경제기반형 도시재생 사업화 전략

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특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안

경제기반형 도시재생 사업화 전략

정소양│국토연구원 책임연구원 ([email protected])

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도시재생과 도시재생 사업화

우리나라의 초기 도시재생은 주로 기성 시가지의 물리적 환경개선에 국한되었으나 최근 도시재생정책의 전환기 를 지나면서 지역의 종합적 재생을 의미하는 것으로 그 개 념이 점차 확대되고 있다. 도시재생정책 전환의 계기는 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도 시재생법)」의 제정이다. 「도시재생법」은 기존의 도시재생 관련법에 따른 정비방식 및 재생사업의 개별 추진에 따른 한계를 극복하는 한편, 공공의 역할과 지원을 강화하여 도 시의 자생적 성장기반을 확충하기 위한 목적으로 제정되 었다. 이후 국가 차원에서 2014년 도시재생선도지역(이하 선도지역)이 선정되어 추진되고 있으며, 2016년 초에는 일반지역이 선정될 예정이다. 현재 추진 중인 부산시, 청 주시의 경제기반형 선도지역 재생사업은 여러 가지 난관 에 부딪치며 더디게 진행되고 있고, 앞으로 추진될 일반지 역 역시 여러 가지 어려움들이 예상된다. 그간의 크고 작 은 경험과 노하우가 쌓인 근린재생형에 비해 경제기반형 재생사업은 공통의 이해와 사업추진의 경험이 부족한 탓 이 클 것이다. 그리고 무엇보다 목표한 바를 이루기 위해 세운 계획을 실제 손에 잡히는 사업으로 전환시켜 가는 사 업화 과정에 대한 경험과 이해의 부족, 적절한 추진주체의 부재 등으로 인해 시행착오와 진통을 겪고 있다.

일반적으로 도시재생사업이란 도시재생의 다양한 활동 중 물리적·비물리적 기반을 조성하는 활동으로, 특정한 목적하에 이루어지는 계획적인 경제활동을 의미한다. 이 를 활동의 주체와 수단을 중심으로 정의한다면 ‘공공과 민 간이 재원, 토지, 추진조직 등을 활용하여 도시재생을 추 진하는 과정’이라고 이야기할 수 있다. 이때 도시재생사업 이 추진되기 위해서는 적절한 수익성, 사업의 범위 및 규 모, 토지확보, 주체 등에서 일정 조건이 충족되어야 하며, 도시재생을 이러한 조건에 맞는 도시재생사업으로 변환

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시키는 작업을 ‘도시재생 사업화’로 정의할 수 있다. 지금 까지 「도시재생법」의 제정, 선도지역 지정과 정부의 지원 등 중앙정부 수준에서 공공의 역할과 지원을 중심으로 연 구와 논의가 이루어졌다면, 앞으로는 경제기반형 도시재 생사업의 지속가능한 추진을 위해 실제 재생사업이 일어 나고 있는 지자체 현장을 중심으로 개개 사업 및 사업 간 의 연계를 포함한 지역 전체 차원에서의 사업화 과정을 통 해 다양한 아이디어와 전략들이 제시되어야 할 것이다.

경제기반형 도시재생 사업화 전략의 필요성과 기본방향

경제기반형 재생사업은 종전의 개발사업과 달리 지역발 전 차원의 전략과 공공성이 더욱 요구되나, 공공의 재원만 으로는 한계가 있어 민간의 참여가 필수적이다. 민간의 참 여는 최소한의 수익구조가 전제되어야 가능한 것으로서, 이를 위해서는 기존 사업성 위주의 도시개발사업과는 다 른 수익모델과 참여방식이 요구된다. 즉, 공공성과 수익성 의 조화와 균형을 고려하면서 공공과 민간의 재원이 합리 적으로 투자될 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 공공성을 추구하는 과정에서 감소되는 수익성의 행·재정적 지원, 수익성 사업과 공공성이 강한 비수익성 사업을 결합하여 추진하는 등의 사업화 전략이 필요하다.

공공과 민간의 협력으로 이루어질 경제기반형 도시재생 사업에서 민간참여의 방식은 사업자 공모 형태가 유력할 것으로 예상되며, 이는 경제기반형 도시재생사업 역시 공 모형 PF(Project Financing)사업이 그간 보여온 문제점을 유사하게 겪을 수 있음을 의미한다. 이에 공모형 PF사업 의 문제점과 한계를 살펴보고, 변화된 사업 여건, 전망과 기회요인 등을 토대로 경제기반형 도시재생 사업화의 기 본방향을 고민해보고자 한다.

민·관협력 공모형 PF사업은 공공이 보유한 토지에 개 발사업을 수행할 민간사업자를 공모 및 선정하고, 선정한 민간사업자와 공동으로 출자한 프로젝트회사(SPC)를 설 립한 후 개발하는 민·관합동 개발방식 중 하나다(한국감 정원 2012: 9-11). 현재 국내 민·관협력 공모형 PF사업 은 다수의 프로젝트가 정상적으로 추진되지 못한 채 무산 되거나 중단되었다. 글로벌 금융위기, 부동산 경기침체 등 외부의 거시적인 환경에서도 그 원인을 찾을 수 있지만, 보다 근본적인 원인은 재원 조달, 사업구조의 한계 등 사 업화 전략의 한계에 있다.

공모형 PF사업의 한계와 문제점은 사업화의 세 가지 요 소인 재원 조달, 토지확보, 추진조직 구성의 측면에서 살 펴볼 수 있다. 첫째, 재원 조달 측면에서는 자기자본비율 의 과소성, 객관성이 결여된 사업성 평가, 그리고 매각수 입에 의존하는 단기 투자수익구조의 사업계획 등을 들 수

출처: 정소양 2015: 5.

도시재생 사업

도시재생 사업 공공성/수익성 동시 추구,

공공 + 민간

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있다. 둘째, 토지확보의 측면에서는 총사업비 대비 높은 토지가격으로 인한 사업원가 상승 및 사업성·수익성 저 하를 이야기할 수 있다. 셋째, 추진조직의 구성에 있어서 는 참여자 간의 목적과 이해관계가 얽혀 의사결정구조가 복잡하고 사업을 조정해갈 역할자가 부재한, 사업에 책임 을 지지 않는 다수의 주주구조를 원인으로 들 수 있다.

그렇다면 경제기반형 도시재생사업은 기존 도시개발사 업(공모형 PF사업) 추진의 한계를 개선하기 위해 변화되 는 사업화 여건과 기회들을 어떻게 활용할 것인가?

먼저, 재원 조달 측면을 살펴보자. 프로젝트의 단기 개 발이익을 선취하지 않고, 안정적인 자산운용과 운영사업자 및 입주자의 이익 확보가 가능한 사업목표를 정하고 그에 부합하는 출자와 투자가 이루어지는 사업구조가 필요하다.

이를 위해 사업목적이 명확히 실현될 수 있는 사업 규모와 기능의 설정 등으로 합리적인 투자가 이루어져야 하며, 장 기임대수익형 등 자산의 보유·운용을 전제로 수익성뿐만 아니라 지역 전체의 활성화 등을 고려한 공공성도 추구되 어야 한다. 최종 시설 사용자의 적정 이익을 확보할 수 있 도록 조달비용을 최소화하고, 시중의 투자처를 찾는 여유 자금을 유도할 수 있는 방안도 마련되어야 한다. 최근 부동 산 수익률 외에 전반적인 투자처의 수익률이 낮아졌기 때 문에 연기금, 보험, 은행 등 다양한 재원들을 투자기간 및 목표수익률에 따라 활용할 수 있는 가능성이 예전보다 높 아졌으며, 부동산펀드, 리츠 등 간접투자상품의 상품화 노 력도 이루어지고 있어 이러한 다양한 민간재원 확보 가능 성을 기회로 잘 활용할 필요가 있다. 그리고 이러한 민간의 참여를 유도하기 위해 정부재원뿐만 아니라 주택도시기금 등 공적 금융의 지원방안이 마련되어야 한다.

토지확보 측면에서는 토지비 지출을 최소화하고 타 지 출항목보다 후순위로 지출할 수 있는 방안을 강구해야 한 다. 높은 가격의 토지비를 최우선으로 지급하는 사업구조 가 사업성이 악화된 중요한 원인 중 하나였으며, 이로 인

해 향후 토지를 매입하여 확보하는 것이 점점 더 쉽지 않 을 것이다. 이에 대한 대안으로 국·공유지를 적극적으로 활용하려는 움직임들이 일어나고 있으며, 경제기반형 도 시재생사업 역시 국·공유지의 활용이 활발하게 논의되고 있다. 이와 함께 점차 토지의 매각·매입 방식이 아닌 토 지 사용료, 임차료 부담 방식이나 토지출자 방식 등이 고 려되어야 한다.

추진조직 측면에서 공공성과 수익성을 균형 있게 추진 하고자 하는 경제기반형 도시재생사업의 전제는 민간과 공공의 상생 및 협력의 관점, 즉 하나의 프로젝트를 공공 과 민간이 협력하여 추진하는 관점을 공유하는 것이다. 그 리고 기획, 계획수립, 사업화, 운영관리 등 사업의 전 과정 에서 공공, 민간 부분의 각 참여주체들의 역할이 명확해야 한다. 민간은 불확실성이 큰 사업에는 참여하지 않으므로 명확한 룰 설정이 선행되어야 하며, 비교적 긴 재생사업 기간 동안 정책의 일관성이 유지되어야 할 것이다. 아직까 지 지자체는 대규모의 사업추진 경험 등이 부족하므로 다 양한 노하우를 지닌 공기업들의 참여를 통해 전체 사업구 역의 다양한 프로젝트들을 효과적으로 지원, 조정, 추진하 는 것이 중요하다.

경제기반형 도시재생의 사업화 추진 현황

경제기반형 도시재생사업이 실제 어떻게 진행되고 있는 지 2016년 일반지역 지원 대상지 공모에 응한 지자체들의 사업구상서(안)를 중심으로 살펴보았다. 총 11개 지자체에 서 사업구상서를 제출하였는데, 1개 지자체당 평균 26개 의 사업들을 담고 있었으며, 많게는 41개 사업에서 적게는 16개의 사업들을 제안하였다. 평균 총사업비는 9,397억 원이며, 재원별로는 민간투자 6,033억 원(64.2%), 지방비 1,776억 원(18.9%), 국비 1,419억 원(15.1%) 순이었다(국 토교통부 2015). 경제기반형 도시재생사업 추진은 공공의

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적 활력 강화(지역산업 활성화, 일자리 창출 및 지원, 복합 개발 등), 물리적 환경개선(광역·구역 기반시설, 도시환 경 조성), 문화여가 인프라 조성(자원활용 및 시설 조성, 문화예술 프로그램 사업 등), 주민역량 강화 등으로 유형 화해 볼 수 있다. 사업기간(단기~장기)과 규모(소규모~

대규모), 사업방식(지자체 시행, 공기업 위탁개발, 토지임 대 민투사업 등), 사업성격(수익, 비수익) 측면에서도 서로 다른 다양한 사업들이 복합적으로 계획되어 있다.

그러나 11개 지자체의 사업구상서 모두 담고 있는 사업 들을 실제로 사업화하기 위한 구체적인 개발방식, 재원 조달, 추진조직, 관리운영 등의 전략과 내용들이 마련되 어 있지 않았다. 민간투자사업의 비중이나 중요성은 높지 만 구체적인 재원확보 방안이나 단계별 추진계획은 미흡 하다. 많은 사업들은 면밀한 시장여건이나 수요분석에 기 반하지 않고 나열식으로 제시되어 있었다. 공급자인 지자 체 중심의 계획으로, 사업시행 및 사후관리 등의 추진주 체가 불명확하여 이대로라면 실현 가능성이 불투명해 보 인다.

도시재생이 실제 사업으로 구현되기 위해서는 공공적 인 목적성뿐만 아니라 투자대상으로서의 요건을 갖추어야 한다. 아직까지 사업구상서나 도시재생활성화계획은 평면 적 계획 관점에서 작성되고 있다. 이제는 공간계획에 머무 는 계획 관점에서 투자 관점으로의 전환이 절실하다. 기획 부터 관리운영까지 고려하는 장기적인 안목의 통시적 관 점, 주체 간·사업 간의 연계 및 구체적인 재원 조달 방안 의 제시 등 사업화를 위한 액션 플랜(action plan)으로 전 환되어야 한다.

을 살펴보았다. 이를 토대로 사업화의 세 가지 요소인 재 원 조달, 토지 확보, 추진조직(주체)에 대한 사업화 전략을 다음과 같이 제안하고자 한다.

1. 재원 조달: 공적 금융의 역할과 민간재원의 참여

경제기반형 도시재생사업에 활용 가능한 재원은 공공재원 과 민간재원이다. 공공재원은 정부재원과 주택도시기금으 로 대표되는 공적 금융으로 나누어 볼 수 있다. 수익성뿐 만 아니라 공공성도 고려해야 하고, 지가가 높고 이해관계 가 복잡한 도시 내부에서 이루어지는 등 투자대상으로서 도시재생사업의 사업성이 우수할 가능성은 그리 높지 않 아 보인다. 그렇다면 시장 상황에 대한 불확실성, 사업추 진 과정에서 예상되는 리스크의 해소를 위해 민간금융을 보완하는 금융지원이 필요하다. 정부재원, 공적 금융 등으 로 기반시설 설치, 비수익성 사업추진 등의 마중물 역할을 통해 사업추진의 불확실성을 감소해줌으로써 민간참여의 기반을 조성할 필요가 있다.

2016년부터 주택도시기금의 도시계정은 대표적인 공적 금융의 역할을 수행할 것으로 예상된다. 2014년 전체 기 금운용자금인 65억 원에 비해 2016년 도시재생사업에 투 입될 재원은 400억 원으로, 적은 규모이긴 하지만 우선 민간자금의 참여를 끌어내어 한두 개의 성공모델을 창출 하는 데 도울 수 있을 것이다. 기금운용기관인 주택도시보 증공사 차원의 보증방식 활용 또한 도시재생사업의 활성 화에 기여할 것으로 예상된다. 기금의 지원 규모와 역할의 중요성이 점차 증가될 것으로 기대하며, 도시재생사업에 서 공적 금융의 역할을 네 가지로 제안한다. 첫째, 선도적

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역할이다. MICE, 아레나 등 지역경제 파급효과가 큰 사업 이나 신성장 사업군 등 미래 성장 가능성이 있고, 앵커기 능을 수행할 수 있으나 대규모 투자가 필요하고 불확실성 이 존재하는 사업에 대해 공적 금융으로 소요자금 일부를 충당함으로써 사업의 신뢰성을 제고할 필요가 있다. 둘째, 중간자 역할이다. 이는 공공성 관점의 재정과 수익성 관점 의 민간금융(투자)의 중간자적 역할을 의미한다. 리스크 측면에서 적극적 투자로 수익을 추구하는 위험감수(risk taking) 입장과 원금 보전 최우선의 안정적 자금운용 사이 에서 중간적 포지션을 담당하며 후순위채, 전환사채, 후순 위 융자, 공유형 융자 등의 메자닌(mezzanine) 투자 형태 로 사업추진의 촉매제 역할을 할 수 있다. 셋째, 공공적 역 할이다. 공공적 융자 등의 형태로 비수익사업 중 도시재생 의 기반 조성을 위하여 필요한 시설의 건설 및 운영에 필 요한 자금의 조달을 담당할 필요가 있다. 구체적으로는 도 로, 공원 등 기반시설의 건설자금 대출, 지역경제 활성화

에 필요한 시설의 건설 및 운영자금의 융자, 지자체사업이 나 국고지원에 따른 매칭투자비에 대한 저금리 융자 등을 들 수 있다. 마지막으로 공적 보증을 통한 리스크 완화의 역할이다. 도시재생사업에 존재하는 다양한 형태의 불확 실성에 대하여 공적 금융에서 보증을 해주는 것은 사업 신 인도를 높이는 데 효과적이다. 공적 기금이라는 한정된 재 원으로 투자 및 융자를 통하여 자금을 공급해주는 것에 비 하여 보증방식을 활용할 경우 같은 비용으로 보다 풍부한 잠재적 민간자금을 끌어들이는 승수효과를 기대할 수 있 어 적극적으로 활용할 필요가 있다.

이러한 공적 금융을 도시재생사업 유형에 맞게 다각적 으로 지원하는 전략도 필요하다. 도시재생사업의 투자 역 시 일반 사업과 마찬가지로 수익성과 위험성 기준에 따라 평가할 수 있는데, 일반적으로 고수익·저위험 사업군은 민간투자부문이 담당하는 것이 바람직하며, 저수익·고 위험 사업군은 필요 시 정부재정으로 공공이 담당할 수 있

<그림 2> 공적 금융의 사업유형별 다각적인 지원기법

출처: 정소양 2015: 11.

선도지역 + 일반지역 구상서 분석 (11개 지자체)

수익성-위험성 기준으로 4개 그룹 분류 (전문가 서면자문 활용)

* 이는 일반적인 분류로, 특정 사업의 사업입지, 공간도입시설, 사업범위에 따라 다른 결과가 나올 수 있음

민간투자영역 + 위험완화 장치

● 지원방식: 보증(HUG)

*사업(예): 복합상업업무시설, 특화산단 조성 등

타당성 없는 사업, 필요 시 공공이 담당

● 지원방식: 재정보조

* 사업(예): 복합문화공연시설, 창업지원 센터, R&D연구시설, 문화예술촌, 갤러 리/박물관/체험관, 작업전시공간, 관광 문화단지 조성 등

민간투자영역

● 지원방식: 출자(기금) *사업(예): 복합환승센터 조성, 테마거 리·특화거리 조성 등

민간금융 + 공공재원

● 지원방식: 투융자(기금) * 사업(예): 하천정비, 공원 조성, 창업상

담 및 교육, 진입도로 개설, 간선도로 정비, 고가설치 철거, 가로환경 개선, 축 제/이벤트 개최 지원, 자전거도로 정비, 주차장 조성 등

고수익

저수익

고위험 저위험

25개의 사업유형 도출 (사업의 목적별 구분)

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같이 고려해볼 수 있다.

공공재원이 절대적으로 부족한 상황에서 도시재생사업 을 민간투자 및 금융시장과 연계·기획하는 것은 도시재 생의 성공적 추진에 반드시 필요한 과정이다. 이를 위해서 는 투자대상으로서의 도시재생사업에 대한 특성이 파악되 어야 하며, 이를 금융시장 여건과 접목시키고 적절한 금융 지원 전략을 강구해야 한다. 시중 금융기관은 투자처를 찾 고 있는 여유 자산을 보유하고 있는데, 그중 일부라도 도 시재생사업으로 투자를 유도해야 한다. 이를 위해 재원과 도시재생사업의 매칭이 필요하다. 기반시설에 소요되는 공공재원에 대한 은행권의 저위험·저금리 대출, 단기 운 영자금에 대해서는 은행권의 대출, 연기금과 같은 수익형 장기 운용자금의 민자수익사업과 연계, 보험 등 장기 저수 익의 안정적 운용재원과 장기 임대·운영사업 등의 연계 등을 구체적으로 고려해볼 수 있다. 또한 수익형 사업과 공공적 사업의 결합, 사업기간과 만기구조 등을 고려한 시 간적 포트폴리오, 고수익·고위험 사업과 저수익·고위험 사업 간의 결합 등 다양한 사업에 대한 포트폴리오 구성도 필요하다. 이외에 재원 간의 결합도 고려해볼 수 있다. 공 적 금융기관, 토지 등 현물을 소유하고 있는 공공기관, 민 간금융기관 등 주체 간 재원의 결합이라든지, 금융기관 등 이 보유하고 있는 유동성 낮은 자산을 전문기관이 조합하 여 유동화증권을 발행하는 등의 방식도 시도해볼 수 있다.

사업특성이 다른 여러 가지 사업이 추진되는 도시재생 사업에서는 기존의 단일 프로젝트를 보던 시각에서 활성 화지역 전체를 고려한 사업 간 전략적 구성이 중요하다.

수익성이 확보된 프로젝트를 우선 추진하고, 순차적으로 잠재력 있는 사업으로 확산해가며, 성장성과 수요성 등 특

상당한 양의 국·공유지 보유량에 비해 실제 가용할 수 있 는 토지는 많지 않으며, 실제 도시재생사업에 부합하는 입 지가 양호한 토지는 더 희소할 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 중요한 입지에 위치한 국·공유지를 적절히 활 용하여 핵심적인 사업을 추진한다면 이는 활성화지역 전 체뿐 아니라 도시재생에 큰 기폭제가 될 수 있을 것이다.

이러한 잠재성을 지닌 국·공유지는 법제도적 틀 안에서 활용 가능성이 정해져 있어 이를 잘 이해하는 것이 선행되 어야 한다.

국·공유지를 활용하는 방식은 크게 관리, 활용, 개발, 현물출자로 분류해볼 수 있다. 관리란 국·공유재산의 취 득·운용, 유지·보존을 위한 모든 행위를 뜻하며, 활용 이란 관리·처분 등을 통한 국·공유재산의 가치를 높이 는 행위로 정의할 수 있다. 관리 및 활용의 방식은 대부, 매각, 교환, 양여 등을 의미한다. 이때 행정재산은 공공성 이 강한 공공재로 처분이 제한되어 있으며, 이에 비해 일 반재산은 필요에 따라 대부, 처분, 사권 설정이 가능한 토 지다. 다음으로 개발이란 특정한 목적의 수행을 위해 일 련의 공간을 개발하는 행위로 일반재산만 가능한 방식이 며, 현물출자란 특정한 목적의 수행을 위해 정부출자기업 체, 특수목적회사(법인) 등에 현금 외 부동산 등으로 출자 하는 행위를 뜻한다. 개발 및 현물출자의 방식에는 신탁개 발, 위탁개발, 기금개발, 민간참여개발, 현물출자 등이 있 다. 이때 기금개발과 민간참여개발은 국유지만 가능하며, 현물출자 시 공유지는 지방재정투융자심사(행정자치부)를 거쳐 법령, 조례로 정하는 경우에 가능하다.

이러한 국·공유지 활용의 기법별로 장점과 단점 혹

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은 쟁점이 다를 수 있으니, 사업화의 측면에서 대상 토지 의 특성에 따라 적합한 방식을 적용하고, 필요에 따라서는 타 사업에서 국·공유지를 활용한 사례들을 살피면서 법 제도적인 개선사항들을 발굴해서 개선해야 할 것이다. 예 를 들어, 서울 리츠는 SH공사가 장기토지임대부 및 리츠 (REITs) 방식의 활용으로 임대주택을 건설하고 있는 사례 로, 「임대주택법」에 의한 50년 장기임대가 가능한 부분이 개발사업 시 토지부담 최소화를 통한 사업성 확보로 이어 졌다(SH공사 2015). 한편 서울시 청와대사랑채와 정부 국 세청 남대문별관의 교환 사례는 국유지와 시유지의 맞교 환을 통해 도심부 문화공간을 조성한 것으로, 맞교환 시

법상 제한을 넘어 협의를 통한 유연한 대처를 통해 감정평 가에 따른 차액을 현금정산이 아닌 시유지 일부를 넘겨주 는 방식을 적용할 수 있었다(강승훈 2015). 이처럼 국·공 유지의 활용과 관련하여 공공성을 해치지 않는 선에서 법 제도가 제약조건이 되지 않도록 꾸준히 개선사항을 발굴 하며 사업화의 가능성을 높일 필요가 있다.

3. 추진조직: 민·관협력방식과 공기업의 역할

도시개발사업은 추진주체가 누구인가에 따라 공영개발 (1섹터), 민간개발(2섹터), 그리고 민·관협력개발(3섹터)

구분 주요 특징/장점 주요 쟁점/단점

대부

● 토지소유: 공공

● 공공: 국고수익 증대

● 민간: 저리임대 시 토지비 부담 경감에 따른 사업성 확보 가능

● 대부기간이 짧아 개발수익 상환 어려움

● 대부기간 완료 후 공공에서 운영관리 유지 곤란

매각

● 토지소유: 매입하는 자

● 공공: 국고수익 증대

● 민간: 매입에 따른 창의적 활용 가능

● 사업자의 토지매입비 부담(사업성 악화 원인 작용 가능) 및 개발 리스크 부담 가중

교환

● 한 곳에 모아 관리하여 재산 효율성 향상, 지역경제 활성화 등 의 경우 가능

● 교환 시 차액은 금전 대납 원칙

● 교환에 적합한 부지 선정의 어려움

양여

● 토지소유: 양여 받은 자

● 무상증여(금전적 보조의 효과)

● 목적·용도 제한적

● 무상양여의 특혜논란 시비 우려

신탁개발

● 토지소유: 신탁회사

● 민간: 개발 후 임대분양 수입 취득

● 공공: 자금 부담 없이 이익 취득

● 자금조달 금리 높음(공기업 대비 2~3% ↑)

● 사업자의 개발리스크 부담

위탁개발

● 공공기관에 위탁·개발 - 사업추진 절차 투명 - 자금조달 금리 낮음

● 민간 불가(한국자산관리공사, 한국토지주택공사, 지방공사만 가능)

● 사업비 조달 위한 수탁기관 부채비율 증가

기금개발 ^● 자금조달 유리

- 국유재산관리기금으로 청사 등 필요시설 공급

● 개발 가능 대상 제한 - 국유지만 가능 - 한국자산관리공사만 가능

민간참여 개발

● 총괄청/민간공동출자 SPC가 토지매입/사업 추진

● 민간 사업제안방식으로, 수익형 복합시설 가능

● 개발 가능 대상 제한

- 국유지: 5년 이상 유휴지, 매각 곤란 재산 등

● SPC의 토지매입비 부담

현물출자 ^● 토지비 절감으로 수익 향상

● 공공의 적극적 사업 참여 가능(인허가 등) ^● 보통주 자본출자에 따른 공공의 리스크 부담 높음 출처: 정소양 2015: 15.

<표 1> 국·공유지 활용 기법별 주요 장점 및 쟁점

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방식으로 나누어볼 수 있다. 그간 도시개발은 1980년 「택 지개발촉진법」을 근거로 공영개발이 다수 이루어지다가, 1994년 「사회기반시설에 대한 민간투자법(구 사회간접자 본시설에 대한 민간자본유치 촉진법)」 제정과 함께 민간개 발방식이, 그리고 2000년대 들어서는 공모형 PF로 대표 되는 토지매각형(민간 주도) 민·관협력방식을 활용해왔 다. 최근에는 도시개발사업의 공공성과 효율성을 제고하 고자 토지임대형 또는 출자형 민·관협력방식이 도입되고 있다.

초기 경제기반형 도시재생사업은 주로 사업자 공모를 통 해 민간이 참여하는 방식을 취할 것이다. 이때 민·관협 력방식에 따라 추진조직을 구성하게 된다면 회계분리 및 세제상 혜택을 얻을 수 있는 별도의 SPC를 설립하는 것 이 유리할 것으로 판단된다. 공공과 민간이 공동으로 별 도의 SPC를 설립할 경우 모기업과의 회계절연이 가능하 여 부채관리가 용이하고, 배당가능 이익의 90%를 출자자 에게 배당할 경우 법인세 감면 혜택이 부여되는 장점이 있 다. 다만, 법인세 감면 혜택이 있는 SPC는 명목회사(paper

company)로서 별도의 자산관리회사(AMC)에 자산의 투 자, 운용을 위탁해야 하며, 이에 따른 별도의 수수료가 발 생하는 점은 감안해야 한다. 명목회사 형태의 SPC 중 신탁 형 부동산펀드는 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법 률」상 개발업자로 등록할 수 없어 고려대상에서 제외하고 프로젝트금융투자회사(PFV), 위탁관리 리츠, 그리고 회사 형 부동산펀드 방식으로 추진조직을 구성할 경우의 항목별 조건들을 비교하여 보았다. 세제혜택 측면에서는 리츠와 부동산펀드가 유사한데, 단 리츠의 경우 국토교통부 사업 과의 정책적 협조가 용이한 점이 경제기반형 도시재생사업 추진 시 유리하게 작용할 수 있을 것으로 보인다.

도시재생사업의 주체는 사업의 추진뿐만 아니라 운영 및 관리, 나아가서는 지역 커뮤니티 발전의 주체로도 역 할을 함으로써 기업의 자산가치 증진과 지역발전을 동시 에 달성할 수 있어야 한다. 이에 따라 장기적이고 종합적 인 관점에서 도시재생사업의 기획, 추진, 운영 등을 포괄 할 수 있는 디벨로퍼가 필요하다. 그러나 아직 민간 차원 에서 충분한 역량을 지닌 주체가 드문 상황에서 선도지역

투자대상 2년 이상 소요되는 개발부동산

(자본금 100%) 부동산에 총자산의 70% 이상 부동산에 총자산의 70% 이하 펀드는 자산의 대부분을 부동산으로 보유 불가

차입조건 취득, 운용 시 한도 없음

취득, 운용 시 자본금 2배 이내 (주총 특별결의 시 10배)

취득 시 순자산액의 2배 이내 (투자자총회 의결 시 그 한도)

부동산펀드는 토지취득 후 실제 개발단계에서는

차입이 곤란

자금대출 불가 대부업 면허, 여신기능 없이

대출 가능

공제회, 기관투자자들은 펀드를 통해 대출 가능

공모(50인 이상) 불가

30% 의무 (임대주택 및 도시재생사업

등은 공모의무 면제)

임의 리츠는 국토교통부 소관으로

정책적 협조 용이

AMC와의 관계 투자자가 참여하는 주주총회를 통해 결정된 범위 내에서만 업무 수행

투자운용에 대해 일임 받아 자기책임하에 운용

펀드는 투자자보다 운용사(AMC) 중심 출처: 정소양 2015: 17.

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과 일반지역이 지정·추진되고 있어 단기적으로는 기존 공기업의 노하우를 최대한 활용하는 방안이 실효성 있을 것으로 판단된다(유재윤 외 2014: 139). 이때 공기업의 참 여 형태는 조정 또는 기획자, 지원자, 그리고 사업시행자 가 될 수 있다. 다양한 개발경험을 보유한 한국토지주택공 사 및 지방공사, 국·공유지를 관리·활용하는 한국자산 관리공사, 철도, 항만부지 등을 소유하고 있는 코레일과 항만공사, 그리고 주택도시기금 운용기관인 주택도시보증 공사(HUG) 등이 각자의 강점을 활용하여 도시재생사업의 전 과정에서 다양한 역할과 모양으로 적극적으로 참여하 는 것이 바람직하다. 그리고 중장기적으로는 (가칭)도시재 생총괄청이 전체 도시재생사업 지역을 기획, 총괄조정하 는 공공디벨로퍼로서의 역할을 수행하는 방안도 고려해볼 수 있다.¹⁾

맺음말

이 글에서는 경제기반형 도시재생이 현장에서 사업화로 이어져 실제 추진되기 위해서는 기존의 계획 관점에서 투 자 관점으로의 전환이 필요하다는 전제하에 사업화의 여 건, 지자체 차원의 사업화 현황, 그리고 재원 조달, 토지확 보, 추진조직 구성이라는 세 가지 측면에서의 사업화 전략 을 살펴보았다. 이때 현재의 법·제도적인 틀과 한계 안에 서 우선 적용이 가능한 사업화 기법들을 찾는 데 중점을 두 었다. 제시한 여러 가지 사업화 전략들은 도시 규모, 핵심 시설 유형, 대상지의 입지특성 등 사업대상지의 여건에 따 라 적용 가능성이 다를 것이다. 대상지별로 적합한 기법을 적용해보고, 사업성 및 경제사회적 효과에 대한 검증과 피

드백 과정을 거치면서 경제기반형 도시재생 본래의 취지와 사업의 목적에 맞는 사업들이 추진되기를 기대한다.

1 ) 참고로, 파리 리브고슈(Rive Gauche) 프로젝트의 주된 주체는 파리시이나 실질적인 계획과 착공은 1995년에 설립된 SEMAPA(파리개발공사)가 담당함. SEMAPA 는 파리시(주식의 57% 소유), SNCF(프랑스 국립 철도청, 20%), RIVP(파리 주택공사, 10%), 프랑스 정부(5%), 일 드 프랑스(5%), 기타(3%)의 자본으로 파리 도시개 발을 위해 조직된 민·관합자회사임. 60명의 관련 전문가로 구성되어 있으며, 공공기관보다 유연하고 효율적으로 조직이 운영되며 파리 리브고슈 개발 관련지역 의 모든 법적·기술적 문제의 책임을 담당(김철 2008).

참고문헌

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김철. 2008. 사람을 향하는 유럽의 도시디자인_3부 파리 리브고슈. 행 복한 익산: 따뜻한 이웃들. 익산시 블로그. http://hiksanin.blog.

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유재윤, 정소양, 박정은, 조판기, 권혁일, 송지은, 박새롬. 2014. 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구. 안양: 국토연구원.

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정희남, 이수욱, 김재환, 박준, 김민철, 김성찬, 류경록 외. 2013. 부동산개발 사업 평가체계 도입방안. 서울: 대한주택보증.

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SH공사. 2015. 리츠방식을 통한 정책사업추진. SH공사 특강자료.