지방분권특별법 제정과 분권적 국가발전 전략
양영철｜제주대학교 행정학과 교수, 정부혁신지방분권위원회 지방분권전문위원
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지난 연말 지방에 살고 있는 주민과 지방정부는 중앙정부의 지방에 대한 배려에 대해 오랜만에 큰 박수를 보냈다. 참여정부가 발족한 지 10개월 만에 지방분권 3 대 특별법인 지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도건설을위한특별조 치법이 우여곡절 속에 국회를 통과한 것이다. 지방분권 3대 특별법이야말로 역대 어느 정부보다도 참여정부가 지방에 대한 배려 의지를 강력하게 그리고 구체적으 로 보인 증거물이라고 할 수 있다. 이 중에서도 지방분권특별법은 지방분권의 실 천을 위한 커다란 병풍이라는 점에서 지금까지의 어느 법보다도 중요하다 하겠 다. 지방분권 3개 법안 중에 국회에서 절대 다수 의원들의 지지로 통과된 법이 유 일하게 지방분권특별법이라는 사실만 보아도 국민들이 지방분권특별법에 기대하 는 바가 얼마나 큰지를 알 수 있다. 그러면 지금까지 지방자치를 비롯한 지방분권 에 관한 유사법률이 숱하게 존재함에도 불구하고 왜 지방분권특별법을 제정해야 하였는가. 그리고 이 법이 국가균형발전전략과 연계된 의미는 무엇인가 등에 대 해서 살펴보기로 한다.왜 지방분권특별법이 필요했는가
1. 중앙정부의 실패
참여정부가 출범하자마자 이 법을 제정할 수밖에 없었던 가장 근본적인 이유는 역대 정부의 정책 실패를 획기적으로 치유하기 위한 처방에서 비롯된다. 주지하 는 바와 같이 우리나라의 지역개발전략은 중앙정부에 의한 집권적 방식이었다.
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그리고 역대 정부에서는 국가발전 방식으로서 불균형 성장전략이라는 방식을 선택하였다.
1980년대까지는 이러한 전략이 세계를 놀라게
할 정도로 큰 성공을 거두었으나 치유하지 못할 정도로 많은 부작용을 동시에 쏟아 내었다. 그 중에서도 가장 심각한 것은 지역간 불균형, 단적 으로 말해서는 수도권과 비수도권간의 발전 정 도가 세계에서 가장 심할 정도로 차이가 있다는 것이다. 수도권은 과부하로 집권의 폐해가 나타 나고 있고, 지방은 영양실조로 자생력을 잃어가 는 결과가 오늘날 우리나라 지역개발의 성적표 인 것이다. 이러한 성적표는 우리나라 사회문제 중에 가장 심각한 문제인 계층간, 산업간의 격차 를 잉태하였다.역대 정부도 이러한 역기능을 개선하기 위하 여 많은 노력을 한 것이 사실이다. 그러나 유감스 럽게도 중앙정부가 노력하는 것이 산술적이라면, 수도권과 지방간의 차이는 기하급수적으로 벌어 지고 있는 것이 오늘날의 현실인 것이다. 이러한 증거를 종합해 볼 때 우리나라의 지역개발은 중 앙정부의 정책으로는 해결할 수 없을 만큼 심각 한 상황에 놓여 있다는 결론을 내릴 수 있다.
2. 지방에 의한 국가 재구조화
중앙정부의 실패는 이제 더 이상 지역개발의 문 제를 중앙정부에 맡길 수 없다는 또 다른 결론을 내릴 수 있다. 이제는 지방정부가 지역개발을 주 도할 수밖에 없다. 지방정부가 문제를 스스로 처 리하지 않으면 지방은 지금처럼 여전히 희망이 없는, 즉 급격한 인구와 자원의 유출, 계속되는
차대한 역할을 할 수 있느냐 하는 것이다. 결론 적으로 말하면, 현재 상태에서는 불가능하다. 지 방정부는 너무 오랜 중앙정부의 독점적 지방지 배 구조 때문에 유아기 수준에서 탈피하지 못하 고 있다. 그 수준이 어느 정도인지를 몇 가지 수 치만 가지고 설명해도 쉽게 이해할 것이다.
국가사무는 73%, 지방정부가 처리하는 사무 중 지방사무는 고작 24%인 반면에 기관위임사 무는 3%다. 국세 대 지방세 비율은 80% 대 20%
에 불과하다. 허울만 지방정부인 것이다. 현재 우리나라의 250개 지방정부 중 지방세로 인건비 를 충당하지 못하는 지방정부가 약 60%인 151 개에 달한다. 이것만 보아도 지방정부가 얼마나 허약한지를 알 수 있다.
지방분권특별법의 제정 이유 중에 가장 큰 이 유도 이렇게 아사직전에 있는 지방정부를 회생 시켜서 지역개발을 주도시키기 위한 것이다. 이 미 기술한 바와 같이 중앙정부의 실패를 막기 위 해서도 지방정부의 활성화는 시대적 소명이다.
현재 국가구조의 틀을 다시 새롭게 짜지 않으면 선진국 진입선인 국민 1인당 소득 2만 달러 시대 의 개막은 불가능하다. 그러나 국가의 재구조화 는 지금처럼 중앙정부에 의한 하향식이 아니라 지방정부에 의한 상향식으로 이루어지지 않으면 안 된다. 바로 지방분권특별법은 이처럼 국가재 구조화의 주도적 역할을 지방정부가 할 수 있도 록 하기 위하여 제정된 것이다. 지방분권특별법 은 지방분권만이 주민의 자발적 참여와 연대를 통해 지역사회를 혁신하고, 자치역량 강화와 책 임성 확보로 지방정부를 혁신시킬 수 있으며, 이
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것이야말로 국가의 재구조화를 이루는 데 지름길이라는 전제에서 출발하고 있다.
이렇게 지방정부가 지역의 일을 주도적으로 하게 되면, 중앙정부는 지금처럼 지역 의 사소한 일까지 간섭하여 국가 비능률의 본산이라는 오명 대신에 전국적 과제해 결에 역량을 집중하여 효율성이 극대화되는 정부로 탈바꿈할 수 있을 것이다.
지방분권특별법의 특징
지방분권 특별법은 총 3장, 21조, 부칙으로 이루어져 있다. 다른 법률에 비해 매우 단순한 법이라고 할 수 있지만 다음과 같은 특징을 볼 때 지방분권에 관한 한 가 장 강력한 법이라고 할 수 있다.
1. 지방분권의 기본법
이 법은 제1조 목적에서 밝히고 있는 것처럼 지방분권 추진의 원칙·과제·체제 등을 규정하고 지방분권의 궁극적 목적이 지방의 발전과 국가경쟁력의 향상에 있 음을 명확하게 하고 있는 지방분권에 관한 기본법이라고 할 수 있다.
제2조에서는‘지방분권’을 국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것을 말한다고 정의를 내리고 있다. 이는 과거 국가가 지방을 창조했기 때문에 지방은 국가의 일부분이며, 따라서 중앙정부는 상(上)이고, 지방정부는 하(下)라는 지방 자치 개념을 수정하였다는 점에서 매우 의미가 있다고 판단된다. 이 규정에 의해 서 이제 중앙과 지방정부와의 관계는 종속적 관계가 아니라 병렬적인 관계로 재 정립되는 것이다. 또한 이 법에서는 지방분권의 기본이념(제3조), 다른 법령 재·
개정의 원칙(제4조), 국가와 지방자치단체의 책무(제5조)를 규정하고 있다. 이를 요약하면, 이제 지방분권은 과거처럼 국가의 통일성 확보를 우선시하는 국가정책 이 지방의 창의성과 다양성을 존중하는 내실 있는 지방자치 실현으로 변화되어야 한다고 선언하고 있다. 이제 이 법률에 따라 모든 분야의 국정 추진에 있어서 이 러한 원칙을 준수하여야 하며 지방분권이 국정의 최우선 과제임을 다시 강조하고 있다는 점에서 이 법이 가지는 중요한 의미를 알 수 있다.
2. 지방분권과제의 명확화
지방분권특별법이 갖는 또 다른 특징은 분권과제를 명확하게 하였다는 점이다. 과 거 지방분권에 대한 여러 가지 정책이나 법률이 만들어졌지만 매우 추상적이었다.
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로 구체적으로 규정하고 있다는 점에서 기존 법 률과 크게 차이가 난다.
이렇게 분권과제를 명확하게 함으로써 국민 들은 지방분권의 효과를 보다 직접적으로 느낄 수 있게 되었다. 즉 국민들은 이제 참여정부의 분권진행도를 이 법에서 제시한 과제수행 여부 와 비교하면서 평가할 수 있게 된 것이다. 때문 에 참여정부가 분권에 대하여 갖는 부담감은 매 우 크다 하겠다. 참여정부는 분권과 자율을 기조 로 하여 출발한 정부임을 국민에게 선언하였기 때문에 분권과제의 실천은 참여정부의 정통성을 확보하는 것과도 일맥상통하기 때문이다. 따라 서 참여정부가 지방분권과제를 끊임없이 추진하 려는 의지는 강할 수밖에 없는 것이다.
또한 정부의 입장에서 보면 과제가 명확하게 주어져 있기 때문에 정책방향이 뚜렷하다는 것 이다. 과거에는 사무배분의 원칙이나 과제가 주 어지지 않았기 때문에 해석상의 논란과 시비에 더 많은 시간과 노력을 소비하였다. 그러나 이번 법률에서는 이러한 불필요한 논쟁거리를 원천적 으로 차단하여 바로 실천의 단계로 들어갈 수 있 도록 하였다는 점에서 큰 의의가 있다 하겠다.
3. 5년 한시법
이 법은 부칙에 공포한 날로부터 5년간 효력을 가진다고 하였다. 따라서 이 법의 공포일은 2004 년 1월 16일이기 때문에 2009년 1월 16일까지가 효력기간인 것이다. 이 법을 제정할 당시 한시법 으로 할 것인가 아니면 상시법으로 할 것인가에 대하여 논란이 분분하였다. 상시법으로 하여야
정권에 관계없이 법의 연속성을 위하여 상시법 으로 해야 한다는 주장도 나름대로 설득력이 있 었다. 그럼에도 불구하고 한시법으로 한 이유는 지방분권을 집중적이고도 가시적으로 추진하겠 다는 참여정부의 의지를 천명하기 위함이다. 지 방에는 오랫동안 중앙집권으로 인한 잔재들이 워낙 많이 굳어져 있다. 따라서 지방분권을 획기 적으로 달성하기 위해서는 집중적인 노력을 하 지 않고서는 불가능하다는 인식이 한시법으로 제정하게 된 동기인 것이다.
주요 정책내용
기술한 바와 같이 지방분권법의 특징 중에 하나 는 분권과제를 법규정에 천명하였다는 것이다.
지방분권 과제를 이렇게 법률로 규정하면 추진 하는 지방자치단체나 중앙정부는 유연성이 부족 할 수 있다는 비난을 받을 수 있다. 그러나 법률 규정이 방향을 명확하게 제시해준다는 점에서는 이러한 비난을 상쇄하고도 남음이 있다고 할 수 있다. 이에 대하여 요약하면 다음과 같다.
1. 지방분권추진원칙의 구체화
참여정부는 지방분권추진 3대 원칙을 발표한 바 있다. 첫째는‘선 분권 - 후 보완’으로서 조속한 분권을 천명하였다. 둘째는 보충성의 원칙이다.
정부기능을 주민에게 가까운 기초자치단체부터 배분한다는 것이다. 셋째는 포괄성의 원칙이다.
과거처럼 개별사무나 기능을 이양하는 것이 아 니라 중·대형사무를 포괄적으로 이양한다는 것
이다. 지방분권특별법에는 이러한 3대 원칙을 구체화하였다(제6조 참조). 이외에 도 국가의 관여를 최소화하고 대신에 민간 참여를 최대화하는 민간자율의 원칙을 밝혀 앞으로 작은 정부를 지향하겠다는 점을 강조하고 있다.
2. 중점과제의 예시
지방분권을 추진하고 있는 정부혁신지방분권위원회에서는 지방분권의 주요 과제 를 선정하여 지방분권로드맵을 발표하였고, 지방분권특별법에서 지방분권로드맵 의 주요과제를 예시하고 있는데 정부혁신지방분권위원회에서 특히 역점을 두고 추진하고자 하는 과제는 다음과 같다.
■ 특별지방행정기관의 정비: 현재 우리나라의 특별행정기관은 24개 부처 산하에 무려 6,541개이며 근무하는 공무원만 해도 19만 293명이나 된다. 이렇게 많은 특별행정기관은 지방행정의 종합성을 크게 훼손하여 왔다. 역대 정부도 특별행정 기관 정비를 위하여 많은 정책을 추진해 왔지만 부처이기주의로 인하여 이러한 정책은 대부분 실패하였거나 오히려 더 늘어나는 경우도 있었다. 현재 국가의 유 지와 통일성을 위하여 꼭 필요한 공안, 세무, 현업기관을 제외한 기관을 대상으로 하여 지방자치단체와 유사·중복기능 수행여부를 고려하여 금년중 1차 정비안을 확정·추진해 나갈 계획이다.
■ 지방교육자치의 개선: 교육은 지방자치발전을 위해서 경찰과 함께 가장 중요한 지방기능은 교육이다. 이는 세계적 추세로서 우리나라 또한 1991년부터‘지방교 육자치에관한법률’을 제정하여 지방자치교육체계를 구성하여 운영하고 있다. 그 럼에도 불구하고 우리나라에서는 아직도 교육은 국가에 책임과 권한이 집중되어 있다. 다시 말하면, 지방교육자치는 지방자치단체와 학부모의 참여를 소홀히 한 채 국가중심으로 운영되고 있는 것이다. 지방분권특별법에서는 지방자치교육을 중점과제로 선정하여 지방자치단체의 책임과 권한을 강화하고 주민참여를 확대 함으로써 명실공히 지방자치교육을 구현하도록 하고 있다.
■ 지방자치경찰의 실시: 지방자치는 주민의 생명과 재산보호를 위하여 시작되었 다. 따라서 주민의 생명과 재산을 보호하는 치안행정서비스를 제공하는 경찰이 지방자치가 되어야 한다는 것은 당연하다 하겠다. 그러나 아직까지 우리나라에서 는 지방자치경찰이 없는 상황이다. 이로 인하여 지방자치행정과 치안행정간의 연
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적·종합적 대응능력이 미흡하여 주민들에게 늘 불만의 대상이 되고 있다. 또한 치안행정에 대한 주민참여 저조, 예방치안 미흡 등 지역치안에 대 한 자기책임성 부족 등의 문제점이 제기되고 있 다. 과거 지방자치경찰에 대하여 반대입장을 고 수하던 경찰도 이제는 인식을 달리하여 지방자 치경찰 실시에 대하여 찬성 쪽으로 돌아섰다. 정 부혁신지방분권위원회에서는 경찰청 등과 협조 하여 자치경찰제 도입방안을 마련하고 있다.
3. 그밖의 주요과제 명시
지방분권특별법에서는 지방재정의 확충 및 건전 성 강화, 자치행정역량의 강화, 지방의정의 활성 화와 지방선거제도의 개선, 주민참여의 확대, 자 치행정의 책임성 강화, 국가와 지방자치단체의 협력체제 정립을 주요과제로 선정하여 추진의무 를 부과하고 있다.
참여정부는 역대 정부들이 지방분권정책을 추진하면서 실패한 가장 큰 이유가 일과 재정이 동시에 이양되지 않았기 때문이라고 판단하였 다. 그래서 참여정부는 지방교부율의 상향조정, 양여금, 국고보조금 등을 폐지하거나 정리하여 지방교부금으로 전환하거나 또는 포괄적 보조금 화하여 지방정부의 재정 자율권을 한층 확대하 도록 법으로 규정하고 있다. 또한 참여정부는 지 방정부의 자체적인 노력에 대하여 강조하고 있 다. 지방정부는 자율과 책임이라는 자치원칙을 준수하기 위하여 스스로 자치역량을 강화할 것 을 요구하고 있는 것도 이 법이 갖는 특징이라 할 수 있다. 그밖에 지방정부의 두 개 축 중 하나
추진체제
지방분권특별법에는 지방분권 추진을 보다 효과 적으로 하기 위해 이를 전담하는 위원회를 두도 록 하고 있다. 위원회는 심의기구로 하되 대통령 의 의지를 바탕으로 지방분권을 강력하게 추진 하기 위하여 대통령 소속으로 하도록 하고 있다.
이 위원회에서는 지방분권 기본방향 설정 및 추 진계획 수립에서부터 구체적인 지방분권 과제의 추진과 점검 및 평가에 이르기까지 지방분권에 관해 전반적인 사항을 심의할 수 있는 권한을 가 지고 있다는 것을 명시하여 위원회의 권위를 높 여 주고 있다. 위원회 구성도 과거 대통령위원회 들처럼 대통령이 독점적으로 임명하는 것이 아 니라 지방4단체협의회의 추천을 받는 위원도 있 도록 함으로써 지방의 목소리를 반영할 수 있게 하였다. 이 위원회는 대통령에게 지방분권의 진 행상황을 정기적으로 보고하도록 의무화하고 있 으며, 보고사항을 관계 중앙행정기관에 통보하 여 이행하도록 하고 있다.
2003년 4월에 참여정부 시작과 함께 발족한
대통령자문기구인 정부혁신지방분권위원회가 지방분권특별법상 위원회 역할을 수행하게 되 며, 이 위원회에는 현재 행정개혁, 인사개혁, 재 정세제개혁, 지방분권, 전자정부 등 5개 분야로 나누어 활동하고 있는데, 정부혁신과 지방분권 을 연계하여 국가 전방위 혁신을 강력하게 추진 하고 있다.2
기대효과
정부혁신지방분권위원에서 작성한 지방분권로드맵에 의하면 5년 후의 우리나라 지방분권의 모습은 분권형 선진국가형태로 탈바꿈할 것이라고 예상하고 있다. 다 음 <표 1>이 이를 요약한 것이다. 물론 이는 우리가 바라는 단순한 이상향일 뿐이 라고 비평할 수도 있다. 그러나 우리는 비전 없는 정책은 실패를 예언하는 것임을 경험적으로 인식하고 있다. 따라서 위의 사항은 참여정부가 추구하는 분권화의 비전이라고 할 수 있다. 분명한 것은 참여정부의 5년 동안은 지방정부가 지역개발 의 주도자가 된다는 것이다. 따라서 이러한 지역개발의 주도자인 지방정부가 얼 마나 역량을 키우면서 분권화를 추진하느냐가 가장 중요한 명제라고 할 수 있다.
분권적 국가발전을 위한 향후 과제
상기하는 바는 지방분권 계획이 순조롭게 진행되었을 때의 이야기를 중심으로 한 것이다. 그러나 최악의 경우에는 참여정부의 지방분권 정책도 단순히 장밋빛 정 책으로 끝날 가능성도 배제할 수가 없다. 하지만 역대 정부와는 달리 지방분권에 대한 노무현 대통령의 의지가 어느 대통령보다 강하고, 이를 뒷받침해주는 지방 분권법이 제정되었다는 점에서 역대 정부의 추진방향과 내용이 분명하게 다르다.
다만 진행과정에서 다음과 같은 점들이 해결되어야 한다.
이러한 문제에 대한 해결은 중앙정부만의 책임이 아니고 분권화의 주체인 지 방정부와 지역주민들의 노력이 뒷받침되어야 할 것이다.
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분 야 현 재 5년 후
권한배분 중앙정부 의존적 문제해결 지방정부 중심의 문제해결 재 정 의존적 지방재정
- 중앙재정 51% : 지방재정 49%
자주적 지방재정
- 중앙재정 45% : 지방재정55%
자치권 자치권이 제한된 정부 충분한 자치권이 부여된 지방정부 의 정 기반이 취약한 지방의정
- 주민대표성 미약
신뢰받는 지방의정 - 주민대표성 확보 책임성 중앙에만 책임지는 지방정부
- 중앙통제 과다
주민에 대해 책임지는 지방정부 - 내부 자율통제 중심 주민참여 제한된 주민참여
- 공급자 위주의 지방행정
공동생산자로서의 주민 - 협치형 지방행정 정부간 관계 갈등적 정부관계
- 협력적 행정문화 미흡
상호협력적 정부관계 - 쌍방향적 상시 소통구조
<표 1> 지방분권, 5년 후의 모습
극명하게 달리 나타나고 있다. 지역균형발전과 신행정수도 이전에 대해서는 수도권과 비수도권 간의 대립이 아직도 첨예하다. 반면에 지방분권 특별법에 대해서는 매우 협력적이다. 그러나 수 도권과 비수도권간의 대립이 지방분권특별법의 중점과제를 비롯한 주요과제에서도 나타날 가능 성이 농후하다. 국세의 지방세로의 이양에서 부 익부, 빈익빈의 이유를 들어 수도권과 비수도권, 광역시와 일반 광역자치단체, 기초와 광역자치 단체간 갈등요인이 내재되어 있다. 이렇게 자치 단체간, 지역간 심한 갈등은 지방분권을 추진하 는 데 가장 힘든 장애물로 작용할 가능성이 높 다. 따라서 시작부터 지방정부와 중앙정부는 이 러한 갈등을 해소할 수 있는 제도적 장치를 만들 어가는 것이 필요하다.
2. 책임과 자율의 원칙 지켜져야
참여정부의 분권원칙은 자율과 책임이다. 최대 한 지방으로 분권할 것이기 때문에 그에 따른 책 임도 져야 한다는 것이다. 그럼에도 불구하고 지 방은 여전히 중앙에 의존하려 한다. 재정적 의존 은 물론이거니와 행정적 의존, 심지어 책임질 사 항은 분권에 반대하는 현상까지 나타나고 있다.
분권의 개념이 권한과 책임의 일치라는 점을 인 식할 때 주민과 자치단체장, 지방의원들이 새로 운 각오를 가져야 한다. 재정지출에 대한 합리성 확보, 인사행정을 비롯한 모든 분야에 있어서 투 명한 행정, 자원봉사의 증대 등 우리 힘으로 우 리 지역을 발전시킬 수 있는 분야는 매우 많다.
진정한 의미에서의 분권화는 제도와 법을 제정
처럼 부패하고 비능률적인 이미지로서는 지방분 권의 주역이 될 수 없다는 점에서 책임을 회피하 는 정부가 되어서는 안 될 것이다.
3. 주민들의 지방에 대한 애정 필요
지방자치의 주역은 결국 납세자인 주민들이다.
지금까지 주민들은 항상 행정이 베풀어주는 서 비스만 받는 고객으로서만 인식되어 왔다. 그러 나 이제는 주민들이 직접 행정에 참여하고 서비 스를 직접 제공하는 자원봉사자 대열에 참여할 것을 요구받고 있다.
그러나 이러한 요구에도 불구하고 아직도 주 민들은 참여보다는 요구를 먼저 하고 있다. 특 히, 안타까운 것은 지방에 살면서 오히려 자기가 살고 있는 지방을 은근히 비하하는 이중적 모순 을 보이고 있다. 교육과 경찰을 지방자치해야 한 다고 강하게 주장하는 교육공무원과 경찰공무원 들도 막상 신분이 국가직에서 지방공무원으로 전환되는 것을 심하게 반대한다. 대통령에게 임 명장을 받던 우리가 우리 동네 도지사나 시장 또 는 군수에게 임명장을 받는 것은 신분강등으로 인식하고 있다.
우리가 살고 있는 지방을 우리가 사랑하지 않 는데 하물며 중앙정부가 사랑하겠는가. 우리가 우리 지방을 사랑하는 것은 숙명이라고 여길 때 우리는 지방을 무조건 사랑하게 되고 이것이야 말로 가장 분권화의 동력으로 작용될 것이라 사 료된다.
