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2019년 2월 박사학위논문

대도시 가로변 건축물 높이관리 방안 연구

조 선 대학 교 대학 원

건 축 공 학 과

이 준 학

대도시 가로변 건축물 높이관리 방안 연구

Building Height Control Methods on the Streets of Metropolitan City

(Centering of the Gwangju Metropolitan City)

2019년 2월 25일

조 선 대학 교 대학 원

건 축 공 학 과

이 준 학

대도시 가로변 건축물 높이관리 방안 연구

지도교수 김 인 호

이 논문을 공학 박사학위신청 논문으로 제출함

2018년 10월

조 선 대학 교 대학 원

건 축 공 학 과

이 준 학

이준학의 박사학위논문을 인준함

위원장 조선대학교

조 용 준 (인) 위 원 목포대학교 교 수 유 창 균 (인) 위 원 조선대학교 교 수 염 대 봉 (인) 위 원 조선대학교 교 수 신 웅 주 (인) 위 원 조선대학교 교 수 김 인 호 (인)

2018년 12월

조선대학교 대학원

목 차 ABSTRACT

1. 서론 ··· 1

1.1 연구배경 및 목적 ··· 1

1.2 연구방법 및 범위 ··· 2

1.3 선행연구 고찰 ··· 6

2. 도시 건축물 높이관리에 관한 이론적 고찰 ··· 9

2.1 건축물 높이관리 개념과 유형 ··· 9

2.1.1 건축물 높이관리 개념 ··· 9

2.1.2 건축물 높이관리 제도 유형 ··· 10

2.2 국내

외 건축물 높이관리 ··· 13

2.2.1 가로변 건축물 높이관리 ··· 13

2.2.2 절대높이에 의한 건축물 높이관리 ··· 40

2.2.3 도로폭에 의한 건축물 높이관리 ··· 41

2.2.4 용적률에 의한 건축물 높이관리 ··· 46

2.2.5 지구차원에 의한 건축물 높이관리 ··· 47

2.2.6 용도용적제에 의한 건축물 높이관리 ··· 48

2.3 소결 ··· 51

3. 조사대상 도시의 건축물 높이관리 현황 ··· 5 3

3.1 관련법의 제도적 높이관리 현황 ··· 5 3

3.2 건축물 높이관리 현황 ··· 5 6

3.2.1 도시계획적 건축물 높이관리 현황 ··· 56

3.2.2 중심지 및 주요가로변 건축물 높이관리 현황 ··· 64

3.2.3 건축심의제도에 의한 건축물 높이관리 현황 ··· 73

3.3 소결 ··· 80

4. 조사대상 도시의 가로변 건축물 높이관리 방안 ··· 8 2 4.1 가로변 건축물 높이관리 결정요소 ··· 8 2 4.2 가로변 건축물 높이관리 기본방향 ··· 8 5 4.2.1 도시공간 위계별 건축물 높이 설정 ··· 85

4.2.2 가로변 건축물 높이관리 기준원칙 ··· 90

4.2.3 가로유형별 사례대상지 선정 및 현황분석 ··· 92

4.3 가로변 건축물 높이관리 방안 제안 ··· 106

4.3.1 가로변 건축물 높이관리 시뮬레이션 분석 ··· 106

4.3.2 가로변 건축물 높이관리 방안 적용 ··· 108

4.3.3 가로유형별 건축물 높이관리 방안 검증 ··· 123

4.4 소결 ··· 134

5. 결론 ··· 137

참고문헌

부록

표 목 차

표 1. 연구흐름표 ··· 5

표 2. 건축물 높이관리 관련 연구 ··· 7

표 3. 절대높이관리 ··· 10

표 4. 도로 폭원 높이관리 ··· 11

표 5. 용적률 높이관리 ··· 12

표 6. 지구차원의 높이관리 ··· 12

표 7. 건축법 높이제한 법 개정연혁 ··· 13

표 8. 건축법 제60조 (건축물의 높이 제한) ··· 14

표 9. 광주시 건축조례 ··· 14

표 10. 가로구역별 건축물 높이 지정 건축조례 포함 여부 ··· 15

표 11. 가로구역별 높이 적용 방법 ··· 17

표 12. 서울시 스카이라인 관리원칙 용도지역·위계별 높이 ··· 20

표 13. 서울시 높이적용 방법 ··· 21

표 14. 가로구역별 건축물 높이 원칙 ··· 23

표 15. 경관유형 및 공간·가로유형별 준거높이 ··· 27

표 16. 경관유형의 구분 ··· 28

표 17. 공간·가로유형의 구분 ··· 29

표 18. 부산시 높이적용 방법 ··· 29

표 19. 부산시 지역보정계수 ··· 30

표 20. 부산시 준주거지역 개발여건 평가기준 ··· 31

표 21. 남구, 부평구 가로구역별 건축물의 높이 기준 ··· 36

표 22. 일본 도로사선규제와 용적률에 의한 높이 제한 ··· 46

표 23. 광주시 상업지역 안에서의 용도용적제 적용 용적률 ··· 50

표 24. 건축물 높이관리 제도적 현황 ··· 53

표 25. 지구단위계획 인센티브 항목 ··· 55

표 26. 인구의 변화 ··· 56

표 27. 자치구별 인구 및 세대 현황 ··· 57

표 28. 주택수 및 주택보급률 ··· 57

표 29. 용도지역 지정 현황 및 높이기준 ··· 58

표 30. 용도지구 지정현황 및 높이기준 ··· 59

표 31. 지구단위계획구역 총괄 현황 ··· 61

표 32. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 지정된 지구단위계획구역 ··· 62

표 33. 정비예정구역 ··· 63

표 34. 정비예정구역 면적 ··· 64

표 35. 상업지역, 제3종일반주거지역 건폐율·용적률 ··· 66

표 36. 상업지역 지목별 구성비 ··· 66

표 37. 상업지역 건축물 이용현황 ··· 66

표 38. 도로현황 ··· 68

표 39. 주요 도로현황 ··· 69

표 40. 주요가로변 지목별 구성비 ··· 72

표 41. 주요가로변 건축물 이용현황 ··· 72

표 42. 주요가로변 용도지역 구성비 ··· 72

표 43. 자치구별 건축허가 ··· 73

표 44. 고층건물 개발 사례 ··· 74

표 45. 광주시 건축심의 대상 건축물 용도지역별 평균층수 ··· 76

표 46. 광주시 건축심의 세대수, 최고층수 변화 ··· 77

표 47. 광주시 건축심의 사례 ··· 78

표 48. 2030광주도시기본계획 중심지체계 ··· 82

표 49. 건축물 높이관리 제도별 결정 영향요소 ··· 84

표 50. 도시공간구조 높이 위계 설정 ··· 86

표 51. 중심지 연결도로 위계 ··· 86

표 52. 중심지 주요연결도로 위계 및 도로명 ··· 87

표 53. 중심지 높이위계와 연결도로 위계에 따른 최고높이 위계설정 ··· 87

표 54. 도시공간구조 최고높이 위계설정 ··· 88

표 55. 최고높이 위계별 높이 ··· 88

표 56. 건축물 높이 산출식 ··· 90

표 57. 사례 적용 선정대상지 ··· 92

표 58. 금남로 가로변 주요건축물 개발현황 ··· 96

표 59. 기본 속성테이블 ··· 106

표 60. 시뮬레이션 별 높이관리 기준원칙 ··· 118

표 61. 도출된 높이관리 기준원칙 ··· 119

표 62. 중심상업지역 용적률·건폐율에 의한 높이 검토(건물 층고 3.5m 기준) ··· 120

표 63. 중심상업지역 용적률·건폐율에 의한 높이 검토(건물 층고 4m 기준) ··· 120

표 64. 대지면적에 따른 건축물의 개발규모 ··· 121

표 65. 금남로·충장로 주변 간선도로 건축물 높이관리 방법 별 높이 비교 ··· 121

표 66. 금남로·충장로주변 간선가로 높이, 분산, 표준편차 ··· 122

표 67. 광주송정역세권 가로변 건축물 높이관리 방법 별 높이 비교 ··· 126

표 68. 광주송정역세권 가로변 높이, 분산, 표준편차 ··· 126

표 69. 백운교차로 가로변 건축물 높이관리 방법 별 높이 비교 ··· 130

표 70. 백운교차로 가로변 높이, 분산, 표준편차 ··· 130

표 71. 서암대로 가로변 건축물 높이관리 방법 별 높이 비교 ··· 133

표 72. 서암대로 가로변 높이, 분산, 표준편차 ··· 133

표 73. 최종 높이관리 기준원칙 ··· 135

표 74. 공공시설에 적용 가능한 공익시설의 종류 예시 ··· 136

그 림 목 차

그림 1. 건축물 높이설정 접근 방법 ··· 2

그림 2. 연구절차 ··· 4

그림 3. 가로구역별 건축물 높이지정 제도 추진사례 ··· 16

그림 4. 서울시 가로구역별 건축물 높이 지정 절차 ··· 18

그림 5. 서울시 기존 가로구역별 높이기준 수립 지역 ··· 19

그림 6. 평균도로폭원 ··· 22

그림 7. 이면가로구역 기준높이 산출식 ··· 22

그림 8. 전면도로 산정 기준 ··· 24

그림 9. 대지깊이“L”값 산정 기준 ··· 24

그림 10. 부산시 가로구역별 건축물 최고높이 지정(변경) 총괄도 ··· 26

그림 11. 높이결정절차 ··· 32

그림 12. 국제업무단지 스카이라인 구상도 ··· 33

그림 13. IFEZ 국제업무단지 지구단위계획도 ··· 34

그림 14. 전면도로 산정 기준 ··· 37

그림 15. 대지깊이“L”값 산정 기준 ··· 37

그림 16. 부평구 가로구역별 최고높이 지정 지형도면 ··· 39

그림 17. 가바리(gabarit) 변천 ··· 40

그림 18. 베를린 높이제한 ··· 41

그림 19. 뉴욕 1916년 건물 형태 ··· 42

그림 20. 뉴욕의 높이규제와 천공노출면 ··· 43

그림 21. 1916년과 1961년 조닝에 의한 건물 ··· 43

그림 22. 일본 1963년 개정안의 사선제한 ··· 44

그림 23. 일본 사선제한규제의 변화(상업지역) ··· 45

그림 24. 싱가포르 도시 마스터플랜 ··· 47

그림 25. 시드니 다운타운 높이계획 ··· 48

그림 26. 용도지역 현황도 ··· 58

그림 27. 용도지역 현황차트 ··· 59

그림 28. 경관지구 현황도 ··· 60

그림 29. 지구단위계획 현황 ··· 61

그림 30. 정비구역 지정 현황도 ··· 63

그림 31. 주요 중심지 기능 ··· 65

그림 32. 상업지역 및 가로변 지목별 현황도 ··· 67

그림 33. 상업지역 및 가로변 건축물 이용 현황도 ··· 67

그림 34. 주요 가로망 체계도 ··· 68

그림 35. 광주시 상업지역내 주상복합 건축물 층수 현황 ··· 75

그림 36. 광주시 건축심의 대상 건축물 용도지역별 평균층수 ··· 76

그림 37. 광주시 건축심의 대상 건축물 자치구별 평균층수 ··· 76

그림 38. 2030광주도시기본계획 중심지 체계 및 공간구상 종합도 ··· 82

그림 39. 도시공간위계 및 경관조망점 현황도 ··· 83

그림 40. 건축물 높이관리 결정요소 ··· 85

그림 41. 도시공간구조 높이 위계 ··· 85

그림 42. 도시공간위계별 최고높이 그리드 분석 ··· 89

그림 43. 도시공간위계별 최고높이 그리드 분석 단면 ··· 89

그림 44. 전면도로 산정 기준 ··· 91

그림 45. 필지평균 깊이 산정 기준 ··· 91

그림 46. 대상지선정 위치도 ··· 92

그림 47. 금남로·충장로 주변 현황도 ··· 93

그림 48. 금남로·충장로 현황 사진 ··· 94

그림 49. 금남로·충장로 주변 가로망 ··· 94

그림 50. 금남로·충장로 주변 가로 필지규모 및 층수 현황 ··· 95

그림 51. 금남로·충장로 가로변 건축물 높이 현황 ··· 95

그림 52. 광주송정역 주변 현황도 ··· 97

그림 53. 광주송정역 주변 현황 사진 ··· 97

그림 54. 광주송정역 주변 가로망 ··· 98

그림 55. 광주송정역 주변 가로 필지규모 및 층수 현황 ··· 98

그림 56. 광주송정역 가로변 건축물 높이 현황도 ··· 99

그림 57. 광주송정역 주변 건축물 건폐율·용적률 현황 ··· 99

그림 58. 백운교차로 주변 현황도 ··· 100

그림 59. 백운교차로 주변 현황 사진 ··· 100

그림 60. 백운교차로 주변 가로망 ··· 101

그림 61. 백운교차로 주변 가로 필지규모 및 층수 현황 ··· 101

그림 62. 백운교차로 가로변 건축물 높이 현황도 ··· 102

그림 63. 백운교차로 주변 건축물 건폐율·용적률 현황 ··· 102

그림 64. 서암대로 주변 현황도 ··· 103

그림 65. 서암대로 주변 현황 사진 ··· 103

그림 66. 서암대로 주변 가로망 ··· 104

그림 67. 서암대로 주변 가로 필지규모 및 층수 현황 ··· 104

그림 68. 서암대로 가로변 건축물 높이 현황도 ··· 105

그림 69. 서암대로 주변 건축물 건폐율·용적률 현황 ··· 105

그림 70. 가로변 건축물 높이관리 방안 도출 분석절차 ··· 107

그림 71. 금남로·충장로 가로변 높이 분석(시뮬레이션No.1) ··· 108

그림 72. 시뮬레이션No.1 전면도로 적용 분석도 ··· 109

그림 73. 금남로·충장로 가로변 높이 단면 분석(시뮬레이션No.1) ··· 109

그림 74. 시뮬레이션No.1 높이 분석도 ··· 110

그림 75. 금남로·충장로 가로변 높이 분석(시뮬레이션No.2) ··· 111

그림 76. 시뮬레이션No.2 전면도로 적용 분석도 ··· 112

그림 77. 금남로·충장로 가로변 높이 단면 분석(시뮬레이션No.2) ··· 112

그림 78. 시뮬레이션No.2 높이 분석도 ··· 113

그림 79. 전면도로 산정기준에 20m이상 도로에 10m이상 접하는 필지 조정 ··· 113

그림 80. 금남로·충장로 가로변 높이 분석(시뮬레이션No.3) ··· 114

그림 81. 시뮬레이션No.3 전면도로 적용 분석도 ··· 115

그림 82. 금남로·충장로 가로변 높이 단면 분석(시뮬레이션NO.3) ··· 115

그림 83. 이면가로변 높이 조정 ··· 116

그림 84. 과대높이 필지 높이 조정 ··· 116

그림 85. 시뮬레이션No.3 높이 분석도 ··· 117

그림 86. 3D시뮬레이션 ··· 119

그림 87. 금남로 가로변 사선제한, 건폐율·용적률 적용 높이 예시 ··· 120

그림 88. 광주송정역세권 가로변 높이 단면 분석 ··· 123

그림 89. 광주송정역세권 가로변 높이 분석 ··· 124

그림 90. 광주송정역세권 가로변 높이, 전면도로 분석도 및 3D 모델링 ··· 125

그림 91. 상무대로 변 사선제한, 건폐율·용적률 적용 높이 예시 ··· 125

그림 92. 백운교차로 가로변 높이 단면 분석 ··· 127

그림 93. 백운교차로 가로변 높이 분석 ··· 128

그림 94. 백운교차로 가로변 높이, 전면도로 분석도 ··· 129

그림 95. 대남대로 사선제한, 건폐율·용적률 적용 높이 예시 ··· 129

그림 96. 서암대로 변 학교, 아파트 주변 높이 부조화 ··· 130

그림 97. 서암대로 가로변 높이 단면 분석 ··· 131

그림 98. 서암대로 가로변 높이 분석 ··· 132

그림 99. 서암대로 가로변 전면도로, 높이 분석도 ··· 132

그림 100. 서암대로 변 사선제한, 건폐율·용적률 적용 높이 예시 ··· 133

ABSTRACT

Building Height Control Methods on the Streets of Metropolitan City

(Centering of the Gwangju Metropolitan City)

Lee Jun Hag

Advisor : Prof, Kim In-Ho, Ph.D.

Department of Architectural Engineering Graduate School of Chosun University

This study explored Gwangju metropolitan city which has difficulty in managing the urban spatial structure in the dimension of urban space since there is no separate building height control measures after the abolition of the road width setback regulation in 2015, and to establish measures to control the height of buildings, this study selected as a target area in the urban area of ​​the 2030 Gwangju City Master Plan, which is a commercial area in the old city center centered on urban areas, sub‐centers, regional centers and specialization centers, main road and needs to be changed such as commercial activation, etc. Through the analysis and verification using the GIS program, this study established the height control measures of the buildings reflecting the parcel characteristics of the city center of Gwangju city.

To present the building height control measures

This study applied additional factors such as adjacent ground features, front road contact length, site parcels and adjacent site relationships, etc. which are not applied in elements determining the height of existing buildings. Through

simulations, this study calculated the method to determine the height of buildings and the application conditions fit for the conditions of Gwangju city, and applied the derived conditions to the urban spatial structure area set in 2030 Gwangju City Master Plan for verification and analysis.

Height reflecting the space hierarchy

As there is a large deviation from the average of the reference height due to the influence of the size and shape of the road widening and surrounding parcels, the measure of this study is to reflect the central area hierarchy and prevent indiscriminate development high‐rise buildings by applying the maximum height considering urban spatial structure and city skyline to prevent relative height from rising.

To analyze the building height control measures

the building height control measures reflecting the conditions of the parcels in the city center of Gwangju enable us to present a framework for systematic height management with height suitable for urban conditions and setting the predictable height, and based on these height control measures, the height of the building and the hierarchy of the urban spatial center set in the city basic plan should be harmonized to regulate the height of buildings that can contribute to the formation of urban spatial structure.

In the future, it is necessary for Gwangju Metropolitan City to prepare a master plan that reflects the city skyline by linking the city basic plan and urban landscape plan with the height management plan, and to manage the building height control through continuous monitoring.

1. 서론

1.1 연구배경 및 목적

도시의 공간구조와 경관을 형성하는 가장 기본 요소인 건축물의 높이관리는 「국토 의 계획 및 이용에 관한법률」과 「건축법」에 의해 관리되고 있다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거해 용도지역 별로 규정되어진 건폐율과 용적률에 의한 밀도관리를 기본으로 고도지구, 경관지구 등의 용도지구를 적용하여 건 축물의 높이를 관리하고 있으며, 「건축법」에 의해 개별 건축물의 안전 및 일조 등 도시의 미관과 쾌적성을 확보하고 효율적인 토지이용을 위하여 도로사선에 의한 높이 제한, 가로변 건축물 높이지정, 일조권 확보를 위한 높이 관리 등을 통하여 건축물의 높이를 관리하고 있다.

건축물의 높이관리 제도 중 도로사선제한에 대한 문제점은 꾸준히 주장되어 왔으며, 홍경우외 2인(2015)은 도로사선제한의 문제점으로 첫 번째, 사선으로 절제된 기형적인 형태의 건물 양산과 불법증축 유도, 두 번째, 경관적 조화와 가로환경 훼손에 대한 문 제점, 세 번째, 용적률 제한과의 부조화, 네 번째, 가로변 건축물 높이 예측의 어려움이 라고 주장하였다. 2015년 「건축법」 개정에 따라 종전 도로사선제한에 의한 높이 제 한 규정이 삭제되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하여 높이를 관리하 게 되었으며, 이로 인해 토지이용계획과 주변 환경의 부조화 등 건축물의 높이 관리 방안으로는 한계가 나타나고 있어 건축물 높이 관리 방안의 보완이 요구되고 있는 것 이 현실이다. 따라서 제도변화에 따른 실증 연구를 기반으로 부정적 영향을 최소화 시 키는 방안 연구가 필요한 시점이다.

현재 가로변 건축물의 높이 관리에 대하여 일반적으로 도시계획과 「건축법」 규정 을 적용하고 있으며, 도시공간차원에서 앞으로 고층개발에 대한 수요가 증가 할 것으 로 예상되는 도심의 중심지와 주요가로변에 별도의 가로변 건축물 높이관리 기준이 마 련되지 않고, 건축물규모 총량인 용적률을 근거로 간접적인 제한을 하고 있다. 일부지 역은 지구단위계획을 수립하여 건축물 높이에 대한 관리를 적용 받고 있지만, 대체로 이제까지 광주시 중심지와 주요가로변에서 건축되는 건축물에 대해 적극적으로 높이를 관리하지 않고 있는 실정이다.

그 결과 광주시의 건축물 높이관리가 도심, 부도심, 지역중심 등 도시공간구조 위계

에 불구하고 제대로 공간구조 위계가 형성되지 못해, 도심의 중심지역이 부각되지 못 하는 문제점이 발생하고 있으며, 중심지역의 도시경관 문제, 이면도로 미개발 문제, 건 축형태의 부정형 문제에 대응하는 방법으로서 현실적인 가로변 건축물 높이 관리 방안 검토가 요구되고 있다.

본 연구는 도로사선제한 폐지 이후 광주시의 별도에 건축물 높이관리 계획이 없는 중심지와 주요가로변을 대상으로 가로변 건축물 높이 관리 방안을 제시하는 것을 연구 목적으로 하며, 이를 위하여 건축물 높이관리 제도 검토를 통하여 건축물의 높이에 영 향을 주는 요소 도출 및 도시공간위계를 반영한 가로변 건축물 높이관리 적용기준을 적용하여 시뮬레이션 검증 분석을 통해 개발밀도 관리를 위한 대안으로 광주시 필지특 성을 반영한 가로변 건축물 높이관리 방안을 제시하고자 한다.

1.2 연구방법 및 범위

연구 목적을 달성하기 위해 건축물의 높이관리와 관련한 제도에 대하여 고찰하였으 며, 기존 높이관리 방식 및 건축물 높이 결정의 영향요소를 도출하고, 도시공간의 중심 지 위계 및 가로변 건축물 높이관리 방안 기준원칙을 검토 설정하여, GIS(Geographic Information System)프로그램 ArcGIS, ArcView, AutocadMap을 활용해서 시뮬레이션 검증 분석을 통해서 가로변 건축물 높이 관리방안을 모색하고자 한다. 연구를 위한 높 이설정 접근방법은 도시계획적인 차원에서 도시기본계획 등 장기 도시관리 방향의 중 심지 위계 등을 검토하였으며, 필지별 개별 건축계획 등을 검토하여 지구차원의 개별 필지 여건을 감안한 기준원칙을 통해 높이관리 방안을 도출한다.

본 연구는 가로변 건축물 높이지정 적용대상지 및 검증대상지는 2030광주 도시기본 계획에 의하여 도심·부도심, 지역중심, 특화중심으로 지정된 곳이면서, 중심지를 연결 하는 가로변, 기성중심지내 상권 활성화 등의 변화가 필요한 지역, 그리고, 장래 필지 합병에 의하여 개발 가능성이 있는 지역을 대상으로 가로유형별 대상지를 선정하며, 도심기능의 쇠퇴로 정비의 필요성이 높아지고 있고, 과소필지 및 좁은 이면가로 등 구 도심의 전형적인 문제점을 내포하고 있는 중심지 가로변을 우선 선정하여 시뮬레이션 분석을 통해 가로변 건축물 높이 관리방안 기준원칙을 도출한다. 도출된 기준원칙을 검증 분석하기 위해 가로유형별 대상지를 추가로 시뮬레이션 검증 분석을 통해 최종 광주시 가로변 필지특성을 반영한 가로변 건축물 높이관리 방안 기준원칙을 도출하여 가로변 건축물 높이관리 방안을 제시하고자 한다.

첫째, 선행연구, 국내·외 건축물높이관리 현황 및 시사점을 검토한다.

둘째, 조사대상도시의 건축물 높이관리 현황 등을 분석한다.

셋째, 가로변 건축물 높이관리 결정요소 및 적용기준, 가로유형 별 사례 대상지선정 분석한다.

넷째, 대상지에 가로변 건축물 높이관리 방안 적용을 통해 기준원칙 도출 및 대상지 검증 분석을 한다.

다섯째, 도시공간구조 및 중심지 위계를 고려한 가로변 건축물 높이관리 방안을 제 시한다.

제1장 서론

∘연구배경 및 목적

∘연구방법 및 범위

∘선행연구 고찰

제2장

도시 건축물 높이관리에 관한 이론적

고찰

∘건축물 높이관리 개념과 유형 ∘건축물 높이관리 개념

∘건축물 높이관리 제도 유형

∘국내·외 건축물 높이관리

∘가로변 건축물 높이관리

∘절대높이에 의한 건축물 높이관리

∘도로폭에 의한 건축물 높이관리

∘용적률에 의한 건축물 높이관리

∘지구차원에 의한 건축물 높이관리

∘용도용적제에 의한 건축물 높이관리

∘소 결

제3장

조사대상 도시의 건축물 높이관리

현황

∘관련법의 제도적 높이관리 현황

∘건축물 높이관리 현황

∘도시계획적 건축물 높이관리 현황

∘중심지 및 주요가로변 건축물 높이관리 현황

∘건축심의제도에 의한 건축물 높이관리 현황

∘소 결

제4장

조사대상 도시의 가로변 건축물 높이관리

방안

∘가로변 건축물 높이관리 결정요소

∘가로변 건축물 높이관리 기본방향

∘도시공간 위계별 건축물 높이 설정

∘가로변 건축물 높이관리 기준원칙

∘가로유형별 사례대상지 선정 및 현황분석

∘가로변 건축물 높이관리 방안 제안

∘가로변 건축물 높이관리 시뮬레이션 분석

∘가로변 건축물 높이관리방안 적용

∘가로유형별 높이관리 방안 검증

∘소 결

제5장 결 론

1.3 선행연구 고찰

본 연구를 위해 건축물의 높이관리에 대한 선행연구를 살펴보면, 이문보외 10인 (1987)은 건축물의 형태 및 규모 규제에 관하여 분석했으며, 최창규외 2인(1997) 건축 물의 높이 제한을 위해 전면도로 적용 기준 차에 의한 도시계획적인 건축물의 규모를 분석하였다.

김도년외 2인(2003)은 도로 사선제한을 대체할 수 있는 도시차원의 높이관리의 필요 성과 지구특성에 적합한 건축물 높이계획이 이루어져야 한다고 주장하였으며, 김도년 외 1인(2004)은 세계주요도시의 높이기준을 유형화하고, 건축물의 형태적인 특성을 반 영하여 사선제한의 문제점과 높이기준 운영에 대한 시사점을 도출하였다. 또한 문석 외 4인(2003) 연구는 일반주거지역내 건축물 높이규제는 도로 폭에 의하여 적용 되어 야 한다고 주장하였다. 신지훈(2003)은 도시 경관계획의 원칙과 지표유형을 분석하고 경관요소의 시각적 선호도를 기본으로 경관형성계획의 지표를 정량화 할 수 있는 방법 을 모색하였다.

이주아·구자훈(2006)은 도로사선제한에 의한 건축된 건축물과 최고높이제도에 의한 건축물 개발특성과 시각차폐효과의 차이점을 비교 및 실증 분석하였으며, 이주아·장 윤배(2006)는 높이규제 방식이 건축물의 개발형태와 가로 물리적 환경에 미치는 영향 에 대하여 파악하였다. 또한 최창규·이주일(2006)은 도로사선제한 가로구역의 전면도 로 기준과 최고높이제도가 이면도로의 대지에 어떠한 개발용적 영향을 미쳤는지 파악 하였다.

이상민외 1인(2010)은 국내외 사례를 중심으로 경관향상을 위한 도시특성별 건축물 높이 관리 방안에 대해 분석하였고, 최진희외 1인(2014)은 테헤란로를 중심으로 가로구 역별 건축물 최고높이 제도 관리 계획 및 개발의 실효성을 검토 분석 하였다.

도로사선제한 폐지 이후 건축물 높이관련 연구를 살펴보면, 홍경우외 2인(2015)은 기 존 사선제한의 문제점 및 사선제한 폐지 이후 서울시 사례를 통해 개발용량이 증가 할 것이라고 예측 분석을 하여 가로구역별 최고높이구역 및 지구단위계획구역의 지정 확 대가 조속히 이루어져야 한다고 하였으며, 박기훈 (2016)은 서울시 가로구역별 건축물 높이 지정 지침을 실증분석 하였고, 김정규외 2인(2017) 상업지역, 주거지역 건축물 사 례를 분석하여 건축물 높이제한과 같은 사선제한제도 폐지에 따른 보완책이 필요하다 고 주장하였다.

구 분 저 자 연 도 연 구 내 용

사선제한의 한계를 중심으로

건축물 높이문제에

관한연구

김도년 외 2인 2003 도로 사선제한을 대체할 수 있는 도시차원의 높이 관리의 필요성과 지구특성에 적합한 건축물 높이계획 문석 외 4인 2003 일반주거지역내 높이규제 적용 방법

김도년 외 1인 2004

세계주요도시의 높이기준을 유형화, 건축물의 형태적인 특성을 반영하여 사선제한 문제점과 높이기준운영에 대한 시사점 도출

이주아 외 1인 2006

도로사선제한에 의한 건축된 건축물과 최고높이제도에 의한 건축물 개발특성과 시각차페효과 차이점 비교 및 실증 분석

최진희 외 1인 2014 테헤란로를 중심으로 가로구역별 건축물 최고높이 제 도 관리 계획 및 개발의 실효성을 검토 분석

홍 경우 외 2인 2015 기존 사선제한의 문제점 및 사선제한 폐지 이후 서울 시 사례를 통해 개발용량 검토

박기훈 2016 서울시 가로구역별 건축물 높이 지정 지침을 실증분석

김정규 외 2인 2017

주거지역, 상업지역 건축물 사례를 분석하여 건축물 높 이제한과 같은 사선제한제도 폐지에 따른 보완책 필요 주장

건축물 높이규제

방식의 물리적 환경

변화 및 건축규모 분석 연구

이문보 외 10인 1987 건축물의 형태 및 규모 규제에 관하여 분석

최창규 외 2인 1997 건축물의 높이 제한을 위해 전면도로 적용 기준 차에 의한 도시계획적인 건축물의 규모를 분석

장윤배 외 1인 2006 높이규제 방식이 건축물의 개발형태와 가로 물리적 환 경에 미치는 영향 분석

최창규 외 1인 2006

도로사선제한 가로구역의 전면도로 기준과 최고높이제 도가 이면도로의 대지에 어떠한 개발용적 영향을 미쳤 는지 분석

건축물 경관영향

분석을 위한연구

신지훈 2003

도시 경관계획의 원칙과 지표유형 분석 및 경관요소의 시각적 선호도를 기본으로 경관형성계획 지표 정량화 방법 모색

이상민 외 1인 2010 국내외 사례를 중심으로 경관향상을 위한 도시특성별 건축물 높이 관리 방안에 대해 분석

건축물의 높이관리에 관련된 연구는 크게 세 가지로 구분되며, 첫 번째는 사선제한 의 한계를 중심으로 건축물 높이문제에 관한 연구, 두 번째는 건축물 높이규제 방식의 물리적 환경변화 및 건축규모 분석 연구, 세 번째는 건축물 경관영향 분석을 위한 연 구이다.

첫 번째, 사선제한의 한계를 중심으로 건축물 높이문제에 관한 연구는 사선제한의 문제점 및 도로 사선제한을 대체 할 수 있는 도시차원의 높이 관리 필요성과 지역특성 을 반영한 높이관리방안이 필요하다고 제시하고 있다.

두 번째, 건축물 높이규제 방식의 물리적 환경변화 및 건축규모 분석 연구에서는 건 축물의 높이관리에 따른 건축물의 형태 및 규모에 대한 물리적 영향에 대하여 분석하 였다.

세 번째, 건축물 경관영향 분석을 위한 연구에서는 도시 경관형성을 위한 지표와 경 관향상을 위한 건축물 높이 관리 방안에 대해 분석을 하였다.

기존 연구는 주로 건축물의 높이제한 및 도로사선제한 제도에 관한 비판적인 내용이 많았으며, 건축물 높이관리 방식에 따른 건축물의 물리적 변화와 규모 분석 및 경관 향상방안을 제시했다. 도로사선제한 폐지에 따른 가로변의 건축물 높이관리 대하여 논 하는 연구는 드물었으며, 도로사선제한 폐지 이후 상황에 대한 연구가 진행될 시간적 여유가 부족하였기 때문인 것으로 사료된다.

본 연구는 대도시의 중심지 및 주요가로변을 가로유형별로 분석하고 지역 필지특성 을 반영한 건축물 높이 기준원칙을 도출하여 시뮬레이션 검증 분석을 통해 도로사선제 한 폐지이후 높이관리를 위한 가로변 건축물 높이 관리 방안을 제시함에 기존 연구와 차별성이 있다.

2. 도시 건축물 높이관리에 관한 이론적 고찰

2.1 건축물 높이관리 개념과 유형 2.1.1 건축물 높이관리 개념

공공이 건축물 높이관리를 통해서 도시 공간의 혼잡도를 줄이고 일조 및 통풍을 확 보하여 미관과 경관 등을 조성하는데 목적이 있다.

건축물 높이관리가 건축물의 규모관리 수단으로 용적률과 함께 건축물의 규모를 조 절하는 수단으로서 사용되고 있으며, 건축물의 최고높이를 관리하게 되면, 결과적으로 건축물 규모를 제한하게 된다. 건축물 최고높이에 의하여 건축물의 층수가 제한되고, 건축물의 층수와 기준층수의 바닥면적의 곱이 건축물 규모를 나타내는 건축물의 연상 면적이기 때문이며, 과거부터 절대높이 제한은 건축물 규모를 관리하는 직접적인 수단 으로 사용되어 왔다. 건축물의 높이관리는 도시의 과밀 문제 및 기반시설용량 부족 문 제의 발생을 미리 방지하는 효과를 기대 할 수 있으며, 급격한 높이변화를 제어하여 통일감 있는 가로경관 형성에 기여하는 수단으로 활용되고, 도심 중심지 주변 건축물 보다 높게 돌출된 건축물의 문제를 미연에 방지하여 도시미관 형성에 긍정적인 역할을 수행한다. 건축물의 높이관리가 건축물에 의하여 보행자가 가로에서 느끼는 폐쇄감을 제어하여 가로의 개방감을 확보하는 수단으로 적용되고 있으며, 건축물이 고층화 될수 록 고층건물로 둘러싸인 가로와 건축물의 저층부는 일조, 통풍 조건이 열악하게 되는 문제점이 발생하게 된다. 일반적으로 개별 건축물이 고층화하려면, 도로에서 대지 깊이 방향으로 후퇴하게 되며, 이 경우 가로 전체적으로 보았을 때 벽면선이 정형화되지 못 하는 문제점을 초래할 수 있으며, 건축물의 일부분이 이형형태로 건축되는 문제점이 발생 할 수 있어 높이관리를 통해 건축물의 형태를 관리하는 역할을 수행한다. ¹⁾

건축물의 높이관리는 토지의 이용에 따라 적용방법이 달라지는데, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 용도지역이 지정되며, 지정된 용도지역에 적합한 용도의 건축물이 건축되도록 관리되며, 정해진 용도지역 안에 건축되어진 건축물은 주변 환경 을 고려하여, 주거지역은 위생과 프라이버시를 위해 일조, 채광, 통풍, 차면 시설 등을 고려하여 인동거리에 대한 높이관리나 인접대지 경계선에 대한 높이가 관리된다. 도심 의 중심지역은 교통의 접근성 및 개방감, 가로미관 등이 고려되며, 이 지역은 건축물의

1) 이인재, 가로구역별 건축물 높이제한 제도 적용에 관한 연구, 인천발전연구원, 2008, pp.9~10 참조 재정리

안전과 방재 및 도로의 개방감을 동시에 고려된다. 건축물의 높이는 도시 공간관리 측 면에서 중요한 부분을 차지하고 있는데 도시 스카이라인, 지가 및 필지의 개발방향 등 의 형성에 중요한 영향을 미치기 때문이며, 건축물의 규모 및 생활환경보호에 영향을 주무로써 과소·과밀 개발을 제어할 수 있어 도시 공간구조 관리를 위한 요소로 작용할 수 있다.

건축물의 높이 관리는 전통적인 개념으로 절대높이 제한으로 시작했으며, 유럽에서 는 건축물 높이 관리를 통해 주변건물과의 조화를 이루는 경향이 강했기 때문에 역 사·문화 도시에서는 지금까지도 주변 건축물과의 조화를 이루도록 하는 절대높이 개념 의 건축물 높이관리를 시행하고 있으며, 반면, 현대의 도시는 건축물의 거대화와 밀집 화가 지속되면서 도시 토지이용의 효율성을 증대하기 위해 지역이나 구역의 계획적인 계획을 통해 건축물의 높이가 지속적으로 높아지고 있으며, 도시공간의 정체성을 유지 하면서 건축물이 랜드마크로 자리매김 되고 있다. 하지만, 일반적인 도시공간은 계획 없이 제각각의 건축물 높이를 가지고 도시공간의 스카이라인이 제어하기 힘들게 되었 으며, 도시의 경관과 미관을 저해하고 있는 것이 현실이다. 따라서, 도시공간의 위계 정립 및 도시의 경관이나 미관의 증진을 위한 체계적인 가로변 건축물 높이관리 방안 이 필요하겠다.

2.1.2 건축물 높이관리 제도 유형

가) 절대높이관리

절대높이관리방식은 건축물의 최고높이를 관리하여 도시공간에 일정한 스카이라인을 유도 하며, 높이관리 방식 중 가장 오래된 유형이다. 산업화 이전 고밀개발에 대한 경 제적, 개발 수요가 낮은 역사문화도시에서 적용되어 왔으나, 고층 고밀화수요가 많은 현대도시에서는 폐지되고 있는 추세이며, 오래된 역사와 문화를 간직하고 있는 파리, 베를린 등 유럽의 오래된 역사문화도시에서는 구시가지의 역사문화환경과 도시경관을 보호하려고 지금도 적용하여 건축물의 높이를 관리하고 있다.

미국 시카고 프랑스 파리 독일 베를린 일본 한국

최고높이 39m 1957년에 폐지됨

최고높이 26.41m 점차완화 하여 현재까지 적용

처마선 22m이하제한 지붕선 30m이하제한

현재까지 적용

최고높이 31m 1963년에

폐지됨

최고높이 31m 1967년에

폐지됨

나) 도로 폭원에 의한 높이관리

도로 폭원에 의한 높이관리방식은 해당 필지가 접하고 있는 가로변 도로 폭원에 비 례하여 건축물의 높이가 결정되는 높이관리 방식으로, 가로변의 개방감 및 일조를 확 보하고, 건축물의 조화로운 스카이라인을 유도하기 위하여 가로변 도로 폭에 따라 높 이를 적용하는 방식이다. 도로폭원에 따라 가로변으로 최고높이를 제한하거나, 도로폭 원과 높이비를 제한하여 일조, 통풍을 제한하는 방식으로 구분된다. 파리의 경우, 도로 폭원에 비례하여 건축물 높이, 지붕의 구배를 제한하고 있으며, 뉴욕의 경우에는 가로 변의 일조, 통풍 확보를 위하여 전면도로폭에 따라 건축물 높이를 제한하였으나, 1960 년대에 오피스 수요 증대에 대응하고 웨딩케이크형 건축물의 형태개선을 위해 가로변 의 일정거리 부분만 사선제한을 적용하고 나머지는 용적률에 의해 높이를 제한하는 내 용을 반영하여 보완 개정하였다.

일본의 경우는 도로폭원에 의한 사선제한을 사용하다가 1987년도에 뉴욕과 같은 가 로변의 일정거리 부분만 사선제한을 적용하는 것으로 개정하였으며 우리나라의 경우 도로의 사선제한 제도를 2015년도에 폐지하였으며, 도로 폭원에 의한 높이규제는 오피 스 수요가 많은 현대의 도시에서는 점점 완화하고 있는 추세를 보이며 일정 부분에서 용적률 규제와 함께 사용되고 있어 일조를 위한 사선제한의 취지에서 벗어나고 있는 추세를 보이고 있다.

미국 뉴욕 프랑스 파리 일본 한국

초기 사선제한 적용, 1961년에 가로일정거리만 사선제한 적용하고 나머지는 용적률 적용

도로폭원에 비례하여 건축물높이 및 지붕구배를 제한함

초기 사선제한 적용, 1978년에 가로변

일정거리 이내만 사선제한 적용

사선제한 2015년에 폐지됨

다) 용적률에 의한 높이관리

용적률에 의한 높이관리방식은 별도의 높이제한을 적용하지 않고, 용적률 규모에 따 라 높이를 간접적으로 관리하는 방식으로 용적률로 높이를 관리하는 경우에는 건폐율 에 따라 건축물의 높이가 달라지는 결과를 초래하여, 높이예측이 어렵고, 용적률 완화 에 따라 돌출개발이 발생하는 폐해가 발생할 수 있다. 뉴욕의 경우, 1961년도에 도입된 공원 위의 광장(Tower in the Park) 개념의 용적률 제도는 주변여건에 어울리지 않는 과대개발을 양산 하였으며, 시카고의 경우에도, 용적률을 중심으로 하는 높이관리방식 의 도입으로 고층의 과대건물들이 가로변의 연속성과 휴먼 스케일을 저해함에 따라,

가로공간의 질을 악화시키고 있다. 용적률에 의한 높이규제방식은 오피스 수요를 반영 하려는 현대도시의 요구에 맞게 도입된 방법이다. 하지만, 최근에 들어 용적률의 완화 와 함께 돌출건축물 개발이 발생하여 가로환경 및 도시미관경관이 저해됨에 따라 뉴욕 의 경우에는 조닝개정과 함께 최고높이관리제도를 적용하여 돌출개발을 제어하려는 움 직임이 나타나고 있다.²⁾

미국 뉴욕 미국 시카고 한국

1961년에 용적률 인센티브로 건축물 높이관리

용적률 위주의 높이 높이관리방식 적용

공공시설 제공 등에 따른 인센티브에 의한 높이

완화적용

라) 지구차원의 높이관리

지구차원의 높이관리방식은 각 지역별로 그 지역 여건을 반영하여 작성된 구체적인 지구단위 계획수단에 의하여 높이를 관리하는 방식으로, 적용방식에 따라 도시 전체지 역에 대하여 운영하는 경우와 필지별 높이관리를 보완하는 별도의 높이규제관리방식으 로 특정지역에 대하여 지정하여 운영하는 방식으로 나누어진다. 뉴욕의 경우에는 주요 지역에 특별구역(Special District)과 주변이미지정합제도(Contextual Zoning District)로 그 지역 여건을 반영하여 구체적인 건축물 높이를 관리하고 있다.

일본의 경우에는 가로유도형 지구계획을 적용하여 통일된 가로 경관형성을 유도하고 있으며, 싱가폴이나 시드니의 경우에는, 도시 전체지역에 대하여 높이 마스터플랜을 작 성하여 적용하고 있으며, 각 지역의 여건을 반영하여 만들어진 높이계획에 의해 구체 적인 높이를 유도하여 도시에 맞게 개성 있고 아름다운 도시경관을 창출하고 있다.

뉴욕과 일본은 지구차원의 높이관리가 필지별 높이관리를 보완하는 별도의 높이기준 으로 적용하여 운영되고 있으며, 싱가폴과 시드니의 경우에는 도시전역의 높이를 효율 적으로 관리하고 있다.³⁾

미국 뉴욕 싱가포르, 호주 시드니 일본 한국

특별구역, 주변정합구역 지정

도시 전역을 대상으로 높이관리기준 설정

가로유도형 지구계획

1999년에 가로구역별 최고높이, 지구단위계획

2) 김도년, 임희지, 도시경관에 있어서 높이기준 유형별 건축물의 형태적 특징에 관한연구, 대한건축학회논문집-계획계, 20 권, 8호, 2004, pp.151~152 참조 재정리

3) 상게서, pp.151~152 참조 재정리

2.2 국내·외 건축물 높이관리 2.2.1 가로변 건축물 높이관리 가) 가로변 건축물 높이관리 제도

도시 공간발전방향과 적정하지 않는 개발 및 이면도로변의 가로환경을 해치는 돌출 개발 및 사선제한에 의한 이형적 건물 등의 문제가 꾸준히 발생하자 제도적으로 보완 하기 위하여 1999년도 5월 「건축법」을 개정하여 가로변을 기준으로 건축물 높이 지 정 제도가 도입되었다.

구 분 제·개정 내용 비 고

1962. 01. 20 건축법 제정

∘건축물의 높이 : 주거지역 20미터, 기타지역 35미터

∘전면도로 반대 측의 경계선까지 수평거리의 1.5배

절대높이제한과 도로사선제한 혼용

1970. 03. 02 ∘수평거리의 1.5배 높이로 제한 도로사선제한 유지

1999. 05 .09

∘가로구역단위로 건축물 최고높이를 지정·공고할 수 있는 조항을 신설하고, 최고높이는 지자체의 조례로 정하도록 함

가로변을 기준으로 건축물 높이 제도

도입

2015. 05. 18 ∘건축규제 완화계획 일환으로 폐지됨 도로사선제한 폐지

「건축법」에서는 건축물의 높이를 정하는 기본원칙이 가로구역을 기준으로 하여 건 축물의 높이를 정하도록 하고 있으며, 건축법에서 말하는 가로구역은 도로로 둘러싸인 일단의 지역을 말하며, 가로구역대상 지역을 하나로 하든지 또는 하나 된 지역을 또 다른 구역과 구역으로 세분하여 가로구역의 일단의 지역 단위로 높이를 관리하는 방식 으로, 허가권자는 가로구역 건축물 높이를 지정·공고할 때는 도시ㆍ군관리계획 등의 토지이용계획, 해당 가로구역이 접하는 도로의 너비, 해당 가로구역의 상ㆍ하수도 등 간선시설의 수용능력, 도시미관 및 경관계획, 해당 도시의 장래 발전계획⁴⁾ 등을 고려 하여 지정토록 하고 있으며, 같은 가로구역에서 건축물의 용도 및 형태에 따라 건축물 의 높이를 다르게 정할 수 있도록 규정⁵⁾하고 있다.

4) 건축법 시행령 제82조 제1항 5) 건축법 시행령 제82조 제3항

구 분 주 요 내 용

건축물의 높이 제한 [법 제60조]

① 허가권자는 가로구역[(街路區域): 도로로 둘러싸인 일단(一團)의 지역을 말한다. 이하 같다]을 단위로 하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 수 있다. 다만, 특별자치시장ㆍ특 별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가로구역의 높이를 완화하여 적용할 필요가 있다고 판단되는 대지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐 높이를 완화하여 적용할 수 있다.

② 특별시장이나 광역시장은 도시의 관리를 위하여 필요하면 제1항에 따 른 가로구역별 건축물의 높이를 특별시나 광역시의 조례로 정할 수 있 다.

구 분 주 요 내 용

가로구역별 건축물 높이 제한

[제34조의 2]

① 시장이 법 제60조제2항에 따라 도시관리를 위하여 필요할 경우 건축물 의 높이를 지정할 수 있는 가로구역은 다음 각 호와 같다.

1. 상업지역 2. 미관지구

3. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발지구 4. 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역

5. 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」에 따른 지구단위계획구역

② 제1항에 따라 가로구역별 높이를 지정하여 공고하려면 공고 안을 작성 하여 15일 이상 주민에게 공람한 후 시 위원회의 심의를 거쳐야 한다.

이를 변경할 때에도 또한 같다.<신설 2015.10.1>

③ 제2항에 따라 동일한 가로구역안에서 높이를 정하는 때에는 건축물의 용도 및 형태에 따라 건축물의 높이를 다르게 정할 수 있다.

④ 허가권자는 법 제60조제1항 단서 및 영 제82조에서 정하는 바에 따라 위원회의 심의를 거쳐 최고높이를 완화하여 적용할 수 있다.

광주시 건축조례에서는 「건축법」 제60조 제2항에 근거하여 도시관리를 위하여 필 요한 경우 상업지역, 미관지구, 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발지구, 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지 구단위계획구역⁶⁾을 주민공람 후 건축위원회 심의를 거쳐 지정할 수 있도록 규정하고

6) 광주광역시 건축조례 제34조의 2

있다. 2017년 말 기준 서울특별시와 6개 광역시는 가로구역별 건축물 높이 지정을 할 수 있도록 조례에 반영되어 있지만, 현재 서울시, 부산시, 인천시 3개 도시만 가로구역 별 건축물 높이 지정을 적용하여 활용하고 있다.

구 분 서 울 부 산 대 구 대 전 울 산 인 천 광 주

건축조례근거조항 포함 포함 포함 포함 포함 포함 포함

적 용 ◎ ◎ × × × ◎ ×

가로구역 단위로 하여 건축물 높이를 관리하는 것과 도로에 의하여 건축물의 높이를 관리하는 것에는 각각 그 특성이 다르며, 가로구역에 의하여 건축물 높이를 관리하는 경우에는 하나의 구역 단위로 설정함으로써 건축물의 높이 수치화와 주변과의 정합성 을 이루는 건축물 높이를 형성하는 반면, 기존 도로사선 제한의 경우는 각각의 대지에 접하는 도로 폭원 등에 의해 건축물 높이가 결정되므로 인접필지 건축물 간의 스카이 라인과 가로경관에 불균형이 초래할 수 있다.

가로구역별 높이관리 이전의 도로사선제한과의 차이점을 살펴보면 도로사선제한은 대지 단위로 적용하며 가로구역별 건축물 높이는 가로구역 단위로 적용되는 점에서 기 본적인 차이가 있다고 볼 수 있고, 필지는 건축주의 의사에 따라 변화 가능하나 가로 구역은 도로로 구획되어 있어 도로체계의 변화가 없는 한 비교적 큰 변화가 없다고 볼 수 있다. 공공에서는 도시 관리 방향에 부합하며 지구차원의 여건을 고려하는 건축물 의 계획을 할 수 있고, 건축주는 당해 필지의 적용높이를, 계획가와 행정은 개발높이를 용이하게 예측이 가능하다. 가로구역별 높이기준은 그동안의 획일적이고 일률적인 기 법에서 벗어나 도로 폭과 주변필지의 영향을 감안하여 도시 및 지역여건에 적정한 높 이를 설정하고자 하는 것으로 가로구역별 건축물 높이 기준을 수립하되 도시기본계획 의 중심지위계를 고려하여 계획을 수립한다. 기성시가지의 특징과 지구여건에 적합하 도록 계획하여 전체적으로 조화로운 가로경관을 수립하며, 기존의 획일적인 높이 관리 로 인해 돌출개발이 발생함에 따른 기존 건축물과의 부조화를 억제하고, 계획의 단위 를 가로구역단위로 정하여 가로의 필지 형태별 특성이 고려되도록 한다. 가로구역단위 가 공공시설인 도로로 구분되는 것이기 때문에 가로형태가 거의 변하지 않으므로 큰 변화가 없는 높이기준이 될 수 있다는 점에 적용하고 있다.⁷⁾

7) 최상훈 외 1인, 가로구역별 건축물 최고높이 지정의 필요성과 도입방안, 광주발전연구원, 2009, pp.32~34 참조 재정리

나) 지정사례 및 특징

광역지방자치단체를 기준으로 가로구역별 건축물 높이 지정 제도의 추진 사례를 살 펴보면 서울시에서 2000년도에 “가로구역별 건축물 최고높이 지정을 위한 연구”를 시행한 후 2001년에 간선도로, 이면도로, 주거지역인접구역 등으로 구분하여 시범사업 을 추진하였으며, 2002~2007년까지 1~4단계사업을 추진, 2009~2011년에 중구 5개 구역 황화동지역을 수립, 2015년에 상업, 준주거, 준공업지역 중 높이 미지정 지역 중심으로 산출식을 적용하여 가로구역별 건축물 높이를 지정하였다. 부산시는 2008년에 “부산 시역의 건축물 높이관리계획”을 수립하여, 2010년 상업지역과 미관지구에 1단계 사업 으로 10구역, 2011년 2단계사업으로 20개 구역, 2011~2014년 3단계 사업으로 20개 구역 을 지정하였으며, 2015년에는 재정비를 통하여 보완하였고, 2016년 이후에는 자치구변 지정하고 있고, 인천시는 2008년에 인천경제자유구역에 가로구별 건축물 높이를 지정 한 후 2016년 이후 자치구별 지정하고 있는 추세다.

가로구역별 건축물 높이 지정을 현재 시행중인 광역지방자치단체를 기준으로 적용방 법을 살펴보면, 서울시는 시범사업, 1~4단계까지는 간선가로변과 이면도로변을 분리하 여 적용하였으며, 간선가로변은 높이위계에 따른 준거높이 설정 후 기준높이를 조정하 여 높이를 설정하였고, 이면도로변은 상업지역(H=(W+L/4)×1.5)과 주거지역(H=(W+L/6)×1.5) 을 구분하여 블록단위(가구)를 기준으로 산출식을 적용하였다.

2015년 8월 이후에는 “서울특별시 스카이라인 관리원칙”⁸⁾ 을 기본으로 하여 상업지 역, 준주거지역, 준공업지역에 높이 미지정 지역을 통일된 산출식을 적용하고 있다.

8) 서울특별시 행정2부시장방침 제125호, 2013.04.11

인천시는 부평구와 남구가 자치구별 가로구역별 건축물 높이를 지정하고 있으며, 높 이적용 방식은 2015년 이후 서울시에서 사용하고 있는 산출식을 적용하여 사용하고 있 고, 부평구는 도로높이계수(α)를 1.5 단일 값을 적용하고, 남구는 서울시와 같은 1.5~2.0 을 적용하고 있다.

구분 내용 적용지역 비고

서 울 시

시범사업

1~4 단계

간선가로변 높이위계에 따른 준거높이 설정 후 기준높이 조정

준거높이:

도로폭원 2배 값에 120%적용 등

주요가로 변

2000

~ 2011 이면도로변

(산출식 적용)

상업:H=(w+L/4)×1.5 주거:H=(w+L/6)×1.5

W:가로구역 평균폭원 L:가로구역의 깊이

주요가로 인접 이면도로 변 2015.8

이후 (사선제한 폐지이후)

산출식 적용 H = (w+L/2) × α

α:1.5~2.0적용 W:전면도로의 너비

L:대지평균 깊이

상업, 준주거, 준공업지역

서울특별시 스카이라인 관리원칙 (2013. 4)

인 천 시

부평구 산출식 적용 H = (w+L/2) × α

α:1.5 적용 W:전면도로의 너비

L:대지평균 깊이

일반상업, 준주거, 준공업지역

2016. 8

남구 산출식 적용 H = (w+L/2) × α

α:1.5~2.0 적용 W:전면도로의 너비

L:대지평균 깊이

상업,

준주거지역 2016. 5

부 산 시

부산시 산출식 적용

기준높이=

준거높이×개발여건계수×

지역보정계수

준거높이, 개발여건계수,

지역보정계수

상업, 준주거지역

부산시역의 건축물 높이관리계획

(2008)

부산진구 산출식 적용 H = (w+p/2) × α × β

α:1.5~1.8적용 β:표고보정계수 W:전면도로의 너비

p:대지평균 깊이

제2∙3종 일반주거지

역

2017

부산시는 지형여건 등을 반영하여 “부산시역의 건축물 높이관리계획”에 근거하여 준거높이, 개발여건계수, 지역보정계수를 적용하여 상업지역과, 준주거지역에 적용하고 있다. 자치구별로 나머지 미 지정 지역을 적용하고, 부산진구는 서울시 및 인천시에서 적용하고 있는 산출식에 폭원별 높이계수(α)값은 1.5, 1.8을 적용하며, 별도의 표고 보 정계수(β)을 적용하여 지형적인 여건을 반영해 제2종일반주거지역, 제3종일반주거지역 의 건축물 높이를 관리하고 있다.

(1) 서울시

가로구역별 건축물 높이 제도를 가장 먼저 시행한 서울시는 도시 특성과 다양한 지 구차원의 특성을 반영한 높이기준을 지정하고, 도시 전체의 건축물 높이를 관리하여 바람직한 도시경관을 조성하고자 도입하였다. 대지여건에 적합하며 주변건물과 조화를

이루는 건물이 건축되도록 유도 및 기존 사선제한이 가지는 일률적인 높이기준 문제, 높이 산정의 복잡성, 도시스카이라인 예측 어려움, 민간의 요구 등을 수용하기 위한 목 적으로 가로구역별 건축물 높이를 지정 하였다. 서울시 상업지역은 국내 타 도시와 달 리 오피스시장이 형성되어 있으며, 업무용 건축물에 대한 수요가 높고, 토지 지가가 높 아 고층 건축물에 대한 수요가 높다고 볼 수 있다. 도입과정을 살펴보면, 서울시는 제 도도입에 앞서 2000년도에 "가로구역별 건축물 최고높이 지정을 위한 연구"를 시행하 였으며, 연구결과를 토대로 상업지역 및 미관지구 주요 간선가로변을 대상으로 가로구 역별 높이기준 연차별 수립방향을 설정하였으며, 제도적인 근거를 마련하기 위하여 서 울시 건축조례를 개정(제27조 가로구역별 건축물 높이제한)하여 관련 조항을 신설하였 다.⁹⁾

가로구역 지정공고 기준으로 연차별 추진사항을 보면, 시범사업으로 2000년에 테헤 란로, 2001년에 천호대로를 지정하였고, 1단계 사업으로 2004년에 일반 미관지구 높 이기준 수립 및 높이기준 수립이 시급한 강남지역 중심의 중심지 미관지구 10개 가 로구역으로 강북지역 왕산로, 강남지역 강남대로, 서초로, 도산대로, 봉은사로, 영동 대로, 언주로, 동작대로, 남부순환로1(시흥대로~사당), 남부순환로2(도곡~대치)를 지정 하였으며, 2단계 사업은 2005년에 강북·강서 중심의 중심지 미관지구 13개 가로구역 으로 강북지역 보문로, 하정로, 이문로, 미아로, 만리재길, 원효로, 도봉로, 천호대로1 (태양아파트~신답역), 천호대로2(군자~광장사거리), 강서지역 노량진로, 경인로, 화곡 로, 공항로를 지정하였고, 3단계 사업은 2006년도 강동·강북·강서 중심의 중심지 미 관지구 10개 가로구역으로 강동지역 둔촌로, 백제고문로, 강북지역 구의로, 광나루길, 망우로, 화랑로, 강서지역 시흥대로, 가마산길, 상도동길, 대방로를 지정 하였으며, 4 단계 사업은 2007년에 강북 중심의 중심지 미관지구 9개 가로구역으로 동북지역 동1 로, 동2로, 서북지역 연서로, 통일로, 은평로, 가좌로, 연희로, 서교로, 대흥로를 지정 하였고, 2011년도에 중구 황화동 청계천로, 마장로, 왕십리길, 다산로, 난계로 5개 가 로구역을 지정하여 운영하고 있다.

9) 이인재(2008), 전게서, pp.21~22 참조 재정리

2015년 5월 「건축법」 제60조 사선제한 폐지이후 최고높이가 정해지지 않은 구역의 가로구역별 건축물 높이 지정을 수립하였으며, 주요내용은 기존에 지정된 가로구역별 건축물 높이 설정방법을 근간으로 도시 전체의 경관 및 스카이라인 형성을 위해 도시 공간구조 및 기반시설 현황, 관련계획 등을 고려하여 도시관리차원의 가로구역별 최고 높이를 수립하였다. 과도한 높이 계획이 예상되는 준주거지역, 준공업지역, 상업지역 중 최고높이가 정해지지 않은 구역의 높이기준 수립하였고, 대지여건에 적합하고 기존 건축물과 조화를 이루는 건물의 건축이 가능한 높이기준 마련하고, 도로사선 규정에 의해 건축된 기존의 건축물과의 형평성과 「건축법」 제60조 제3항의 폐지 의도를 반 영한 높이기준 마련하고자 하였다. 도시환경개선에 기여할 수 있는 방안과 건축물 높 이기준 연계 마련을 기준으로 공공기여를 통해 민간의 자율적인 도시환경개선과 가로 경관 개선을 동시에 추구할 수 있는 방안 마련 및 기존에 운영 중인 45개 구역의 가로 구역별 최고높이 설정 과정을 기반으로 건축물 최고높이 운영을 위한 높이기준 지침마 련 하였다.

10) 서울특별시 가로구역별 건축물 최고높이 지정 공람도서, 2015, p.10

(가) 높이 설정기준

사선제한 폐지 이후 가로구역별 건축물 높이 설정기준은 도시 공간 구조 및 위계를 고려한 높이기준 적용하여 “서울특별시 스카이라인 관리원칙” 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 법령 상 높이기준적용을 기본 원칙으로 하며, 가로구역별 건축 물 높이 지정 대상 지역은 상업, 준주거, 준공업지역 중 높이기준 미 지정 지역으로 높 은 용적률 및 과도한 높이계획으로 인해 도시경관 훼손 및 안전 문제 발생 우려 지역 이며, 예외지역은 지구단위계획구역, 기 지정 가로구역별 건축물 최고높이 지정지역, 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비구역 등 그밖에 건축물의 높이계획을 별도 정하고 있는 경우에는 그 해당 계획 기준에 따르도록 적용하고 있다.¹¹⁾

용도지역 도심·부도심 지역·지구중심 그 외 지역

상업지역, 준주거지역

복합:51층 이상 주거:35층 이하

복합:50층 이하

주거:35층 이하 복합:40층 이하 주거:35층 이하

준공업지역 복합:50층 이하

주거:35층 이하

일반주거지역 제3종일반주거:3주거35층 이하, 복합:50층 이하 제2종일반주거:25층 이하

제3종일반주거:35층 이하 제2종일반주거:25층 이하 지역특성 및 공공의 목적을 우선 고려하여 필요한 경우, 도시계획위원회에서 완화할 수 있음

높이 기준을 적용하는 “서울특별시 스카이라인 관리 원칙”의 도시공간구조 및 위 계에 맞는 관리 부분의 제시 내용을 보면 51층의 초고층 건축물이 입지 가능한 도시공 간은 한양도성 내는 제외한 도심·부도심지역이며, 용도지역은 상업·준주거지역, 건축 물은 복합건물로 규정하고 있고, 50층 이하 입지 가능한 도시공간은 지역·지구중심 이상 지역이며, 제3종일반주지역 이상, 저층부 비주거용도를 포함한 건축물, 40층 이하 입지 가능한 용도지역은 상업·준주거·준공업지역이며, 저층부 비주거용도 포함 건축 물, 35층 이하 입지 가능한 용도지역은 제3종일반주거지역 이상 지역, 25층 이하 가능 지역은 제2종일반주거지역으로 관리원칙을 제시하고 있다.¹²⁾ 서울시는 도시공간 구조 및 위계에 맞게 관리를 위해 도시기본계획에 구상하는 중심지체계를 기반으로 스카이

11) 서울특별시 가로구역별 건축물 높이 지정(상업, 준주거, 준공업지역 중 높이 미지정 지역 중심으로), 서울특별시공고 제 1586호

12) 서울시 스카이라인 관리원칙, 행정2부시장방침 제125호, 2013.04.11