S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서론
연구 전체는 서론을 포함하여 6개 장으로 구성되어 있다. 제 2장에서는 정책계 획의 필요성과 발전 모형을 이론적 관점에서 정리하고, 제 3장에서는 주요 공간 계획인 국토종합계획과 도시기본계획의 실태와 문제점을 살펴본다. 제 4장에서 는 정책계획과 관련된 국내의 최근 동향과 외국의 선진사례를 살펴보고, 제 5장 에서는 우리나라 공간계획에 대해 계획 스타일을 정책계획으로 발전시켜가는 방안을 제시하고, 마지막으로 제 6장에서는 본 연구의 결론과 정책 건의를 담는 것으로 한다.
제 1장 서론에서는 우리나라의 종합계획이 정책계획으로 계획 스타일을 변화 시키는 것이 필요함을 이론적으로 밝히고, 그를 위해 앞으로 해결해야 할 과제와 노력할 방향을 제시하는 것이 본 연구의 목적임을 밝히고 있다. 연구 범위로서는 공간계획 중 특히 전국토 차원의 종합계획인 국토종합계획과 도시 차원의 종합 계획인 도시기본계획을 사례로 다루기로 한다. 또한 앞으로의 논의를 위해 연구 주제와 직접 연관된 다섯 가지의 용어로, 계획(planning), 계획 스타일(planning styles), 청사진계획(blueprint planning), 정책계획(polices planning), 프레임 웍 (framework)에 대하여 먼저 정의를 하고 있다. 연구 방법으로는 이론적 부분은 문
헌 연구에 의하고, 실태 및 문제점은 법령 지침 등 인공물 조사와 관계자에 대한 심층 면담 조사를 하며, 국내외 동향 연구는 사례조사로 실시하였다.
제2장 정책계획의 필요성과 발전 모형
우리나라의 대표적 공간계획인 국토종합계획과 도시기본계획은 산업화ㆍ도시 화의 시대적 상황에서 미래 개발에 대한 청사진, 즉 고정된 미래상을 설정해 놓 고 이를 달성해가는 계획으로 간주되어 왔다. 그 배경에는 성장하는 것을 절대적 가치의 목적으로 삼고, 계획은 이를 위해 기반시설을 갖추고 도시 팽창에도 대응 하는 수단으로 생각하여 왔다. 이는 집권적 사회의 지시적, 명령적 계획 스타일 로 뒷받침되어 왔지만 1990년을 전후하여 분권화, 전문화로 계획 환경이 변하면 서 청사진 계획이 더 이상 뒤쫓아 갈 수 없어 위기를 맞이하게 되었다
이론적으로 살펴보면 산업사회의 목적ㆍ수단( ends-means) 관계에서 행동 위에 군림하던 과학으로서의 계획이 부정되고 합리적 행동을 위한 판단 자료에 그치 면서, 행동이 주인이고 계획은 이를 뒷받침하는 것으로 새롭게 정립되었다. ‘계 획(planning)-결정(decision)-집행(implementation)’의 선형적 구조로 이해하던 계획 과정도 행동을 하다보면 계획이란 언제라도 수정해 갈 수 있는 것으로 보게 되었 다. 이러한 논의는 이미 1970년대에 미국 및 유럽에서 프리드만(J. Freidmann), 팔 루디(A. Faludi)를 중심으로 논의되어 왔고, 최근에는 포리스터(J. Forester) 등의 의사소통계획론(communicative planning theory)을 통해 확고하게 뿌리내려져 있 다. 이로써 공적 자원 배분을 중심으로 하는 정부ㆍ지자체 계획은 관계 기관 및 관계자의 사회적 행동에 지침과 방향을 주는, 이른바 정책을 내용으로 하는 계획 으로 스타일이 재정립되어 왔다.
본 연구에서는 먼저 계획의 개념이 행동을 위한 것임을 전제로 정책계획이 대 두되었음을 밝히고, 정책계획 스타일 계획의 기본 요건을 기존의 이론적 논의로 부터 도출하였다. 이를 토대로 국토종합계획과 도시기본계획의 실태와 문제점을 분석하는 기본 틀을 마련하였다. 이에는 켄트(Kent)에 의한 정책계획의 용도와
특성, 팔루디(Faludi)의 정책계획 발전 모형, 브루턴과 니콜선(Bruton & Nicholson) 의 상위 정부와의 계획 연계, 마트시츠(Matusitz)의 관계 주체 간 활동 규모의 재 조정(rescaling), 캐이저(Kaiser) 등의 계획의 표현방식 등을 포함하고 있다. 전체적 으로는 정책요건과 소통요건으로 구분하고, 전자는 다시 내용적 요건과 형식적 요건으로 나누며, 후자는 사람들 간의 계획에 대한 소통(=인적 소통), 기구간의 계획에 대한 소통(=기구 소통)으로 구분하여 분석하기로 하였다.
제3장 공간계획의 실태와 문제점
공간계획 중 국토종합계획과 도시기본계획을 대상으로 실태를 조사하고 문제 점을 분석하였다. 실태조사는 정책요건 중 형식적 요건을 조사하기 위한 것으로 국토종합계획의 경우는 제 4차 국토종합계획 수정계획과 실천계획의 계획서를 대상으로 하며, 도시기본계획의 경우는 도시기본계획 관계 법령과 수립지침, 계 획 사례를 대상으로 하였다. 다음으로 내용적 요건과, 소통 요건의 인적 소통 및 기구 소통에 대해서는 국토종합계획, 도시기본계획에 대하여 중앙 및 지자체 공 무원 10명을 대상으로 심층 면담을 통해 조사하였다.
그 결과 국토종합계획의 경우는 형식상 “장기적인 발전 방향”을 제시하는 계 획으로 되어 있으나, 이는 추상적 언급에 그치고 있어, 결과적으로 부문계획이나 지역별 계획을 합리적으로 컨트롤하지 못하고 있음을 알 수 있었다. 또한 내용적 요건에 있어서도 계획 속에 정책이라는 것이 명백히 드러나지 못하고 있고, 소통 에 있어서도 시민ㆍ국민이나 부문별ㆍ지역별 계획수립 주체 간에 모두 소통 연 계가 이루어지지 못하고 있었다.
한편 도시기본계획도 청사진 계획 스타일의 토지이용 배치로 도시관리계획 입 안에 대한 지침 기능에 매몰되는 반면, 계획을 통해 정책을 엄밀하게 도출하는 일은 못하고 있다. 내용적 요건을 살펴보면 도시공간의 기본이 되는 계획임에도 불구하고 사실상 이미 알려진 사항을 다룰 뿐 중요 정책을 새로이 확정하는 계획 으로 되지 못하고 있다. 한편 인적 소통으로는 시민들과 소통하기보다는 개발가
치를 쫓는 부동산 업자들이 소통하는 대상이 되고, 기구 소통의 측면에서는 부문 별 계획을 컨트롤 하는 기능이 미약하여 해당 부서인 도시계획과 내의 계획으로 끝나고 있다.
제4장 국내 최근 동향과 외국의 선진 사례
국내 최근 동향으로 두 가지 유형을 살펴보았다. 20년 동안 난항을 거듭해 오 다 정책계획 방식으로 해결을 본 방사성폐기물처리장 입지 선정의 국책사업과 함께 정책계획서 형식을 시도하는 도시기본계획 사례를 통해 정책계획의 필요성 을 재확인하고자 하였다. 방사성폐기물처리장 입지 선정은 전문기관 조사 결과 를 바탕으로 입지를 바로 제시하는 방식으로 하여 처음에는 실패하였으나, 최종 적으로는 지자체, 시민들을 참여하게 하고 지원제도도 포함하는 등 정책 추진의 기본 틀을 공식적으로 제시하고, 이에 지자체, 시민들이 이해하고 참여함으로써 성공을 거두게 되었다. 이는 종전에 국가가 전유하던 정책과정에 지자체, 주민들 도 주체적으로 참여하여 이루어진 것으로 국가의 행동 영역(action space)에 지역 주민, 지자체가 들어와 행동 스케일(scale)이 재조정된 것에 해당한다.
두 번째의 국내 동향으로 서울시 도시기본계획과 청주시 도시기본계획에서 정 책계획의 형식적 요건으로 계획서에 정책 과제를 공식화하려 한 것을 볼 수 있 다. 그러나 도시기본계획이 정책계획이 되기 위한 나머지 요건으로 부문별 계획 의 컨트롤, 상ㆍ하위 계획간 연계 소통 등이 미흡한 것은 계획에 담은 정책과제 들의 실제적 효력을 의문시하게 한다.
다음은 외국 사례로 일본의 도쿄도 세다가야구와 미국 워싱턴 주의 광역계획, 카운티계획, 도시기본계획 등을 정책계획의 선진 사례로부터 시사하는 바를 살 펴보았다. 세다가야구의 경우 도시계획 행정과 별도로 지자체 전체 행정의 기본 계획을 정책계획으로 자리 잡게 하고, 이를 예산을 컨트롤 하는 실시계획과 직접 연계시켜 집행체제를 구축한 후 모든 부문별 계획이 이에 연결되도록 하였다. 공 간계획의 도시정비방침 또한 부문별 계획의 하나에 해당한다. 중앙 정부의 부처
별 칸막이 행정 때문에 기본계획이 이원화되고는 있지만, 일본 사례로 부터는 정 책계획의 기본계획과 실시계획을 하나의 집행체계로 구축함으로써 부문별 계획 에 대한 '맥락적 통제(contextual control)'가 가능하게 되었다는 것은 큰 시사점을 준다. 한편 워싱턴 주 시애틀 대도시권에 대해서는 광역계획, 킹 카운티 계획, 시애틀 도시기본계획의 각급 계획의 형식과 내용을 살펴보는 것으로 하였다. 이 들 계획은 정책과제 별로 관리번호를 부여하여 체계화하고, 부문계획 및 하위 공간 단위의 계획을 컨트롤하고 있다.
제5장 공간계획의 정책계획기능 제고 방안
연구 수행 결과 도출된 해결 과제를 토대로 국토종합계획 및 도시기본계획의 정책계획 기능 제고 방안을 제시하였다. 해결 과제는 제2장의 발전 모형에 따라 정책요건과 소통요건으로 나누고 있다. 정책 요건 중 내용적 요건으로는 법령을 통해 정책계획을 부문별 계획, 하위 공간단위 계획, 그리고 관계자 등의 행동과 정책을 맥락적으로 통제하는 정책 및 정책 프레임 웤을 내용으로 하는 계획 수립 을 규정할 것과 정책계획에 대한 상시적 연구와 정책과제 발굴 및 토의를 하도록 하는 환경 조성 및 정책에 대한 모니터링 체제 구축을 들고 있다. 형식적 요건으 로는 현재의 국토종합계획에서부터 실천과제를 명확히 설정하여 부문별 계획 등 을 컨트롤 하며, 도시기본계획의 경우는 도시관리계획에 대한 지침 보다는 장기 전략계획 기능을 제대로 발전시키는 방향에서 계획 내용을 구성할 필요가 있음 을 밝히고 있다. 소통 요건으로는 국토종합계획이나 도시기본계획 모두 앞으로 의 행동 프레임 웤을 같이 만드는 장으로, 각 부문별 담당자도 협력하며 전략계 획의 기능을 가지고 조직 내 계획기구가 새로 자리매김 되는 것이 필요하다.
제도 개선 및 운용 방안으로 법령 개선, 계획 운용, 정책연구체제 구축, 조직 정비, 시민ㆍ국민과의 소통으로 나누어 제시하였다. 법령 개선으로는 정책계획 을 보다 구체적으로 명시하여 관련법을 개정하는 것으로 하고, 국토종합계획과 실천계획 간의 기능도 조정할 것을 제안하였다. 계획 운용으로는 두 계획 모두
장기계획 기능을 강화하며, 특히 전략계획으로 중점 영역에 대한 계획 수립이 필 요한 점을 명기하였다. 한편 정책연구체제 구축으로는 계획에서 다루는 주요 정 책에 대해서는 상시적으로 연구를 수행하도록 하며, 지금까지 도시기본계획 수 립을 전문용역회사에 맡겨 온 관행을 탈피하여 전문용역회사는 기초 조사를 충 실히 하는 것으로 제안하였다. 아울러 전략계획을 수립 운용하는 조직을 만들고, 시민, 국민들의 의견을 상시 수용하는 소통 체제의 확립도 제안하고 있다. 이러 한 일차적 노력과 더불어 계획 환경을 바꾸어 가는 일 또한 기대된다. 관련 학계 및 계획 전문가, 해당 정책부서에서 계획의 현대적 개념을 다 같이 인식하고 계 획 스타일을 변화시킬 필요성에 대해서도 공감대를 형성하게 한다. 이는 ‘계획- 결정- 집행’의 고전적 계획 개념에 머물고 있는 정치 영역에 대하여 정책계획으 로 계획 스타일을 새롭게 변화시킴이 합리적임을 이해시키고 정치 영역이 제기 한 공약 사항들도 새로운 스타일에 수용할 수 있고, 학습사회(learning society)를 배경으로 국가와 시범 지자체가 정책계획 스타일의 계획수립 및 운용을 통해 지식과 경험을 결합시키는 계획운용을 보여줄 수 있도록 한다.
제6장 결론 및 정책 건의
결론에서는 각 장의 연구수행 결과를 간략히 정리하여 제시하면서 이 연구를 통해 공간계획을 정책계획 스타일로 새로 정립하는 것이 필요하고, 가능함을 한 번 더 강조하고 있다. 정책계획은 바로 분권화된 후기 산업 사회에서 정부ㆍ지자 체 계획이 나아가야할 계획 스타일로 이 연구를 통해 그 필요성과 발전 모형에 대한 이론적 근거가 충분히 제기되었다. 앞으로 우리나라의 공간계획을 정책계 획 스타일로 변화시키기 위한 과제와 방향을 제시하게 되었음도 밝히고 있다.
마지막으로 이 연구는 불과 3개월이라는 짧은 기간을 두고 수행되었지만, 정 책계획의 필요성을 충분히 제기하고 방향제시도 할 수 있었던 것으로 본다. 정책 계획 스타일로 발전시키기 위해 필요한 제도 및 환경개선은 결국 관계된 많은 사람들이 문제를 같이 인식하고, 개선 방향에 대해 지혜를 모아야만 비로소 가능
하다. 학계 및 관계 공무원, 전문가, 시민사회에서도 많은 논의가 필요하다. 이 연구는 그러한 논의가 분명한 목적과 방향을 가지고 진행되도록 하는 데 기여할 수 있는 자료가 될 수 있을 것으로 기대한다.
￭ 색인어 _ 계획, 공간계획, 종합계획, 계획 스타일, 정책계획
