일본마을·사람·일자리 창생(創生)종합전략의 시사점

지도 지속되어 왔다. 지방 연합기구가 실질적인 정책 수립 권한을 가지게 된 것은 얼마 되지 않았지만, 이 기구의 설립이 지방 분권에 변화를 가져올 것인지 귀추가 주목된다.

[자료: Department of communities and Local Government. DEVOLUTION: A MAYOR FOR LIVERPOOL CITY REGION.

WHAT DOES IT MEAN? https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/

attachment_data/file/608522/Plain_English_Guides_to_Devolution_Liverpool.PDF (2020년 1월 12일 검색).

Liverpool City Region. http://www.liverpoolcityregion.uk/contact-the-liverpool-city-region-website.html (2020년 1월 12일 검색).

Liverpool City Region Combined Authority. https://www.liverpoolcityregion-ca.gov.uk/ (2020년 1월 12일 검색).]

조현지 | University College London 도시 및 지역계획학과 박사([email protected])

일본

마을·사람·일자리 창생(創生)종합전략의 시사점

2019년 8월 28일, 통계청은 충격적인 지표를 발표했다. 2018년 우리나라의 합계출산율이 0.98로 나타난 것이다. 여성이 가임 기간(15~49세)에 출산할 것으로 기대되는 평균 출생 아 수가 한 명도 되지 않는다(중앙일보 2019a)는 얘기다. 이는 세계에서 가장 낮은 수준의 출산율이다. 심지어 초고령화와 저출산으로 유명한 일본의 1.42명이나 대만의 1.06명보 다 더 낮은 수치였다.

저출산은 저성장으로 이어지고 국가경쟁력을 저하시킬 수 있다는 점에서 많은 우려 를 낳는다. 하지만 무엇보다도, 가뜩이나 청년들이 ‘엑소더스(exodus)’ 수준으로 유출 되고 있는 지방의 경우는 매우 심각하다. 이미 전남의 고흥이나 경북의 영덕, 강원의 정선과 태백 지역에서 볼 수 있듯이, 청년 인구 유출에 저출산이 겹치면서 지방 소멸 이 가속화되고 있는 실정(경향신문 2017)이다. 그럼에도 불구하고 이렇다 할 만한 해 결책은 보이지 않는다.

사실 이러한 지역의 인구소멸 문제는 이미 일본이 겪은 바 있다. 일본의 지방 또한 저출 산과 함께 대도시로의 청년 인구 유출이 심각한 상황이었다. 일본 정부는 지방창생(創生) 전략을 세우고 이를 해결하기 위해 노력해 왔다. 우리는 일본이 걸어온 길과 그들의 문제 해결 전략을 살펴봄으로써 한국의 위기를 진단하고 이를 극복하기 위한 답을 찾는 데 참 고할 수 있을 것이다.

제460호 2020 february

마을·사람·일자리 창생종합전략 수립 배경

일본의 지방은 저출산과 초고령화, 청년 인구 유출 등으로 인한 소멸 위기를 경험하고 있 다. 실제로 일본의 합계 특수 출생률은 1975년, 인구 유지에 필요한 2.1이 깨진 이래 2018 년 1.42로 감소하고 있으며(日本経済新聞 2019), 1960~1970년대 대도시로의 인구 대이 동을 시작으로 현재까지도 꾸준히 인구 유출이 진행되고 있다. 게다가 지방의 기업 및 공 장마저 생산 거점을 해외로 옮기면서 인구 유출은 심화되고 있는 형편이다.

이러한 문제 인식으로부터 ‘국토 그랜드 디자인 2050 계획’이 2014년 7월에 수립된 바 있다. 다만 이 계획은 국토의 전반적인 구조 재설계와 미래 청사진을 다룬 것으로 지방 위기 극복에 관한 고민과 대책을 충분히 설명하기에는 부족한 점이 있었다. 그런 가운데 2014년 5월, 마스다 히로야(増田寛也) 전 총무상이 ‘지방 소멸’이란 제목의 보고서를 발표 했다. 보고서는 2040년 일본의 절반에 해당하는 896개의 지방자치단체가 소멸한다는 내 용과 함께, 일본 인구가 도쿄 등의 대도시에 집중되는 ‘극점(極点)사회’가 되면서 지방의 인구 감소는 더욱 가속될 것이라는 전망을 담고 있다. 그러면서 도쿄 등 대도시로의 인구 집중을 해소하고 지방의 경쟁력 강화를 통한 출산율 제고를 그 해결책으로 제시한다.

보고서 발표 두 달 뒤, 각 지방의 도지사들의 모임인 ‘도지사회’는 저출산 비상사태 를 선언하며 정부에 대책을 촉구했고, 이에 아베 총리는 9월에 총리관저 내각부에 ‘마 을 · 사람 · 일자리 창생 본부‘(まち·ひと·しごと創生本部)를 설치(중앙일보 2019b)했다. 그 리하여 그 해 12월, 마을 · 사람 · 일자리 창생 장기 비전을 내각회의에서 의결하고, 뒤이어 2015~2019년도의 ‘마을 · 사람 · 일자리 창생종합전략’(まち·ひと·しごと創生総合戦略, 이하

<그림 1> 일본의 출생률과 인구이동 추이

자료: 厚生労働省 2015를 바탕으로 저자 재작성.

600 400 200 0 -200 -400 -600 -800

(단위: 만 명)

1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

도쿄 전역 나고야 전역 오사카 전역 지방 전역

글로벌정보^{글로벌정보}

제460호 2020 february

1기 마을·사람·일자리 창생종합전략의 개념

1기 종합전략은 인구 감소와 지역 경제 축소를 극복하고, 마을 · 사람 · 일자리 창생과 선순 환 확립이라는 장기 목표를 위한 전략으로 구성되어 있다. 여기서 마을 · 사람 · 일자리 창 생이란 일자리가 사람을 모으고, 사람이 일자리를 만드는 선순환을 확립하고, 그 선순환을 지탱하는 마을을 활력적으로 만드는 것을 의미한다. 이를 위해 기존 정책 검증을 통해 지방 인구 유출 및 저출산 문제의 원인을 파악하고, 정책의 5대 원칙(자립성, 장래성, 지역성, 직 접성, 결과중시성)을 확립하며, 정부와 지방자치단체의 역할 분담 아래 전략체제를 정비하 는 것을 기본 방침으로 정했다. 그리하여 네 가지 정책 기본 목표를 설정(<표 1> 참조)했다.

종합전략 추진을 위해 일본 정부는 매년 1조 엔(약 10조 원)의 교부금을 편성해 지방자 치단체 등에 지급했으며 ‘지역재생법’(地域再生法)을 개정하는 등 종합전략을 뒷받침했다.

아울러 매년 성과 중심 목표를 설정하고 평가를 수행했다.

1기 종합전략을 통해 지방 청년의 취업률, 방일 외국인 관광객 수, 농림수산물 및 식품 의 수출액에 있어 증가 경향을 보이는 등 일정 부분에서 성과가 드러났다. 그러나 도쿄 권역으로의 전입 인구는 경제 호황으로 인해 꾸준히 증가되고 있어 전입 인구를 줄이겠 다는 목표 달성은 실패한 것으로 잠정 파악됐다. 이러한 성과와 과제를 바탕으로 2기 종 합전략이 수립됐다.

2기 마을·사람·일자리 창생종합전략의 특징

작년 12월 20일에 발표된 2기 종합전략은 1기 종합전략 추진 과정에서 파악된 지방 창생 의 현상에 대한 평가와 함께 2기에서의 지방 창생 목표와 정책 방향성을 담고 있다.

1기 추진 기간 동안 일본은 경제가 완만히 회복되는 경향을 보였다. 이와 함께 농림 수산업의 매출 및 소득, 외국인 관광객, 취업률 모두 증가했고 이러한 흐름은 대도시권 은 물론 지방에서도 관찰됐다. 그러나 오히려 일손 부족 문제가 대두되면서 경기동향지 수(Diffusion Index)는 대기업 -15%, 중소기업 -36%로 감소했는데, 중소기업이 다수 를 차지하는 지방권에 있어서는 그 여파가 더 클 것으로 예상되는 등의 모순도 관찰됐 다. 2015~2018년 사이 도쿄권역으로의 청년 전입 초과 인원은 2만 7천 명이 증가하는 등 상승세는 꾸준히 이어졌다. 특히 20~24세의 경우 지방인구의 3%에 해당하는 인구가 전입하는 등 대도시 권역 전입자 수 감소에 대한 종합전략의 각종 지원책 효과는 미미한

제460호 2020 february

수준이다. 그러나 기본 목표 1(지방에서의 안정된 고용 창출)과 기본 목표 4(시대에 알맞 은 지역 창생, 안심 생활 실현 및 지역 간 연계 강화)의 경우 목표 달성으로의 진전이 이 뤄지고 있는 것이 확인됐다.

2020~2024년을 위한 2기 종합전략에서는 1기의 실패를 토대로 각 기본 목표를 가로 지르는 융합적 목표인 ‘횡단목표’( 를 새롭게 설정했다.

구조적으로 기본 목표는 크게 1기와 비슷한 방향성을 지닌다. 우선, 지방 인구 유출을 막기 위한 노력의 일환으로 지방으로의 이주와 정착을 촉진하고, 지방과의 연결고리를 강화하는 것을 목표로 한다. 이를 통해 관계 인구의 창출 · 확대, 기업으로부터 세수를 확 보하고 지방 이주의 저변을 넓힘으로써 도쿄 및 대도시 권역 집중화를 해소하고자 한다.

여기에 더해 횡단 목표를 통해 다양한 인재의 활약을 추진해 지방 창생의 기반을 만들 고, 새로운 시대의 흐름으로 지방의 역량 및 지속가능성을 향상시키고자 하는 것이 2기 종합전략의 특징이다.

구체적으로 ‘다양한 인재 활약’ 목표는 지방에서의 개개인의 역할에 주목한다. 지방 창 생에 대한 노력이 확장되고 그것이 실제로 계속 발전해나가기 위해서는 지역 안팎에 관 계없이 지역에 관련된 개개인이 지역 일꾼으로서 스스로 적극적으로 참가할 수 있어야 한다는 것이다. 이때, 지역 자원을 활용하면서 지역 실정에 맞는 자생적 발전으로 연결 해나가는 것이 필요하다. 이를 실현하기 위해 다양한 인재를 활약할 수 있는 환경을 적 극적으로 조성하고, 아울러 활기찬 지역을 만들기 위해 청년, 노인, 여성, 장애인, 외국 인 등 누구나 각자 위치에서 제 역할을 할 수 있는 지역사회로 만들어 나가는 것이 횡단 목표 1의 개념이다.

<표 1> 1기 종합전략의 구조

장기 비전 기본 목표 주요 업적 평가지표(KPI) 주요 시책

인구 감소 문제 극복

•2060년 1억 명 인구 확보

•출산율 1.8 실현

•도쿄 집중 해소

성장력 확보

•2050년대 실질 GDP 성장률 1.5~2% 유지

지방에서의 안정된 고용 창출, 지방 일자리 30만 개 창출

•농림수산업의 성장 산업화

•방일 외국인 관광객 소비액 증대

• 지역 핵심 기업 및 후보 핵심 기업 지원

① 지역 산업 경쟁력 강화

② 인재의 지방 유입, 지방 인재 육성, 지역 고용 대책 수립

지방으로의 새로운 인구 흐름 창출, 도쿄-지방권역 간 전입 전출 균형 달성

• 귀농 알선 및 지원

• 기업의 지방 거점 강화

• 지방 대학 활성화 및 지원

① 지방 이주 추진

② 지방 거점 강화, 지방 채용 및 일자리 확대

③ 지방 대학 창생 5개년 전략 수립

청년 세대의 결혼·출산·

육아의 꿈 실현

• 청년 세대 일자리 지원

• 임신·출산·육아 지원

• 일-가정 양립(워라밸) 실현

① 청년 고용 대책 추진, 정직원 실현 가속화

② 결혼·출산·육아 지원

③ 일-가정 양립 실현을 위한 노동 개혁

시대에 알맞은 지역 창생, 안심 생활 실현 및 지역 간 연계 강화

• ‘작은 거점’ 형성

• 정착 자립권 형성 촉진

• 기존 주거자산 관리 강화

① 지역의 ‘작은 거점’ 형성 지원

② 지방도시에서의 경제, 생활권 형성

③ 대도시권역에서의 안심 생활 지원

④ 기존 주거자산 관리 강화

글로벌정보^{글로벌정보}

제460호 2020 february

한편, 횡단목표 2는 ‘Society 5.0’¹⁾의 개념을 접목했다. 요컨대 자율주행이나 사물인터 넷(IoT) 등의 미래기술 활용을 강력하게 추진해 자동화로 일손 부족을 해소하는 동시 지 리적 · 시간적 제약을 극복해 주민 생활의 편리성과 만족도를 높이고, 지역의 매력을 한 층 향상시키자는 것이다. 이러한 미래기술 활용이라는 하드웨어 측면의 목표 위에, 지속 가능하고 다양성과 포용력 있는 사회 실현이라는 ‘SDGs’ 이념에 따른 정책 추진이라는 소프트웨어 측면의 목표가 제시된다. 이처럼 횡단목표 2는 Society 5.0을 위한 미래기술 과 SDGs 도입 및 활용을 통해 지방창생을 추진한다는 전략이 담겨 있다.

시사점

2기 종합전략은 독립된 지방창생 대책이면서도, 지난 호에서 소개한 ‘2050 계획’과의 연 계성이 우수하다. 단순히 지역재생이라는 목표뿐만 아니라 미래 국토계획과 상호작용함 으로써 정책의 지속성과 일관성 측면에서 잘 짜여 있고, 1기 종합전략의 실패와 과제를 바탕으로 수정을 거듭하면서 견고하게 설계된 것으로 평가된다.

일본의 지역 위기와 그에 관한 다양한 대책은 일본과 사회 구조가 비슷한 우리에게 대비

•지역 특성에 맞춘, 생산성 높고 임금이 높은 지역 실현

•안심하고 일할 수 있는 환경 실현

<기본 목표2>

지방과의 연결고리를 구축하여, 지방으로의 인구 유입흐름을 만든다.

•지방으로의 이주 및 정착 추진

•지방과의 연결고리 구축

<기본 목표3>

결혼·출산·육아의 희망을 이루게 한다.

•결혼·출산·육아하기 좋은 환경으로 정비

<기본 목표4>

사람이 모이는, 안심하며 살 수 있는 매력적인 지역을 만든다.

•활력을 만드는, 안심할 수 있는 생활을 실현하는 환경 확보

<횡단 목표1>

다양한 인재의 활약을 추진

•다양한 인재들의 활약에 의한 지방창생 추진

•누구나 활약하는 지역 사회 추진

<횡단 목표2>

새 시대의 흐름을 원동원력으로 삼음

•지역에서의 Society 5.0 추진

•지방 창생 SDGs 실현 등 지속가능한 도시 조성

1) 초스마트 사회라고도 부르며, 정보기술적 측면이 강조된 4차 산업혁명에 사람들의 라이프 스타일을 접목함으로써 사회 적 진화로 나아가겠다는 아젠다임. 일본 문부과학성이 발간한 백서에 의하면 ‘필요한 제품과 서비스를 필요한 사람에게 필요한 시간에 필요한 만큼 제공하고, 사회의 다양한 니즈에 세밀하게 대응하여 모든 사람이 질 높은 서비스를 받아 연령 과 성별, 지역, 언어의 차이를 초월함으로써 건강하고 쾌적하게 살 수 있는 사회’를 의미함.

제460호 2020 february

글로벌정보^{글로벌정보}

할 시간적 여유와 방법론을 제공해준다. 일본의 인구 감소와 지방 소멸 문제는 수도권 집중 화와 지방 소멸의 문제를 안고 있는 우리에게도 시사하는 바가 크다. 우리나라도 공공기관 지방 이전이나 우수 인재 비자 도입, 계속 고용제도 등 여러 가지 대책을 내세우고 있지만 가시적인 성과가 뚜렷하지 못한 실정이다. 저출산 문제는 더욱 심화되고 있지만 사회 전반 적으로는 이러한 위기가 피부에 와닿지 않는 것도 문제다. 그 심각성을 자각하게 될 때쯤이 면 지방 소멸은 가속화되어 있을 것이고 지역재생은 그 시기를 놓치기 십상이다.

우리는 일본의 사회 구조의 변화와 실패, 그리고 지방창생전략을 잘 연구해 우리에게 맞는 방법을 찾아내고 효율적 정책을 개발해 지방 인구 감소와 다가오는 지방 소멸을 막 는 데 갖은 노력을 기울여야 할 것이다.

[자료: 경향신문. 2017. 청년들의 이유 있는 ‘지방 엑소더스’, 해답은. 5월 27일, http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_

view.html?art_id=201705271337011 (2020년 1월 7일 검색).

중앙일보. 2019a. 한국 '출산율 0.98명' 사상 최저…세계 유일 ‘출산율 0명대’ 나라. 8월 28일, https://news.joins.com/

article/23564231 (2020년 1월 6일 검색).

_____ __. 2019b. [서소문 포럼] 한국의 도시재생, 일본의 지방창생. 3월 13일, https://news.joins.com/article/23409058 (2019년 1월 8일 검색).

日本経済新聞. 2019. 18年の出生数91.8万人、最低を更新　出生率は1.42. 6月 7日, https://www.nikkei.com/article/

DGXMZO45809520X00C19A6MM8000/ (2020년 1월 6일 검색).

厚生労働省. 2015. 三大都市圏・地方圏の人口移動の推移. https://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/15/

backdata/01-01-01-021.htm (2020년 1월 7일 검색).

まち・ひと・しごと創生本部. 2014. まち・ひと・しごと創生総合戦略 -概要-. https://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/

info/pdf/20141227siryou4.pdf (2020년 1월 9일 검색).

_______. 2019a. 第２期「まち・ひと・しごと創生総合戦略」. https://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/info/pdf/r1-12-20- senryaku.pdf (2020년 1월 10일 검색).

_______. 2019b. まち・ひと・しごと創生長期ビジョン（令和元年改訂版）及び第２期「まち・ひと・しごと創生総合戦略」

（概要）. https://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/info/pdf/r1-12-20-gaiyou.pdf (2020년 1월 10일 검색).]

이재용 | 도쿄대학교 공간정보과학연구센터 박사과정 ([email protected])

제460호 2020 february