S U M M A R Y
요약
제1장 연구의 개요
그간 기후변화와 녹색성장과 같은 글로벌 아젠다를 중심으로 산림‧녹지에 관한 수요는 지속적으로 증가하였다. 이에 발맞추어 우리는 도시숲 가꾸기 등 도시환경 개선에 대한 노력과 함께 국민소득 5만 불 시대를 향한 녹색로드맵을 그려 지속가능한 삶을 위한 녹색인프라를 갖추어 나가야 한다. 이 연구는 이러한 필요성을 바탕으로 환지방식을 활용한 도시숲 조성 및 공원화 확대 방안을 제시하고 그 해법을 장기규제 토지의 합리적 활용과 이를 뒷받침하는 제도 마련에서 찾고자 한다.
도시공원‧녹지 확보를 위하여 우선 일몰제 시행에 따라 장기 미집행 도시공원에 대한 도시계획시설 결정이 대거 실효되는 문제에 대한 고민과 적절한 대응이 필요하 다. 도시자연공원구역, 개발제한구역 등 사회 공익적 목적에 의해 규제받고 있는 토지의 현황을 전반적으로 검토하여 보다 바람직한 방향으로 재정립할 필요도 있다.
이러한 도시공원‧녹지 확보를 위한 노력은 국토 재창조 차원의 토지확보와 통합적 관리 체계를 기반으로 해야 할 것이다. 따라서 이 연구는 도시공원‧녹지 확보라는 국가 전체의 공익적 목적을 효과적으로 달성하되 개인 또는 지자체에 편중된 부담을 최소화하여 사회 전체의 파레토 최적을 달성할 수 있는 방안을 모색하는 데 그 목적이 있다.
제2장 도시공원‧녹지 확보 정책의 실태 및 문제점
이 장에서는 도시공원‧녹지의 범주를 도시계획시설인 도시공원(조성, 미조성 포함) 과 사실상의 공원·녹지기능을 수행하는 도시자연공원구역, 개발제한구역 등으로 한정하고, 그 현황과 관련 법규의 문제점을 살펴보았다. 먼저 도시공원의 경우 공원 결정면적 대비 조성면적이 38.2%로 미집행 도시계획시설 중 가장 큰 면적을 차지하고 있으며, 그 중 10년 이상 장기 미집행 도시공원 면적은 623㎢로 전체의 약 84%에 이른다. 이러한 장기 미집행 도시공원에 대해 2020. 7월 일몰제가 일괄 적용되어
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기존에 도시계획시설로 지정은 해두었으나 집행되지 못한 대부분의 도시공원이 해제되거나 또는 도시자연공원으로 전환된다는 점을 주목하여야 한다. 국가적인 과제로서 요구되는 도시공원을 체계적‧안정적으로 확보하되 장기간 규제받아온 토지 에 대한 합목적성에 대한 재검토도 함께 진행될 필요가 있었다.
장기미집행 도시공원 발생의 주요 원인은 지자체의 열악한 재정형편으로 인한 투자 미흡에서 기인한 것으로, 현행 법률상 공원 조성에 소요되는 재정부담은 지자체의 부담이기 때문에 공공에 의한 공원 조성에 한계가 있었다. 또한 현행 법률에 근거하여 현재 추진 또는 검토되고 있는 민간에 의한 도시공원 조성 사례를 살펴본 결과 사업추진이 가능한 대규모의 토지 확보, 기부채납, 조성비용의 시행자 부담, 추진절차, 사업가능 부지의 제한 등 법적 규제들이 현실적인 사업추 진을 어렵게 하는 실정이다. 공원녹지 조성에 대한 공공과 민간의 장점을 살려 실질적인 사업추진이 가능케 하는 제도적 지원이 요구된다.
제3장 도시공원‧녹지 확보 정책수단
이 장에서는 국내외의 도시공원‧녹지 확보를 위한 정책수단을 검토한다. 도시공원‧
녹지 확보의 수단을 토지권리확보 수단과 토지이용관리 수단으로 구분하여, 각 유형에 해당하는 미국의 정책 및 제도를 살펴보았다.
토지의 매입 없이 생태적 가치가 높은 사유지를 보전 상태로만 유지하기 위한 방법으로 ‘보전지역권제도’가 효과적일 수 있으며, 이 개념을 보다 확장시킨 ‘개발권양 도제’ 역시 유용한 방법이 될 수 있다. 보전가치가 높은 토지의 완전 소유권을 적은 비용으로 확보하기 위한 방법으로 ‘토지교환제도’가 유용하다. 이를 통해 적은 면적의 국공유지를 잃는 대신에 훨씬 넓은 면적의 녹지를 확보할 수 있다. 또한, 개발사업과 연계된 보전방식으로 ‘보전개발제도’가 활용될 수 있다. 소규모의 일부 지역만 고밀로 개발할 뿐, 나머지 보전가치가 높은 대규모의 녹지지역은 영구히 보전하는 것을 전제로 한다는 점에서 효과적인 녹지 확보 수단이 될 수 있을 것이다. 이러한 각 기법을 종합 평가하여 우리나라의 도시공원‧녹지 확보정책에 도움을 줄 수 있는 시사점을 도출하였다.
제4장 환지방식을 적용한 도시공원‧녹지 등 확보방안
이 장에서는 환지방식 적용의 필요성을 바탕으로 기존의 도시개발사업의 시행방식 과 환지방식의 다양한 적용형태를 분석하였다. 지금까지의 도시개발사업이 주로 국가, 지자체, 공사 등 공공주체에 의한 공영개발방식으로 추진되어 왔으며, 공영개발 방식은 전면 매수방식이 주류를 이루고 있다. 그러나 이러한 도시개발 방식은 택지개 발, 산업입지 공급에 많은 기여를 해왔으나 토지소유주의 집단반발, 행정소송이 매년 증가하는 등 도시개발을 둘러싼 사회갈등이 증폭되어 온 것이 사실이다. 이와 같이 사회여건 변화에 따라 환지방식, 혼용방식으로의 전환이 불가피한 상태임을 직시하고 환지방식의 특징 및 장단점, 시행절차 등을 살펴보았다.
환지방식은 원도심 재개발, 역세권개발, 각종 재개발‧재정비 사업 등에 주로 적용된 다. 또한 도시공원 등을 통한 생활환경 개선 및 산림복지산업, 비오톱 조성, 친환경 생태축 구축 등의 보존목적의 토지확보사업, 수질개선 및 기후변화에 따른 도시방재사 업 등에 다양한 형태로도 적용될 수 있다. 이처럼 환지방식에 기초한 개발수법이 도시개발 뿐 아니라 보존 중심의 사업에도 적용 가능하다는 인식을 바탕으로 도시공원‧
녹지 확보방안을 강구할 필요가 있다.
제5장 환지방식의 모의적용
이 장에서는 환지방식을 사례지역에 모의 적용하여 도시공원‧녹지 확보 전략으로서 환지방식의 실행 가능성과 유용성을 검토한다. 국토공간계획지원체계(KOPSS)를 활용하여 지역 현황 및 토지특성정보를 종합적으로 분석하고 용도규제 중첩지역과 교차 분석하여 환지적용 대상지를 선정하였다. 다음으로 대상지의 토지이용 현황, 국공유지 분포현황, 도시공원 등 도시계획시설 분포, 지목별 분포 및 지가현황 등을 고려하여 도시공원‧녹지지역과 개발특례지역(환지대상지)을 설정하였다. 이때 장기 규제 토지의 민원해소에 기여하고 해당 지역에 대한 지역주민의 요구를 적절히 반영하고자 하였다.
환지예정지인 개발특례지역은 등가(等價)의 원칙에 따라 배정하되 전체 대상부지 면적의 20% 이내에서 설정하고 공공시설 등 지역인프라를 추가 공급할 수 있는
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공익용 유보지(약 15%)를 포함하였다. 공익용 유보지는 향후 지역 성장과 인구구조 변화에 대응하기 위한 비축지로서 공원‧녹지와 연계하여 건강문화클러스터, 생태회 랑, 노인주거복지시설 등을 조성할 수 있다. 개발특례지역의 위치는 대상지에 대한 종합적인 가치 평가를 통해 선정하도록 하였다. 마지막으로 개별 토지소유자가 공원 및 녹지지역을 기부채납하고 대토받게 될 개발특례지역(환지)을 예시적으로 배정하였다.
환지방식의 일련의 적용 과정을 통하여 과다한 비용을 투입하지 않고도 도시공원‧녹 지를 확보하고 토지소유주에게도 합리적인 보상이 가능하다는 점을 입증할 수 있었다. 지자체의 재정적 부담으로 장기간 방치되거나 도시계획시설지정 해제 예정인 도시공원 등 규제토지는 도시 및 공원지역으로 지구 지정하여 결합방식을 통한 통합개발이 가능함을 확인할 수 있었다.
제6장 결론 및 향후 과제
이 장에서는 연구 결과를 종합하여 연구의 의의를 도출하고 정책방향과 향후 과제를 제시한다. 이 연구의 의의는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 도시공원 조성 성공사례가 없는데 대한 문제점을 파악하고 개선대안을 제시했다는 점이다. 또한 정부재정 없이도 계획고유권한과 개발특례방식을 적용하여 국가적 과제인 도시공원‧녹지 확보방안을 제시했다. 시대적 환경변화에 따라 환지방식에 기초한 다양한 개발수법이 필요하다는 인식을 바탕으로 환지방식이 도시공원‧녹지 확보방안으로도 유용하며 향후 더욱 다각적인 측면에서의 환지방식 활용방안에 대한 연구가 필요함을 확인할 수 있었다.
정책건의에 있어서는 정부가 지자체별 국가도시공원(국영공원) 조성을 적극 지원하고 체계적‧안정적인 공원녹지 확충을 위해 국가가 공원기금을 조성하여 운영하는 것을 제안하였다. 환지방식을 활용한 민간의 공원녹지 조성 참여 활성화 를 위한 제도개선도 강조하였다. 이를 위해 도시공원 뿐 아니라 도시자연공원구역, 개발제한구역 등 장기규제토지에 개발특례 및 환지방식을 확대 적용하고, 도시공 원을 다양한 형태로 결합 개발하여 민간 참여 활성화를 유도하는 법제도 개선이 필요하다고 밝혔다.
공원녹지 확보는 공적인 영역에서 다루어지되 정부재정 지원 없이도 공익용 토지를 확보할 수 있는 다양한 개발수법에 대한 연구가 지속적이고 다각적으로 논의되어야 한다. 후속 연구에서는 환지방식의 세부 적용기준 등 보다 구체적인 근거에 입각한 현실적인 방안이 도출되기를 기대한다.
■ 색인어 _ 도시공원 및 녹지, 개발특례지역, 환지방식, 규제 일몰제
