OECD의 노동시장정책
2009. 9
※ 본 자료는 당 대표부에 근무했던 장신철 참사관(원 소속: 노동부)이 OECD의 노동․복지분야 업무를 맡으면서 작성한 번역문․기고문․보고서 가운데 노동시장 관련 내용들을 취합하여 자료집으로 엮은 것임
주OECD대표부
목 차
제 1장 OECD의 노동시장 개혁동향 ···1
제 1절 OECD 신고용전략의 마련 추진 ···3
제 2절 적극적 노동시장 정책의 강화 ···17
제 3절 노동시장의 유연성 제고 ···25
제 2장 비정규직 대책의 국가별 사례 ···31
제 1절 개 관 ···33
제 2절 프랑스 ···37
제 3절 스페인 ···39
제 4절 일 본 ···41
제 5절 한 국 ···43
제 3장 저출산 고령화 문제에의 대응 ···45
제 1절 저출산 고령화의 파급 영향 ···47
제 2절 직장과 가정의 양립 방안 ···51
제 3절 출산율 제고를 위한 정책과제 ···57
제 4절 프랑스 고출산율의 비결 ···63
제 5절 고령화에 따른 주요 정책과제 ···67
제 4장 최근 위기대응과정에서의 실업 완화대책 ···75
제 1절 EU의 긴급 경제복구 대책 ···77
제 2절 OECD의 「The Road to Recovery」 ···83
제 3절 실업대책의 주요사례 (프랑스, ‘08.10월 발표) ···85
<부 록> ···89
① 노르딕 모델의 현재와 미래 ···91
② OECD 국가의 소득재분배 추이 분석 ···101
③ OECD 통계로 본 한국의 위치 ···109
제 1 장 제 1 장
OECD의 노동시장 개혁동향 OECD의 노동시장 개혁동향
< OECD ‘94년 고용전략의 주요 내용 >
① 적절한 거시경제정책 수립
ㅇ 인플레 중립적인 국내수요 성장을 통한 경제회복 지원 ㅇ 예산적자 및 공공부채 감축을 위해 재정건전성 강화
ㅇ 예산(특히 공공지출)의 질 개선 및 방향 재조정(기존 기업 보조→창업 지원, 소득지원→적극적 노동시장정책)
② 기술적 know-how 창출 및 보급 촉진
ㅇ 기초과학연구 투자 및 기업의 과학기술정보 접근 촉진 ㅇ 장기․대형연구 국제협력 강화로 규모의 경제 도모, 중복투자 방지
ㅇ 지적재산권, 국제기준 등에 관한 다자협약 촉진 등 불확실성 완화, 투명성 제고 ㅇ 공공구매․계약, 정보인프라구축 투자 유도 등 활용 기업의 신기술 습득 촉진
제 1절 OECD 신고용전략 1) 의 마련․추진
1. 출현 배경
□ ‘94년 OECD Job Strategy에 대한 평가 필요성 대두
o ‘94년 고용전략은 OECD 회원국의 만성적 고실업․장기실업 문제에 대한 해결책을 찾기 위한 것이었고, 2년여의 연구를 통해 ‘94년 고용촉진을 위한 10가지 전략을 도출
o 그 이후 회원국들은 ‘90년대 후반부터 노동시장을 둘러싼 환경이 크게 달라지자 ’94년 고용 전략을 평가한 후 상황변화에 맞는 새로운 고용전략을 탐색할 필요가 있다는 데 공감
□ 저출산․고령화 문제의 본격화 : 2000년 이후 저출산․고령화 문제의 심각성이 크게 부각되고, 연금․의료보험의 재정 적자가 심각해지자 지속가능한 성장잠재력 확충 차원에서 노동력의 효율적 활용 문제가 높은 관심사항으로 부각
□ 세계화의 가속화
o 중국, 인도, 브라질 등 거대 노동력 보유국들이 세계 경제에서 차지하는 비중이 높아지고 OECD 국가들의 노동시장에 미치는 영향이 막대해짐에 따라 이에 대한 연구의 필요성 대두 o 유럽국가들이 논의를 주도해 온 OECD에서 이들 BRICs 국가들의 영향을 고려하지 않은
노동시장 분석이 설득력을 갖지 못하게 됨
1) OECD, 「Employment Outlook」(2006)의 주요 내용을 소개한 것임
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③ 근로시간의 유연성 제고
ㅇ 근로시간제도의 유연성 제고 : 법률적 장벽 제거, 노사간 협상 장려, 공공부문의 시간제 근로 확대, 소득세 부과기초 전환(가구→개인)
ㅇ 퇴직의 유연성 제고 : 조기퇴직자에 대한 추가적인 금전적 인센티브 감축 또는 제거, 고령자 퇴직유도를 노동시장 참여유도 정책으로 전환 등
④ 창업분위기 진작
ㅇ 창업비용 완화 및 행정절차 간소화
ㅇ 소기업을 위한 정보제공․상담 강화(지방정부도 적극 참여)
ㅇ 소기업 성장․창업 분위기를 저해하는 규제요소 제거, 특정 분야에 특화된 금융기관 설립 유도
⑤ 임금 및 노동비용의 탄력성 제고
ㅇ 법정최저임금제가 고용을 저해하지 않고 재분배 기능에 충실하도록 분석 및 재설계 - 평균임금 대신 물가에 연동, 연령․지역별로 차별화 등
ㅇ 근로소득세 인하, 근로소득세를 소비세 또는 소득세로 전환하여 임금이외의 노동비용 인하 ㅇ 조세 및 사회보장기여금 구조관련, 시간제 근로 또는 추가신규고용 억제 요소 완화 또는 제거 ㅇ 저소득자의 사회보험료, 소득세 인하로 노동력 수요 제고
ㅇ 기업별 교섭의 여지 부여, 행정적으로 단체협약을 확장시키는 관행 단계적 폐지
⑥ 고용보호제도 개혁
ㅇ 부당해고 규제(법률 또는 중앙단위 단체협약), 경제적 이유에 의한 해고(정리해고) 허용 - 정리해고 기준은 일률적 강요보다 기업단위 탄력성 부여
ㅇ 해고규제 완화(규제 정도가 높아 경제구조조정․신규채용을 저해하는 경우)
ㅇ 기간제 고용 허용 : 기간제 근로자에 대한 법적보호 강화, 사용자 기여금 부담율 인상, 고용 종료시 특별상여금 지급 등 과도한 고용보호 방지
⑦ 적극적 노동시장정책 강화
ㅇ 공공직업안정기관의 기능 개선(취업알선, 실업급여지급, 노동시장정책 관리 등 3대 기능 통합) ㅇ 실직자 직업훈련 등 공급측면 프로그램 운영
ㅇ 청년장기실업자 등 취약집단을 겨냥한 일자리창출 대책 실시
⑧ 노동력의 기술․기능 숙련도 및 경쟁력 제고
ㅇ 교육의 질을 개선하고 학교와 직장의 연계(school-to-work) 강화 : 산학파트너쉽 촉진, 국가 기술자격검정제도 창설, 효과적 경력 지도, 전통적 학문교육과 기술․직업교육간 균형 등 ㅇ 기업과 근로자의 계속학습 투자 유인 개선 : 지속적 교육훈련 기회 제공, 훈련부담금/장려금
제도 시행, “훈련신용제” 운영 등
⑨ 실업보험과 관련급여제도 개혁
ㅇ 급부 수급자격 강화, 소득대체율 인하, 수급기간 규제 등
ㅇ 조세, 사회보장급여 제도 개혁 : 저임근로자 임금이 사회보장급여보다 높도록 “일을 통한 보상”
원칙 구현, 급부 지급(감액)시 배우자의 시간제 근로 유인책 강구, 적극적 노동시장프로그램 참여와 연계 등
ㅇ 재원조달 및 통제 개혁 : 공공직업안정기관 정보시스템 개선, 해고자 지원비용 일부 사용자에 부과, 지자체도 비용 분담, 부정수급 최소화
⑩ 생산물시장의 경쟁 촉진
ㅇ 독점구조 완화를 통해 기존 기업․근로자의 부당 초과이득 제거, 실직자 고용기회 확충 및 혁신적․역동적 경제에 기여 등
2. 新고용전략의 주요 내용
가. 네 개의 핵심 축
□ 新고용전략은 ‘06.6월 캐나다 개최 노동장관회의를 통해 공식 발표되었으며, 아래 4개의 축을 기본으로 하고 있음
① 적절한 거시경제정책의 수립
② 노동시장 참가 및 직업탐색에 따른 장애 제거
③ 노동수요에 대한 노동시장 및 상품시장의 장애 제거
④ 노동의 숙련과 역량(competences) 개발을 촉진
□ 신고용전략은 ‘94년 고용전략 10대 과제중 직접적인 노동시장정책과 관련된 8개 과제를 4가지 축으로 묶어 상세히 분석
o ‘94년 고용전략에 있었던 기술적 know-how의 창출 및 보급촉진, 기업가 정신의 고취 2가지 과제는 별도의 연구인 OECD Growth Study에서 처리
나. 新고용전략에서의 새로운 발견 7대 사항
※ '94년 고용전략 시행 이후 지난 10여년간 회원국들의 노동시장 정책경험을 볼 때 다음과 같은 점들이 발견됨.
① 잘 설계된 실업급여와 실업자 능동화 조치(activation policies)는 상호 조화 가능하며 구직자들의 재취업에 효과적임
o ‘94년 고용전략에서는 실업급여에 대한 의존성을 우려했었지만, 제도를 잘 설계하고 효과적 으로 집행할 경우 이러한 부작용은 줄일 수 있음
o “상호의무”(mutual obligations)의 이행이 중요한 바, 정부는 구직자에게 효율적인 고용서비스를 제공해 주되, 구직자는 적극적으로 일자리를 탐색하거나 훈련에 참여하는 의무를 지도록 하고, 그렇지 않을 경우 급여를 정지함.
② 취약계층에 대한 노동시장 장벽을 낮추어주는 것이 매우 중요함
o (여성) 맞벌이 부부에 대한 세제상의 불이익 감소, 직장과 가정의 양립이 가능하도록 시간 제근로의 활성화, 양육휴가의 보장, 보육지원 등이 필요
o (고령자) 연금과 조기퇴직제도가 근로유인을 저해하지 않으면서 계속근로를 촉진하도록 할 필요 o (청년층) 교육이 직장으로 연결될 수 있도록 school-to-work 강화
③ 노동시장의 역동성을 유지시킬 수 있는 고용보호법제(EPL: Employment Protection Legislation)를 갖추어야 함.
o 고용보호법제와 실업률은 이론적인 상관관계가 불명확하고, 국가별 상황에 크게 좌우됨 o 너무 엄격한 EPL은 노동이동을 저해하고 청소년 등의 취업을 방해함으로써 노동시장의
이중구조화를 초래하는 문제가 있음(EPL을 낮추려는 시도가 있었지만 대부분이 정규직의 EPL은 그대로 두고 임시직의 EPL을 완화함)
o 노동시장의 역동성을 유지하면서 동시에 근로자를 보호할 수 있는 세 가지 방안
ⅰ) 사업주들에게 해고와 관련된 불확실성은 줄여주고 예측가능성을 높여주는 것
ⅱ) 해고를 쉽게 하되 충분한 소득보조와 고용서비스를 제공하여 소위 유연안정성(flexicurity)을 높이는 것
ⅲ) 사업주의 해고수당 부담을 개인별 구좌(Individual Severance Accounts)를 통해 해결함 으로써 별도의 금전적 부담을 제거해 주는 것
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< OECD ‘06년 新고용전략의 주요 내용 >
① 적절한 거시경제정책의 수립
ㅇ 거시경제정책은 물가안정과 건전재정을 목표로 함으로써 저금리 유지, 투자 촉진, 노동생산성 제고 및 고용에 긍정적 효과를 줄 수 있도록 해야 함
ㅇ 거시경제정책은 경제안정화를 달성함으로써 부정적 충격으로 인한 일시적 실업 상승이 지속되는 위험을 낮추고 구조개혁의 혜택이 앞당겨 실현되도록 해야 함
② 노동시장참가와 일자리탐색의 장애 제거
ㅇ 잘 설계된 실업급여제도와 ALMP(Active Labor Market Programmes) 시행
- 실업급여 대체율 및 수급기간은 일자리탐색을 지나치게 저해하지 않는 수준을 유지하고, 특히 급여수준이 관대한 곳에서는 엄격한 구직활동을 평가한 후에 지급해야 하며 의무 불이행시에는 적절한 수준의 급여정지가 있어야 함
- 고용서비스는 실업자들에게 심층면접과 일자리탐색 지원을 제공하되 일정의 실업기간이 지나면 ALMP 참여를 의무화해야하고, 고용서비스의 성과는 취업알선율과 재취업 근로자의 일자리 안정성을 기준으로 평가되어야 함
- ALMP는 정기적으로 평가되어 비효율적인 프로그램은 종료시키고 일자리 탐색자의 욕구 (needs)와 노동시장 상황에 부합할 수 있도록 프로그램를 조정해야 함
ㅇ 비고용급부(non-employment benefits)를 일자리와 연계되도록 해야 함
- 일할 능력을 가진 자들이 질병․장애급부를 통해 노동시장을 떠나지 않도록 하는 감시활동이 필요함.
- 조기퇴직체제를 폐지하고 연금을 개혁하여 조기 노동시장 퇴장 유인을 제거해야 하며 법정퇴직제도는 폐지되어야 함
ㅇ 가족친화적인 정책의 촉진
- 보육지원, 근로시간 조정 등 일과 가정의 조화를 가능토록 하는 가족친화적 정책을 실시하여
④ 저임금 근로자에 대한 세제감면, 임금유연성의 확보, 상품시장의 경쟁촉진 등을 통해 노동 수요를 촉진해야 함
o 저임금 근로자에 대한 소득세와 사회보험료 부담이 높은 경우 고용이 감소되는 경향이 강한 관계로 일부 국가들이 사업주들의 사회보험료 부담을 줄여주어 저임금 근로자의 고용을 증대하고자 하나 높은 비용을 수반하는 정책이므로 엄격한 대상자 선정이 필요
o 국내적 또는 국제적으로 상품에 대한 경쟁이 충분치 않을 경우 생산량 제한이 이루어지고 새로운 기업의 신설이 억제되어 고용이 늘지 않으므로 시장에 대한 진입장벽을 낮출 필요
⑤ 더 좋고 더 많은 일자리를 위해서는 효과적인 평생 교육훈련체계를 구축하여야 함.
o 교육훈련은 경제성장을 촉진하고 빈곤과 불평등을 감소시키며, 교육훈련을 이수한 사람이 좀 더 좋은 일자리(정규직)로 고용될 가능성이 높음
o 교육훈련을 위해서는 우선 훈련자격 인증체계가 잘 갖추어져 있어야 하고, 훈련의 질이 공개되어야 하는 바, 정부는 훈련업자들에 대한 지속적인 모니터링을 실시하고, 교육훈련의 궁극적인 수혜자인 기업과 재원을 공동부담(co-financing)하는 것이 효과적임
⑥ 경제의 안정기조를 도모할 수 있는 거시경제정책의 역할이 중요함.
o 거시경제정책은 경기변동의 충격을 완화시켜 줌으로써 고용에 미치는 영향을 줄일 수 있고, 노동시장 또는 상품시장 개혁과의 상호작용을 통해 경제의 산출능력을 제고할 수도 있음
⑦ 노동시장 성과를 높이기 위한 왕도는 없으며 각국의 상황과 역사적 유산에 따라 좋은 방책을 찾아야 함
o 다만, 노동시장 성과가 좋은 국가들은 거시경제정책의 안정, 노동시장 참가에 대한 충분한 인센티브, 상품시장에서의 높은 경쟁 등 몇 가지 특징이 있음
가사의무를 이행하려는 근로자들의 고용을 방해하는 장벽을 제거해야 함 ㅇ 세제와 소득이전 프로그램을 조정하여 근로유인을 제공해야 함
- 세금과 급여를 개혁하고 고용급부(in-work benefits)의 근로유인을 높임으로써 취업을 하는 것이 소득이전 급부를 받는 것보다 금전적으로 유리하도록 해야 함(단, 고소득자들에 대한 지나친 조세왜곡은 없어야 함)
③ 노동수요를 저해하는 노동시장과 상품시장에서의 걸림돌을 제거 ㅇ 임금수준과 노동비용이 노동시장의 상황과 부합해야 함
- 최저임금수준은 생산성이 낮은 근로자의 일자리 창출을 심각하게 저해하지 않도록 해야 함 - 노동에 대한 세금이 높고 예산 상황이 양호한 국가의 경우에는 근로소득세(특히 저임금근
로자)를 낮출 필요가 있으며 의료보험료도 통제할 필요가 있음
- 업종별 단체교섭(sectoral collective agreements)이 광범위하게 실시되는 국가들의 경우 개별 기업들이 노사간 합의를 통해 상위의 협약을 채택하지 않을 수 있는(opt-out) 조항이 도입 되거나 강화되어야 하며 단체교섭의 적용범위 확대는 개혁되어야 함
ㅇ 상품시장의 경쟁 촉진
- 경쟁이 가능한 분야의 경우 신규기업의 진입을 막는 법적 장애는 제거되어야 하며, 기업 창업에 대한 행정부담은 축소되어야 하고, 재화 및 서비스 부문의 국제무역과 투자는 더욱 개방되어야 함
- 기업 활동에 대한 경쟁을 제한하는 국가규제를 감축해야 함 ㅇ 유연근로시간제의 촉진
- 노사간 협약을 통하여 유연근로시간의 시행을 방해하는 노동법제의 장애를 제거해야 함.
- 조세와 사회보장제도는 일과 가정의 조화, 단계적 퇴직에 도움을 주는 파트타임근로나 기타 유연근로시간제에 대한 차별을 두어서는 안됨
ㅇ 고용보호법제는 노동시장의 역동성과 근로자의 고용안정을 도모해야 함
- 지나치게 경직적인 고용보호법제(EPL)는 개혁되어야 하고, 부당해고(특히 성, 연령, 인종을 이유로 한)를 제재하는 조항은 두되 경제적 이유로 인한 해고에 대한 제약은 줄이고, 해고 비용과 행정적 절차는 보다 예측가능하게 만들어 법적 불확실성을 줄이는 한편 해고된 근로자가 새로운 일자리를 찾는 데 필요한 합리적인 해고예고기간(dismissal notice periods)을 두어야 함
- 일부 국가에서는 기간제와 임시근로 계약에 대한 규제가 완화되어야 하나 정규직의 EPL을 그대로 둔다면 이는 곧 노동시장 이중성을 심화시킬 것이며 장기적으로 노동시장성과를 잠식할 것임
ㅇ 공식고용(formal employment)의 촉진
- 저임금 근로자(특히 영세사업체)에 대해 낮은 세금을 부과하는 대신 다른 세금의 징수를 철저히 함으로써 공식고용으로의 전환을 장려해야 함.
- 기업들이 공식적 일자리를 창출하기 쉽도록 노동규제와 사업등록요건을 개혁하고, 사회적 급여와 근로와의 연계를 강화하여 일자리를 갖도록 해야 함
④ 노동의 숙련(skills)과 역량(competences) 개발을 촉진
ㅇ 정부가 아래와 같은 방법으로 사회적 파트너들과 협력하여 노동의 숙련도를 높여야 함 - 성인이 직업훈련과 근로경험을 통해 획득하는 새로운 역량을 인정하는 체계를 구축 - 훈련공급자의 성과를 모니터링하고 시장기제의 사용을 통하여 훈련의 질을 제고
- 민간과의 공동재원부담(co-financing), 취약계층에 대한 학습기회 제공 등을 통해 교육훈련 프로그램을 지원
- 연령제한을 완화하고 유연한 보수계약을 통하여 도제계약(apprenticeship)의 범위를 확대 - 고용프로그램이 취약집단의 욕구(학교 재입학 등)를 충분히 수용할 수 있도록 다양해야 함 ㅇ “school-to-work”를 촉진하기 위해서는,
- 직업교육프로그램의 확충과 일반 정규교육과 직업교육간 연계의 강화, 경력지도(career guidance)의 개선을 통하여 학교로부터 빨리 떠나는 것을 줄여야 함
- 도제제도의 개선, 비공식채널을 통한 훈련을 통해 교육이 취업으로 연결되어야 함
- 8 - 3. 몇 가지 노동시장 쟁점에 대한 분석
가. 실업급여와 실업률과의 관계
□ 관대한 실업급여는 구직자의 구직활동 노력을 낮추고 기대임금을 높임으로써 고용을 줄게 하는 부작용이 있지만, 실직자가 좀 더 적성에 맞는 직업을 갖게 함으로써 직장안정과 생산성 증가에 기여하는 측면이 있음
□ ‘94년 이후 전반적으로 OECD 회원국들은 구직활동 요건 강화, 수급요건 강화, 대기기간 도입 등을 시행함
o 다만, 실업급여 기간은 한국, 프랑스와 같이 오히려 늘어난 국가도 있고, 핀란드, 미국과 같이 축소한 국가도 있음
o 최근 연구결과들에 의하면 실업급여가 관대할수록 균형 실업률을 높이고, 급여수준보다는 급여기간이 실업상승과 보다 밀접한 관련이 있는 것으로 조사됨
□ 한편, 일부 연구들은 실업급여 사무소가 얼마나 효율적으로 구직활동을 관리하는지에 따라 실업급여 수준과 실업과의 상관관계는 크게 낮아진다고 분석
o 덴마크와 같이 구체적인 구직활동 관리지침을 만든 나라도 있지만, 보다 중요한 것은 일반 적인 지침보다 개별 실직자를 상담하는 직원들의 능력임
□ 실업급여가 매우 관대한 국가들은 동 급여가 노동공급에 왜곡을 가져오고 있지 않은지 주의 할 필요가 있고, 실업급여를 실직자의 소득지원에 중점을 두는 국가들은 효율적인 능동화조치 (activation measures)를 시행할 필요가 있음
나. 노동시장정책과 생산성과의 관계2)
□ ‘07년 OECD의 노동시장정책이 생산성에 미치는 영향 연구
o 연구 결과, 노동시장정책과 생산성간에는 반비례 관계가 존재하는 것으로 분석
o 그 이유는 노동 공급이 증가함에 따라 저기능의 노동집약적 인력이 증가하고 노동투입에 대한 회수율이 낮기 때문인 것으로 설명
※ 금번 분석은 노동생산성의 총량을 단순 집계한 것으로서 개인별 생산성이 저하된다는 의미는 아님에 유의 필요
□ OECD의 분석 결과 중요한 발견점
① 정규직에 대한 엄격한 고용보호법제(EPL)는 생산성에 (적지만) 부정적인 영향을 미침 o EPL이 노동생산성에 미치는 영향에 대해서는 그간 상반된 의견이 존재
- 엄격한 EPL은 유연성 저하, 기술변화 및 상품수요의 변화에 탄력적인 대응 곤란을 가져오고, 근로자들도 고용안정에 따른 노력 저하로 노동생산성에 악영향을 미친다는 분석이 있는 반면,
- 엄격한 EPL로 인한 고용안정이 근로자들의 근로의욕을 높이고 기업특수적인 투자를 높임으로써 노동생산성에 오히려 긍정적인 영향을 미친다는 분석도 있음
o 금번 OECD 분석에 의하면 EPL은 총 노동생산성 증가에는 통계적으로 (적지만) 유의미 하게 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타남
- EPL 지수가 1 point 상승할 경우 노동생산성은 0.02% point 감소
- 다만, 임시직의 노동생산성과 EPL간에는 상관관계가 없는 것으로 나타남
2) OECD, Employment Outlook 2007년판, 제 2장의 내용임
② 중위임금 대비 최저임금 수준을 올리는 경우 보다 상위의 기능인력 사용 등으로 인해 생산 성에는 긍정적인 영향을 미칠 수 있음
o 최저임금은 상대적으로 저기능 인력보다는 고급인력을 사용토록 만드는 효과가 있기 때문에 생산성 향상과 관련이 있다는 주장이 있으나 아직까지 연구결과들은 매우 제한적임 o 금번 11개 OECD 국가를 대상으로 한 OECD 분석에 의하면 법정최저임금을 10% point
인상할 경우 노동생산성은 약 2% point 상승한 것으로 나타남
- 다만, 전체 효과중 얼마만큼이 대체효과(저기능→고기능인력)에 의한 것이고 얼마만큼이 훈련투자에 의한 것인지는 불확실함
- 만일 전자의 효과가 크다면 그것은 단순한 통계적인 숫자게임일 수 있고, 후자의 효과가 크다면 그것은 선순환을 가져 올 수 있는 보다 바람직한 것임
③ 실업급여 수준을 낮추는 개혁은 구직자들이 적합한 일자리를 찾을 여유를 축소시킴으로써 노동생산성에는 부정적인 영향을 미침
o 실업급여와 노동생산성과의 관계는 상반된 두 가지 측면이 존재 - 관대한 실업급여는 다음과 같이 생산성 향상에 기여
∙ 유보임금(reservation wage)을 높여줌으로써 보다 고급인력으로 취업을 유도하여 생산성 증가를 가져오고
∙ 충분한 시간을 가지고 자신에 맞는 일자리를 찾도록 함으로써 생산성을 끌어 올리게 되며
∙ 다소 해고위험이 높지만 생산성이 높은 일자리라 하더라도 실업급여가 사회안전망 역할을 해주기 때문에 생산성 높은 일자리를 택하게 됨
- 반면, 관대한 실업급여는 실업기간의 장기화와 실업률을 높이고 취업된 근로자들의 노동강도를 떨어뜨림으로써 생산성 저하를 초래
o 금번 OECD 분석에 의하면 실업급여와 생산성은 정(+)의 상관관계가 있고, 다만, 상관 관계의 크기는 가변적인데, 그 이유는 실업급여가 고용에 미치는 영향이 불명확한 관계로 노동력 구성(composition of the labor force)이 변화하기 때문임
※ 다만, 실업급여가 1인당 GDP에 미치는 영향은 작은 것으로 나타남
④ 양육휴가(parental leave)는 일과의 조화를 증진시킴으로써 생산성 향상에 긍정적임
o 양육휴가는 출산 후 여성들의 직업 단절기간을 줄여 주고, 출산 전의 같은 일로 복귀를 촉진함으로써 생산성 향상에 기여하게 됨
- 다만, 너무 장기간의 양육휴가는 생산성에 오히려 악영향을 미치고, 임금도 저하시킴 o 무급 양육휴가는 1주 증가시마다 0.005% point의 생산성 향상을 가져오는 것으로 분석되
었는데, 이것을 유급으로 바꾸는 경우에는 상관관계가 보다 크게 나타나며,
- 상대적으로 휴가기간이 짧은 국가일수록, 유급 부모휴가가 없거나 매우 짧은 국가일수록 상관관계는 더 크게 나타남
다. 세계화가 OECD 근로자들의 일자리에 악영향을 미치는 지 여부
□ ILO와 OECD의 입장 차이
o 국제노동기구(ILO)는 ‘04년 일명 “세계화 보고서”3)(A Fair Globalization: Creating Opportunities for All)를 발간하여 현재 진행되고 있는 세계화의 제반 문제점에 대해 집중 비판하면서 “인간의 얼굴을 한 세계화”를 주장하였음.
o 반면, OECD는 ‘07년도 Employment Outlook을 통해 부정적 측면보다는 긍정적 측면에 훨씬 많은 무게를 둠으로써 경제기구로서의 시각을 보여줌.
3) 전세계 노사정과 학계 지도자 26명으로 구성된 “World Commission on the Social Dimension of Globalization”
에서 발간하였으며, 보고서의 결론은 세계화에 존재하는 불균형은 윤리적으로 용납할 수 없고 또한 정치적으로도 지속할 수 없으며 따라서 공정한 규범이 지배하고 소외된 국가와 계층도 참여하는 체제로 개편되어야 한다는 것임.
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□ OECD의 문제 제기 및 분석4)
o 세계화(국제무역)의 확대가 가져온 많은 긍정적인 효과에도 불구하고 일반 국민들은 세계화에 대한 부정적인 인식이 강함
- 설문조사 결과 국민들은 1)세계화로 인해 저임금국가로 일자리가 이동하고, 2)경제적 불 평등이 심해지는 것으로 인식
o OECD는 세계화가 노동시장(고용)에 미치는 영향을 보다 엄밀하게 분석하면서, 정부가 세계화의 이점을 충분히 취하면서 어떠한 조치를 취해야 하는지를 제시함
<세계화(국제무역)의 최근 추이>
o UN 통계에 의하면 세계화의 지속적 진전으로 인해 OECD 국가의 GDP에서 차지하는 비중이 증가(‘80: 31%→’‘05: 35%)
o 전세계 GDP에서 재화 및 서비스 교역이 차지하는 비중은 ‘60년 24%에서 ’03년 48%로 두 배가 증가되었음.
- 다만, 통념과는 달리 서비스 교역은 70년대 이후 20% 수준에 머물러 있음
* 컴퓨터 서비스 및 기업 서비스는 평균보다 빠르게 성장
o 국제무역 정도는 국가 및 산업별로 큰 차이를 보이고 있는 바, 최근 들어 OECD 국가와 중국․인도와의 교역량 확대가 가장 큰 특징임
- ‘60년대 이후 일본은 GDP에서 무역이 차지하는 비중이 큰 변화 없이 OECD 최저 수준 이지만, 한국은 4배가 증가
- 산업별로는 기계장비 산업과 전자산업의 증가폭이 컸음(두 산업이 전체 교역의 40% 차지) o 제품 생산의 국제적인 협업(sharing) 또는 외주화(off-shoring)가 GDP 대비 무역 비중 확대에
주요한 동력으로 작용
* 개도국의 경우 다국적 기업에 의한 수직적 상품생산 특화(vertical specialization)가 특징
* 중국은 제조업에 있어 다국적기업들의 허브 역할을 담당하고 있고, 중국 교역의 60%는 외국계 기업이 담당(반면 서비스 분야는 미국이 전체 교역의 15%를 차지)
o 기업 단위에서는 대부분의 기업들이 직접 국제무역에 종사하지는 않음(미국의 경우 ‘00년 기준으로 전체 기업의 4%, 제조업체의 15%만이 국제무역과 관여)
o 세계화는 기술, 무역정책의 변화, 신흥 개도국에 의해 주도되고 있는 바, 관세인하, 무역자유화 조치 등이 주요 동력이라 할 수 있고, 효율적인 운송․통신 수단 등도 교역단가를 낮추어 줌으로써 무역 확대에 기여하였음
<세계화와 노동시장의 변화>
o 세계화가 고용증가에 부정적인 영향을 미쳤다는 세간의 믿음은 과장된 측면이 있음
- 고용율과 국제무역간에는 전혀 상관관계가 없으며, 지난 10년간 대다수 OECD 국가들은 교역 확대에도 불구하고 고용율 증가와 실업감소를 경험하였음
o 경쟁증가로 인해 일부 업종에서의 고용감소가 있었지만 고용총량에는 영향이 없었고, 부문간 근로자 이동이 있었음
o 세계화에 따라 소득불평등과 국민소득(NI)에서 차지하는 임금 비중이 전반적으로 낮아지는 경향이 나타났으나, 이는 순수하게 세계화의 영향이라기보다는 구조개혁, 기술진보 등의 영향이 복합적으로 작용한 결과로 보임
※ 국민소득에서 임금이 차지하는 비중의 감소 원인은 1) 정보기술 등 자본투입 증가에 의한 기술 진보, 2) 상대적으로 자본집약적인 재화 및 서비스 산업에의 특화, 3) 자본의 국제이동이 활발해짐에 따른 자본가들의 협상능력 증대 등을 들 수 있음
4) 이하 OECD, Employment Outlook 2007년판, 제 3장의 내용임
o 외주화(off-shoring)는 양면성이 있음
- 일부 업종의 일자리가 없어지지만, 외주화는 총비용을 낮추고 가격경쟁력을 갖게 하여 또 다른 일자리를 만들어내는 효과가 있음
o 세계화 및 경쟁이 노동시장에 미친 여타의 영향을 분석해 보면 다음과 같음
① 세계화는 노동수요에 대한 탄력성에 변화를 줌으로써 근로자들에게 영향을 미침(보다 기 술집약적인 노동력 수요가 늚으로써 저기능 인력들이 영향을 받음)
② 노동수요에 대한 임금탄력성은 ‘80-’02년간 절대수치에서 0.2-0.5%가 상승함으로써 고용 은 증가하였지만, 근로자들이 임금상승을 요구하는 것은 더욱 어려워졌음
③ 해외경쟁은 특히 저기능기술자들의 비자발적인 실업 가능성을 높게 만들고 임금도 외부 노동시장의 변화에 민감하게 만들었음
④ 고용이 날로 불안정해지고 있다는 논쟁이 활발하지만, ‘95~’05년까지 고용 안정성(job security)에 큰 변화는 없음
<세계화와 정부의 역할>
o 상기와 같이 세계화는 많은 긍정적 효과가 있으므로 정부는 다음과 같은 역할이 필요함 - 세계화가 모든 근로자들에게 혜택이 될 수 있도록 혁신과 기업가 정신을 촉진시켜야 함 - 근로자들의 직업이동이 촉진될 수 있도록 잘 디자인된 고용보호법제(EPL)와 탄력적인 임
금체계를 갖추어야 함
- 고용지향적인 사회정책을 추진함으로써 “일을 통한 복지”와 근로의욕증진 및 기능지원 정책을 추진해야 함
- 세계화의 이점을 국민들에게 각인시켜 정치적 지지를 확보하는 것이 필요
o 아울러 세계화로 인해 일부 업종의 근로자들은 실업, 임금감소 등을 경험할 수 있으므로 target group을 명확하게 설정하여 이들의 재취업을 위한 다양한 정책 수단을 강구하는 것이 필요
4. 취약계층을 위한 고용촉진 방안5)
가. 여성의 고용촉진
□ 여성고용의 정도는 여성임금에 대한 세제, 아동에 대한 지원 내용, 탄력근로의 가능 여부 등 주요 변수에 의해 좌우됨
o OECD 회원국들의 경험연구에 의하면 다음과 같은 일반적인 결론 도출이 가능
① 여성임금에 대한 소득세제
o 남편이 일하고 있는 가구의 경우 여성(2차 소득자)에 대해 단독부양가구(single earner)와 비교하여 중립적인 소득세를 부과하는 것은 여성의 경제활동참가에 매우 중요한 변수임 - 지난 20년간 이태리, 스페인 등 일부 유럽의 OECD 국가들은 여성 등 2차 소득자
(second earner)에 대한 소득세를 더 부과함으로써 조세왜곡(tax bias)을 초래함 - 반면, 스웨덴, 덴마크, 노르웨이 등 노르딕국가들은 2차 소득자에 대한 소득세를 낮추었음 o OECD 연구에 의하면 2차 소득자에게도 동등한 세금을 부과할 경우 여성들의 경제활동
참가율은 4% point 상승하는 것으로 나타남(Jaumotte, 2004)
- 만일 2차 소득자에게 적정 수준보다 더 낮은 소득세를 부과한다면 여성의 경제활동참 가율은 더욱 증가될 수 있는데, 그 이유는 여성들의 노동공급이 남자들보다 더욱 탄력 적이기 때문임
5) OECD, Employment Outlook 2006, chapter 4를 중심으로 하여 관련 OECD 자료를 참고하였음
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전일제 시간제 총고용
일반 정책 및 제도
실업급여 - - -
노동에 대한 세금(tax wedge) - - -
노조 조직률 + - 고용에 영향 없음
고용보호법제(EPL) - 고용에 영향 없음 고용에 영향 없음
상품시장에 대한 규제 정도 - -
높은 조합주의 고용에 영향 없음 고용에 영향 없음
여성고용과 관련된 정책 및 제도
시간제근로에 대한 조세유인 - + +
2차 소득자(전일제)에 대한 한계세율 - 고용에 영향 없음 해당 없음
2차 소득자(시간제)에 대한 한계세율 + - 해당 없음
아동수당 고용에 영향
없음 - -
출산․육아휴직 기간 + - 해당 없음
출산․육아휴직 기간(squared) - + 해당 없음
보육지원 + 고용에 영향 없음 +
통제변수
여성 학력 + 고용에 영향 없음 +
Output gap + 고용에 영향 없음 +
② 보육수당과 아동수당
o 아동지원 수단으로는 크게 보육수당과 아동수당이 대표적이며, 지난 10년간 회원국들은 양자 모두를 크게 확대하였음
o 그러나, OECD 회원국들의 경험에 의하면 동 수당들이 여성의 경제활동참가율에 미치는 영향은 상이함
- 보육지원은 여성의 경제활동참가율 제고에 확실한 효과가 있지만, 아동수당은 소득효과 (income effect) 발생 등으로 인해 그렇지 못한 것으로 나타남
③ 출산․육아휴가
o 대부분의 회원국들은 출산휴가, 부성휴가, 육아휴직 등 아동보육을 위한 휴가제도를 운영 하고 있고 아일랜드 등 일부 국가를 제외하고는 휴가기간이 확대되었음
o 연구에 의하면 직장복귀가 보장되는 출산․육아휴가는 여성들의 고용률을 크게 증가시키는 것으로 나타남(Rhum, 1998)
- 다만, 9개월 정도까지의 휴가는 약간의 임금감소라는 불이익을 제외하면 여성고용률에 영향은 없지만 휴가기간이 3년 이상이 되면 직장복귀가 보장되더라도 여성들이 직장 복귀에 어려움을 겪는 것으로 나타남
④ 시간제근로(part-time working)
o 시간제근로는 직장과 가정의 양립을 보장함으로써 여성고용 촉진에 기여하는 것으로 인식되고 있으며, 자발적 시간제 근로와 여성의 경제활동참가율 사이에는 약간의 정(+)의 상관관계가 있음
o 시간제근로에 영향을 미치는 변수로는 시간제근로에 대한 조세유인과 보육수당의 금액임 - 조세유인은 여성들이 취업을 할 것인지 아니면 비경제활동 상태로 있을 것인지, 시간제로
일할지 또는 full-time으로 일할지를 결정하는 데 중요한 변수임
<여성들의 전일제․시간제 고용에 영향을 미치는 변수들>
* 자료: OECD, Employment Outlook 2006 (원출처; Bassanini and Duval, 2006)
* (+)는 고용증가 효과, (-)는 고용감소 효과를 초래함을 의미
나. 고령자(55~64세) 고용 촉진
□ 고령자 고용에 장애로 작용하는 요인은 다음 3가지임
① 조기퇴직 유인
o 1990년대 초반까지 일부 국가들은 고령자들의 조기퇴직을 촉진시키면 청소년들의 고용이 증가할 것이라는 희망 하에 조기퇴직에 대한 인센티브를 제공했지만 실패로 끝났음 (프랑스가 대표적)
- 아래 표에서 볼 수 있듯이 고령자의 경제활동이 저조한 국가들은 동시에 실업률이 높음
<고령자의 경제활동참가율과들 실업률과의 관계>
실업률
고령자 경제활동 참가율
* 자료: OECD, Employment Outlook 2006, p.132
② 사업주에 의한 장애
o 모든 OECD 회원국들에서 50세 이상자들의 신규 채용률과 고용 유지율이 급속히 감소하고 있음 - 사업주들이 고령자 고용을 꺼리는 데는 주관적 요인과 객관적 요인이 모두 작용하고 있는데, 생산성보다 빠른 연공에 따른 임금상승, 일부 국가에서의 강제 정년, 사업주들의 편견 등이 작용
③ 낮은 고용가능성(employability)
o 고령자들은 낡은 기술, 직업훈련참여 저조 등 때문에 고용가능성이 낮고 근로조건이 맞지 않아 새로운 일자리를 찾기도 쉽지 않음
- 청년 실업 감소를 위한 각국의 정책적 관심은 적극적 노동시장정책(ALMP)에서 고령 자들이 소외되고 있음을 의미
- 시간제근로를 할 수 있는 가능성의 봉쇄도 단계적인 퇴직(phased transition to retirement)을 어렵게 만듦
o 고령자 고용에 장애가 되는 요인으로는 관대한 실업급여, 노동에 대한 높은 세금, 높은 노조조직률 등임
* 연금 수급연령이 낮은 경우에도 고령자 고용에 큰 장애로 작용 가능
- 반면, 높은 EPL과 생산물시장 규제(PMR)는 고령자 해고를 억제하는 데 기여함으로써 고령자 고용에 긍정적 요인으로 작용
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<55~64세 고령자 고용에 영향을 미치는 변수들(‘82-’99)>
총고용 일반 정책 및 제도
실업급여 -
노동에 대한 세금(tax wedge) -
노조 조직률 -
고용보호법제(EPL) +
상품시장에 대한 규제(PMR) 정도 +
높은 조합주의 고용에 영향 없음
고령자 고용과 관련된 정책 및 제도
계속근로에 대한 세금 -
연금수급 연령 +
EPL과 세금과의 상호작용 +
통제변수
Output gap +
* 자료: OECD, Employment Outlook 2006 (원출처; Bassanini and Duval, 2006)
* (+)는 고용증가 효과, (-)는 고용감소 효과를 초래함을 의미
□ 고령자 고용의 장애를 제거하기 위해서는 다음과 같은 정책 수단이 필요
① 조기퇴직 유인 제거
o 조기퇴직으로 이동할 수 있는 모든 통로를 차단해야 하고, 연금을 수급하면서도 일을 할 수 있도록 정책을 마련함으로써 노동에 대한 세금을 줄여 주어야 함
② 사업주의 태도와 관행 변화
o 연령차별금지법제가 중요하기는 하지만 사업주에 대한 교육과 정보제공 등이 함께 이루 어져야 효과적임
o 강제정년제도는 퇴직 시기에 대한 근로자들의 결정권을 박탈하게 되어 단계적 퇴직 등을 어렵게 함
③ 고용가능성의 증대
o 연공급과 사업주가 부담해야 하는 높은 의료보험료 부담, 경직적 근로시간은 고령자의 고용가능성을 낮추게 되므로 개선이 필요
다. 청년층 취업촉진
□ ‘94년 OECD Job Strategy에서는 청년층 취업촉진을 위해 다음의 3가지를 제안한 바 있음 o 첫째, 임금과 노동비용의 유연성을 높일 것
o 둘째, 교과목을 개편하여 사업주들이 원하는 기술을 가지고 노동시장에 진입할 수 있도록 할 것 o 셋째, "school-to-work"의 전환을 촉진할 수 있는 수단을 강구할 것
□ 그러나, '94년 이후 청년층들의 사정은 그다지 나아지지 않았음
o 30개 회원국중 22개국에서 20~24세 청년층의 실업은 25~54세 실업에 비해 2배 이상임
<성인 대비 청년층의 실업 확률(‘08년)>
성인 실업률
청년층 실업률
* 자료: OECD, “Helping Youth get a firm foothold in the labor market", 2009, p.5
o 많은 비중의 청년층들이 아무런 자격도 없이 학교를 졸업
o 또한, 학업도 하지 않고 취업도 하지 않는 청년층이 많으므로 실업 뿐만 아니라 비경제활동 상태도 같이 살펴보아야 함
□ 청년층의 비정규직 비중은 ‘97년 29.9%에 비해 ’07년 35.1%로 상승하고 고용사정이 악화되고 있음
<청년층의 비정규직 비율>
* 자료: OECD, “Helping Youth get a firm foothold in the labor market", 2009, p.9
□ "school-to-work" 전환의 개선
o 호주와 같은 일부 국가들은 학생들이 일정 수준의 자격을 취득할 때까지 학교에 잔류시키는 정책을 쓰고 있음
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o 오스트리아, 덴마크, 독일, 스위스는 오랫동안 Dual System을 운영해 왔는데, school- to-work가 원활하지 않은 국가들과 고등학교를 개혁하고자 하는 국가들의 모델이 되어 왔음 o 그러나, 동 제도는 강력한 사업주 단체의 관심과 사회적 파트너들의 참여가 없으면 시행이
어렵고, 특히 도제제도(apprenticeships)의 전통이 없는 국가들에서는 시행이 어려움
□ Welfare-to-work 및 능동화(activation) 정책 : 청년층 취업촉진을 위한 성공적인 프로그램들의 공통요소
① 구직지원 프로그램들은 흔히 가장 비용효과적임
* 반면, 임금보조 프로그램들은 일부 긍정적인 측면이 있지만 장래의 취업전망을 그다지 높여주지는 못함
② 훈련 프로그램은 지역 또는 전국의 노동시장 수요에 부합해야 하기 때문에 수요를 정확히 파악하는 데 도움을 줄 수 있는 민간 및 지역사회 리더들의 참여가 중요
③ 프로그램의 대상자 선별이 정확해야 하는데, 학교 중퇴자들에게는 재취학의 기회를 주고, 20대 청년층에게는 근로경험을 제공해 주는 것이 필요
④ 6개월간 구직활동 후에도 취업을 못한 경우에는 노동시장 프로그램에 참여하는 것을 강제화 하는 것이 필요
□ 임금보조 일자리 지원
o 청년층에게 근로경험을 제공해 주기 위해 많은 국가에서 임금보조 일자리 대책을 시행하고 있음 o 그러나, 동 제도는 대체효과(substitution effect)와 사중손실효과(dead-weight effect)가 많이
발생하고 비용이 많이 소요되며, 노동시장의 성공적인 진입에 도움을 주는지가 불확실함 o 반면, 기업내에서의 훈련이수는 정규 노동시장으로 진입하는 데 가장 효과적인 것으로 평가됨
제 2절 적극적 노동시장정책의 강화
1. 개요
□ '80~’90년대를 거치면서 OECD 국가들의 정책기조는 실업자와 공적부조 수급자들에 대한 종래의 소극적 보호에서 벗어나 적극적 차원의 지원으로 무게중심이 이동
o 사회정책 분야에서는 “일을 통한 복지”(Workfare)와 고용친화적 사회정책(employment- friendly social policy)이 강조되면서 사회급부 수급이 당연한 권리에서 조건부 권리로 전환 o 고용분야에서는 적극적 노동시장정책(ALMP; Active Labor Market Policy)을 통한 실업자들의
취업능력(employability) 제고와 조기취업 지원에 중점
□ Workfare는 한 때 영미식의 가혹한 방식인 것으로 인식되었으나 복지수급자수가 줄면서 회원국 들로부터 주목받게 됨
o 그러나 최근에는 취업을 하더라도 근로빈곤층으로 남는 경향이 늘어남에 따라 Workfare에 대한 반성론도 대두
□ ALMP의 정의는 다양할 수 있으나 협의로는 “실업자를 대상으로 노동시장 기능을 향상시키기 위한 조치”로 정의할 수 있으며 ALMP는 다음과 같은 3가지 항목으로 구성
< ALMP의 3대 구성 요소 >
① 구인․구직을 효율적으로 알선하기 위한 일자리 중개 기능
② 실업자의 기능․기술을 향상시키기 위한 직업훈련
③ 공공부문 또는 민간부문(임금보조) 일자리 창출
□ 최근의 특징적인 경향으로는 직업안정기관(PES) 개혁을 통한 ALMP 전달체계의 재정비와 고용 조건부 급여의 강화 등을 들 수 있음
2. 직업안정기관(PES)에 대한 개혁
◇ PES는 실업자의 관리와 일자리 알선, 실업급여․직업훈련 제공 등 노동시장정책을 집행하는 중추기관
ㅇ '90년대 중반 이후 ALMP 강화, IT 기술의 발달, 공공부분 구조개혁에 영향을 받아 PES 기능이 강한 유럽국가들을 중심으로 많은 개혁이 이루어짐
※ 미국은 PES 기능이 매우 취약하여 민간취업알선기관이 오히려 중추적인 역할을 하고 있음
① 실업급여․사회급부 수급자의 고용지원 강화를 위해 기관을 통합하거나 연계하는 one-stop shop 강화
o 그러나 OECD 국가 중 PES(Public Employment Service) 기능을 지자체에 이관한 사례는 없고, 대신 장기실업자․공적부조수급자 등 취약계층에 대해 지자체와 합동으로 서비스를 강화
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<일선 조직의 통합에 의한 원스톱 서비스 구축 사례>
국가 원스톱 사무소 명칭 통합된 기관
뉴질랜드(1998) Work and Income 급여지급기관+취업알선기관 영국(2002～) Jobcenter Plus 지방 사회보장사무소+고용사무소
독일(2005) ARGE 고용사무소 내에 지자체 공적부조 담당 조직 과의 통합사무소 운영
네덜란드(2002) Center for Work &
Income(CWI)
공적부조+국민보험+취업알선 (직원들이 한 사무소에서 근무)
* 민간의 급여제공 기관도 참여
호주 (2002) Centerlink 중앙정부의 일선 집행기관들 (중앙정부가 직접 운영하는 일선 사무소임)
프랑스(2009～) One-stop maison 국립고용청(ANPE)+UNEDIC(실업급여 담당기관)
* '09년부터 통합사무소 "Pole emploi" 를 단계적으로 설치하고 있음
※ 독일은 '04년부터 실업부조(정부재원에 의해 운영)와 공적부조를 통합하여 실업급여 II를 신설하고, 공적부조 수급자중 근로능력자들은 실업급여 II를 받도록 함
② 지역노동시장내 유관기관간에 협력관계 수립 증대
o 지역사회 내의 교육기관, 사회복지기관, 노사단체, 민간직업소개기관 등과의 파트너쉽 구성을 통한 협력으로서 공동프로젝트 수행 또는 협정을 체결하여 수행
o 이를 위해 PES 일선기관들의 자율성을 증대시켜 탄력적인 고용서비스를 제공토록 한 것도 특징
※ 아일랜드: 관련기관 합동으로 High Support Process를 '03년부터 시행
벨 기 에: 지역노동시장내 파트너기관들의 DB를 상호연계하는 electronic Network of Local Employment Platforms를 설치
미 국: '98년 인력투자법(WIA: Workforce Investment Act)을 계기로 원스톱 서비스 강화, 개인의 선택권 존중, 민간과 지자체의 참여 확대
③ 대상별 고용지원서비스의 특화
o 한정된 PES 인력을 효율적으로 활용하기 위한 차원에서 구직자들의 특성을 기초로 하여 서비스를 특화하는 것임
o 즉, 구직자의 특성에 따라 ⅰ) 스스로 구직활동이 가능한 자 ⅱ) 보충적인 지원(직업훈련, 고용보조금)이 필요한 자 ⅲ) 특별관리 및 지원이 필요한 자 등으로 나누어 인력을 활용 o 스스로 구직활동이 가능한 자를 위해 각국이 자가검색 시스템(구직등록 인터넷 시스템, 직업
지원 call-center)을 확충
o 육아 후 여성의 직장복귀, 장기실업자, 장애인, 저학력자 등에게는 밀착된 서비스 제공
※ 특히 최근 들어 독일/오스트리아/일본/아일랜드 등에서 육아휴직 후의 여성을 위한 특별 창구를 설치하여 특별 프로그램을 운영하는 것이 특징
④ 시장기능을 활용한 민간활용 모델 등장(일부 국가)
o PES 기능 중 일선 집행기능을 중앙정부 감독하에 민간기관이 맡는 새로운 민관협조 모델도 등장(호주, 네덜란드)
※ 그러나 이외의 국가들에서는 일반적인 경향은 아니며, 아직도 대부분의 국가들은 PES를 중앙정부의 고유 기능으로 인식
o 일부 국가에서 민간위탁은 타겟그룹별(장애인, 학교중퇴 청소년, 장기실업자 등) 특정한 서비스의 일부를 대상으로 함
< 시장기능을 활용한 민간기관 활용 사례>
국가 개혁 내용
호주 '98년 정부의 고용서비스를 우수 민간기관에 outsourcing 하여 Job-Network를 운영하는 다소 극단적인 방법을 택함
네덜란드 호주보다는 약하지만 ’02년 고용서비스를 공공부문과 민간부문으로 분리시켜 실업자에 대한 취업알선 업무를 민간에 맡김
프랑스 전문직, 장애인, 청소년에 대한 취업알선 업무는 계약에 의해 민간업체에 외주
영국 민간기관과의 계약에 의해 이력서 작성법 등 일부 업무를 이양하고 있으며, 특히 2000년부터 도입된 “고용촉진지역”(Empowerment Zone)에 있어서는 장기 실업자들의 재취업을 민간기관에 맡기고 있음
독일 Hartz 개혁의 일환으로 연방고용청(BA)이 민간업체와 계약을 맺어 직업소개와 파견사업을 같이 하는 인력대행사(PSA)를 활용
※ 호주의 PES 개혁 사례
o '98이후 비용절감 및 효율성 증진을 목적으로 고용서비스 기능 외주
- 민간 또는 지역단체(‘04 현재 109개 기관 Job Network 참여)가 정부와의 입찰계약을 통해 서비스 제공
- 독립기관에 의한 객관적 평가(star rating system : 별 1˜5개)를 통해 서비스 질 개선을 도모 (직업알선 우수기관은 인센티브 제공, 미진 기관은 재계약 배제)
- 수수료(fee)는 구직자가 소득지원프로그램에서 일정기간 이상 벗어나는 경우에 한하여 지급. 취약계층에 대한 직업소개 성공시는 추가 인센티브(bonus) 지급
o 2003부터 추가 개선조치(Active Participation Model) 시행
- 구직등록 후 2일내에 고용서비스 전담기관을 지정하고, 즉시적 서비스를 제공
- 구직등록 3개월 후에 직장을 구하지 못한 경우 보다 집중적인 구직, 훈련 서비스를 제공 (intensive support)
- 1년 이상 장기실업자에 대해서는 연계 교육기관 및 훈련기관을 활용, 훈련․ 상담을 집중 병행(customized assistance)
3. 실업급여 개혁
□ 2000년대 이후 실업급여 기간이 길고 순소득대체율(실직전 임금 대비 실업급여 수준)도 70%가 넘는 대륙계 유럽국가들을 중심으로 급여수준을 축소하는 개혁을 단행
o 대표적으로 독일은 2003년 Hartz 개혁에 따라 최장 32개월의 실업급여를 12개월(55세 이상은 18개월)로 단축
o 프랑스는 막대한 실업급여 재정적자에 직면하여 고령자에게 지급되던 실업급여를 최장 42개월
→36개월로 단축
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국 가 개혁 내용
프랑스 ('06년 시행)
'82년 이후 변화가 없었던 실업급여 수급기간에 대한 수술 단행
- 57세 이상에게 최대 42개월간 지급되던 실업급여 혜택을 없애고, 대신 50세 이상자들이 최근 36개월중 27개월 이상 보험료를 납입한 경우 36개월의 실업급여 지급
- 23개월의 실업급여 수급요건 강화(24개월중 14개월 보험료 납입→26개월 중 16개월 보험료 납입)
독일 ('07년 시행)
Hartz IV 개혁안에 따라 실업급여 기간 단축
<과 거> <개혁>
- 57세 이상: 32개월 - 55세 미만은 보험료 납입기간에 따라 - 52~57세: 26개월 6~12개월
- 47~52세: 22개월 - 55세 이상은 보험료 납입기간에 따라 - 44~47세: 18개월 6~18개월
- 44세까지: 12개월 네덜란드
('06 시행)
- 최장 급여기간을 5년→3년 2개월로 축소
- 단기 실업급여 수급기간을 축소(6→3개월)하고 수급요건을 강화(36주 동안 26주 근로→52주 동안 39주 근로)
- 55세 이상 실업급여 수급자에 대한 구직활동 의무 신설
덴마크 - 실업급여 수급기간을 '80년대 총 9년에서 ’99년 4년(소극적 기간 1년+적극화 기간 3년)으로 축소 (2년 이상 실업급여를 수급하는 인원은 실제 극히 미미)
<국가별 실업급여 개혁 내용>
□ 아울러 적합한 일자리에 대한 취업알선에 대해 취업을 거부할 수 있는 권리를 축소하고 구직 활동 심사를 강화
o 이에 따라 일부 국가에서는 실업급여 수급자들이 장애급여로 이동하는 경향이 나타남
4. 실업자에 대한 능동화 전략(activation policy) 추진
□ 실업자에게도 상호의무(mutual obligation)를 부과하여 스스로 일자리를 찾도록 독려하면서 급여를 조건부화 함
o 실업자에 대한 구직활동 심사 강화와 심층상담을 한층 강화하는 추세
o 구직활동 심사의 경우 2000년 이후 기계적인 출석 대신에 전화, 인터넷, 우편 신고, 필요시 신고 등 다양한 방법이 도입되었지만, 각국이 공통적으로 과거에 비해 구직활동을 점검하는 강도를 높이는 경향
※ 영국, 미국, 스웨덴, 노르웨이, 캐나다, 호주 등은 2주마다 실업자가 직접 직업안정기관에 출석해야 하고, 일본, 덴마크, 스위스, 네덜란드는 매 1달마다 출석해야 함
※ 벨기에, 오스트리아, 호주, 독일, 영국은 1주내에, 그리고 덴마크, 핀란드는 1달 이내에 심층상담을 행하고 있음
□ 개인별 취업지원계획(IAP: Individual Action Plan) 작성이 보다 보편화되어 개개인별 서비스를 강화 o '04년 조사대상 27개국 중 터키, 폴란드와 미국을 제외한 모든 국가들이 이를 작성
※ 오스트리아, 독일, 그리스, 헝가리 스웨덴, 영국 등 6개국은 1개월 이내에 IAP를 작성하고, 호주와 이태리는 첫 번째 심층상담시에 IAP를 작성.
□ 적극적노동시장정책(ALMP) 참여를 사실상 강제화
o 호주(실직 6개월 후), 덴마크(12개월 후), 스웨덴(28개월 후), 영국(18개월 후)은 실업이 일정 기간을 넘으면 ALMP 참여가 강제적으로 이루어지고, 청소년은 이보다 3~6개월 정도 빠른 것으로 나타남
o 독일, 이태리, 일본, 뉴질랜드, 스위스 등은 ALMP 참여가 강제는 아니지만 상담원이 이를 추천하는 경우 사실상 강제적인 효과가 있는 것으로 조사됨
※ 이것은 만일 실업자가 이를 거절하면 자신의 급여를 정지시킬 것이라는 “위협”을 느끼는 효과가 있기 때문임
5. Workfare(근로연계복지)의 강화
가. Workfare의 의의
□ 공공부조 수혜의 대가로 수급자에게 근로 또는 노동시장정책 참여를 의무화하는 정책(미국은 workfare, 유럽은 welfare-to-work라는 용어를 주로 사용)
□ 근로연계복지의 핵심 개념은 『강제성』으로서 최근 OECD에서 강조하고 있는 “상호의무”와 일맥상통
o 국가와 복지수급자간에는 일종의 “계약” 또는 “권리와 의무” 관계가 있다는 철학을 가짐 o 따라서 복지국가에서 사회적 권리로서 인정받던 복지급부를 조건부 급여로 전환시켜 의무
이행을 하지 않을 경우 복지수급이라는 권리도 인정하지 않음
□ workfare 제도 설계시의 핵심은 welfare income과 work income과의 적정한 격차를 두어 일을 하는 것이 보다 유리하도록 하는 것임
나. 대두 배경
□ ‘90년대부터 고실업에 대응한 적극적노동시장정책(ALMP) 확산과 신자유주의 조류에 영향 o OECD는 ‘94년 Job Strategy를 발표하여 ALMP를 통한 노동시장참여를 강조하였고
o 신자유주의는 복지의존성을 탈피할 수 있도록 전통적인 복지국가 개념에 반대하고 일과 시장의 힘을 강조(위기 확산에 따른 좌파와 우파의 합치점)
□ 미국은 “빈곤층의 고용률 제고”를 위해 AFDC→TANF로 전환(‘97년 시행) 함으로써 workfare를 일단락 짓게 되며
o 반면, 영국 등 유럽국가들은 미국의 영향을 받아 “장기실업과 고실업”에 대응키 위해 ‘90년대 후반∼2000년초부터 workfare가 확산됨
다. Workfare의 내용
□ 노동시장 참여 강제와 급여의 조건부화
o 근로능력이 있는 자가 복지급부를 받을 경우 취업알선, 직업훈련, 임금보조 일자리 등 노동 시장 프로그램에 참여를 강제
o 고용사무소와 복지사무소의 통제활동 연계를 통해 지시에 따르지 않을 경우 급여를 정지 또는 삭감하는 패널티를 부과
※ 영국 NewDeal의 경우 소득기초형 구직수당(Job-Seeking Allowance)에는 복지수급기간 한도는 두지 않음
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□ 근로장려세제(미국식 EITC)의 도입 확산
o EITC는 work income이 일정 수준에 달할 때까지 아동수와 수입금액을 고려하여 세금환급 (tax return) 또는 일시금 형태로 보상하는 제도임
- '75년 미국이 최초로 도입하여 성공을 거둔 이후 영국, 프랑스, 벨기에, 뉴질랜드, 아일랜드, 캐나다, 한국 등이 도입
<각국의 근로장려세제 내용>
국 가 지원대상 지원수준
미국의 EITC
*'75년 도입 후 지속 개혁
일정 소득 이하의 저소득계층 대상(다 자녀 가구 우대)
* 전체가구의 18.5% 수혜('05년)
소득을 3개 구간(점증, 평탄, 점감)으로 나누어 지원 차등
* 맞벌이 2자녀 기준으로 최대 연 4,400달러 ('05년)
영국의Working Tax Credit (WTC)
* '03년 도입
1주간 16시간 이상 일한 성인이 있는 가구* Child Tax Credit은 아동수당 성격
기본항목, 자녀항목, 가산항목(주 30 시간 근로자), 장애․연령 항목 등에 따라 가변적
* 연간소득 5,220파운드인 경우 최대 급여액 수급
프랑스의 PPE
* '01년 도입, ’06년 개혁
1년 수입이 최저임금(SMIC)의 1.4배 이내인 자
'06년부터 근로시작 4번째달에 1천유로, 나머지 9개월간 월 150 유로 지급
* '04년 900만 가구 수혜 뉴질랜드의 Working
for Family Package
* '04년 도입
주 30시간(편부모는 20시간) 이상 근로한 자로서 연간 소득이 일정 수준 이하일 것(자녀수에 연동)
3자녀 가구에 대해 최대 주 60달러 (자녀가 많으면 증가)
한국의 근로장려세제
('08 도입) 연간소득 1,700만원 미만으로서 자녀
2인 이상 부양 가구(재산 1억 미만) 최대 연 80만원
□ EITC는 복지급부를 과세제도를 통해 제공함으로써 수급자의 근로동기 유지와 자존감 확보에 기여하고
o 공적부조 수급자와 근로빈곤층(working-poor)을 동시에 타깃그룹으로 하는 가장 진보된 제 도라는 점에서 긍정적으로 평가
o 또한 사업주에 대한 임금인상 부담 없이 최저임금과 연동하여 다양한 근로 인센티브를 설계 할 수 있는 것도 장점
□ 그러나 EITC의 목적이 노동공급 증가인지 아니면 빈곤계층 소득증대 목적인지에 따라 국가별로 효과의 정도는 상이
□ 근로자에 대한 사회보험료 감면
o 근로자 부담분인 사회보험료를 감면해 주는 것도 고용조건부 급여로서 일부 국가에서 실시 o 영국은 주당 87파운드 이하 소득자는 사회보험료 전액 면제('07년 기준)
o 독일은 '03년 개혁을 통해 월 400 유로 미만의 저임금근로자(소위 “Minijobs")에 대한 사회보험료 및 소득세를 완전 면제하고, 400~800유로 근로자에 대해서는 할인계수(Faktor)를 적용하며 사회보험료 부담을 경감시켜 줌
※ '03.4월부터 월 800 유로 미만 근로자에 대한 사회보험료율 인하와 할인계수 인상을 통해 근로자 뿐만 아니라 사업주에 대한 채용 인센티브도 확대
o 벨기에는 '04년 개혁을 통해 월소득 2,000유로 미만인 저임금 근로자에 대해 최대 월 140유로의 사회보험료를 감면
□ 사업주에 대한 임금보조․사회보험료 감면도 일부 국가에서 실시하고 있지만 사중손실과 대체 효과의 부작용이 큰 반면
o 저소득근로자에 대한 근로인센티브 지급 및 사회보험료 감면은 소득증가에 보다 효과적
<참고> 근로유인과 한계유효세율(METRs: Marginal Effective Tax Rates)
o 한계유효세율은 소득증가시 조세․사회보장급여가 얼마나 소득을 감소시키는지를 측정하는 지표로서, 이것이 높다는 것은 세금증가 및 사회보장급여 손실이 크다는 것을 의미
o 한국의 경우 한계유효세율은 매우 낮고, 사회보장의 순소득대체율도 낮으며, 장기실업자 및 복지수급자 비중이 현저히 적기 때문에 서구식의 workfare 개혁 대상은 적음
※ 실직 후 5년째 가구의 순소득대체율 비교(4인 가구, '05 비공적부조자 대상) - 한국 6%, 호주 71%, 프랑스 61%, 네덜란드 42%, 영국 72%, 덴마크 72%
일본 8%, 미국 5%, 이태리 7% (OECD 평균 36%)
<실직→Full-time 취업에 따른 한계유효세율(METRs)>
무자녀 두 자녀
단신 홑벌이 부부 맞벌이 부부 편부모 홑벌이 부부 맞벌이 부부
한국 35 35 35 35 34 34
호주 49 44 27 56 66 45
프랑스 77 74 76 73 72 76
독일 77 73 86 80 79 90
이태리 72 75 72 77 77 75
스웨덴 74 74 74 80 76 74
영국 57 57 37 68 68 39
미국 71 69 71 62 58 72
* OECD, Benefits and Wages, 2007
라. 논란
□ workfare의 전제는 노동시장에 일자리가 충분하고 어떤 일자리도 실업에 비해서는 낫다(“Any job is better than no job")는 노동공급측 요인만을 본 것으로서 노동수요정책과 연계되지 않을 경우 효과에 한계
□ workfare의 강제성은 적성에 맞지 않는 질 낮은 프로그램에 참여를 강제함으로써 노예노동에 해당하며 이전의 복지수급자들을 저임금노동시장으로 진입시킴으로써 근로빈곤층 확산에 일조 한다는 시각도 존재
□ 영미에서 workfare는 복지수급자수 감소 측면에서는 일단 성공적인 것으로 평가받고 있지만 복지의 최후수단이며 사회적 시민권이라 할 수 있는 공적부조를 형해화시킨다는 비판 존재
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제 3절 노동시장의 유연성 제고
1. 개관
□ '80년대 이후 유연생산기술의 발전과 국제적 경쟁심화에 따라 노동시장의 유연성 제고는 노동 시장개혁의 핵심 사안으로 등장
o 노동시장 유연성은 임금, 해고, 작업관행, 지역적 이동의 유연성 등 다양한 측면이 존재하나 고용보호법제(EPL)와 밀접한 관련이 있는 외부적 유연성을 확대하는 문제가 특히 쟁점화
<노동시장 유연성의 측면>
수량적 유연성 기능적 유연성
외부적 유연성
노동량의 변동을 통해 노동시장과 경제상황에 대응하는 능력
다양한 고용형태(임시․일용직, 파견근로자) 활용 및 아웃소싱/생산네트워크 구축이 핵심
내부적 유연성
근로시간의 변동을 통해 노동량의 유연 성을 증가시키는 능력
작업조직의 유연성(직무 로테이션, 팀별 작업, 근로자 재량범위 확대 등)
□ '90년대 후반까지는 EPL이 높은 유럽국가를 중심으로 노동시장 유연성이 제고되는 방향으로 개혁이 추진되었으나, 최근 들어서는 유연안정성(flexicurity) 개념이 부각되기 시작
o 노동시장 유연성이 “바닥을 향한 경주”(rush to the bottom)가 될 수도 있다는 비판이 제기 되면서 유연성과 근로자의 고용안정을 조화시키는 것이 기본 목적
o 유연안정성은 유연성과 안정성이 상호 보완적일 수 있다는 전제하에 노동시장의 효율성과 형평성을 동시에 추구
※ 특히 덴마크가 높은 이직률을 토대로 한 노동시장의 유연성, 관대한 실업급여, 적극적 노동시장정책의 조화라는 황금삼각형의 구현을 통해 높은 노동시장성과를 거둠으로써 flexicurity의 모범사례국가로 부각
□ 결국 '90년대 후반 이후 노동시장 유연화라고 하는 조류에 맞추어 새로운 형태의 노동시장정책과 사회보장체계를 갖추어 나가는 것이 OECD 회원국들의 공통된 과제로 부각
2. 노사 모두를 위한 근로시간의 유연성 추진
□ 2000년 이후 근로시간에 대한 논의의 초점은 『총근로시간 단축』에서 벗어나 『유연 근로시간제』로 이동
o OECD 국가들의 근로시간은 '01년 이후 큰 변동이 없으나, 국가에 따라서는 근로시간 단축 보다 연장근로의 상한 확대를 통해 오히려 근로시간을 늘리려는 시도가 나타남
※ '98년 6월 Aubry법을 통해 세계 최초로 주35시간제를 도입했던 프랑스가 연간 초과근로 한도를 계속 상향조정한 것이 단적인 예임
※ '08. 6월 EU 노동장관들은 근로자들이 희망하는 경우 주당 60~65시간까지 허용하는 협정안을 만들기도 함 (노조의 반대로 채택은 안됨)
<프랑스 근로시간제의 개혁 경과>
시 기 근로시간 개혁 내용
2000. 7월
20인 이상 기업에 대해 세계 최초로 주 35 근로시간제 도입('98년 Aubry법, 20인 미만은 2002년부터 시행)
법정 최장 초과근로한도를 연130시간으로 제한하고, 초과근로에 대한 보상은 시간보상을 원칙으로 규정
2003. 1월 (Fillon law)
초과근로한도를 연간 130→180시간으로 연장 20인 미만 기업에는 주 35시간제 적용 폐지
2005. 1월 연간 초과근로 한도를 180시간에서 220시간으로 연장 (주당은 13시간 한도)
2007. 8월
(“Tepa"법) “더 많이 일하고 더 많이 벌자”는 Sarkozy 정부의 철학을 반영하여 “구매력 향상을 위한 법률”에 따라 초과근로수입에 대한 소득세 및 사회보장세 면제 실시
2008. 8월 “사회민주주의 혁신 및 근로시간 개정에 관한 법률”을 통해 주 35시간제 규정은 유지하되, 연간 초과근로 가능시간 결정을 기업단위 협약이 우선권을 갖게 하고, 근로시간 변경 등에 많은 재량 부여
□ 유연 근로시간제에 대한 초기논의는 사업주측이 주도했으나 최근에는 일과 여가(가정생활)를 조화시키려는 근로자들의 관심이 증가하면서 노사 모두가 관심
o 유연근로시간 수단 가운데는 특히 flexible working time제와 working time accounts 도입이 확산 추세
o 정보통신기술의 발달도 근로시간의 다양화․분산화․개인화 경향에 기여
※ 통신출근(Tele-commuting), 유비쿼터스 근무, 탈표준적인 근로시간 등
<노사를 고려한 근로시간 유연성의 모습>
근로자를 위한 유연성
향상 향상 없음
기업을위한 유연성
향상
- 유연근로시간제(flexible working time) - 근로시간저축제도(working time accounts) - 파트타임
- 단계적/유연한 퇴직
- 초과근로
- 예정에 없던 휴일/야간근로
향상없음
- 모성/부성/육아휴직 - 교육/훈련휴직 - 안식년/기타 휴직
가. 유연근로시간제(Flexible Working Time) 활용의 확산
□ 유연근로시간제는 다음과 같은 다양한 형태로 활용하고 있으며 제조업 뿐만 아니라 금융․
보험․숙박업 등 다양한 업종으로 확산되는 추세
< 유연근로시간제의 다양한 옵션 >
o 가변적인 근로시간: flexitime, 연단위 근로시간계산(annualized working time), 근로시간계정, 교대제, 집중근로제(compressed work)
o 근로시간단축: 파트타임, job-sharing, 단계적 근로시간단축 및 퇴직 o 휴가 옵션: 4년 근무/5년째 휴가 옵션, 무급 근속휴가, 경력휴가
