략적 계획을 위한 조직과 네트워크
싱가포르 정부 내 전략적 계획을 담당하는 부서는 총리실 공공정책국(Public Policy Division) 산 하 전략계획과(Strategic Planning Office: SPO) 다. SPO의 임무는 장기 계획·트렌드, 내셔널 시 나리오, 시나리오플래닝 훈련 및 컨설팅 등 미래 관련 업무와 정부전반의 전략계획, 부처 간 전략 이슈, 세계 속의 싱가포르 등 전략 관련 업무다.
SPO는 각 부처에서 파견된 공무원으로 구성되는 데, 싱가포르가 직면하게 될 장기 도전에 대한 일 반대중의 이해를 높이기 위해 내셔널 시나리오를 작성하고 시나리오플래닝 훈련과 컨설팅을 수행 하며 부처 간 전략이슈에 대한 관리를 위해 프로 젝트팀을 운영한다. 싱가포르의 각 부처는 전략 적 계획 또는 연구역량을 보유하고 있는데, 환경 스캐닝을 통해 3~5년 단위의 전략적 계획을 수
립한다. 그리고 이머징 이슈를 연구하기 위해 부 처 간 프로젝트팀을 비공식적으로 별도 운영한다.
SPO는 공공주체를 지원할 연구정보의 지원, 다양한 전략적 워크숍·포럼 등 네트워크를 통해 공공서비스를 제공하는 전략 계획가들의 업무를 용이하게 하고, 전략 계획가들의 네트워크에서 중 앙 결절로서 시너지효과를 창출하며, 전략적 속성 을 가진 부처 간 이슈에 대해 검토하고 이행상황 을 모니터링한다.
시나리오플래닝 작업과 RAHS 프로그램 관련 작업을 위해 2009년 SPO에 미래전략센터(CSF) 가 설립되었다. CSF의 설립 목표는 미래에 대비 한 싱가포르 국가서비스의 생태계를 마련함에 있 는데, ① 복잡한 환경을 제대로 탐색하기 위한 실 험과 발견, ② 집단 생각과 인지적 편차를 가진 이슈를 도출하기 위해 각기 다른 견해를 이용하 고 전략적 토론을 유발할 수 있는 풍부한 네트워 크 배양에 특히 초점을 두고 있다. CSF의 임무는 싱가포르 정부의 예측 가능하고 적응 가능한 역 량을 구축함으로써 미래에 대비되어 있는 싱가포 르를 만드는 것이고, 핵심 업무는 리스크 거버넌 스를 통한 회복력 구축, 네트워크 조성, 실험 및 발견 등이라고 할 수 있다. 한마디로 CSF는 복잡 하고 빠르게 바뀌는 환경 속에서 전략적으로 운 영하는 공공서비스를 제공하기 위한 범정부 차원 의 전략적 예측 및 미래 생각 관련 우수센터의 성
1단계 2단계 3단계
아이디어 생성 이머징 이슈 구체화 이머징 이슈 우선순위 결정
탐험적 연구 1대 1 인터뷰
온라인 토론
종합 워크숍 (샌프란시스코, 싱가포르)
PSL에 ESI 제출 PSL 투표 후속 조치
해 외 리 포 트
격을 갖는다.
요약하자면, SPO와 CSF의 임무는 ① 국민들 이 기대하는 공공서비스를 구체화하는 데 도움을 주고, ② 통상적인 미래사고 방법론을 통하여 장 기계획을 용이하게 하며, ③ 부처 간 전략을 조정 하고, ④ 후속 전략 계획가들의 노력에 시너지효 과를 보태는 중심점(central node) 역할을 수행하 는 것이다.
복잡하고 본질적으로 다차원적인 현대의 환경 에서 소수의 정책결정자들 또는 단일 부처, 나아 가 하나의 정부가 위험한 문제를 다루는 데 충분 히 객관적이고 중요한 전문가적 식견을 갖기는 어 렵고 문제를 처리하는 데 필요한 모든 대응책을 갖기도 어렵다. 따라서 폭넓은 네트워크는 정책 결정자들이 집단의 생각에 빠지는 함정을 제거 하고 정책적 시야를 넓히는 데 중요한 역할을 한 다. 이에 미래전략센터는 각 부처의 고위공무원들 이 참여하는 미래전략네트워크(Strategic Futures Network: SFN)를 조직하였다. SFN은 예측업무 에 자신들의 경험을 공유하고 단일 부처의 업무 범위를 넘어서는 복잡한 이슈에 대해 협력한다.
SFN이 보다 폭넓은 협력문화를 조성하고 완전하 게 네트워크화된 조직이 되게 하기 위해 싱가포르 정부는, 알기를 원하는 마인드에서 정부 전체의 관점에서 정보를 공유하는 것이 좋은 것이라는 마 인드를 갖도록 노력한다. SFN을 통해 전략적 계 획 사이클, 기관 간 전략이슈 등을 조정한다. SFN 은 고위 공무원 간 전략적 대화를 통해 범정부 차 원의 전략적 어젠다를 개발하고, 전략적 우선순 위를 확인하고 검토하며, 핵심위원회 대표, 정책 포럼과 워크숍 등을 통해 기관 고유의 전략적 이 슈를 관리한다. SFN 주관의 워크숍 및 원탁회의
를 통해 부처 간 의견교환 및 상호작용을 용이하 게 하여 예측역량(anticipatory capacity)을 개발 하며, 각 부문별로 미래 생각을 개발하는 데 도움 을 줄 훈련 및 컨설팅 프로젝트를 수행한다.
싱가포르는 미래전략계획 수립과 관련하여 정 부 내부의 다양한 네트워크를 갖고 있다. 우선 싱 가포르 정부 내에서는 환경수자원부, 인재부, 무 역산업부, 교통부, 재무부, 외교부, 국가연구재단, CFS, RAHS 등 16개 기관과 싱가포르국립대, 난 양기술대, 싱가포르경영대, 리콴유공공정책대학 원, 정책연구원 등 9개 학술기관과 네트워크를 구 축하고 있다. 또한 싱가포르는 미국의 구글, 애플, RAND, 하버드대, 프레드릭스파디센터, 록펠러 재단, 글로벌비즈니스네트워크, 글로벌 미래 및 예측, 국토안보부, 내무부, 국가안보대학 등 13 개 기관, 한국발명진흥회(KIPA), myForesight (말레이시아) 등 아시아 2개 기관, 셀, OECD, 세 계경제포럼, 국제위기거버넌스위원회, 옥스퍼드 대학 등 총 24개 기관과 글로벌 네트워크를 구축 하고 있다.
싱가포르는 정부 조직 및 국내외 네트워크를 활용하여 시나리오플래닝→SP+ 툴(전략계획 확대도구)→예측을 쉽게 함 →예측 결과에 대해 의사소통 → 의사 차이의 인지→시나리오플래닝 등으로 반복적으로 이어지는 과정을 통해 정부의 역량을 강화해나가고 있다. 이러한 정부 조직 및 네트워크는 이슈의 구체화(identification)→점 검·평가(assessment & appraisal)→ 커뮤니케 이션·수용(communication & acceptance)→
실행·행동변화(mobilisation & behavioural change) 등을 통하여 리스크거버넌스 프레임워 크를 형성하는 데 도움을 준다.
기후변화의 영향이라는 리스크를 예를 들면, 기후변화로 날씨변화가 일어나면 강력한 비와 홍 수가 토지와 생명의 손실을 가져오고, 극도로 높 은 기온이 안개와 질병의 창궐을 일으키며, 해수 면 상승은 토지손실 및 맑은 물 보존 위협을 야기 할 것이다. 그 결과 쾌적하고 푸른 싱가포르의 명 성과 살기 좋은 싱가포르에 해를 입힐 수 있다. 그 리고 기후변화로 인한 에너지 수요(즉, 에어컨)의 증가는 자원 취약성을 증가시킬지도 모른다. 따 라서 기후변화라는 리스크에 대응하기 위해서는 범부처적 리스크거버넌스가 필요해지는 것이다.
시사점
국내시장이 협소해 해외시장에 대한 의존도가 높 은 싱가포르의 경우 저출산·고령화, 외국인 유 입의 증가, 가치관의 다양화 등 내부 환경 변화와 정치의 다극화, 경제의 글로벌화 등 외부 환경 변 화 등이 가져올지도 모르는 여러 난관을 지속적으 로 예측하고 모니터링하여 대응방안을 상시적으 로 마련하고 있다.
술), 산업연구원(산업), 한국농촌경제연구원(농 업·농촌), 한국행정연구원(위기관리), 국토연구 원(국토), 한국개발연구원(거시경제) 등에서 미 래 관련 연구를 수행하였으며, 정부 차원에서는 대통령 직속 미래기획위원회에서 대통령 자문을 위한 미래기획 업무를 담당하고 있다.
우리나라의 경우 미래기획위원회라는 자문기 구가 있기는 하나 상시적으로 미래 이슈를 발굴하 고, 부처 간 전략적 이슈를 조정하며 지원하는 실 질적인 정부 내 컨트롤타워는 없다. 대외 의존도 가 높은 우리나라의 경우 싱가포르의 SPO, CSF, CFN 등과 같이 중심 역할을 수행하는 기관이 필 요할 것이다. 우리나라에서 미래 연구를 주도하고 있는 연구기관들은 대부분 총리실 산하 국책연구 기관이므로 싱가포르의 사례를 참고하여 국무총 리실 산하에 부처 간 미래전략을 지원하고 조정하 기 위한 (가칭)미래전략국을 설치할 필요성이 있 다. 미래전략국을 통해 부처의 다양한 의사결정을 지원하고 조정하며 미래연구를 수행하는 국책연 구기관 간 네트워킹을 강화해나가야 할 것이다.
마지막으로 싱가포르의 SP+와 같은 체계화된 통 합적 미래예측방법론을 개발·보완하고 국내외 다양한 기관과 네트워킹함으로써 이머징 전략이 슈를 끊임없이 찾고 거버넌스를 통해 리스크를 최 소화하려는 노력이 절실하다.
Disruption in Resource
Supply
Loss of Distinctive Economic Advantages
Effects of Climate Change
Shut-down of Public Institutions
Pandemic Outbreak of Disease Locally/
Regionally
