ENERGY FOCUS

에너지 포커스

권두칼럼

에너지정책의 패러다임 전환

3

에너지경제연구원 원장 조 용 성

기획칼럼

편집위원들이 바라보는 에너지전환 정책

5

이화여자대학교 경제학과 교수 김 윤 경 / 에너지경제연구원 연구위원 오 세 신 에너지경제연구원 선임연구위원 이 성 규 / 대한석유협회 팀장 조 준 상

이슈진단

에너지전환에 따른 집단에너지의 역할 재조명과 시사점

12

에너지경제연구원 연구위원 오 세 신

기후변화 대응 관련 정책 및 법제 검토와 신재생에너지 활성화를 위한 제언

21

한국법제연구원 연구위원 김 은 정

동향초점

글로벌 기업들이 약속하는 재생에너지로의 전환, RE100

42

포스코경영연구원 책임연구원 김 성 제

EV 비즈니스 모델 및 사례

57

에너지경제연구원 부연구위원 석 주 헌

논 단

지방분권화 시대 분산형 에너지의 역할 및 방향

71

경북대학교 행정학부 교수 진 상 현

본지에 게재되는 글의 내용은 저자 개인의 견해이며, 저자의 소속기관이나 본지의 공식 견해를 대변하는

에너지는 산업 활동의 원동력이며, 국민 생활의 욕구를 충족시키는 데 없어서는 안 될 기본적인 필수재이다. 에너지의 안정적인 공급은 매우 중요하며, 에너지공급에 따른 사회적 갈등과 비용을 최소화하는 것이 필요하다. 부존 에너지 자원이 열악한 우리나라는 석유, 천연가스, 석탄 등 대부분의 에너지를 해외에서 수입하고 있다. 자원 빈국이라는 어려운 여건 속에서 정부는 철강, 석유화학 등 에너지다소비 산업의 육성 및 제조업 중심의 강력한 수출 드라이브 정책을 지원하기 위해 에너지의 안정적인 공급을 에너지 정책의 최우선 과제로 추진해 왔다. 이러한 에너지정책을 한 마디로 요약하면 “양질의 에너지를 저렴하게 안정적으로 공급”하는 것이다. 이에 따라 중앙집중형 대규모 공급 중심으로 석탄과 원전 위주의 전원정책은 중요하게 다뤄진 반면 신재생에너지와 같은 분산형 전원의 보급은 상대적으로 소홀하게 취급되어 왔다. 또한 수요관리가 미흡하고 신재생에너지의 보급이 저조하며, 에너지의 친환경성이 부족하게 되었다. 또한 신규 원전부지에 대한 갈등 및 대규모 석탄발전소 가동에 따른 대기오염문제 발생 등 에너지정책에 따른 사회적 갈등이 심화되고 있다.

이제는 에너지문제에 대한 새로운 인식이 필요하다. 이러한 인식의 출발점은 과연 얼마만큼의 에너지가 필요한지?

에너지는 적정하게 사용하고 있는지? 등 기본적인 물음에 대한 답을 찾는 것에서부터 시작된다. 1990년대에는 일본의 절반 수준, 독일의 1/3 수준에도 미치지 못하던 우리나라의 일인당 에너지사용량은 오늘날 이 두 국가를 넘어섰다. 또한 2000년대 초반에만 해도 일본과 독일에 비해 낮았던 우리나라의 일인당 전력소비량도 2000년대 중반을 지나면서 이들 국가들을 추월하고 있다. 이러한 점은 에너지자급률이 3%(원자력 포함 시 19%)에 그치고 있고, 에너지사용량 대비 순수입 비율이 80%를 넘어서는 우리나라에 있어서 이제는 새로운 에너지정책이 필요하다는 것을 시사한다. 즉 미래의 에너지정책은 “지속가능한 친환경적인 에너지를 적정가격에 안정적으로 공급”하는 패러다임으로의 전환을 필요로 한다.

이를 위해서는 무엇보다도 정부의 강력한 의지와 정책의 일관성이 중요하다. 또한 친환경 에너지분야 전문인력의 양성과 함께 관련 법률의 제·개정과 전문조직의 설치를 비롯한 제도화가 필요하다. 지속적인 친환경에너지 관련 기술의 R&D사업 추진과 함께 친환경 에너지 분야의 다양한 국제협력을 적극적으로 추진하고, 이와 관련하여 친환경 에너지기술 보유국들과 활발한 협력활동을 펼치는 것이 바람직하다. 특히, 지속적으로 늘어나고 있는 전기소비를 줄이는 것이 필요하며 그와 함께 태양광, 풍력 등과 같은 신재생에너지를 이용한 발전량을 증가시키는 것이 중요하다.

하지만, 이러한 필요성에도 불구하고 인구증가, 소득증대 그리고 상대적으로 낮은 전기가격으로 인해 전력소비는 매년 증가 추세를 보이고 있고, 신재생에너지는 낮은 경제성과 기술적 불확실성 등으로 보급이 더디게 이루어지고 있다. 이러한

에너지경제연구원 원장

조 용 성

에너지정책의 패러다임 전환 ¹⁾

점은 현재의 시스템으로는 우리가 갖고 있는 문제를 근본적으로 해결하기 어렵다는 것을 시사한다. 명분은 있지만 실리가 약한 신재생에너지를 전폭적으로 선택하기도 어렵고 그렇다고 실리는 있지만 명분이 낮은 원자력을 선택하기도 쉽지 않은 상황에서, 변화의 물꼬를 틀 수 있는 것은 결국 에너지 절약 및 전력수요 관리 그리고 이와 연계된 전기요금의 현실화이다.

장기적으로 에너지정책 패러다임의 전환을 촉진시키기 위해서는 화석에너지 사용에 따른 사회적 비용을 사용자가 부담하도록 하고, 화석에너지 위주의 산업구조를 변화시켜야 하며 이를 위한 강력한 정치적 리더십도 필요하다. 영국 왕립 국제관계연구소 연구원이자 세계적인 에너지 전문가인 월트 패터슨(Walter Patterson)은 저서 Electricity vs Fire: the Fight for Our Future (전기 vs. 불: 미래를 위한 투쟁)을 통해, “기존의 화석에너지 중심의 산업구조와 에너지시스템은 쉽사리 바뀌지 않는다. 원하는 미래는 기다린다고 다가오지 않는다. 오늘을 화석에너지시대를 넘어서는 시작으로 삼으라(Today could be the day you start thinking beyond the Fire Age).“는 강렬한 메시지를 전하고 있다. 결국 모든 것은 선택이다. 오늘의 이익을 추구할 것인지 아니면 미래를 대비할 것인지? “후손에게 기억되는 것은 무엇을 물려주는 가에 달려 있다”라는 말과 같이 이제는 값싼 전기의 유혹 그리고 화석에너지 중독에서 벗어나야 할 때다.

기획칼럼

에너지포커스 겨울호에서는 2018년 한해를 마감하고 2019년 새해를 맞이하면서 특별한 지면을 마련하였다. 기획칼럼을 통해 문재인 정부의 에너지전환 정책과 그동안의 추진과정에 대해 에너지포커스 편집위원들의 평가와 기대하는 바를 들어보고자 한다.

- 편집위원들이 바라보는 에너지전환 정책 -

정부가 추진하고 있는 에너지전환은 저탄소에너지로 의 전환이라는 특성을 갖는다. 우리나라의 1인당 GDP가 3만달러에 이르고 있으니 우리나라도 해외 선진국처럼

“환경”을 소중하게 다루는 나라가 되어야 할 것 같다. 많 은 글에서 주요 선진국들의 사례를 언급하고 해외의 재생 에너지비율이 높고 환경성을 부각하는 표현을 하고 있다.

우리나라의 소득이 높아졌으니까, 또는 선진국들이 그렇 게 하고 있으니까 해외의 따라쟁이로서 정부가 에너지전 환정책을 추진하는 것은 아니다. 에너지전환정책은 우리 나라가 직면하는 에너지수급구조를 고려할 때에 필요하 다. 대부분의 에너지를 해외에 의존하고 있는 우리나라의 입장에서 에너지원의 다양성을 추구하고, 에너지원간의 균형을 갖추고, 조금이라도 수입을 적게 할 수 있는 에너 지원을 개발하고, 특정 전원에 대한 국민들의 불안을 낮 추고, 에너지정책에서 지방자치단체의 역할을 부각하고, 세계가 공통으로 직면한 기후변화문제를 완화시킬 수 있 도록 노력한다는 측면에서 에너지전환정책의 방향성은

에너지수요자들의 참여도, 정보의 전달, 생산활동에 필요 한 에너지의 정치이슈화 등은 여전히 아쉬움을 남긴다.

에너지분야만이 아니라 많은 분야에서 정책으로 선택 되면서 생기는 목표를 달성하려고 많은 무리수를 두게 된 다. 무리한 추진은 정책의 의도를 충실하게 구현하지 못 하게 한다. 에너지전환정책은 앞으로의 에너지수급 형태 를 결정하는 정책이다. 이러한 정책이야말로 긴 호흡으로 추진해야 한다.

정부의 에너지전환정책은 에너지공급에 초점을 맞추고 있다. 저탄소에너지로의 전환 이전에 에너지 소비 행태가 달라져야 한다. 경제주체의 의사결정을 바꾸기 위해서 국 민들에게 에너지 상황에 대한 정보를 정확하게 전달하고, 정책의 효과를 극대화하기 위해서 에너지전환정책의 취 지를 충분히 설명하고 이 정책으로 달라지는 상황과 국민 들이 얻게 되는 편익과 부담을 정확하게 알려야 한다.

우리나라에서 에너지는 경제 이슈가 아니라 정치 이 슈로 취급되는 경우가 많다. 생활에 필수적으로 필요 한 에너지가 여전히 정치이슈로 활용되면서 에너지전환 정책이 갖고 있는 본래의 취지가 훼손되지 않도록 해야 한다.

(yoonkkim@ewha.ac.kr)

우리나라는 오랜 세월 동안 산업화와 고도의 경제성장 을 위한 수단으로서 에너지정책에 무게를 실어온 것이 사 실이다. 에너지빈국으로서 기업들에게 보다 저렴하게 에 너지를 공급하려다 보니 규모의 경제를 추구해야 했으며, 따라서 중앙 집중적인 에너지공급 시스템이 자연스럽게 형성될 수밖에 없었을 것이다. 그리고 환경성보다는 경제 성 논리가 우선순위를 차지하며 보다 값싼 화석연료에 의 존하는 에너지시스템이 오랜 시간 동안 구축되어 고착화 되었다고 볼 수 있다. 경제규모가 커지고 삶의 질이 중시 되면서 사람들의 환경에 대한 관심도 점차 높아졌다. 이 로 인해 석탄과 석유의 일부가 천연가스로 대체되는 등 의 연료전환도 있었고, 매연시설의 입지 제한이나 정화 시설 의무화 등의 조치들이 강화되어 왔지만 국가적으로 에너지전환을 심각하게 고민해 본적은 없다. 단순히 전 통적인 에너지 내에서의 선택뿐만이 아니라 현재 우리의 중앙 집중적인 에너지공급 방식이 과연 앞으로도 타당하 고 합리적일 수 있을지, 그동안 채굴을 통해서만 생산하 던 방식이 아닌 재생에너지와 같이 환경과 고갈의 걱정이 없이 생산할 수 있는 새로운 형태의 에너지 개발, 심지어 는 에너지를 공급하는 주체에 대한 고민까지 에너지전환 은 보다 광범위한 발상의 전환을 요구하고 있다. 물론 이 러한 고민이 내부가 아닌 기후변화에 대한 심각성을 각성 한 국제적 요구와 일본 후쿠시마 원전 사태 등에 따른 것 이긴 하지만 우리나라로서는 고착화될 수밖에 없었던 국

가의 에너지시스템을 혁신할 수 있는 계기가 되었다고 할 수 있다. 현재 정부가 추진하는 에너지전환에 대해서 다 양한 불만과 우려가 제기되고 있는 것도 사실이다. 막대 한 비용의 낭비와 전기요금의 급등을 우려하는 목소리에 서부터 기대 이하라는 주장까지 서로가 추구하는 가치에 따라 평가도 가지각색이다. 그럼에도 불구하고 소모적이 고 사회적 갈등처럼 비추어지는 이러한 논쟁은 역으로 해 석해보면 에너지전환이 우리나라에서도 모든 구성원들에 의해 보다 진지하게 논의되기 시작했음을 의미하기도 한 다. 지금 정부의 에너지전환 정책은 시간이 지나면서 조 금씩 조정되고 달라질 것으로 본다. 그리고 많은 사람들 에 의해 질타를 받을 수도 있다. 하지만 기후변화가 가져 올 재앙과 화석에너지의 고갈이 분명하고 원전에 대한 안 전이 100% 담보될 수 없다면 에너지전환은 우리가 추구 할 만한 충분한 가치를 가진다. 그리고 지금의 분란과 갈 등은 커다란 변화를 위해 민주주의 사회에서는 응당 거쳐 야만 하는 과정으로서 당장은 비용으로 인식되겠지만 에 너지전환이 중요한 가치로서 자리를 잡고 제 역할을 하는 데 밑거름이 될 것이다. 그리고 비용이 아닌 투자로 인식 되는 때가 올 것을 기대해 본다.

한편, 정부의 에너지전환 추진에서 무엇보다 가장 아 쉬운 점은 에너지전환 정책이 특정 에너지원으로만 쏠려 있다는 점이다. 마치 원자력과 재생에너지가 우리나라의 에너지전환을 대표하는 것처럼 되어 버렸다. 그리고 다른 모든 현안들을 빨아들이는 이슈 블랙홀이 되어 버렸다.

물론 제3차 에너지기본계획의 권고안에서 보듯이 에너지 수요관리와 다양한 신기술의 결합 및 산업화를 강조하는 등 다양한 내용을 담고 있기는 하지만 획기적인 전환이라 는 측면에서는 전력 부문의 구성 변화에 관심이 집중될 수밖에 없다. 이렇듯 에너지전환이 전력 믹스에만 오로지 집중되는 것은 바람직하지 않다. 에너지전환의 본연의 가 치가 충분히 발휘되기 위해서는 에너지원의 문제뿐만 아

오 세 신

에너지경제연구원 연구위원 (ssoh@keei.re.kr)

의 에너지전환 정책이 특정 에너지원에 매몰되지 않고 보 체계적인 로드맵이 수립되기를 바란다.

개인들은 누구나 청정하고 안전한 에너지를 사용하고 싶어 한다. 그러나 이를 위해 경제적 비용을 지불해야 한 다고 하면, 대부분은 개인 주머니에서 돈이 빠져 나가는 것을 원치 않으면서 정부가 이를 해결해 주기를 바란다.

에너지경제연구원을 비롯한 여러 민간기관들의 재생에너 지 비중 확대에 대한 여론조사에서도 이와 비슷한 결과를 보여주고 있다. 그러나 최근 들어 이상기온 현상이 심각 한 인명 및 재산 피해를 야기하고, 농도 짙은 스모그와 미 세먼지가 인체에 커다란 악영향을 끼치게 됨에 따라 점차 경제주체들은 깨끗하고 안전한 에너지를 사용하기 위해 서 일정 수준의 비용을 기꺼이 지출하려고 하는 것 같다.

청정에너지 비중을 높이려는 에너지 전환정책 추진은 전 세계적인 추세이며, 실제로도 개도국과 선진국에서 신 재생에너지 및 가스 공급이 빠르게 증가하고 있다. 1990 년~2016년 동안 1차 에너지원 중에서 태양에너지·풍 력·지열의 소비증가율이 연평균 약 7.3%로 가장 컸으 며, IEA(2018년)는 이러한 추세가 2040년까지 계속 유지 될 것으로 전망하고 있다. 또한, IEA는 2017년~2040년 동안 전 세계 모든 권역에서 천연가스 비중이 증대되고, 수송부문의 경우에 화석연료에서 전기 및 수소연료로의 연료전환이 빠르게 진행될 것으로 전망한다.

그러나 이미 잘 알다시피 재생에너지 공급 확대는 간헐 성 문제로 인해 전력망 운영에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 또한, 가스관과 선박에 의한 가스수송도 물리적 요

인에 의해서 중단될 수 있다. 그래서 IEA는 향후에 석유 안보 못지않게 전력안보와 가스안보도 크게 중요해 질 것 이며, 이를 제고시키기 위한 개별 회원국 정부의 적극적 인 방안 마련과 다자차원의 노력이 필요하다는 것을 강조 하고 있다. 전력과 가스의 수급안정을 제고시킬 수 있는 효과적인 방안 중에 하나로 주변국과의 수송망 연계가 있 다. 유럽 개별국가의 경우에 에너지전환 정책의 지속적인 추진과 가시적인 성과 달성에 있어서 지역협의체인 EU와 다국간 전력망 연계가 커다란 역할을 했다.

동북아지역에서는 역내 국가들의 에너지 전환정책이 본격적으로 추진되기 훨씬 이전인 1990년대부터 역내 에 너지 수송망 연결에 대한 논의가 있어 왔다. 그러나 이 런 논의는 오랫동안 역내 연구기관과 일부 전력기업들에 국한되어 이루어졌다. 그러다가 2011년 3월 일본의 후 쿠시마 사태, 2012년 4월 러시아 푸틴 정부의 신동방정 책과 2014년 11월 중국 시진핑 정부의 일대일로 전략과 Global Energy Interconnection 발표, 그리고 2017년 5 월 안전하고 깨끗한 에너지 공급을 강조하는 문재인 정부 의 출범 등을 기반으로 이제는 동북아지역에서도 정부 차 원에서 에너지 수송망 연계가 협의·추진되고 있다.

한편, 유럽에서 연계 전력망의 수송 안정성 문제는 다 자협력체인 EU가 상당부분을 책임지고 있다. 그래서 EU 의 통제 밖에 있는 러시아와 EU 회원국간 전력망 연계는 수송안보상의 문제로 추진되지 않고 있다. 물론 러시아와 서유럽을 연결하는 가스관은 있지만, 소비에트연방 붕괴 이후 여러 차례 가스 수송이 중단되기도 했다. 아프리카 지역과 동남아시아지역에도 지역협의체(AU, ASEAN)가 존재해서 역내 전력망 연계에 커다란 역할을 하고 있다.

물론 지역협의체가 없고, 주변국과 외교적으로 사이가 좋 지 않아도 육상 국경지역에 국한되어 송전선을 통한 전력 거래가 이루어질 수 있다. 그러나 이러한 형태의 전력망 연계는 국가 전체 차원의 에너지 안보 증대에는 별다른

이 성 규

에너지경제연구원 선임연구위원 (leesk@keei.re.kr)

역협의체가 역내에 존재하지 않는다면, 이 보다 결속정도 가 느슨하고 회원제로 운영되는 다자간 포럼(forum) 또 는 대화(dialogue)도 수송안보를 제고시킬 수 있을 것이 다. 예를 들면, 러시아 정부가 ‘동방경제포럼’을 회원제

럼을 결성해서 북한 참여를 적극적으로 유도하는 것이다.

남북관계가 지금처럼 계속 좋게 유지되고, 미국과 UN의 대북제재가 철회 내지는 완화된다면, 이러한 방법도 실현 될 수 있을 것이다.

정부의 재생에너지 3020, 탈원전, 탈석탄 정책 등을 둘 러싸고 우리나라 에너지 전환에 대한 논의가 활발하다.

그런데 석유업계 입장에서 보자면 작금의 논란은 두가지 점에서 아쉬움이 남는다. 첫째로는 화두가 전력부문에만 집중되어 전력보다 비중이 크고 다양한 부문에서 역할을 하는 석유에 대해서는 거의 언급이 없다는 점이다. 참고 로 2017년 현재 우리나라 최종에너지 소비 가운데 전력 의 비중은 18.8%에 불과하다. 그에 반해서 석유의 비중 은 50.8%이다. 둘째로는 주로 국내 소비 측면에만 관심 을 둬 산업적인 측면은 너무 간과되고 있다는 사실이다.

우리나라는 현재 미세먼지 대책으로 경유차 감축 로드 맵을 준비하고 있다. 유럽 일부 국가에서 내연기관 판매 금지 시한을 설정한 사례는 있지만 자동차 제조강국 중에 정부가 나서 내연기관 퇴출을 선언한 나라는 없다. 일본 정부는 오히려 내연기관 판매중단 시기를 2050년으로 늦 추고 자동차 수출 경쟁력 유지와 내연기관 효율향상을 꾀 하고 있다. 독일은 자동차산업과 일자리 보호를 위해 노 후 경유차를 신 경유차로 교체하거나 배출저감 장치를 추

가 장착키로 결정했고, 미국은 2025년까지 계속될 평균 연비규제의 강화를 20년 수준에서 유예할 전망이다. 미 래자동차의 기술방향과 변화속도를 정확히 예측하기 어 려운 상황에서 정부가 섣불리 내연기관 퇴출이라든지 경 유차 감축목표를 정하는 것은 매우 위험하다. 자동차 생 산 강국이라면 더욱 그렇다.

지금 시급히 논의해야 할 사항은 내연기관, 경유차 퇴 출시기가 아니라, 석유·전기·수소·천연가스 등 각 수 송 에너지원의 글로벌 시장환경 변화와 환경성, 기술혁 신, 경제성, 원료수급 등을 고려한 한국형 미래차 포트폴 리오의 설계이다. 불확실한 전망에 따라 산업을 재단하기 에는 우리나라 자동차·에너지산업은 너무 크고 복잡하 다. 정부가 해야할 일은 연료별 우수기술을 지원하고 공 정한 시장하에서 경쟁을 통해 미래 수송에너지를 성장시 키는 일이다. 아울러, 현재 친환경차에 대한 지원정책을 재검토하고 미래 수송에너지에 대한 세제방안의 마련도 필요하다.

석유산업은 1997년 석유시장 자유화 이후 20년 동안 글로벌 경쟁체제 속에서 생산제품의 약 50%를 수출하는 주력 수출산업이 되었다. 내수시장에서는 연료대체와 환 경규제 강화로 발전부문과 가정상업부문에서 이미 급격 한 에너지전환 과정을 겪은 결과 국내 석유소비의 절반 은 연료가 아닌 고부가가치 원료를 공급하는 복합적인 구 조가 되었다. 이제 석유산업 정책도 석유화학산업과 시너 지를 발휘하고 수출을 진작할 수 있는 정책과 거버넌스로 전환되어야 한다.

조 준 상

대한석유협회 팀장 (hi@oil.or.kr)

1. 서론

지난해 신정부가 들어서면서 우리나라 에너지 산업의 가장 큰 화두는 에너지전환이라 할 수 있다. 문재인 대통 령이 당선된 지난해 6월 이후 수립된 제8차 전력수급기 본계획과 최근 권고안이 발표된 제3차 에너지기본계획에 서도 에너지전환을 어떻게 반영할 것인가가 주요 관심사 였으며 이를 두고 기대와 우려가 상충하며 많은 논쟁이 양산되기도 했다.

이와는 별개로 에너지전환을 적극적으로 지지하는 사 람들 사이에서는 정부가 추진하는 에너지전환 정책이 진 정한 에너지전환의 취지를 제대로 담지 못하고 있다는 아 쉬움 섞인 견해도 나오고 있다. 냉난방 분야도 이 중의 하 나가 아닐까 한다. 최근 발표된 제3차 에너지기본계획의 초안에서 냉난방 부문과 관련해 살펴보면 에너지수요관 리 부문에서 효율 개선을 중심으로 다루어지고 있으며, 공급 측면에서는 집단에너지와 도시가스 부문이 산업의 안정적 성장과 보급 확대 차원에서 기술되는데 그치고 있 다. 다시 말해 집단에너지와 도시가스, 더 나아가 우리나 라의 난방 공급 시스템이 에너지전환 관점에서 어떻게 발 전 또는 혁신해 나가야하는지, 그리고 이를 뒷받침할 수 있는 제도나 정책 및 기업 거버넌스 등에 대해서 우리나

라의 에너지정책에서 아직까지 심도 있게 다루어지지 않 고 있는 것이다.

따라서 본고는 에너지전환에서 냉난방 부문의 중요성 과 함께 집단에너지의 역할을 재조명해보고 이를 바탕 으로 지원 근거가 무엇인지 그리고 어떠한 방향성을 두 고 지원해야 하는지에 대해 논의하는데 그 의의를 두고 있다.

이에 따라 본고의 구성은 다음과 같다. 2절에서는 국내 에너지소비에서 냉난방 부문의 중요성을 살펴볼 것이다.

3절에서는 국내 집단에너지의 현주소와 에너지전환에서 의 역할에 대해 서술한다. 그리고 마지막으로 4절에서는 정책적 시사점으로서 에너지전환을 위한 집단에너지 지 원 방향을 제시할 것이다.

2. 국내 냉난방 부문의 중요성 가. 냉난방 부문의 에너지소비 비중

오현영·박정순(2017)에 따르면 2015년 냉난방 부문 의 에너지소비는 1차에너지로 환산할 경우 80.51백만 TOE로 추정되었다. 이는 IEA 기준의 2015년 우리나라 1

에너지전환에 따른

집단에너지의 역할 재조명과 시사점

오 세 신

1) 오현영·박정순, 신재생 집단에너지 보급 방안 연구, 에너지경제연구원 기본연구보고서 17-14, 2017.

2) 이는 냉난방 부문의 비중을 대략적으로 살펴보는 것만으로도 본 논고에서는 다루고자하는 에너지정책에서 냉난방 정책의 중요성을 언급하기에 충분한 근거가 될 수 있기 때문이다.

차에너지 공급의 약 30%에 해당하는 수준이다.¹⁾ 최종에 너지 기준으로는 현재까지 국내 전체의 냉난방 에너지 수 요를 추정한 연구가 없어 여기서는 계량경제학적인 추정 방법을 사용하기보다는 각 부문별 개략적인 유추를 통해

서만 가늠해보고자 한다.²⁾

이를 위해 공급통계라 할 수 있는 에너지통계연보와 수 요통계인 에너지총조사를 활용해 각 부문들의 냉난방 소 비를 살펴보도록 하겠다. [그림 2]는 2016년 국내 부문별

자료: IEA, World Energy Balance, 2017, 오현영·박정순(2017)

자료: 에녀지경제연구원, 에너지통계연보, 2017 Fosssil

fuels 75%

Low- carbon

fuels 25%

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

2015년 1차 에너지공급 : 273백만 TOE

냉난방 공급 비냉난방

Gas 46%

Biomass 11%

Wind, PV, Solar Geoth

7%

Nuclear 7%

Coal 15%

Oil 10%

Other 4%

30%

70%

산업 수송 가정 상업·공공 61%

10%

10%

19%

[그림 1] 우리나라의 1차에너지공급에서 냉난방 부문이 차지하는 비중

[그림 2] 2016년 우리나라의 부문별 최종에너지 소비 비중

최종에너지 소비 비중으로서 산업용 소비가 61%로 가장 높으며, 수송 부문이 19%로 그 뒤를 잇고 있다. 가정용과 상업·공공용은 각각 10% 정도로 이를 합하면 수송 부문 과 비슷한 20% 정도를 차지하는 것으로 나타나고 있다.

유일한 에너지수요 통계라 할 수 있는 에너지총조사³⁾ 통계를 근거로 각 부문별 냉난방 수요 비중을 살펴보도 록 하자. 먼저 산업 부문은 농림·어업, 광업, 제조업, 건 설업으로 나뉘는데, 이 가운데 농림·어업과 건설업에 대 한 에너지소비 통계는 냉난방용을 분류하기가 어려우며 에너지소비 비중도 광업과 함께 매우 낮은 편이다.⁴⁾ 따라 서 여기서는 에너지 소비 비중이 높은 제조업에 대해서만 냉난방 비중을 검토하고자 한다. 에너지총조사에 따르면

제조업의 에너지소비는 ①보일러용, ②오븐용, ③동력용,

④공정용 히터 및 건조기, ⑤기타, 5가지로 분류된다. 이 가운데 EU에서 냉난방 에너지로 분류하는 기준을 적용하 면, ①②④가 해당된다.⁵⁾ 이를 제조업의 최종에너지 소비 에서 차지하는 비중으로 환산하면 2016년 기준으로 68%

에 이른다. 가정 부문의 경우 에너지총조사에서는 냉난방 용의 구분이 어려워 IEA의 국내 가정용 에너지소비 관련 2014년 통계를 참고하였다.⁶⁾ 여기에 따르면 가정용 에너 지소비에서 냉난방 부문이 차지하는 비중은 70% 이상인 것으로 파악된다.⁷⁾ 마지막으로 상업·공공용은 에너지총 조사에서 냉난방용의 구분이 가능하므로 2016년 기준으 로 이를 살펴보면 냉난방 에너지 비중이 50% 이상인 것

3) 에너지경제연구원에서 3년 단위로 표본 설문조사를 통해 집계되는 에너지수요 통계이다.

4) 에너지통계연보에 따르면 2016년 기준 농림·어업과 건설업의 에너지 소비 비중은 각각 1.2%에 불과하며, 광업은 0.1% 미만이다.

5) EU에서는 냉난방을 건물의 냉난방 외에도 산업 공정을 위한 가열 또는 온수, 식료품 보관 등도 냉난방 범주에 포함하고 있으며(https://ec.europa.eu/energy/en/

topics/energy-efficiency/heating-and-cooling), 오현영·박정순(2017)에서도 건물의 냉난방 외에도 온수, 조리, 산업공정에서 사용되는 열을 냉난방으로 보 고 있다.

6) 에너지경제연구원이 IEA의 Energy Efficiency Indicator 보고서 발행을 위해 제출하는 자료를 활용하였다.

7) 2014년에 74%를 기록하였다.

주: *가정용의 냉난방 비중은 2014년 기준을 적용 자료: 에너지경제연구원, 에너지통계연보, 2017.

비냉난방 냉난방 140,000

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

-

제조업

천TOE

가정* 상업·공공

68%

74% 54%

[그림 3] 2016년 기준 우리나라의 부문별 냉난방 에너지소비 비중

으로 나타나고 있다.⁸⁾

따라서 제조업과 가정용, 그리고 상업·공공용에서 냉 난방 에너지수요 비중을 가중 평균해 보면 우리나라의 최 종에너지 소비에서 냉난방 부문의 비중은 53% 정도로 유 추해 볼 수 있다.⁹⁾ 이는 우리나라 에너지소비에서 절반 이 상에 해당하는 것으로 에너지정책에서 중요하게 다루어 져야 할 부문이라 할 수 있다. EU에서도 유럽의 최종에너 지에서 냉난방 에너지가 차지하는 비중이 50% 정도인 것 으로 분석하고 있으며, 이미 2016년에 발표된 EU에너지 안보패키지 내의 냉난방 전략에서도 이러한 비중을 감안 해 에너지정책에 있어 냉난방 부문의 중요성을 강조해 오 고 있다.

나. 냉난방 부문의 화석연료 의존도

에너지전환 정책에 있어 냉난방 부문이 중요한 이유는 전체 에너지소비에서 차지하는 높은 비중 때문만은 아니 다. 보다 더 관심을 기울여야 할 부분은 현재 냉난방 에너 지의 대부분이 화석에너지에 의존하고 있다는 점이다.

오현영·박정순(2017)은 2015년을 기준으로 우리나라 의 냉난방 에너지의 91%가 화석연료에 의존하는 것으로 분석한 바 있다.¹⁰⁾ 이는 EU에서 유럽의 냉난방 에너지의 화석연료 의존도를 75% 수준으로 분석한 것과 비교해 보 더라도 높은 수치이다. 또한 원별로는 석탄이 37%로 가 장 높으며, 천연가스 29%, 석유 25%로 비교적 온실가스 배출이 많은 석탄과 석유의 비중이 62%에 이르는 것으로 파악되고 있다. 따라서 냉난방 부문에서 연료전환 및 탈 화석화를 통해 온실가스 배출을 줄일 수 있는 잠재력은 상당할 것으로 예상할 수 있다.

8) 에너지경제연구원의 2017 에너지총조사에 따르면 2016년 기준 상업·공공 부문의 에너지소비에서 냉난방(온수 포함) 에너지 비중은 54.4%로 집계되었다.

9) 수송부문에서는 냉난방용 에너지수요가 없는 것으로 전제하였다.

10) 오현영·박정순(2017), p. 11.

자료: 오현영·박정순(2017), p. 11.

석유제품 25.2%

천연가스

28.6% 원자력

3.0%

수력 0.0%

지열/태양E 등 열 0.2%

0.1%

석탄 37.0%

바이오연료/폐기물 5.8%

[그림 4] 냉난방 부문 1차에너지 원별 구성(2015년)

3. 에너지전환에서 집단에너지의 역할 가. 국내 집단에너지의 현 주소

우리나라의 집단에너지는 1970-80년대 있었던 석유 1·2차 파동으로 국내외적으로 에너지안보에 대한 중요 성이 높아지면서 도입되었다. 특히 지역난방은 1985년 서울 목동에서 처음 공급되기 시작했다. 집단에너지는 현 재 우리나라의 대부분의 가구가 사용하고 있는 도시가스 개별 보일러와 같이 냉난방 공급 시스템 중 하나로서 그 동안 열병합발전(CHP)을 활용해 전력과 열을 보다 에너 지 효율적으로 생산하여 공급함으로써 냉난방 부문의 에 너지 절감에 기여하는 것으로 평가를 받아왔다. 그리고 이러한 평가를 근거로 하는 정부의 지원정책 하에 국내에 서의 보급이 꾸준히 확대되어 왔다.

하지만 2010년대 들어 LNG 가격이 급등한데 반해 전 력 수요 증가세는 둔화되면서 가스 열병합발전의 수익성

이 크게 저하되기 시작했다. 이와 함께, 기후 온난화와 건 물 단열 성능 향상으로 단위 세대 당 열 수요도 감소하면 서 지역난방 사업자들을 중심으로 경영 적자가 2010년 이후 최근까지 고착화되고 있는 경향을 나타내고 있다.

게다가 2015년부터 국내에도 배출권 거래제가 시행되면 서 집단에너지 사업자는 배출권 거래 대상인데 반해 경쟁 난방 산업인 도시가스 부문은 제외되었기 때문에 앞으로 집단에너지의 가정용 보급이 점차 어려워질 수 있다는 우 려도 커지고 있다. 실제로 2018년 6월에는 서울의 한 아 파트 단지에서 입주민 투표를 통해 현재 사용하고 있는 지역난방을 도시가스 개별난방으로 전환하는 것을 결정 하기도 했다.

한 달 뒤인 2018년 7월에는 정부가 2019년부터 적용하 는 에너지 세제 개편안을 발표하였는데, 주요 골자는 발 전용 석탄에 대한 세금은 높이고 LNG에 대한 세금은 낮 추는 내용이다. 하지만 발전용 분류에서 열병합발전기가 제외되면서 집단에너지 사업자들의 반발로 이어졌다. 그

자료: EC, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: An EU Strategy on Heating and Cooling, 2016. 2. 16.

Fosssil fuels 75%

Low- carbon

fuels 25%

Gas 46%

Biomass 11%

Wind, PV, Solar Geoth 7%

Nuclear 7%

Coal 15%

Oil 10%

Other 4%

[그림 5] EU의 냉난방 부문 1차에너지 원별 구성(2012년)

동안 열병합발전은 LNG 개별소비세에 있어 탄력세율을 적용받아 일반 발전용보다 30% 낮은 세율 혜택을 받아 왔기 때문이다. 기존의 세제 혜택을 감안해 열병합발전용 LNG에 대한 개별소비세 면세 내용을 담은 법안이 국회 에 제출되어 논의 중이었으나 기존과 같이 탄력세율을 적 용받는 것으로 내용이 수정된 법안이 통과될 것으로 보인 다.¹¹⁾ 따라서 과거 일반 LNG 발전기와의 세액 차이가 kg 당 18원이었던 것이, 7원 수준으로 축소된다는 것이 업계 의 불만으로 전해지고 있다.

이렇듯 한때 에너지 절약 수단으로 각광받던 집단에너 지는 2010년대 들어 점차 애물단지로 전락해가고 있는 분위기이다. 국내 전력시장 환경이 변하면서 열병합발전 의 사업성이 취약해진 것도 이유이지만 정부의 기후변화 대응 및 에너지전환 정책에서도 집단에너지가 온실가스 감축 수단으로 제대로 인정받지 못하고 있기 때문이기도 하다. 따라서 집단에너지가 냉난방 부문의 에너지전환 수 단으로서 어떠한 역할을 할 수 있는지 또는 그 잠재력에 대한 평가와 인식이 선행될 필요가 있다. 이는 집단에너 지 산업에 에너지전환 시대에 부합한 역할을 부여하고 그 에 걸 맞는 제도적 지원을 마련하는데 매우 중요한 근거 가 될 것이기 때문이다.

나. 에너지전환에서 집단에너지의 역할

2015년 말 파리기후변화협약의 체결로 국내적으로도 에너지 부문의 온실가스 배출 감축에 대한 압력이 가속화 되고 있다. 거기에 2011년 일본 후쿠시마 원전사고의 영 향과 미세먼지 문제까지 겹치면서 우리나라는 2017년 5

월 새로운 정부의 출범과 함께 이러한 환경과 안전 문제 를 아우를 수 있는 에너지전환 정책을 본격적으로 추진하 고 있다. 물론 이에 대한 ‘찬성’과 ‘반대’가 첨예하게 대립 되는 현 상황과는 별개로 현재 정부가 추진하는 에너지전 환이 기존의 국내 에너지시스템을 크게 벗어나지 않는 구 조에서 이루어지고 있다는 체제적 한계성에 대한 지적도 있다.

한재각(2018)¹²⁾은 에너지전환을 “에너지원의 변화, 에 너지 이용의 의미 변화, 에너지 이용의 의미 변화, 에너지 생산과 소비의 지역/공간적 배치의 변화, 에너지 생산/공 급 시설의 소유·운영·관리 주체의 변화, 에너지 이용자 의 행동과 규범의 변화” 등의 다차원적인 변화가 복합적 으로 동반되어야함을 강조한다. 따라서 현재 정부의 에너 지전환 정책이 에너지원의 변화에만 편중되어 있음을 지 적한다. 본 논고도 비슷한 관점에서 현재 추진되는 에너 지전환에서 고려되지 않고 있는 중요한 부분을 집단에너 지와 연계해 알리고자 한다.

얼마 전인 2018년 11월에 발표된 제3차 에너지기본계 획 권고안은 그 형식에 있어서 여러 가지 변화도 있었지 만 에너지전환이 의미하는 것처럼 기존의 틀에서 탈바꿈 되었다고 보기는 어렵다. 갈등 관리와 에너지 거버너스, 일자리 창출이 중요한 정책과제로 등장한 것은 이전과는 크게 달라진 것으로 볼 수 있지만 전력 중심의 구조적인 체계는 그대로 유지되고 있다. 이를 집단에너지와 연계해 말해자면 이번 에너지기본계획에 에너지전환 시대에 걸 맞는 냉난방 부문의 장기적인 국가 전략이 포함되지 못했 다는 아쉬움이 있다. 보다 구체적으로 말하면 집단에너지 와 도시가스 부문이 각각의 산업 차원에서 정책과제가 제

11) 파이낸셜뉴스, “열병합발전용 LNG 면세 추진,” 2018.11.13; 파이낸셜뉴스, “법안 처리 불발에 힘빠진 에너지업계,” 2018.12.18 12) 한재각, “에너지전환의 개념 분석과 한국 에너지정책을 위한 시사점”, 에너지경제연구원 에너지포커스, 제15권 제3호, pp.72-98, 2018

시되었을 뿐 냉난방이라고 하는 용도별 에너지 수준에서 의 에너지전환 목표나 전략을 제시하고 있지는 않는다.

유럽의 사례와 비교해보면 그 차이를 보다 명확하게 확 인할 수 있다. 유럽연합(EU)은 2016년 2월에 수립한 ‘에 너지안보패키지(Energy Security Package)’에 ‘EU 냉난 방 전략(An EU Strategy on Heating and Cooling)’을 주 요 구성 요소로서 포함시켰다.

여기에 따르면 EU는 냉난방 용도의 에너지가 유럽의 최종에너지 소비에서 절반을 차지하고 있고, 냉난방을 공급하기 위해 사용되는 1차에너지(Primary Energy)의 75%가 화석에너지라는 점, 그리고 현재 건물과 산업부문 에서의 비효율성이 상당히 존재하기 때문에 기후변화 대 응 및 에너지안보 강화 등의 에너지정책 목표를 달성하는 데 매우 중요한 분야로 인식하고 있다. 따라서 장기적인 관점에서 냉난방 부문의 목표(Master Plan)와 이를 달성 할 수 있는 이행 경로(Roadmap)를 제시하고 있으며, 이 행 수단으로서 집단에너지의 역할과 발전 방향성 등도 함 께 고려하고 있다.

우리나라의 냉난방 에너지의 비중도 앞서 살펴본 바와 같이 매우 높은 편이며 냉난방 공급의 절대적인 부분을 화석에너지에 의존하고 있다. 따라서 우리나라도 에너지 전환을 추진하는데 있어 냉난방 부문은 매우 중요한 요소 로 에너지계획에서 별도로 다루어질 필요가 있다. 이러한 관점에서 국내 집단에너지의 역할과 관련 정책을 재조명 한다면 미래 지속가능한 냉난방 시스템으로서의 집단에 너지를 다음과 같이 고려할 수 있을 것이다.

첫 번째, 기존에 알려진 바와 같이 에너지효율적인 냉 난방 시스템으로서의 위상이다. 집단에너지는 열병합발 전을 통해 전력과 열을 동시에 생산함에 따라 전력과 난 방을 개별적으로 생산하는 방식보다 투입되는 에너지 대 비 생산되는 에너지의 양이 많다는 것이다. 또한 동일한 에너지를 생산하는데 투입되는 에너지가 적기 때문에 온

실가스 배출도 줄어들 수 있다는 것도 그동안 집단에너지 보급을 주장하는 근거가 되어 왔다.

두 번째, 도시가스 난방처럼 특정 에너지원에 구속될 필요가 없어 연료전환이나 열원의 개발을 통해 탈화석화 로 나아갈 수 있는 냉난방 시스템이라는 점이다. 이는 이 전에는 그다지 강조되지 않았던 부분으로 사실 그동안의 집단에너지에 대한 논의가 가스 열병합발전에 치우쳐서 이루어졌기 때문이기도 하다.

현재 집단에너지 공급에서 가스 열병합발전의 역할은 거의 절대적이라 할 수 있을 것이다. 하지만 이 부분은 집 단에너지 부문의 에너지전환을 모색해야하는 중요한 이 유가 될 수도 있다. 왜냐하면 화석연료인 천연가스에 지 나치게 의존하는 구조가 되어가고 있기 때문이다. 장기 적으로 냉난방 분야에서 에너지전환을 유연하게 수행해 야 하는 집단에너지 산업은 열병합발전을 통해 에너지의 이용효율성을 높이는 것과 함께 탈화석화를 추진해야 한 다. 따라서 가스 열병합발전에서 바이오 열병합발전으로 점진적인 변화가 필요하며, 그 밖의 재생에너지 열원(태 양열이나 재생에너지 전력 기반의 히트펌프 등)과 미활용 열원의 개발 등이 함께 자리매김할 수 있는 장기적인 과 제가 모색되어야 할 것이다.

이렇게 두 가지 관점에서 냉난방 분야의 에너지전환을 위한 집단에너지의 활용 가치를 재조명해본다면 집단에 너지의 미래 발전 방향을 가늠할 수 있으며, 이를 위해 어 떻게 지원해야할지 또는 왜 지원해야하는지에 대한 근거 를 보다 명확하게 찾을 수 있다.

4. 정책적 시사점

우리나라도 냉난방 부문에서의 에너지효율 향상뿐만 아니라 탈탄소화를 보다 진지하게 고민할 필요가 있다.

석유와 천연가스 등 주요 냉난방 에너지를 100% 수입에 의존하고 있으며, 이들 에너지자원이 한정되어 있고 매 장이 편중되어 있어 항상 지정학적 위험성에 노출되어 왔 다. 최근 세계 천연가스 시장이 공급 과잉으로 구매자에 게 유리한 시장으로 바뀌었다고는 하지만 언제까지 계속 되지는 않을 것이다. 1980년대 중반 이후 석유시장이 그 러했듯이 말이다.¹³⁾ 따라서 냉난방 부문의 화석연료 의존 도를 낮추어 에너지안보를 개선하는 동시에 온실가스 배 출에서 자유로운 지속가능한 냉난방 공급 체계의 구축을 장기적인 비전으로서 심각하게 고민할 때이다. 그리고 집 단에너지는 냉난방 에너지전환을 위한 하나의 수단으로 서 활용할 가치가 있으며 정책적 지원 근거도 여기에서 찾을 수 있을 것이다.

이러한 에너지전환에서의 집단에너지의 역할을 바탕으 로 다음과 같이 기본적인 정책적 지원의 방향성 또는 원 칙들을 제시하고자 한다.

첫 번째, 집단에너지 기술의 효율성을 높이기 위해 효 율성에 근거한 인센티브와 지원 제도를 마련해야 한다.

열병합발전기의 가치가 효율성에 있는 만큼 동일 규모를 기준으로 효율성이 높은 설비에 많은 지원을 해줄 필요가 있다. 그리고 열 공급 네트워크 또한 효율성이 점차 중요 해지고 있는 만큼 이를 고려한 지원제도가 필요하다. 이 는 국내 집단에너지 산업의 고효율 기술 활용을 늘릴 뿐 만 아니라 고효율 기술의 개발을 촉진하는 데에도 긍정적 으로 작용할 것이기 때문이다.

한편, 운영의 효율성에 대한 고려가 반드시 필요하다.

효율성이 높은 설비를 가지고 비효율적으로 운영한다면 이는 지원의 취지를 무색하게 만드는 일이다. 따라서 고

효율 설비를 효율적으로 운영하는 것을 지원의 기준으로 삼아야 할 것이다.

두 번째, 집단에너지의 탈화석화를 지원해야 한다. 열 공급을 위해 신재생에너지를 활용할 경우 현재 제도화된 REC(Renewable Energy Certificate) 등 신재생에너지 지원제도를 적용할 수 있지만 산업 폐열이나 소각열 등 미활용 열원을 활용하는 경우에는 별도의 지원제도가 존 재하지 않는다. 미활용 열원의 활용이 화석연료의 소비와 이로 인한 온실가스 배출을 줄인다는 점에서 적극 권장할 만하며 정부의 지원도 고려할 필요가 있다.

마지막으로 미활용 열원을 발굴하고 개발하는 것에 정 부의 보다 적극적인 지원이 요구된다. 최근 유럽뿐만이 아니라 우리나라에서도 화두가 되고 있는 4세대 지역난방 은 저온 열을 사용해 열 네트워크의 효율성을 크게 높이 는 기술로서 무엇보다 다양한 재생에너지와 미활용 열원 을 네트워크에 연결할 수 있는 장점을 가진다. 이를 위해 서는 국내에서 현재 또는 미래 활용이 가능한 미활용 열 원을 최대한 많이 발굴하는 것이 중요하며 이를 에너지원 으로 활용할 수 있는 인프라 구축 및 관련 법·제도의 정 비, 거래 체계 등이 확립되어야 한다. 이러한 부분에서 정 부의 개입이 필수적이라 하겠다.

참고문헌

<국내 문헌>

산업통상자원부, “에너지총조사보고서,” 2017년도 (2016년 기준), 2018.7

13) 석유 1·2차 파동으로 고유가가 지속되던 세계 석유시장은 1986년부터 OPEC 국가들의 증산 경쟁이 발생하면서 공급과잉으로 인한 유가 폭락 및 저유가 시대로 전환된다. 이로 인해 기간계약보다 현물가격이 저렴해지면서 우리나라도 원유구매에서 현물시장을 통한 비중이 1989년에는 57%까지 확대되기도 했었다. 하지만 1990년대 들어 석유공급 불안과 중국과 인도 등의 경제성장에 따른 석유수요 급증으로 공급과잉 현상이 사라지면서 구매자 중심의 시장구조는 막을 내리게 된다.

에너지경제연구원, 에너지통계연보, 2017

에너지기본계획 워킹크룹, “지속가능한 번영을 위한 대 한민국 에너지비전 2040: 제3차 에너지기본계 획 수립방향에 대한 권고,” 2018.11

오세신, “국내 집단에너지 공급의 문제점과 개선방향,”

에너지경제연구원 수시연구보고서 17-02, 2017 오현영·박정순, “신재생 집단에너지 보급 방안 연구,”

에너지경제연구원 기본연구보고서 17-14, 2017 파이낸셜뉴스, “열병합발전용 LNG 면세 추진,” 2018.

11.13

___________, “법안 처리 불발에 힘빠진 에너지업계,”

2018.12.18.

한국전력공사, 한국전력통계 제85호, 2016.6

한재각, “에너지전환의 개념 분석과 한국 에너지정책 을 위한 시사점,” 에너지경제연구원 에너지포커 스, 제15권 제3호, pp.72-98, 2018

<해외 문헌>

EC, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: An EU Strategy on Heating and Cooling, 2016.2.16

IEA, CO2 emissions from fuel combustion, 2017 ___, World Energy Balance, 2017

<웹사이트>

유럽집행위원회(https://ec.europa.eu) 한국석유공사(http://www.petronet.co.kr)

1) 교토의정서의 경우 온실가스감축 의무국가를 Annex Ⅰ으로 정하고, 우리나라를 포함한 그 밖의 국가들의 경우에는 자발적인 감축을 유도하였던 것과 달리 2005년 에 체결된 파리협정(Paris Agreement)에서는 전 국가들의 자발적인 감축 목표를 통한 의무를 전제하고 있다.

1. 서론

기후변화에 대한 전 세계적인 관심과 온실가스 감축의 노력은 먼 미래의 일이 아닌 현실로 다가오고 있고, 우리 나라를 포함한 세계 각국은 국가적으로 이에 대한 감축목 표를 세워 구체적인 이행방안을 마련하기 위해 많은 노력 을 기울이고 있다.¹⁾ 이러한 상황에서 온실가스 감축은 필 연적인 의무라 할 수 있으며, 그 일환으로 에너지 시장에 서의 온실가스 감축을 위한 다양한 산업과 기술 향상이 요구되고 있다.

에너지 시장은 에너지 효율성 제고를 통한 탄소배출저 감 기술과, 신재생에너지와 에너지신산업을 중심으로 새 로운 시장이 활성화 될 것으로 전망되며, 이에 대한 다양 한 검토가 시급한 상황이다. 파리기후변화협정 하에서 우 리나라가 이에 대하여 충분히 대응하지 못한 채 기후변화 협정에 따른 온실가스 감축의무를 이행하는 경우 대부분 의 에너지원이 수입되는 에너지 시장과 많은 온실가스를 배출하게 되는 산업 구조는 한계에 부딪힐 수밖에 없기 때문이다. 뿐만 아니라 온실가스 감축 의무 이행을 위하

여 온실가스 감축 기술을 수입하거나 불가피하게 생산단 축을 하게 되어 국제경쟁력 약화 및 생산·소비의 위축에 따라 우리 경제에 악영향을 미칠 수 있다는 우려도 제기 되고 있다. 따라서 Post-기후변화협정 시대에 대비하여 에너지시장 구조의 개선과 지속가능한 발전을 도모할 수 있는 신재생에너지 개발 등 에너지 시장을 새롭게 구성하 는 것이 시급한 현안이라 할 것이다.

전 세계는 파리기후변화협정 하에서 온실가스 감축의 무가 이행되어야 하는 현 시점에 기존 에너지원 시장의 축소 및 온실가스 감축기술, 신재생에너지 등 에너지신기 술 산업의 급부상을 위한 다양한 이행방안 모색을 위하여 노력하고 있다. 이와 같은 상황에서 재생에너지원을 기 반으로 하는 새로운 에너지시장은 미래의 신성장동력인 Blue Ocean이 될 수 있으며, 지속가능한 발전을 위한 디 딤돌이 될 수 있을 것이다.

따라서 본고에서는 Post-기후변화협정 시대에 능동적 인 이행을 위한 신재생에너지 활성화를 위해 현행 에너지 관련 정책과 제도 등을 살펴보고, 이에 대한 개선방안을 검토해 보고자 한다.

기후변화 대응 관련 정책 및 법제 검토와 신재생에너지 활성화를 위한 제언

김 은 정

2) 국무조정실 보도자료, 2016.2.25

2. 에너지 관련 정책과 제도 가. 기후변화대응 및 에너지 관련 정책

국내의 경우 2017~2036년까지 5년마다 기후변화대응 기본계획을 수립 및 시행하고 있다. 이러한 중장기 계획 은 신기후체제 출범에 따라 효율적 기후변화 대응을 위한 국가 차원의 중장기 비전과 정책 방향 제시하고자 하는 데 에 그 목적이 있다. 이러한 기후변화대응기본계획은 기후 변화에 대한 대응에 관한 내용을 바탕으로 구성되나, 기후 와 환경에 대한 보호에 관한 정책 등의 기반을 마련한 것 외에 이러한 정책이 우리 경제와 산업에 미칠 영향을 고려 하여 정하게 된다. 즉, 파리협정 하의 신기후체제에서 기 후변화 대응에 관한 정책과 기본계획에 따른 이행 시에 그 성과가 우리 경제에 또한 순기능으로 작용할 수 있도록 수 립하여야 하기 때문이다. 그 세부 내용은 다음과 같다.

- 종합적 계획: 감축, 기후변화 적응, 국제협력 등을 총 망라한 첫 번째 종합계획

- 신시장·신기술 중시: 신기후체제에서 선제적 기후변 화 대응을 위해 새로운 패러다임으로 정책 전환 - 국제 규범 고려: 국제탄소시장 활용방안, 감축 이행·

점검 체계 등 단계적 반영 전제 수립 - 향후 기후변화 관련 국가계획 수립 방향

•관련 국가계획 수립시기 조정

•기본전제의 일관성 확보(경제전망, 인구추이, 에너지 사용량, 온실가스 배출 등)

•계획간 정합성: 관련 계획간 정책방향 일관성 유지

•계획의 적정성: 국내 경제 여건 및 국제 기후변화 정 책 기조의 변동성을 적기 반영 할 수 있도록 계획의 수정·보완 추진

기후변화 대응 추진 방향은 온실가스 감축수단 활용에 있어 비용효과적인 수단의 확대, 신산업 육성을 통한 경 제성장 지원, 기후변화 대응을 통한 안전한 사회 구현 등 에 초점을 맞추고 있다. 이에 우리 정부는 온실가스 감축 에 있어 탄소세 제도가 아닌 배출권거래제를 채택하여 운 영하고 있으며, 2020년 이후부터는 배출권 거래를 해외 거래제와 연계하는 방안을 검토하고 있다. 아울러 에너지 신산업과 친환경 산업 육성 및 확산을 위한 국가 신성장 동력 확보에 많은 노력을 기울이고 있는 실정이다.

또한 파리협정에 따라 기후변화 적응 부문에 관한 논의 활성화를 위하여 기후변화 감시 및 예측 역량 선진화를 위 하여 피해 최소화를 위한 취약 계층 및 지역, 건강, 재난관 리 등에 대한 통합 정보 제공 중앙정부, 지방정부, 정부, 기업 등 다양한 채널을 통한 전 국민 감축 참여를 유도하 고자 하였다. 이에 2015년 12월 파리협정이 채택되자 범 정부차원의 기후변화 대응체계를 강화할 목적으로 환경부 중심이었던 기후변화 대응체계를 국무총리와 경제부총리 중심의 범부처 참여 총력체계로 전환하였다. 이에 국무조 정실이 컨트롤타워 역할을 담당하고, 소관 분야는 각 부처 가 책임지는 ‘관장부처 책임제’를 도입하여 국무조정실이 장기 감축목표에 따라 부문별 목표를 설정하면, 기후변화 대응과 관련된 4개 부처(산업부, 농식품부, 환경부, 국토 부)가 이를 바탕으로 세부 목표를 정하고 필요한 정책개발 및 감축이행을 책임지는 체계로 운영되고 있다.²⁾

- 배출권거래제는 기존의 기재부가 총괄하고 환경부가 운영하던 방식에서, 기재부가 배출권거래제 운영을 총 괄책임지고 4개 부처(산업부, 농식품부, 환경부, 국토 부)가 각 소관분야를 책임지는 방식으로 변화(다만, 공 정성을 확보하기 위해 관장기관의 배출량 적합성 평가 및 감축량 인증 시 환경부와의 합의를 의무화)

•환경부 소속기관이었던 ‘온실가스종합정보센터³⁾’를 국무조정실 산하로 이관하여 각 소관 부처가 공동 활용

- 그동안 기후변화 대응 컨트롤타워 역할을 하였던 환경 부 기능 변화

•중장기 국가전략 수립기능을 강화하고, 기후변화 대 응과 관련 국내·외 주요업무(목표관리체 총괄 및 COP 수석대표 수행 등)를 담당하도록 함

•환경부는 산하기관인 한국환경공단을 통해 파리협정 권고 내용대로 「2050 저탄소 발전전략」을 2020년까 지 수립 및 제출 수행⁴⁾

파리협정상 우리 정부가 제출한 NDC에 따르면 온실가 스 감축 목표를 2030년 온실가스 배출량 BAU 대비 37%

감축해야 한다. 이는 국내 감축분 25.7%와 국외 감축분 11.3%를 포함한 것으로 이에 대한 구체적인 이행방안을 위하여 “2030년 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 기 본 로드맵”을 통하여 감축률을 제시하였었다.

하지만, 2030 국가 온실가스 감축로드맵의 경우 과도 한 국외 감축량 할당에 대한 많은 의문과 회의적 견해가 주장되면서 결국에는 이를 수정하게 되었다. 국외 감축수 단에 관한 구체적 방안과 대상도 불분명하여 논의가 계속 되었고, 이러한 상황에서 감축수단과 예산확보 등이 현실 적으로 어렵기 때문이다.⁵⁾ 또한 이러한 불분명한 정책시 그널은 산업계의 장기 투자계획 수립 등에 장애가 될 수 밖에 없다는 점도 수정을 하게 된 배경으로 볼 수 있다.⁶⁾ (이 밖에도 에너지 및 대기오염 관리대책 등과의 정합성 유지 측면에서, 또는 효과적인 기후변화 대응을 위한 에 너지 전환 및 미세먼지 관리대책 등 주요 국정과제 간 정 합성 측면에서 공동대응을 위하여 전력생산 과정에서의 에너지 믹스 및 자동차 연료정책, 친환경차 보급 등과의 사회적 비용 또는 편익을 반영하는 데에 그 수정 배경이 있다고 한다.)

금번 수정안의 가장 큰 변동 사항은 기존의 2030년 BAU 대비 37% 감축목표 중 국내감축분을 25.7%에서 32.5%로 높여 온실가스 감축 책임을 이행하고자 하였다 는 점에서 그 의미가 있다.⁷⁾ 이는 2017년 9월 제안된 미 세먼지 저감 종합대책과 2017년 12월에 발표된 제8차 전 력수급기본계획의 주요 내용과 산업 부문별 에너지 이용 효율 제고 및 산업공정개선, 원료와 연료 대체 등을 고려 하여 반영한 내용이라 할 수 있다. 물론, 이러한 수정 내 용에도 불구하고, 실효성 측면에서 구체적인 연차별 이행

2) 국무조정실 보도자료, 2016.2.25

3) 온실가스종합정보센터는 「저탄소 녹색성장 기본법」에 근거하여 2010년 6월 15일 설립되어, 국가온실가스 종합정보관리체계 운영, 온실가스·에너지목표관리제 및 배출권거래제 지원, 국가 및 부문별 온실가스 목표 설정 지원, 국내외 온실가스 감축 조사 및 연구, 기후변화 관련 국제협력 강화, 국제 배출권거래제 시장 연계 강 화 등의 기능을 실행하고 있다(온실가스종합정보센터 홈페이지).

4) 한국환경공단 공식 블로그(http://blog.naver.com/kecoprumy/220851832823, 검색일: 2018.6.27)

5) ‘30년기준 국외감축 96백만톤은 전체 감축목표의 약 30%에 해당되는 양으로 매년 약 3.1조원(톤당 25유로, 1 유로당 1,300원 가정)에 해당되는 재원 확보 필요 6) 대한민국 정부 관계부처 합동(2018), “2030 온실가스 감축 로드맵 수정(안),” 2018년 6월 28일

7) 2030년 감축 후 배출량은 5억 3,600만톤이며, 9,590만톤의 국외감축량은 1,620만톤으로 줄였으며, 국내감축량 2억 1,890만톤을 2억 7,650만톤으로 늘려 기존보 다 5,760만톤을 더 감축하기로 하였다.

계획이나 정책로드맵이 마련되지 않았다는 점과 산림흡 수원 활용에 대한 부분에 있어서는 미흡한 대응이라는 비 판이 제기되고 있다.⁸⁾ 아울러 여전히 남아 있는 2%의 국 외 감축분에 있어서도 이 비용에 대한 부담 주체와 그 부 담 방법에 대한 구체적 방안이 없다는 점과, 전환 부분에 있어 4% 정도의 추가감축 잠재량이 ‘추후 확정’이라는 점

또한 기존 로드맵과 달리 진전된 계획안이라 보기 어렵다 는 것이다.

우리가 2009년 국제사회에 약속한 2020년 배출량 목 표가 5억 4,300만톤이나, 이미 실제 배출량이 7억톤에 이 르고 있다는 점과 제8차 전력수급기본계획과 2030 온실 가스 감축 로드맵 등을 살펴볼 때 화석연료 감축과 에너

8) 우리나라가 2015년 파리협정 당시 제출한 감축목표 문서에는 산림이 흡수하는 부분을 고려하지 않고 감축목표를 정했는데 이제 와서 산림흡수원을 감축량에 넣겠 다는 것은 산림흡수량 2,200만톤을 전부 감축으로 인정받겠다는 계획이나 산림이 흡수하는 온실가스의 양은 파리협정 제출 당시보다 줄어들 예정이며, 국제사회에 서 이를 그대로 인정하기 어렵다는 것이다(박덕영, 한국일보 [기고] 온실가스 감축정책 “눈 가리고 아웅,” 2018.7.15).

<표 1> 2030 온실가스 감축목표 달성을 위한 기본 로드맵 수정안

부문 BAU

(백만톤)

기존 로드맵 수정안

감축후 배출량

BAU 대비 감축률

감축후 배출량

BAU 대비감축률

배출원 감축

산업 481.0 424.6 11.7% 382.4 20.5%

건물 197.0 161.4 18.1% 132.7 32.7%

수송 105.2 79.3 24.6% 74.4 29.3%

농축산 20.7 19.7 4.8% 19.0 8.2%

폐기물 15.5 11.9 23.0% 11.0 28.9%

공공기타 21.0 17.4 17.3% 15.7 25.3%

탈루 등 10.3 10.3 0.0% 7.2 30.5%

감축 수단 활용

전환 (333.2)* -64.5 -23.7

-34.1**

E신산업

/CCUS - -28.2 - -10.3 -

산림흡수원 - -22.1

국외감축 등 - -95.9 11.3% -16.2 4.5%

기존 국내 감축 631.9 25.7% 574.3 32.5%

합계 850.8 536.0 37.0% 536.0 37.0%

* 전환부문 배출량(333.2백만톤)은 전기 및 열 사용량에 따라 부문별 배출량에 포함되어 산정 됨

** 전환부문 감축량 23.7백만톤 확정, 추가감축 잠재량은 ‘20년 NDC 제출 전까지 최종감축량 확정 출처: 대한민국 정부 관계부처 합동(2018), “2030 온실가스 감축 로드맵 수정(안),” 2018년 6월 28일

지 전환에 관한 구체적인 이행을 위한 적극적 이행방안이 여전히 드러나지 않고 있다는 점 등은 향후 온실가스 등 의 감축 목표에 있어 보다 검토가 필요한 부분이라 할 수 있다.

2) 에너지기본계획

국내 에너지 시장은 전반적으로 1차 에너지 중 화석연 료와 석유류의 비중이 높은 경향을 띄고 있다. 다만, 과거 와 달리 석탄, 천연가스, 원자력 순으로 에너지 의존도가 높게 나타나고 있으며, 친환경에너지원의 경우에는 아직 까지는 그 비중이 미흡한 수준이다.

에너지원별 소비 비중에 있어서는 산업부문이 가장 높 으며, 그 다음이 가정·상업부문, 그리고 그 뒤를 수송 부문이 차지하고 있다. 특히, 산업부문에 있어서 1차 에 너지 소비비중은 에너지 소비 전체량 중 2/3를 차지하고 있다.

이러한 에너지 수요와 소비에 관하여 살펴보면 국내·

외적으로 온실가스 감축에 관한 목표 달성 등에 의한 부 담으로 기존의 에너지 정책의 변화가 요구되고 있으며, 안전한 에너지원 수급 및 신재생에너지 비중 확대 정책으 로 ‘제4차 신재생에너지 기본계획’에서 2035년까지 신재 생에너지를 1차 에너지 기준 11%, 발전량 기준 13.4%로 확대하겠다는 목표를 세운 바 있다.⁹⁾ 이에 국내에서는 친 환경 에너지 확대를 위하여 제2차 녹색성장 5개년 계획, 제4차 신재생에너지 기본계획, 제2차 에너지기본계획, 국 가기후변화적응대책, 제8차 전력수급기본계획 등을 수립

하여 운영하고 있으며, 2018년 제3차 에너지기본계획을 검토하고 있다.

제2차 국가에너지기본계획(2014~2035년)¹⁰⁾에 따르면 이전의 2008년 제1차 국가에너지기본계획에서의 문제점 들을 자원의 비효율적 배분, 양적 성장과 공급 중심의 정 책 편중, 성과 위주의 정책목표로 구분하여, 낮은 가격 정 책에 따른 에너지 다소비 구조의 고착화, 전력 등의 특정 에너지원에 소비 편중, 외부 효과를 고려하지 않은 경제 성 중심의 믹스 정책 추진 등을 문제점으로 평가하였다.¹¹⁾ 하지만, 국내 신재생에너지 보급량 확대에 관한 목표 달성에 관하여는 회의적인 평가가 제기되고 있는 실정이 다. 이는 국내 핵심기술의 미흡, 기술사업화 프로그램의 취약으로 개발된 기술의 사업화 및 투자 유치가 어렵고,¹²⁾ 이의 육성을 위한 정부 정책 또한 현실적으로 실현이 어 렵다고 보여 지기 때문이다.

현재 논의 중인 제3차 에너지기본계획의 기본방향은 2040 국가 에너지 비젼·목표를 제시하고 지속가능한 에 너지전환을 위한 패러다임을 전환하는 것을 목표로 삼고 있다. 이에 단계적 원전축소를 위하여 신규 건설계획 백 지화 및 수명연장 금지, 석탄발전 축소, 사업장 배출규제 강화를 위하여 일시 가동제한 등 직접 규제 및 환경비용 반영 발전연료에 관한 조세체계 개편과 석탄화력 신규건 설 중단 등의 내용을 담고 있다. 아울러 신재생에너지 비 중 확대를 위하여 ‘30년까지 20%까지 그 발전비중을 늘리 는 것을 목표로 하고 있다.¹³⁾

제8차 전력수급기본계획의 경우에는 다음과 같은 전력 시스템 전환을 위한 이행계획을 담고 있다.

9) 이상훈, “유엔 SDGs와 한국의 기후 에너지 정책 현황과 과제,” 유엔 SDGs와 기후변화 협약, 그리고 국회의 역할, 99면, 2017년 5월 17일 세미나 자료집 10) 2014년 1월에 확정되어 발표된 바 있다.

11) 김은정·오형나·홍인기·홍종호, 「에너지가격규제에 관한 법·경제적 융합 연구」, 한국법제연구원, 32면, 2015 12) 김은정·오형나·홍인기·홍종호, 앞의 보고서, 33면.

13) 에너지경제연구원, 제3차 에너지기본계획 권역별 설명회 자료, 11면, 2018

14) 에너지경제연구원, 앞의 설명회 자료, 12면.

15) 관계부처 합동 미세먼지 관리 종합대책, 3면, 2017.9.26

전력소비량에 있어서도 2030년 기준 수요(667TWh/

년)의 목표수요량을 580 TWh/년으로 정하여 기준수요 대비 15% 감축, 연평균 증가율 1.04%로 정하였다.¹⁴⁾

이를 위해서는 연료세제 및 전기요금체계 개편에 관한 이행과제가 필요하다고 보여지며, 그 기준으로 환경비용 으로 합리성·적정성·형평성을 고려한 미래세대를 위한 투자 개념의 요금체계 개편이 불가피하다고 볼 수 있다.

3) 미세먼지 관리 종합대책

미세먼지로 인한 환경과 국민 건강에 관한 피해가 심 각해짐에 따라 국무조정실을 비롯한 11개 관계부처는 합 동으로 「미세먼지 관리 특별대책」을 수립하여 추진하였으 나, 이러한 특별대책에도 여전히 미세먼지로 인한 피해가

계속되었다. 이에 2017년 새로운 문재인 정부에서는 미 세먼지 문제해결을 위하여 관계부처 합동 TF 구성 및 시 민사회·전문가 등의 사회적 의견수렴을 통하여 종합대 책의 방향과 추진체계를 마련하게 되었다.

이후 2017년 9월에 발표된 「미세먼지 관리 종합대책」에 따르면 미세먼지 배출원은 국내 배출과 국외 영향으로 구 분될 수 있으며, 국내 배출의 경우 수도권은 경유차(23%)

› 건설기계·선박 등(16%) › 사업장(16%) 순이며, 전 국의 경우에는 사업장(38%) › 건설기계·선박 등(16%)

› 발전소(15%) 순으로 분석되었다.¹⁵⁾ 국외의 경우에 는 중국, 북한 등을 포함하여 연평균 30~50%, 고농도시 (’15~16년 연간 18~29일)에는 60~80%로 추정하고 있 다. 미국 항공우주국(NASA)과의 공동연구 결과 (‘17년 7 월 중간발표)도 중국 등 국외 영향 48%, 국내 배출 52%로

<표 2> 제8차 전력수급기본계획

<표 3> 발전량 구성: 목표 시나리오

제1~7차 수급계획 제8차 수급계획

수급안정/경제성 수급안정/경제성 + 환경성/안전성

발전소 건설 위주 수요관리 최우선 강화

원전/석탄 중심 재생에너지 및 LNG 확대

대규모 중앙 공급 소규모 분산형전원 확산

년도 원자력 석탄 LNG 재생에너지 기타 수요량

2017 30.3% 45.4% 16.9% 6.2% 1.3% 507TWh

2030 23.9% 36.1% 18.8% 20.0% 1.1% 580TWh

출처: 에너지경제연구원, 제3차 에너지기본계획 권역별 설명회 자료, 12면.

출처: 산업통상자원부, 제8차 전력수급기본계획, 2017