국토환경·수자원연구부문

『희망의 새 시대』를 향한

국토정책 연구 세미나

- 국토연구원 성과 보고회 -

국토환경·수자원연구부문

일시 2013년 4월 22일 (월)

장소 국토연구원 3층 중회의실

10:00-10:10 개 회 사

김종원 (국토연구원 국토환경·수자원연구본부장)

10:10-10:30

「국토의 역사문화역량 제고와 문화권 조성사업의 개선방안 연구」

채미옥 (국토연구원 선임연구위원)·차미숙 (국토연구원 연구위원)

10:30-10:50

「삶의 질 향상을 위한 지역별 건강장수도시 실태진단 연구」

김은정 (국토연구원 책임연구원)

10:50-11:10

「지속가능한 연안국토 관리 방향 및 과제」

박종순 (국토연구원 책임연구원)

11:10-12:00

좌장 : 엄기철 (한국연안협회 부회장) 김창호 (SBS PD)

남효대 (문화재청 보존정책과 사무관) 변병설 (인하대학교 사회과학부 교수) 윤종호 (해양수산부 연안계획과장) 전인식 (건국대학교 토목공학과 교수) 조용식 (한양대학교 건설환경공학과 교수)

최동진 (국토환경연구소장)

12:00

일 정

주제발표 1

국토의 역사문화역량 제고와 문화권 조성사업의 개선방안 연구 03

주제발표 2

삶의 질 향상을 위한 지역별 건강장수도시 실태진단 연구 30

주제발표 3

지속가능한 연안국토 관리 방향 및 과제 53

목 차

주제발표 1 국토의 역사문화역량 제고와 문화권 조성사업의 개선방안 연구

채미옥 (국토연구원 선임연구위원)

차미숙 (국토연구원 연구위원)

1

국토의 역사문화역량 제고와 문화권 조성사업의 개선방안 연구

채미옥 선임연구위원·차미숙 연구위원 외

1. 머 리 말

2. 문화권 조성사업과 역사문화역량의 관계 1) 문화권 조성사업의 개요

2) 역사문화역량의 개념과 문화권 조성사업의 관계 3. 국내·외 역사문화역량관련 시책의 동향과 시사점

1) 국내 역사문화관련 추진시책의 변천

2) 해외 역사문화관련 추진시책 동향과 시사점 4. 국내 역사문화역량 관련시책의 추진실태와 문제점

1) 문화권 조성사업의 추진실태

2) 역사문화역량 관련제도의 현황과 문제점

5. 문화권 조성사업의 내실화를 통한 역사문화역량 증진방안 1) 제도개선의 기본방향

2) 문화권 조성사업의 정책패러다임 전환 3) 공간계획적 문화권 조성계획의 수립

4) 문화권의 광역적 역사문화역량 제고기반 마련 5) 문화재 보존체계와 국토 도시계획의 연계성 강화 6) 문화권 조성사업의 모니터링과 통합적 추진체계 운영 6. 맺 음 말

1. 머리말

우리나라는 1960년대부터 추진된 경제개발과 산업화 위주의 지역개발정책 추진으 로 국민소득 2만 달러에 육박하는 성과를 거두었으나, 이 과정에서 파생된 난개발로 우리 국토와 지역이 가진 역사성과 장소성의 훼손ㆍ 멸실이 심각하게 진행되고 있다.

이러한 여건 변화와 함께 국토 및 지역개발 패러다임이 경제적 효율성 추구에서, 지역 이 보유한 역사와 문화적 요인을 중시하는 방식으로 전환되면서 역사문화자원의 보전 과 활용에 대한 관심이 높아지고 있다.

이와 관련하여 국토해양부의 주요 지역정책수단인 특정지역은 문화권형 특정지역 지정ㆍ개발이 주를 이루게 되었으며 백제문화권, 내포문화권, 영산강유역 고대문화권, 가야문화권, 설악단오문화권 등이 지정되어 추진 중이다. 그러나 지역개발 차원의 문 화권 조성사업이 지역의 장소성과 역사성을 부각시키기 보다는, 관광자원화에 초점을 맞춤으로써 지역의 고유한 장소성과 문화적 정체성이 흐려지고, 각 지역이 가진 역사 문화성이 훼손되는 부작용이 발생하고 있다. 또한 역사문화자원 주변의 토지이용과 문 화적 요소를 연계하는 공간맥락적인 접근의 결여로 인해 오히려 지역의 역사문화역량 을 저해하거나 활용도를 저하시키는 문제마저 야기하고 있다.

이 연구는 중앙정부 차원에서 추진 중인 문화권 조성사업의 운영실태 분석 및 현행 제도의 미비점 도출을 통해 국토의 역사문화역량 제고라는 정책목적을 달성하도록 개 선방안을 모색하는데 목적이 있다.

2. 문화권 조성사업과 역사문화역량의 관계

1) 문화권 조성사업의 개요

문화권 조성사업은 역사문화자산을 기반으로 지역발전을 촉진하는 정책수단의 하 나이다. 문화권에 대한 명시적인 법적 근거는「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법」에 있다. 동 법에서는 문화권을 “역사ㆍ문화유산의 보전ㆍ정비 또는 관광자 원의 개발 등을 위하여 기반시설의 설치, 주변지역과의 연계개발 또는 정비가 필요한 지역”으로 규정하고 있다. 반면, 문화체육관광부가 주관하는 경북유교문화권, 3대문화권

등은 특정의 법률적 근거를 두지 않은 채「관광진흥법」과「국가균형발전특별법」에 의거하여 지원되고 있다.

이들 현행 문화권 관련정책은 역사문화자원을 지역개발의 한 요소로 삼아 관광자원 화 내지 관광루트화하여 지역경제 활성화에 기여하는데 목적을 두고 있다. 문화권조성 사업에는 문화체육관광부가 관광진흥법 및 국가균형발전특별법에 의해 추진해온 경 북북부유교문화권 및 3대문화권 조성사업등이 있으며, 국토해양부가 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법에 의해 지정 추진해온 백제문화권, 내포문화권, 중원문 화권 등 ‘문화권형 특정지역’이 해당된다.

2) 역사문화역량의 개념과 문화권 조성사업의 관계

역사문화역량이란 고유한 역사유산, 자연환경, 문화자원, 지역 고유의 삶의 생활패 턴을 포괄하는 능력으로서 다양한 형태로 존재하며, 미래의 문화를 창출할 수 있는 개 념을 말한다. 즉 역사문화역량은 “포괄적인 역사문화자원을 활용하여 새로운 문화가 치를 창출해낼 수 있는 능력”을 의미하는 것으로, 문화의 보편성ㆍ문화재의 역사성ㆍ 역사환경의 맥락성ㆍ생활문화의 장소성에 새로운 가치ㆍ문화를 만들어낼 수 있는 창 의성과 미래성을 가미한 개념이다(채미옥 외. 2010).

[그림 2-1] 역사문화역량의 3차원 구조

자료: 채미옥 외(2010)

이와 같은 역사문화역량은 <그림 1>에서 보는 바와 같이 3차원으로 도식화해서 설명 할 수 있다. 과거의 문화재와 현재의 문화를 미래의 문화자원으로 진화시키고, 하급문화

에서 고급문화, 국지적 지역문화에서 보편적 민족문화 등을 모두 포괄하여 일상생활에서 향유되고 활용될 수 있을 때 문화적 경쟁력과 힘을 지니는 역사문화역량이 될 수 있다.

다양한 지역개발정책 중에서 문화권 조성사업은 지역의 역사문화자원을 기초로 지 역경제를 활성화하는데 초점을 맞추고 있다. 단위 문화재만이 아니고 유사한 문화적 특성을 가진 지역을 묶어서 문화권의 문화유산을 복원 정비하고, 관광인프라를 구축하 는 사업이다. 따라서 문화권 사업의 성패는 그 지역이 가진 역사문화적 잠재력을 어떻 게 보존하고, 어떻게 고부가가치의 자원으로 활용가치를 높이느냐, 즉 지역의 역사문 화역량에 달려있다고 할 수 있다.

[그림 2-2] 역사문화자원을 활용한 문화권 조성정책

3. 국내·외 역사문화역량관련 시책의 동향과 시사점

1) 국내 역사문화관련 추진시책의 변천

■

“문화”라는 개념이 국토정책에 처음 도입된 것은 1963년「국토건설종합계획법」이 제정되면서 제2조에 ‘문화, 후생 및 관광에 대한 자원과 기타 자원의 보호, 시설의 배치 및 규모에 관한 사항’이 포함되면서 부터다(윤성원, 2010).

이 법에 의거하여 수립한 제1차 국토종합개발계획(1972-1981)은 국토보전을 계획목

표로 자연 및 문화재보존을 위해 역사적 환경의 보호와 보존을 추진전략으로 제시하 였다. 그리고 세부 계획내용에서는 다음세대를 위한 값있는 문화재와 역사적 환경을 보호ㆍ보존한다는 것을 중요한 과제로 인식하고, 일정한 지역을 지정하여 국가가 보호 ㆍ관리하는 적극적인 개발방식을 제시하였다. 그러나 정책으로는 실행되지 못하였다.

제2차 국토종합개발계획(1982-1991) 및 수정계획(1987-1991)은 국민생활환경의 정 비를 위해 휴양 및 위락공간 확충을 목표로 하였다. 여기서는 관광자원의 구성요소의 하나로 ‘역사ㆍ문화’가 다루어져 관광정책의 하위분야로 인식되었다. 이 계획에서는 전국에 산재한 문화유산에 대한 정화 및 관리를 위해 실태를 파악하는 동시에 지역단 위 중심의 문화전시공간으로 소형의 박물관, 미술관을 설치하여 국민의 정신문화를 계 발토록 하였다. 여기서 ‘문화권’이 처음으로 도입되었다. 경주 고도문화권, 중서부 고도 문화권, 제주문화권, 한강유역 선사문화권, 가야문화권 등을 조성하여 문화교육의 중 심지화와 함께 문화재 보전, 관리 및 전통적 건조물 보전을 위해서 사유지에 있는 사적 지의 공유화 촉진을 제시하였다.

제3차 국토종합개발계획(1992-2001)은 관광정책의 하위분야로 인식하는 경향이 더 욱 심화되어 국민여가공간의 정비를 위해 5대 문화권과 문화유적지의 개발을 추진하 였다. 여기서 5대 문화권은 백제문화권, 광주문화권, 신라문화권, 가야문화권, 중원문 화권을 일컫는다. 그리고 문화재, 전통민속마을 등 문화유산의 보전ㆍ개발을 통해 역 사의식 함양과 전통유지를 계획내용으로 제시하였다.

제4차 국토종합계획(2001-2020) 및 수정계획(2006-2020)은 자립형 지역발전기반 구 축을 목표로 하여 문화관광기반 확충을 위해 문화ㆍ관광 특정지역의 개발ㆍ육성에 중 점을 두었다. 지역의 경쟁력 강화 일환으로 문화ㆍ관광분야를 다루었다. 그리고 지역 의 문화관광 특성을 감안하여 7대 문화관광권을 지정하였다. 관광권에는 경북북부유 교문화권, 지리산권, 백제문화권, 내포문화권, 가야문화권, 영산강유역고대문화권, 중 원문화권 등이 포함된다. 그리고 광역관광벨트에는 남해안ㆍ서해안ㆍ동해안ㆍ평화벨 트 등이 있다. 또한 살기좋은 도시만들기를 위해 우리동네 역사문화공간의 발굴 및 구 성을 중점 추진전략으로 제시하였다. 이에 따라 역사문화자원 발굴과 정비를 통한 정 체성있는 동네의 조성을 세부 내용으로 제시하였다.

제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020)은 ‘품격있는 매력국토’ 구현을 위해 국토 의 문화적 품격 제고와 역사문화ㆍ관광자원의 연계 활용을 계획목표로 삼았다. 이처럼

문화가 단순히 보전대상으로 또는 관광의 하위분야에서 벗어나 지역의 경쟁력 강화의 주요한 분야로 인식되는 데는 상당한 시간이 걸렸다. 제4차 국토종합계획 수정계획에 서는 국토의 문화적 품격제고와 역사문화ㆍ관광자원의 연계 및 활용을 주요 목표 내 지 전략으로 제시하고 있다. 그리고 세부 추진전략으로 첫째, 역사문화축 조성을 통한 국토의 문화적 품격제고, 둘째, 문화관광권역별 특성화로 관광산업의 경쟁력 제고, 셋 째, 고도(古都) 육성을 통한 국토의 문화경쟁력 제고, 넷째, 지역문화의 진흥기반 구축 과 지역역사ㆍ문화자원의 창조산업화를 제시하였다. 특히 이 계획은 그간의 계획과 달 리 역사문화자원의 활용에 있어 지역의 관광자원과 연계하는 역사문화축 조성, 문화재 중심의 소극적 보전을 벗어나 광역적으로 고도(古都)의 역사문화환경 회복을 제시한 점에서 특징적이고, 향후 국토ㆍ지역계획 및 관리의 방향성을 가름케한다.

■

우리나라의 문화유산은 1962년도에 지정된 문화재보호법에 의거하여 관리되어왔 다. 문화재보호법은 문화재 자체를 점적으로 보존하고 관리하는 데 초점을 맞추고 있 어 문화재 주변을 관리하는 데에는 한계가 있었다. 점적인 문화재보존의 한계를 극복 하여 면단위로 역사문화유산을 보존하기 위해 전통건조물보전법이 1984년 제정되었 으나, 정부의 지원조치가 미비하여 성공하지 못하고 폐지되었다.

자료: 채미옥 외(2009)

[그림 3-1] 문화재 보호관련 법령과 정책기조 변화

그 후 문화재보호법의 한계를 일부 보완하고자 2004년「고도(古都)보존 및 육성에 관한 특별법(이하 고도보존법)」이 제정되었다. 고도보존법은 점적이고 원형동결적인 문화재보존정책의 한계를 극복하고자 도입되었다. 고도보존법의 정책목표를 구체화하 는 것이 고도보존계획이다. 고도보존계획의 개념은 고도가 가진 역사적 진정성을 토대

로 고도의 골격을 회복시키고, 고도의 역사문화환경과 조화를 이루는 생활공간을 개선하 고 도시기능을 재생시켜, 역사문화유산의 효과적 보존은 물론 고도의 활력을 되살리고자 수립하는 계획이다. 이를 위해 국가 통치와 관련된 궁궐, 성곽, 사찰, 왕릉 등과 같은 문 화재만이 아니라, 고도가 생성되고 발전하게 된 지형적 조건인 산과 하천, 가로 및 건 물지, 그리고 구체적 실체는 없지만 설화 및 역사적 장소 등을 공간계획적으로 연계하 여 고도의 역사적 맥락을 조성하고 광역적인 역사문화환경을 조성하는 계획이다.

[그림 3-2] 고도보존계획의 기본 틀

고도보존계획에 의한 역사문화자산 보존방식은 문화재보존정책의 새로운 전환점으 로서 점적인 문화재만이 아니라 지역의 역사적 정체성을 회복하고 광역적 역사문화환경 을 조성하여 역사문화역량을 제고하는데 유용한 방향성을 제시하는 것이라 할 수 있다.

2) 해외 역사문화관련 추진시책 동향과 시사점

■

1990년대 이후 세계문화유산은 기념물 위주에서 벗어나, 광역적인 역사문화환경에 대한 관심이 증가하는 추세로 전환하면서 주민참여, 경제적 발전가능성, 주변지역과 연계성 확보를 중시하는 추세이다. 이러한 정책기조와 전략 변화는 영국, 프랑스, 일본 등 분석대상 사례국가들에서도 공통적으로 발견되었다.

영국은 역사문화자원 조성이 중앙-지방의 정책에 있어서 근간이 되고 있을 뿐만 아니라 도시계획체계의 틀 속에서 일관되게 보존ㆍ활용되고 있다. 특히 스톤헨지 세계 문화유산 관리계획은 도시계획과 긴밀히 연계되어 수립되어있어 주변지역과 조화를 이루도록 하는 점은 국내 문화권 조성 및 역사문화역량 증진을 위한 제도개선에 시사 하는 바가 크다.

프랑스는 역사문화유산 관련제도가 점적 보존에서 점차 다양한 ‘가치부여와 활용’으 로 정책방향을 전환해오면서 지역경제 활성화를 위한 주요한 요소로서 역사문화자원 을 보전하고 활용하고 있는 것으로 나타났다. 프랑스의 건축ㆍ문화유산 가치부여권역 (AVAP)는 대표적인 제도 운영의 사례다.

■

영국의 경우는 1882년 고대역사문화자산에 관한 법률에 의해 역사문화자산을 보존 해왔으나 1944년 도시 및 농촌계획법과 1967년 시민쾌적성에 관한 법률을 접목하면서 역사문화자산과 그 주변지역 전체를 보존지역으로 지정할 수 있는 제도적 장치를 마 련하여 활용해왔다. 현재는 도시 및 농촌계획법에 의한 ‘지방계획’을 통해 역사문화자 산 주변지역을 관리하고 있다. 프랑스의 경우도 역사문화증진 관련정책의 기조와 전략 변화에 따라 문화유산 보존정책도 유산 자체의 보존 중심에서 점차 도시 및 지역으로 그 범위를 확대하고, 보호 위주에서 가치부여라는 적극적인 개념으로 정책방향이 전환 되고 있는 것으로 나타났다. 게다가 최근에는 기후변화 대응이라는 환경문제와 연계하 여 접근되고 있다.

역사문화유산 관련계획 수립시, 도시계획적 차원에서 주변지역과 연계 등 광역적 인 환경기반 조성 등 하드인프라 사업 뿐만 아니라 소프트한 사업들을 포함하여 종합 적인 지역효과를 거두도록 하고 있다.

■

해외 사례국가들은 역사문화자산 보전 및 활용을 중앙정부 뿐만 아니라 광역, 기초 지자체, 그리고 다양한 민간기관과 협력 및 역할분담을 통해 역사문화자원 보전과 지 역경제 활성화를 위한 요소로서 활용하고 있다. 또한 역사문화자원의 보전과 활용이

지역의 정체성 강화와 매력도 증진, 지역경제 활성화 효과를 궁극적인 목적으로 한다 는 측면에서, 지자체의 역할과 기능이 커지고 있는 것으로 나타났다.

일본의 역사마찌즈꾸리법(2008년) 제정 과정에서 문화재 관련부처의 의견(“지역의 문화재를 주변환경을 포함하여 종합적으로 파악하여 보존ㆍ활용하는 지방공공단체가 중심이 된 시책을 국가가 지원하는 구체적인 틀을 마련할 필요가 있다”)은 이러한 변 화를 잘 나타내주고 있다. 특히 계획 수립단계부터 중앙정부의 관련부처와 긴밀한 협 의를 통해 계획실행기간 동안의 예산 확보를 보장하고 안정적인 사업 추진을 가능하 게 한다는 점은 국내 문화권 조성사업의 부진한 추진실적 개선을 위한 방안 모색에 시사하는 점이 있다.

■

역사문화권의 조성과 보존은 그 내용이 가지고 있는 보전적 특성상 많은 시간과 노 력 그리고 재원 투자가 지속적으로 요구된다. 그러므로 이를 장기적 관점에서 어떤 기 준을 가지고 관리ㆍ실행해야 할 것인가가 매우 중요하다.

영국의 스톤헨지 세계문화유산 관리계획에 따라 모니터링과 평가기준이 되는 지표 의 개발은 주목할 만하다. 스톤헨지 세계문화유산지역 관리계획 사례에 의하면, 6개 분야에서 19개의 평가지표를 바탕으로 누가, 어떻게 모니터링하고 어떤 상태인지에 대 해서 구체적으로 제시하고 있다. 이는 역사문화유산 관리계획의 목표 및 성과달성 뿐 만 아니라 역사문화자산을 보호하고 관리하는 측면에서 볼 때 바람직하다.

4. 국내 역사문화역량 관련시책의 추진실태와 문제점

1) 문화권 조성사업의 추진실태

국토해양부에서 추진하고 있는 특정지역제도에 의한 문화권조성사업과 문화체육 관광부에서 추진하고 있는 문화권 조성사업은 정책목표 및 수단 측면에서는 지역의 역사문화자원의 보전ㆍ정비ㆍ활용을 통해 관광자원화 및 지역경제 활성화를 도모하 고 있다는 점에서 공통적이다.

문화체육관광부의 광역관광개발사업에 의한 경북북부유교문화권이나 3대문화권 광역관광개발사업 등은 관광개발 및 기반조성을 주 목적으로 하고 있다. 역사문화자원

구 분 추진실태 종합 요약 및 개선과제

정책목표 와 수단 측면

•문화의 시대를 대비, 지역의 역사문화자원의 보전, 정비 또는 관광자원화 를 통해 지역발전 도모와 균형적인 지역발전 달성을 목적으로 함

- 문화권 지정기준 및 사업선정기준에 의거하여 권역지정 및 사업선정 추진

•문화권 지정 및 개발계획 수립절차는 권역지정절차와 개발계획절차로 구분하여 추진

- 반면, 문화관광체육부가 추진하는 문화권 사업은 권역 지정절차 없이 개발계획(사업계획)만 수립하여 사업을 지원하는 방식임

•국토부의 문화권 지정 및 개발계획은 동질적인 역사문화자원을 토대로, 권역 내 문화적 정체성 공유와 사업연계 촉진을 목적으로 하고 있음 - 지역의 역사문화자원을 활용하여 특수한 지역발전 및 역량강화 유도 - 문화권 실현을 위한 사업추진에 적절한 정책목표와 수단 제시

사업집행 및 추진체계

측면

•문화권 조성사업의 최초 추진사례는 백제문화권(2010 종료)임

-공주.부여를 중심으로 백제문화권에 대한 지역의 역사문화브랜드 확립 하는 데 기여한 것으로 평가되고 있음

•그러나 2000년대 중반이후 지정ㆍ개발중인 8개 문화권 조성사업의 경우, 사업집행실적(투자계획대비 투자실적)이 저조하여 계획의 유명무실 화 소지가 있음

-내포문화권은 지정된지 7년여가 지났음에도 20%미만, 영산강유역 고대 문화권은 6년여가 지났음에도 약 8.5%의 매우 저조한 추진실적임

•문화권에 따라 사업유형별 추진실적은 매우 상이함

- 내포문화권: 정신문화창달 및 유적전승사업(87.5%), 관광휴양시설사업 (8.74%), 문화유적정비사업(20.79%), 기반시설사업(8.74%)

- 영산강유역고대문화권: 관광휴양시설사업(14.59%), 문화유적정비사업 (7.33%), 기반시설사업(7.07%), 정신문화창달 및 유적전승사업(1.42%) 순

•문화권 조성사업은 중앙부처와 지자체(광역, 기초) 차원에서 다수 관련 실과에 의해 추진되고 있음에도 불구하고, 총괄 및 조정ㆍ협의를 위한 추진체계 구성하거나 운영한 실적인 전혀 없음

- 내포문화권은 건설행정과내 TF를 명시적으로 두고 있으나 도로사업만 을 담당하여, 문화예술과 등에서 개별적으로 추진하여 총괄역할 미흡 - 여타 문화권에서는 문화예술과, 관광진흥과, 건설교통과 등에서 주관

사업성과 및 효과

측면

•문화권 조성사업은 구체적인 성과지표나 모니터링 체계를 갖추지 않음 - 이에 문화권 조성사업의 성과 및 효과를 측정하기에는 미흡한 실정임 - 문화권 조성사업의 선정기준 등은 지침에 제시하고 있으나, 사업의 성과지표

나 모니터링에 대해서는 명시적 규정이 없음 [표 4-1] 국내 문화권 조성사업의 추진실태 요약

은 관광개발 및 기반조성을 위한 수단 내지는 하위 요소로 취급되는 경향이 있다. 문화 재청의 7대 문화권 문화유적정비사업은 문화재 보존ㆍ관리 위주로서 기존의 문화재 정책과 차이가 없다.

국토해양부의 문화권형 특정지역은 동질적인 역사문화자원 보유지역을 권역으로

‘문화권’으로 설정하여 권역내 문화적 정체성 및 사업연계, 지역개발 촉진을 목적으로 하고 지역의 광역적인 역사문화환경 조성을 위한 공간계획적 의미를 지니는 점에서 여타 문화권 조성사업과 차별화된다. 그러나 실제 정책수단 운용에 있어서는 도로건설 과 같은 기반시설설치에 그칠 뿐, 나머지는 소관부처 지원사업 및 개별 지역개발사업 추진방식을 대체로 채택하고 있어 정책취지에 부합하는 운용이 곤란하다는 현실적인 한계와 문제점이 있었다.

2) 국내 역사문화역량 관련 제도의 현황과 문제점

역사문화역량 증진 및 이를 활용하여 지역발전 도모를 목적으로 하는 법령으로는 문화재보호법, 고도보존 및 육성에 관한 특별법, 지역균형개발 및 지방중소기업 육성 에 관한법, 국토의 이용 및 계획에 관한 법, 관광진흥법 등이 대표적이다. 이들 법이 가진 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

■

문화재보호법에 의한 역사문화자산 보전은 지정문화재 중심이며, 문화재로 지정되 지 않은 생활유적 등 역사문화환경요소를 체계적 보존 및 관리대상에서 배제되어 있 다. 관리방법 또는 개별 문화재를 중심으로 단절된 과거의 유산으로 보전하는 방법이 다. 문화권 내의 역사문화유산을 공간적, 입체적으로 연계하여 광역적인 역사문화경관 과 맥락(context)을 조성하여 이를 현재적이고 미래적인 문화자산으로 재창조하고 활 용하는 데는 한계가 있다. 한편 고도보존법에 의한 고도보존계획은 ‘고도’로 지정된 곳만을 대상으로 하고 있어 일반도시에는 적용되지 못하는 문제가 있다.

■

「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법」에 의해 추진되고 있는 백제문화 권을 비롯한 내포문화권, 영산강유역고대문화권, 설악단오문화권 등은 문화관광자원 을 활용한 지역경제 활성화를 위해 문화권형 특정지역으로 지정된 곳이다. 문화권형 특정지역은 광역적 지역을 대상으로 문화적 요소와 지역내 관광자원을 연계함으로써

지역개발의 효과를 도모하는데 목적이 있다. 하지만 지역이 지닌 장소성과 역사적 진 정성을 기초로하기 보다는 관광수입 증대를 위한 관광개발사업 내지 도로 등 기반시 설 확충사업 위주로 추진되어 왔다. 개별 유적지를 관광자원화하고, 물적인 단위 관광 시설을 설치하는 관광지 개발에 치중함으로써 사업 추진효과가 제한적이었고, 다양한 역사문화유적과 관광시설을 입체적으로 연계하여 역사문화역량을 강화하는 데는 한 계가 있었다.

■

개별적이고 단편적으로 지역내 역사문화자산 및 시설이 관리되면서 다양한 시설을 입체적으로 연계하여 문화적 가치를 높이는 접근이 이루어지지 못하고 있다. 이로인해 지역별 고유자산, 박물관, 전시관 등의 문화시설과 도로, 공원 등 공공기반시설이 지역 의 역사문화역량 구축에 대한 큰 틀 없이 개별적으로 설치ㆍ관리되어 지역의 역사문 화역량 강화 및 이의 활용도를 높이는 동인으로는 활용되지 못하고 있다. 이상의 법령 이외에 관광진흥법 등에 의해 역사문화자원의 보존ㆍ활용이 이루어지고 있으나 개발 지향적인 관광자원화에 치중하는 성격이 강하다.

이와 같이 문화권조성사업은 개별 법령의 목적에 따라 사업원칙이나 대상, 활용수단 에 있어 차별적이고, 문화재보존 관련법령과 지역개발관련 법령상 역사문화역량 증진 에 대한 인식과 접근방식 또한 개별적으로 이루지고 있다. 이에 따라 문화권조성사업 의 효율성을 높이고 이를 통해 국토 전반의 문화적 가치를 높이고 관광경쟁력을 높이 는 선도 사업으로서의 공통분모를 찾기 어려운 문제가 있다.

■

첫째, 잦은 계획변경으로 인한 문제이다. 문화권 조성사업의 지속적인 추진으로 가 시적인 효과와 내실을 다져 나가기보다 지역개발현안 해소를 위한 잦은 계획 변경으로 문 화권 조성사업의 정체성(identity) 내지 정책목적 달성이 곤란한 문제가 야기되고 있다.

둘째, 중앙부처의 문화권 지정 및 개발계획의 승인에도 불구하고, 개별 사업별로 소관부 처 협의 및 예산지원이 이루어짐에 따라 문화권 지정 및 계획승인의 실효성이 크게 떨어지 는 문제가 있다. 문화권 조성사업 유형 가운데, 국토해양부 지원사업은 기반시설(도로)에

집중되어 있으며, 이외 사업은 개별법에 의거한 별도 예산으로 부처별로 지원되고 있다.

이에 따라 해당부처의 사업우선 순위에 따라 사업추진 시기가 달라지게 되어, 도로만 설치되는 등 기반시설설치 사업과 기타 사업간의 연계성이 떨어지는 문제가 발생한다.

더구나 정부의 지역개발 예산이 균형발전 특별회계에서 광역발전 특별회계에 의한 방식으로 변경되면서 이전에 비해 지자체의 문화권 조성사업에 대한 예산투입이 현저 히 줄어들었다. 문화권 조성사업의 추진 필요성에 대한 지자체의 공감대 형성과 지원 수단의 실효성 확보가 시급하다.

■

첫째, 문화권조성사업은 문화유산 보존정비, 도시계획, 지역개발계획, 그리고 관광 개발계획의 긴밀한 연계체계 구축을 토대로 추진되어야 하나, 현행의 문화권 조성사업 은 개별적인 단위사업을 문화권으로 묶어놓은 형태에 불과하며 여타 지역개발사업과 도 크게 차별화되지 못하고 있다. 특히 개별 사업 간의 유기적 연계성이 부족하고, 문 화권 내 사업 간의 연계성 확보 등 문화권의 정책목적에 부합하도록 하는 실질적인 정책수단이 없다. 이로 인해 문화권 조성사업의 타당성과 효율성이 저하되는 문제가 야기된다.

둘째, 문화권 조성사업과 주변지역 토지이용과의 부조화 문제에 대한 정책적 보완 및 해결수단이 미비하다. 문화권 조성사업이 지역 고유의 역사문화자원 및 멸실 우려 가 있는 향토역사자원의 보전과 종합정비를 목적으로 하였으나, 주변지역 도시계획과 의 정합성 미비 내지 마찰로 토지이용상 부조화 문제를 초래하는 사례가 다수 발생하 고 있다.

셋째, 문화권 조성사업은 문화재 관련법령과 지역개발 관련법령의 교집합 영역임 에도, 현재의 정책수단에는 이 영역에 적합한 제도적 지원수단이 미비되어 있다. 하나 의 예로서 문화권 조성사업의 효율적인 추진을 지원할 수 있도록 문화권 조성사업 주 변지역의 난개발과 투기를 방지할 수 있는 정책수단이 미비되어 있다. 문화권 조성계 획이 발표되고 나면 관련 지역의 지가가 상승하여 문화권 조성사업에 필요한 용지 확 보가 어려워지는 현실적인 문제가 있다. 그리고 문화권 조성사업의 외부 효과를 챙기 기 위해 주변지역이 난개발 되는 문제를 차단할 수 있는 토지이용규제 장치의 활용 등에 대한 고려도 미흡한 실정이다.

넷째, 문화권 내에서 이루어지는 각종 개발사업ㆍ계획의 사전조율체계의 미비 문 제이다. 내포문화권의 사례를 예로들면, 내포문화권에는 충남도청 이전과 그에 따른 내포신도시 건설사업이 추진되고 있으나, 상황변화에 따른 계획조율 및 조정체계가 없 기 때문에 내포문화권의 역사성이나 특성을 고려하지 않은 신도시 건설 및 도청 건설 계획이 추진되고 있다. 이로인해 내포신도시 개발방법이나 충남도청 건물 외관 등은 홍주읍성과 연계하여 홍주성의 역사성을 부각시키기 위한 계획 개념이나 디자인 관점 은 별로 반영되어 있지 않다고 해도 과언이 아니다. 뿐만 아니라 홍주읍성 주변정비와 관련해 가로경관정비사업, 역사문화자원의 관광자원화를 위한 스토리텔링사업에 대해 국비 지원을 받아 해당 실ㆍ과에서 개별적으로 추진하고 있다. 따라서 부문별로 많은 예산이 투입되고 있지만, 내포문화권과 홍주읍성의 역사문화적 가치를 종합적으로 제 고시키는 효과를 거두지 못하고 있다.

다섯째, 문화권 조성사업의 추진성과와 효과에 대한 모니터링 체계가 미비하여 효 율적 관리가 어려운 문제가 있다. 현재 문화권 조성사업은 추상적인 수준의 기대효과 만을 제시하고 있어 사업 추진에 따른 성과나 지역효과를 구체적으로 측정하기 곤란 한 실정이다. 문화권 조성사업에 따른 역사문화역량의 상대적 수준을 파악하는 한편, 문화권 전체의 역사문화역량 제고를 위해 역사문화역량 지표 및 이의 지수화 개발과 구체적인 적용방안이 강구될 필요가 있다.

여섯째, 사업의 지속적 추진을 위한 통합적 추진체계 미비의 문제이다. 문화권 조성 사업은 개별사업의 추진에 대해 상설 모니터링을 통해 부진사업 등에 대해 컨설팅하 는 시스템이 미흡하다. 중앙정부 차원에서 계획승인기관인 국토해양부와 계획 내용을 상당부분 주관하는 문화체육관광부, 문화재청 간에 사업우선순위와 재원조달 등을 협 의하거나 모니터링하는 추진협의체를 구성하거나 운영한 사례가 없다. 내포문화권의 경우, 문화체육관광부와 문화재청은 특정지역의 계획내용과 상관없이 해당부처의 예 산투자 순위에 따라 단지 사업을 추진만 할 뿐이다.

그리고 광역지자체 차원에서 문화권의 지정목적 달성과 공감대에 기반하여 사업을 추진할 수 있는 시스템 구축ㆍ운영이 곤란하다. 내포문화권의 경우, 충청남도내 내포 문화권TF팀(건설교통국)이 구성되어 있으나, 실제 많은 사업들은 문화예술과, 문화재 과 등에서 개별적으로 이루어지고 있어 총괄조정 역할을 수행하기에는 한계가 큰 것 으로 지적되었다.

5. 문화권 조성사업의 내실화를 통한 역사문화역량 증진방안

1) 제도개선의 기본방향

문화권 조성사업은 국토의 역사문화역량 증진과 이를 통한 지역경제 활성화를 정 책목적으로 한다. 문화권 조성사업의 내실화를 도모하여 국토 및 지역의 역사문화역량 증진기반을 마련하고, 그동안 구축한 관광기반 인프라시설의 활용가치를 높이는 동시 에 문화권이 국토의 문화적 품격을 제고하는 거점이 될 수 있도록 다음과 같은 현행 제도의 개선 노력이 필요하다.

첫째, 하드웨어적 관광인프라 구축을 주요 정책내용으로 하고 있는 현행 문화권 조 성사업의 정책 패러다임의 변화가 요구된다. 지역의 역사적 고유성 보존과 회복, 광역 적 역사문화맥락 조성 및 활용체계를 구축하여 국토의 역사문화역량을 높일 수 있도 록 문화권 조성사업의 정책목표와 내용에 있어서 근본적인 변화가 요구된다.

둘째, 지역이 가진 역사적 정체성의 맥락(context) 보존 및 유지이다. 지역의 고유 한 역사문화유산과 역사적 사건, 설화, 자연환경 등 지역이 가진 유 무형의 역사문화자산 을 맥락적으로 보존하여 역사적 정체성을 회복하도록 한다. 그리고 문화권내 개별 도시의 역사적 독자성과 공통적인 요소를 토대로 하여 광역적인 역사문화환경을 조성토록 한다.

셋째, 문화권내 역사문화자원 분포와 관광문화 인프라시설 배치계획을 연계하여 광역적 역사문화역량 활용체계를 구축함으로써 문화권 조성사업의 내실화를 도모한 다. 이를 통해 지역의 역사문화적 정체성을 강화시키고 관광문화인프라 시설의 활용도 를 높이는 소프트웨어적인 문화권 조성사업 추진방식이 필요하다.

넷째, 문화재보전체계와 권역내 도시계획, 토지이용계획 및 지역개발계획과의 연계 성을 제고하여 주변지역의 난개발을 방지하고 제도적 틀 속에서 역사유적과 주변지역 이 조화를 이룰 수 있도록 한다. 문화자원과 주변지역을 맥락적으로 보존함으로써 광 역적 차원의 역사문화역량을 높여나가도록 해야한다.

자료: 채미옥외(2010) 부분 수정

[그림 5-1] 문화권 조성사업의 내실화를 통한 국토의 역사문화역량 제고 방향

다섯째, 문화권과 문화권 간의 유사성과 차별성, 역사적 연대성이나 연속성이 있는 지점 등을 보존․정비한다. 이를 토대로 광역적인 역사문화축을 구축하고, 이를 교통 망으로 연계함으로써 문화권의 광역적인 활용과 확산체계를 구축토록 한다.

여섯째, 문화권내 도시간 관광인프라 구축과 이용체계의 역할분담체계를 구축하여 문화권 내 도시별 역사문화역량을 스토리텔링(story-telling)으로 연계하며, 문화권의 역사성을 고취시키고 활성화를 도모한다.

2) 문화권 조성사업의 정책패러다임 전환

문화권 조성사업의 정책패러다임을 물리적 시설 설치를 통한 관광자원 개발에서 역사문화역량 회복 및 보존을 통한 관광자원화 사업으로 전환하여야 한다. 일부 유적 지를 복원하거나 보존하면서, 단위 유적지 주변에 관광시설이나 숙박시설을 설치하는 단위 관광지조성사업에서 탈피하여 역사적 맥락을 조성하고 활용하는 통합적 접근이 필요하다.

영국, 프랑스 등의 해외에서는 문화재와 주변지역을 함께 보존․관리하고 활용하

는 추세가 상당히 진행되고 있다. 우리나라도「고도(古都)보존법」에 의한 고도(古都) 보존 및 육성계획에서 도시 차원의 역사문화환경을 조성하고 이를 기초로 쇠퇴한 도 시기능을 활성화시키는 계획을 시행 중이다. 앞으로 문화권 조성사업은 문화재와 그 주변의 주민생활공간, 자연환경을 아우르는 역사문화환경을 조성하고, 문화재와 역사 문화자원 간의 역사적 맥락을 조성하는 개념으로 접근하여 전반적인 역사문화역량을 높여 이를 지역관광자원으로 활용하는 방안이 강구되어야 한다.

3) 공간계획적 문화권 조성계획의 수립

■

문화권 조성계획은 지역의 역사적 골격과 맥락에 대한 기초조사와 입체적인 공간 해석 작업에 중점을 두어 추진되어야 한다. 즉 문화권별 역사문화역량에 대한 기초분 석을 실시하여 각 권역이 보유한 유 무형의 역사문화자산과 발굴기록 자료에 대한 심 층적인 조사를 통해 해당 문화권의 역사적 골격과 맥락을 재해석하는 작업이 선행되 어야 한다. 이를 토대로 문화권사업을 실시할 지역의 범위와 성격을 확정함으로써, 문 화권과는 상관없는 지자체의 숙원사업이나 개발사업이 포함되어 문화권 조성사업의 성격 자체를 흐리는 문제¹⁾를 사전에 차단하거나 최소화할 필요가 있다.

■

문화권 조성사업은 ‘고도보존 및 육성계획’의 접근방법을 차용하여 권역별로 고유 한 장소성과 역사성을 맥락적으로 보존하고 활용하는 방식으로 접근하여 문화권별로 고유한 역사문화역량을 발굴하고 진화시켜 나가는 공간계획적 접근이 필요하다. ‘고도 보존 및 육성계획’에서는 고도 전체의 역사적 골격을 맥락적으로 회복시켜 고도의 역 사적 진정성을 높이면서, 광역적인 역사문화경관 및 도시기능 활성화 측면에서 주거환 경과 도시기능, 관광인프라를 개선하는 접근을 한다.²⁾

1) 이를테면 해양‧농경역사문화권 특정지역(2009-2019) 사업 중 비키니해수욕장 조성사업 등의 경우는 문화권 조성사 업의 취지와 부합성이 떨어지는 현안사업으로 볼수 있다.

2) 고도보존 및 육성계획에서는 고도의 핵심골격을 이루는 곳은 비워둘 곳으로 우선 비워두고, 나머지 부분을 새롭게 조성 ‧ 개발하는 개념으로 하는 ‘비움과 채움’의 계획 패러다임에 기초하고 있다. 핵심 고도골격 추정지역은 특별보 존지구로 지정하여, 역사적 실체가 확인될 때까지 ‘비움의 공간’으로 관리한다. 핵심고도골격 주변지역은 고도가

문화권 조성사업은 문화권에 속해있는 지역의 역사문화적 특성을 파악하고 맥락적 으로 부각시키는 동시에, 관광인프라 시설은 주민의 일상생활 공간과 연계하여 입지시 킴으로써 문화권의 역사문화적 가치와 관광경쟁력이 지역의 활성화와 궤를 같이할 수 있도록 하여야 한다. 이와 같은 공간계획적 접근을 통해 문화권 조성사업 대상지구의 명확한 경계를 설정하고 문화권 조성사업 지구를 지정함으로써 문화권 조성사업의 정 체성을 명확히 할 필요가 있다.

4) 문화권의 광역적 역사문화역량 제고 기반 마련

■

문화권 조성사업은 국토전반에 대한 광역적인 역사문화축을 조성해나가는 큰 그림 에 의거하여 국토 구석구석이 갖는 역사적 의미와 흔적을 씨줄과 날줄로 엮어서 문화 권을 조성하는 사업으로 계획되고 추진될 필요가 있다.

문화재, 자연환경, 지형을 포괄하는 문화권별 역사문화환경의 특성화로 각 지역의 역사문화적 고유성을 보존하고 이를 연계하여 광역적 활용체계를 구축하는 것이 중요 하다. 각 지역이 가진 역사문화적 요소와 특질에 대한 다층적인 분석을 통해 문화권내 도시만이 아니라 문화권 간 다양한 조합을 엮어내어 광역적 활용체계를 구축할 필요 가 있다. 이러한 문화권조성 사업 추진은 문화권사업의 효율성 제고만이 아니라 국토 전반의 문화적 품격과 문화경쟁력을 높이는 효과를 거둘 수 있다.

■

역사문화자원에 대한 스토리텔링(story-telling)의 효과와 중요성은 대부분 인지하 고 있다. 그러나 대부분의 스토리텔링은 공간계획과 별도로 이루어지고 있어 스토리텔 링이 갖고 있는 기능과 효과를 충분히 활용하는데 한계가 있다.

문화권 조성사업은 계획 수립 초기 단계 부터 스토리텔링 작업과 함께 추진할 필요

정체되지 않고 지속가능한 형태로 활성화될 수 있도록 새로운 기능을 부여하고 개선하는 ‘채움의 공간’으로 관리 한다. 핵심 고도골격 추정지역과 조화를 이루는 형태로 주거환경개선사업을 실시하여 주민생활 불편을 해소하고 광역적인 역사문화환경을 조성한다. 그리고 쇠락한 도시기능을 재생시키기 위해 도심의 공공·문화기능을 강화하

가 있다. 문화권 내의 다양한 문화유적과 자원을 조사한 기초자료 및 역사·문화 맥락 해석 자료를 기초로 스토리보드를 만들어 스토리텔링으로 연계하는 작업이 문화권 조 성계획 수립 작업과 함께 추진되어야 한다. 즉 문화권의 다양한 자연환경 및 생활문화, 역사적 사실 등을 스토리텔링으로 연계하여 엮어낼 것을 상정하고, 이에 기초하여 문 화재 복원 및 관광인프라시설 설치사업을 추진하는 계획을 마련하고, 문화권조성 지구 를 지정하도록 개선될 필요가 있다. 탄탄한 스토리텔링이 문화권 조성계획에 포함되어 추진될 경우 문화권의 지정목적 및 범위, 사업내용을 구체화하고 명확하게 할 수 있어 파편화된 문화권 조성사업의 문제를 해소할 수 있다. 뿐만 아니라 문화권 조성과 관련 없는 개별 사업이 문화권 조성계획에 포함되는 것을 걸러낼 수 있어, 사업의 내실화를 도모하는데 기여할 수 있다.

■

공연장, 문화전수관, 박물관, 극장 등의 문화시설은 대부분 개별 계획에 의해 입지 를 하고 있어 극히 일부를 제외한 박물관이나 문화관은 독자적인 경쟁력을 갖추기 어 려워 활용도가 낮다.

시 군 단위의 관광문화 인프라시설 계획에서 탈피하여, 문화권내 광역적 역사문화 인프라를 조성하여 중심도시를 문화의 확대 재생산 거점으로 활용토록 해야한다. 상대 적으로 역사문화유적이 적고 도시기능이 높은 지역에 문화시설을 배치하고, 역사성이 높은 주변도시는 역사문화도시로 육성하여 상호연계 체계를 구축토록 한다.³⁾

■

문화권내에 있는 유적이나 주요 문화자원 주변지역에서 이루어지는 주거환경개선 사업이나 도심재정비촉진사업 등은 여러 지점에서 당해 문화재나 문화시설에 대한 통 경축이 확보되고 조화된 역사문화경관을 형성할 수 있도록 건물 높이, 형태, 외관에 대한 계획을 수립할 필요가 있다.

3) 문화권별로 거점도시 기능을 하는 곳에 역사유적, 공연장, 무형문화전수관, 박물관, 공원을 집단화하여 광역적 문 화공간을 조성함으로써 문화시설의 활용도를 높이고 지역간 문화적 연대와 교류체계를 강화시킨다.

[그림 5-2] 문화재, 문화시설, 도시계획시설의 배치 개념도 (예시)

<현 황> <개선안>

자료: 채미옥외(2010)

■

문화시설의 광역적 배치를 지원하기 위해서는 공원용지와 같은 도시계획시설 만이 아니라 광역교통망과 같은 도로시설의 계획적인 지원이 무엇보다도 중요하다. 문화권 내에서 이루어지는 각종 도로망 계획은 문화권의 역사문화환경 관리 차원에서 검토될 필요가 있다. 기능적 측면에서 특정 지역에 대한 접근성 확보, 또는 단일 유적지나 관 광시설의 접근도로 개설 차원이 아니라, 문화권의 역사적 맥락을 이어주고 접근성을 개선해주는 스토리텔링의 공간화 차원으로 계획되고 관리되어야 한다.

도로가 문화재의 역사적 맥락이나 문화시설과 주변지역을 단절하는 것이 아니라 도로를 통해 문화가 흐르도록 만들어져야 한다. 이러한 문화지향적 도로는 ‘문화도로’

로 명명될 수 있다. 문화도로란 지역의 역사문화환경을 우선적으로 존중한 도로계획으 로 자연지형이나 도시조직을 훼손하지 않고, 도로를 매개로 문화재와 문화재, 문화재 와 관광인프라 시설의 연결성이 완성되는 도로로 정의내릴 수 있다. 이러한 문화도로 계획은 문화권의 역사문화환경을 조망하고 즐기면서 관광문화시설에 접근할 수 있어 문화재와 문화관광시설의 활용도를 높이는데 기여할 수 있다.

5) 문화재 보존체계와 국토 도시계획의 연계성 강화

■

문화권 조성사업은 문화재보존제도, 도시관리 및 개발제도, 관광지 개발정책 등이 모두 적용되는 사업이다. 문화재보호법 만으로 국토에 산재해있는 모든 문화재를 지키고 보호하는 데는 한계가 있으며 관광진흥법 만으로 문화적 경쟁력이 있는 문 화관광지를 창출하는 데는 한계가 있다. 특히 문화권내 문화재와 그 주변의 역사문 화환경을 보존하고 관리하는 데는 어려움이 있다.

문화권 조성사업의 내실을 높이기 위해서는 문화권 조성의 기반이 되는 국토관리 의 기본 패러다임을 문화지향적으로 전환할 필요가 있다. 우선 국토관리의 기본이 되 는「국토기본법」상의 국토이용 및 관리의 기본원칙에 ‘역사문화보존 원칙’을 천명하 여 역사문화자원이 국토관리의 기본틀 형성의 중요한 토대가 되는 근거를 마련할 필 요가 있다(채미옥외 2012).

■

문화권의 역사문화역량을 높이기 위해서는 문화재보존체계와 문화재 주변지역을 관리하는 도시계획의 정합성을 높여야 한다. 문화재는 국토계획법 에서 수립하는 도 시ㆍ군관리계획에 의해 지정하는 용도지역에 따라 주변의 역사문화환경이 크게 영향 을 받는다. 문화재 보존체계와 국토계획법 간의 상호 정합성을 높여서 도시계획에 의 해 역사문화환경이 지속적이고 일관되게 보존될 수 있는 틀을 구축하여 문화재 보호 와 도시계획이 개발과 보존의 상충적 관계가 아니라, 상호 보완적이고 협력적인 형태 로 운영될 수 있는 기반을 마련할 필요가 있다(채미옥, 2009).

이를 위해서는 도시계획수립 기준 및 지침, 기초조사 항목 등에 역사문화환경 고려 항목을 추가하여 도시계획 수립단계에 문화재와 역사문화환경에 대한 고려가 이루어 질 수 있도록 제도적인 근거를 마련하여야 한다.

■

문화권을 지정할 때는 국가의 재정이 투입되므로, 문화권사업을 시행하는 조건으 로 해당 지자체로 하여금 문화권 주변지역에 대한 난개발 방지대책을 수립 시행하도 록 할 필요가 있다. 예를 들어 문화권조성사업지구 주변지역의 용도지역을 하향조정하 여 허용용도와 밀도를 낮추거나, 문화권조성 사업이 어느 정도 추진될 때까지 개발행 위제한구역을 지정하여 일시적으로 개발을 하지 못하게 하는 수단을 강구하도록 하여 야 한다. 토지거래허가구역을 지정하여 투기적인 거래와 난개발 수요를 차단하는 것도 한 방안이 될 수 있다. 문화권 지정과 함께 이와같은 난개발방지 대책을 함께 시행함으 로써, 문화권조성 사업이 소기의 목적대로 시행될 수 있는 기반을 마련하여 사업의 원 활한 시행을 지원할 필요가 있다.

6) 문화권 조성사업의 모니터링과 통합적 추진체계 운영

■

문화권 조성사업의 추진을 통해 지속가능한 역사문화환경을 조성하고 역사문화역 량을 증진시키기 위해서는 (가칭)역사문화역량지표⁴⁾ 등 역사문화역량 및 성과 측정을 위한 지표의 개발·운영이 필요하다. 문화권 조성사업의 정책목적에 부합하도록 역사 문화역량지표 및 지수 개발과 주기적인 모니터링을 통해 문화권 조성사업의 내실화 도모 및 지역발전, 궁극적으로 역사문화역량 증진효과를 거두도록 해야 한다.

문화권 조성사업 시행에 대한 실시간 통합정보공유시스템 구축 및 운영도 필요하 다. 정보공유 및 호환성 확대를 통해 문화권 조성사업의 연계 협력 가능성을 높이고 사업 추진과정의 투명성 확보가 필요하다.

■

문화권내에서 추진되는 다양한 개발사업의 적정성 여부를 검토하고 조정할 수 있 는 제도적 근거 마련을 통해, 개별적인 행정 목적으로 추진되는 개발사업으로 문화권

4) 채미옥 외(2010)는 ‘지방대도시권 고유의 역사.문화역량 확충방안(국토해양부)’에서 역사 문화역량지표(시간, 공

의 역사문화역량이 훼손되는 부작용을 방지하여야 한다. 현행 문화권 조성사업은 당해 사업계획과 관련없이 추진되는 사업내용을 조정하거나 금지하기 어렵다. 이로 인해 해 당 문화권의 성격과 조화를 이루지 못하는 다양한 개발사업이 추진되어, 문화권 조성 사업의 실질적인 효과를 감소시키는 문제가 발생하고 있다.

■

문화권 조성사업은 역사문화자원을 활용하여 지역발전을 도모하는데 목적이 있으 므로 사업내용에 있어 여러 중앙 부처 사업을 포괄하고 있다. 국토해양부가 승인·주관 하는 문화권 조성사업의 경우, 도로 등 인프라에 대한 지원은 비교적 원활하게 이루어 지는 반면, 문화권의 핵심자원이라고 할 수 있는 역사문화자원에 대한 지원은 해당부 처의 우선순위에 따르고 있어 사업간의 상호 조율 및 연계가 이루어지지 못하는 경우 가 발생한다.

문화권 조성사업이 소기의 정책목적을 달성하려면 해당 중앙부처들의 협력적인 사 업지원체계 구축과 사업간 연계·조정을 위한 추진체계 구축·운영이 필요하다. 국토해 양부, 문화체육관광부, 문화재청 등 관련 중앙부처간 협력적 추진체계 운영을 활성화 해야 한다. 지역에 적절한 문화인프라를 확충하고 이를 효율적으로 이용할 수 있도록 문화재 보존 및 활용, 개발부서간 긴밀한 협조체계 및 개발사업 조정체계를 구축토록 한다. 이의 참고 사례로, 일본 내각부의 지역활성화통합본부⁵⁾ 운영사례를 들 수 있다.

단 문화권 조성사업과 같은 특정사안에 대한 부처간 조정 협의를 위해서는 ‘(가칭) 문화권 조성 촉진을 위한 부처간 조정·추진협의체’를 구성하여 사업추진 모니터링과 관련해 주기적으로 사업을 조정·연계 추진하여 내실화할 필요가 있다. 그리고 이들 추 진협의체를 확대·발전시켜 부처간 뿐만 아니라 해당 광역지자체까지 포함한 조정·추 진협의체를 운영하는 방안도 강구될 필요가 있다.

5) 일본은 2001년 정부조직 개편을 통해 부처 분산적이며 연계가 약한 부처별 지역개발정책을 총괄 조정하기 위해 내각부를 신설하여 지역활성화 특임대신과 부처횡단면적으로 종합 정책을 추진, 조정하는 도시재생본부, 구조개펵 특구본부, 지역재생본부, 중심시가지활성화본부 등 4개의 기구를 설치하였다. 그러나 2007년 이들 지역활성화기구 를 지역활성화통합본부로 일원화하고 지역활성화통합사무국을 신설하였다. 정부조직개편이후 부처간 조정방식은 내각부에 의한 조정(종합조정)과 부처간 조정(특정사안에 대한 성.청간 연락회의)을 통해 이루어지고 있다.

■

문화권 조성사업은 지자체 차원에서도 중앙부처와 마찬가지로 다수의 실 과가 관 여하고 있다. 건설정책과를 비롯해 문화재과, 관광진흥과, 문화예술과 등 여러 부서들 이 문화권 조성사업내 단위사업들의 집행을 담당하고 있다. 이로인해 문화권 조성사업 의 정책목적 보다는 단위사업 시행에 급급하여 역사문화역량 증진이라는 궁극적인 정 책목적 및 효과 도출이 어려운 실정이다. 지역단위에서 통합적으로 문화권 조성사업을 기획, 조정 및 집행할 수 있는 전담추진조직의 운영이 필요하다.

문화권은 대체로 복수의 지자체에 걸쳐 지정된다. 따라서 동일한 문화권 조성사업 을 추진하는 복수의 지자체 간에 주기적인 협의와 사업집행 촉진을 위한 추진체계 운 영이 필수적이다. 백제문화권 관리사업소의 경우, 충남도내의 백제문화권 사업만을 소 관하고 있다. 그러나 백제문화권은 충남과 전북에로 걸쳐있는 광역적인 사업이며, 이 들이 유기적으로 연계될 때에야 비로소 백제문화권의 역사문화적 특질이 발현될 수 있으며 지역발전효과도 기대된다. 따라서 문화권 조성사업 추진협의체 또는 지자체간 조합 등을 구성하여 사업추진의 내실화를 도모할 필요가 있다.⁶⁾

6. 맺음말

문화권 조성사업은 역사문화자산을 기초로 지역의 관광경쟁력을 도모하는 사업이 다. 문화의 시대를 맞아 관광자원개발 중심의 문화권 조성사업은 지역이 가진 고유한 역사문화역량을 회복시키고 보존하여 이를 관광자원으로 활용하는 형태로 개선될 필 요가 있다. 단위 문화재 보존이나 관광인프라 시설 개발이 아니라 공간계획적으로 접 근하여 광역적 역사문화맥락을 조성하고, 역사문화자산과 관광인프라시설의 상호 부 합성과 활용성을 높여나가야 한다. 아울러 관련 부처간의 협조체계를 구축하여 상시 관리 및 조율체계를 구축하고, 다양한 제도간의 연계성을 확보하여 상충적인 외부 효 과를 제거하는 노력이 필요하다.

6) 전담추진조직 운영은 지리산관광개발조합의 사례를 참고할 필요가 있다. 지리산관광개발조합은 지리산을 공유하 는 7개 시·군으로 구성되며 지리산권 연계 관광상품개발 등 16개 주요사업을 10년 동안 연차적으로 추진해오면서 지자체간의 불필요한 중복투자나 유사시설 도입으로 인한 예산낭비 최소화 및 관광개발의 연계성과 집행력을 강

이를 통해 ‘문화를 표방한 개발주의’의 일환으로서 문화권 조성사업을 추진하는데 서 탈피하여 진정한 ‘문화권’ 조성과 이를 통한 국토의 역사문화역량 제고, 그리고 문 화 국토의 조성이라는 결실을 거두어 문화관광 측면의 경쟁력을 높이는 정책 패러다 임과 제도개선, 그리고 이의 실천이 요구된다.

■ 참고문헌

내포문화권 특정지역 지정변경 및 개발계획변경(2차) 계획보고서. 충청남도.

윤성원. 2010. “국토의 역사문화 역량과 국토정책 방향. 월간국토 5월호. 국토연구원.

차미숙 외. 2008-2009. 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 운용방안. 국토연구원.

채미옥외. 2007. 古都 보존을 위한 역사문화환경 관리 방안 . 국토연구원·문화재청.

채미옥. 2009. 문화국토를 위한 고도 육성방안, 문화국토심포지움. 국토연구원.

채미옥 외. 2010. 지방대도시권의 역사문화역량제고 방안, 국토해양부.

채미옥 외. 2012. 역사문화환경보존지역의 효율적 관리를 위한 제도개선과제. 문화재청.

채미옥 차미숙 문정호. 2012. 국토의 역사문화역량 제고와 문화권 조성사업의 개선방안 연구.

국토연구원.

충청남도· 국토연구원. 2001. 내포문화권 특정지역 개발구상 및 지정타당성 조사연구.

주제발표 2 삶의 질 향상을 위한 지역별 건강장수도시 실태진단 연구

김은정 (국토연구원 책임연구원)

2

삶의 질 향상을 위한

지역별 건강장수도시 실태진단 연구

김태환 선임연구위원·김은정 책임연구원 외

1. 서론

2. 이론 검토 및 개념 정립

3. 시민의 건강장수도 진단: 지역별 특성 1) 개요

2) 시민의 건강장수도의 지역 간 격차

4. 도시환경의 건강장수도 진단과 시민의 건강장수도와의 관계 1) 도시환경의 건강장수도 진단

2) 시민의 건강장수도와 도시환경의 건강장수도 간의 관계 5. 결론 및 향후 과제

[그림1-1] GDP 규모 vs. 도시공원면적 추이

[그림 1-2] 자동차등록대수 vs. 걷기실천율 변화 추이

[그림 1-3] 의료비 vs. 유병률 추이

1. 서론

지난 세월 우리나라는 급속한 경제 규모 증가 및 도시화에 따라 도시기능 의 양적 성장은 지속적으로 이루어져 왔으나, 도시민의 삶의 질 제고를 위한 도시환경 조성은 상대적으로 소홀하 게 취급되어 왔다. 2001~2009년 동안 국내총생산 규모는 651조원에서 1065 조원으로 1.6배 증가한 반면, 1인당 도 시공원 면적은 평균 30.08㎡(’05년)에서 26.5㎡(’09년)로 감소하였다(그림 1-1).

같은 기간 자동차등록대수는 1291만 대(’01년)에서 1733만 대(’09년)로 증 가하였으나, 걷기실천율은 75.6% (‘01 년)에서 46.1%(’09년)로 급격히 감소 하였다(그림 1-2). 또한 2001년~2009년 동안 국민의료비 규모는 32.9조 원에 서 73.9조 원으로 약 2.2배 증가하였고, 65세 이상 노인의료비는 3.2조 원에서 12.0조 원으로 약 4배 증가하였다. 그 러나 의료비의 증가에도 불구하고, 비 만율(19세이상)은 29.2%에서 31.3%로, 당뇨병(30세이상)은 8.6%에서 9.6%로, 고콜레스테롤혈증(30세이상)은 9.1%

에서 11.5% 수준으로 증가하였다(그림 1-3).

선진국에서는 이미 오래전부터 ‘삶의 질 제고’를 도시정책의 가장 중요한 대상으로 다루고 있으며, 최근에는 건강(Health)과 고령친화(Age-friendly)와 같은 개념이 도시

정책의 중심으로 부각되고 있다. 의료비의 급격한 증가에도 불구하고 국민건강이 제자 리걸음 또는 악화되는 현실에서, 이제는 예방적 차원에서 국민건강을 도시환경적 측면 에서도 접근할 필요성이 높아졌다⁷⁾.

본 연구는 국민건강 수준의 악화 및 고령화의 진전이라는 여건변화에 대응하여, 삶 의 질 향상과 밀접한 관련을 가지는 건강장수의 관점에서 우리나라 도시환경의 실태 를 파악하고 시사점을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 지금까지 우리나라의 지역계 획, 도시계획 분야에서 우리나라 도시의 실태를 건강장수라는 관점에서 체계적으로 파 악한 연구가 없었다는 점에서 본 연구는 기존의 연구와 차별성이 크다.

연구의 시간적 범위는 주요 활용자료인 지역사회건강조사 제2기가 행해진 2009년 을 기준으로 하되, 자료 구득이 불가능한 경우에는 대체할 만한 가장 최근자료의 기준 연도를 활용하였다. 공간적 범위로는 전국을 범위로 하되 공간 단위는 시군구로 하였 다. 내용적 범위로는 첫째, 삶의 질과 건강, 우리나라의 보건의료체계, 도시환경과 건 강 등과 관련된 이론을 검토하고 주요 이슈들을 정리하기로 하였다. 또한, 건강장수도 시의 이론적·실천적 개념을 정립하였다. 둘째, 삶의 질 향상과 건강의 관계에 대해 논 의하였다. 셋째, 우리나라 건강장수도시의 실태를 분석하였다. 여기에서는 지역별로 시민들이 얼마나 건강한지, 도시환경은 얼마나 양호한 수준인지를 분석하였다. 이후 시민의 건강장수도와 도시환경 수준 간의 관계를 분석하였다. 마지막으로 연구를 요약 하고 연구의 의의 및 시사점, 연구의 한계 및 향후 연구과제 등을 제시하였다.

2. 이론 검토 및 개념 정립

최근 OECD(2011)⁸⁾의 조사에 의하면, 삶의 질 결정요소로서 더 이상 경제지표만이 중요한 요소로 작용되는 것이 아님이 밝혀졌다. 오랫동안 삶의 질을 판단하는 근거로 사용되었던 경제지표(GDP)가 현재와 미래의 삶의 질을 설명하는 데 한계를 보이고 있으며, 국민의 삶의 질을 규정하는데 부분적인 역할만 한다는 인식이 커지고 있다.

여러 나라, 특히 선진국에서는 삶의 만족도와 소득과의 관련성이 크게 나타나지 않는 다. 또한, 국가단위로 볼 때 시간에 따른 소득증가와 삶의 만족도 변화에서도 연관성이

7) 김은정 외. 2010. 건강도시 구현을 위한 공간계획 및 정책방안 연구. 국토연구원.

크게 나타나지 않았다. 이는 이스터린 파라독스(Easterlin Paradox, 더 이상 경제력이 행복을 담보하지 않는다)를 뒷받침하는 내용으로, 더 이상 경제성장만으로 국민의 행 복을 보장할 수 없음을 입증해 주는 증거이다.

또 다른 이슈로는 삶의 질 결정요소로서 건강의 중요성이 부각되고 있다는 것이다.

주관적 삶의 질에 영향을 미치는 다른 여러 요소들과 함께 ‘건강’ 변수가 삶의 질과 관련성이 높은 것으로 밝혀지고 있다. OECD의 삶의 질 지수(better life index)에서도 개인의 행복에 영향을 미치는 요인으로 건강과 보건의 중요성이 부각되고 있다. 소득 증대로 인해 더 나은 삶(better life)과 건강한 삶에 대한 관심은 지속적으로 증가하고 있고, 삶의 만족도에서 건강이 큰 비중을 차지하고 있는 것이다. 이 조사에서 건강은 일자리와 더불어 삶에 있어서 가장 가치 있는 것으로 조사되었다. 건강은 사람들로 하 여금 교육과 훈련 그리고 노동시장에 참여할 수 있는 기회를 증가시킬 뿐 아니라 좋은 사회적 관계를 맺는 기회를 넓히는 수단적 가치도 지닌다. 결국, 건강한 국가일수록 평균 소득, 고용율, 정치활동 참가율, 삶의 만족도에서 높은 수치를 나타내는 것이다.

한국인의 삶의 질에서도 건강은 중요 요소로 부각되고 있다. 통계청에서 조사한 삶 의 질 만족도 조사에 따르면, 우리나라 국민은 삶의 질에 대해 불만족 비중이 높아지기 시작했다. 전반적인 생활여건은 나아지고 있다고 평가하고 있으나, 주관적인 삶의 질 에 대한 인식에서는 오히려 불만족이 커지고 있는 것이다. 이는 우리나라에서도 경제 성장에서도 불구하고 개인이 체감하는 삶에 대한 만족도는 높아지고 있지 않는 것으 로, 이스터린 파라독스가 우리나라의 현실에서도 나타나고 있음을 증거하고 있다.

또 다른 조사로 기획재정부에서 실시한 미래 삶의 질을 구성하는 요소에 대한 인식 조사⁹⁾에서도 건강의 중요성이 부각되어 나타났다. 2010년 현재 기준으로 보면, 취업 여부가 가장 중요한 삶의 질 요소로 나타났고, 두 번째 요소로 건강이 중요하다고 조사 되었다. 그 외에도 가족간 사랑, 돈(경제력), 연금, 범죄에 대한 안전성 등이 주요한 요 소로 조사되었다. 이와 함께 향후 미래(2040년 기준)에 중요해질 삶의 질 결정요소에 대한 질문에서는 다른 요소보다도 개인의 신체적 건강이 가장 중요한 요인으로 나타 났다. 즉, 미래에는 물질적 풍요로움을 위시한 경제적 조건보다는 여유가 있고 건강한 삶과 밀접한 관련을 가지는 변수가 점차 더 중요해 질 것으로 전망되는 것이다.

9) 기획재정부, 2010, ‘2004년 한국의 삶의 질’ 결과보고서.

도시의 제반환경이 건강과 밀접한 관련을 가진다는 점에 기초하여 본 연구는 국민 의 삶의 질 향상을 위한 건강증진을 위해서는 보다 넓은 영역의 환경(도시의 물리적 환경, 보건의료환경 등)의 관점에서 접근하는 것이 필요하다는 것을 강조하고 있다. 따 라서 건강장수도시 를 ‘고령자를 포함한 지역사회의 모든 구성원이 건강하게 생활하 고 활기차게 나이들 수 있도록 물리적, 사회적 환경을 개발하고 지속적으로 개선하여 나가는 도시’로 정의하였다.

실천적 측면에서 건강장수도시란 ‘국민(人)과 국민이 살아가는 국토(空)가 함께 건 강한 도시’란 점을 전제조건으로 하여, 지역별 건강장수 수준을 진단하기 위해 국민 (시민)의 건강장수도 와 국토(도시환경)의 건강장수도 로 나누어 접근하였다(그림 2-1). 국민(시민)의 건강장수도 는 ‘건강행태’, ‘질병이환’, ‘심리건강’, ‘건강인식’ 등의 4대 부문으로 구성되는 것으로 정의하고 실태분석에 활용하였다. 국토(도시환경)의 건강장수도 는 건강장수도시의 제반환경으로서 ‘제도기반’, ‘물리환경’, ‘시민실천’, ‘사 회환경’ 등 4대 부문 요소로 구성되는 것으로 정의하였다.

[그림 2-1] 실천적 개념에서의 건강장수도시