지역 간 공동번영 전략에 관한 워크숍
정리｜전대윤(21세기 국토포럼 사무차장) K R I H S F O C U S
지난 9월 21일, 대구경북연구원(대구시 수성구 중동 소재)에서 21세기 국토포럼이 주최하는‘지역 간 공동번영 전략에 관한 워크숍’이 개최되었다. 이 행사에서는‘지역 간 공동발전의 메커니즘과 정책과제 (정옥주 국토연구원 책임연구원)’, ‘대구경북 공동발전전략: 대구경북경제통합 구상을 중심으로(서정 해 대구경북경제통합연구단장)’, ‘농촌지역 변화의 차별적 전개와 정책적 대응과제(김창현 국토연구원 연구위원)’의 순으로 주제발표가 진행되었으며, 발표 후 김안제 서울대 명예교수(21세기 국토포럼 공 동대표 의장)의 사회로 종합토론이 진행되었다.
지역 간 공동발전의 메커니즘과 정책과제(정옥주 국토연 구원 책임연구원)
현재 우리나라에서 지역 간 공동발전을 위한 협력 은 매우 제한적으로 발달해 있다. 가장 보편적인 협력통로로서는 지방자치단체조합과 같은 긴밀한 협력형태보다는 협의기구 수준의 행정협의회(광역 행정협의회 6개, 기초행정협의회 54개, 2004년)가 주로 활용되고 있으며, 지금까지 시행된 지자체 간 협력사업(1995년~2004년) 총 214건 중 기초-기 초 간 사업이 73건(34.1%), 광역-광역 간 사업이 125건(58.4%), 기초-광역 간 사업이 15건(7.0%), 중앙-지방이 1건으로서, 기초보다는 광역중심으로 협력사업이 이루어 지고 있다. 협력분야에 있어서 는 지역개발 60건(29.9%), 폐기물처리 27건 (12.6%), 상수도 관리 27건(12.6%), 하수처리 21 건(9.8%) 순으로, 주로 기초 공공서비스 공급에 치 중되어 있음을 알 수 있다.
그리고 현재 협력사업이 점차 증가하고 있는 추 세라고 하지만, 유사한 사업들이 동시다발적∙경 쟁적으로 추진되면서 중복투자와 낭비가 양산되고 있는 것이 사실이다. 일반적으로 지역 간 협력의 6 개 인과요소(partnership요소, motivation요소, network요소, enthusiasm 및 leadership요소, support요소, external요소)가 각 사업의 발의단계, 계획단계, 집행단계, 이익공유 단계에서 적절히 작 용될 때 협력사업이 활성화되며, 지역 간 공동발전 의 기초적인 성공요소는 대상사업을 잘 선정하는 데 있다고 할 것이다. 지역 간 이해관계가 커서 양
체의 인식전환과 리더십, 수평적 파트너십과 명확 한 역할분담, 협력성과의 가시화와 공유 여부도 중 요하다. 외부적 요인으로 제3의 기관이나 상급기관 을 활용한 갈등조정 장치, 중앙정부의 제도적 지원 이 필수적이다. 중앙정부는 사업에 대한 직접적인 관여보다는 협력 활성화를 위한 법률을 정비하여 재정, 행정 등 지원수단을 안정적으로 확보해 주어 야 한다. 우리나라에서도 지방분권의 진전에 따른 지자체의 권한 강화, 기능공간과 생활공간의 공간 규모 확대 등이 반영되어 국토기본법과 국가균형 발전특별법에서 지역 간 상호협력 및 역할분담체 계를 강화할 것과 지역 간 협력사업에 대해서는 인 프라, 예산 등을 우선적으로 지원할 것을 명시하고 있다.
따라서 이처럼 법률에 규정되어 있는 지역 간 협력 촉진의 기본정신을 실천할 수 있는 구체적인 정책수단 강구가 현재 필요하다. 그리고 또 수도권 과 지방, 지역 간 불균형발전이 심화되고 있는 상황 에서 국민통합과 국가경쟁력 제고를 위한 지역 간 공동발전 방안을 모색해야 할 필요성과 의지가 점 점 증가해 가고 있다. 기존의 즉흥적이고 산발적인 협력에서 제도 및 정책 프로그램에 의거한 체계적 인 협력을 도모하며, 복합적이고 민관이 협력하는 네트워크형 협력을 구축하여 체계화된 합의형성 시 스템을 만들어 나감으로써, 한국형 지역 간 협력 모 델을 정립하는 것이 현재의 정책과제다.
프랑스는 세계에서도 지역 간 협력관계가 가장 발달해 있는 나라로서 우리나라 지역 간 협력 수단 의 정교화와 체계화에 좋은 본보기가 될 수 있다. 기
초자치단체인 코뮌(commune)은 평균면적이 15km2, 평균 인구가 1,600명에 불과하여 1890년 이래 셍디카 (syndicat intercommunal à vocation unique, syndicat inter- communal à vocation multiple, syndicat mixte), 코뮤노테 (communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine), 페이(pays)와 아글로메라시옹 (agglomération) 등과 같은 협력체가 발달하여 왔다.
이들 협력체는 기초공공서비스 공급에서 더 나아가 도시계획이나 지역개발 정책을 공동으로 수립하고 시행하며, 국가와 개발협약을 체결하는 수준으로까 지 나아가고 있다. 지역 간 협력과 관련하여 프랑스 정부는 최근 1992년 공화국 국토행정에 관한 법, 1995년 국토와 지역개발에 관한 법, 1999년 코뮌 간 협력의 강화와 단순화에 관한 법, 1999년 지속가능 한 국토와 지역개발을 위한 법 등을 제정하였으며, 이들 항상적인 협력 도구 외에도 대도시권 지역의 협력을 진작함으로써 경쟁력을 강화하기 위한 시도 로서 대도시권 협력프로젝트 공모(Appel à coopéation méropolitaine)를 실시하기도 하였다. 선정된 총 15개 의 대도시권 공동프로젝트에 대해서는 2005년에서 2006년 기간 동안 350만 유로가 지원되었으며, 국가 와 레지옹 간 차기 개발협약(2007~2013)의 한 항목 으로 반영하게 된다.
대구경북 공동발전전략 : 대구경북경제통합 구상을 중심으 로(서정해 대구경북경제통합연구단장, 경북대교수)
대구시는 세계로 열린 동남의 수도 비전을 달성하 기 위해 과학기술중심도시, 문화예술중심도시를 2 대 전략으로 문화산업클러스터 조성, 테크노폴리 스 건설 등의 프로젝트를 추진 중이다. 경상북도는
화를 통한 글로벌 문화경북 등 역점사업을 추진하 고 있다. 대구와 경북의 독자적 노력은 중앙정부예 산 확보과정에서 공멸적 경쟁, 유사한 사업에 대한 중복 투자 등 한계와 비효율을 나타내고 있다. 대 구와 경북은 이러한 한계와 비효율성에도 불구하 고 행정 독립성을 내세워 각자 배타적인 정책을 추 진해 왔다. 세계화와 지역화, 연계와 협력, 혁신과 창조가 강조되는 21세기에 어느 나라, 어느 지역, 어느 도시든지 나홀로 고립되어 자기중심적 사고 에 젖어서는 살아남을 수가 없다. 이에 뜻있는 지 역의 전문가들은 대구경북의 발전을 위해서는 광 역단위의 상호보완적 차원에서 관계재정립을 주장 해 왔다. 대구경북의 광역산업클러스터 구축을 통 한 산업의 발전, 광역 생활권의 구축을 통한 주민 편의의 도모, 광역권 구상을 통한 문화와 정체성의 확립 등이 이에 해당한다. 행정통합 없이 완전한 대구경북의 공동번영을 도모하기는 어렵지만 대구 경북 지역은 대협력을 통해 공동발전 및 경제공동 체의 실현에 진력해야 한다. 행정통합은 지역뿐만 아니라 중앙정부, 나아가 정치권의 중지까지 모아 야 할 과제로 다소 시간이 걸릴 것이다. 경제적 측 면에서라도 통합의 마음가짐으로 여러 정책을 기 획하고 실행과 평가를 해야 하며, 통합에 대한 공 감대를 형성, 비전에 따라서 대협력을 통한 공동발 전의 길을 걸어야 한다. 지난 3월 20일 대구광역시 와 경상북도는 대구경북 경제통합에 대한 양해각 서(MOU)를 체결했다. 지역의 공동번영을 위한 대 구경북 경제통합의 공식적인 첫 걸음이다. 대구경 북연구원(원장 홍철)에서는 경제통합에 대한 의견 수렴의 장으로써‘대구경북경제통합포럼’및‘대 구경북경제통합연구단’을 구성하여 경제통합에 대 K R I H S F O C U S
어서는‘협력-사회적 합의-우선순위 분야 결정-실 행의 우선순위 결정’을 중심내용으로 하는
‘COOPS모형’을 대구∙경북경제통합의 모델로 제안했다. ‘COOPS모형’은시∙도가 공동발의∙ 공동계획∙공동집행∙성과공유의‘CO-Activity’, 개방적 협치 구조의 사회적 합의 형성의‘Open
Governance’, 전략적 분야를 선택하고 집중하는
‘Priority’, 그리고 실천이 용이하고 협력의 효과가 큰 사업부터 단계적이고 순차적으로 접근하는
‘Step-wise’를 일컫는다.
대구경북의 이러한 대협력 활동을 통한 경제통 합의 노력은 지역의 시너지효과를 극대화시키고 대구경북 시도민의 정체성(한마음)을 형성시키는 구심점이 될 것이다. 대구경북 경제통합은 지역협 력 수범사례(best practice)로서 나아가 영남권 경제
수 있는 한 계기로 삼을 수 있다.
농촌지역 변화의 차별적 전개와 정책적 대응과제(김창현 국토연구원 연구위원)
우리나라의 농어촌지역은 국토어메니티 자원의 거 점기지이자 미래의 신산업공간이며, 국민활력에너 지의 재충전공간이다. 이러한 농어촌지역의 건전 화는 국토발전의 균형성과 지속가능성, 그리고 국 민생활의 안전성과 삶의 질 확보와 직결된다. 이러 한 중요성에도 불구하고, 우리나라의 농어촌지역 은 지속적인 침체일로의 길을 걷고 있어 활성화를 위한 대책의 강구가 시급한 실정이다. 이를 위해서 는, 먼저 농어촌지역이 처한 실상을 파악하여 무엇 이 문제인가를 알아야 한다. 현재 우리나라 농어촌
<표 1> COOPS모형
대구경북경제통합모형
�Co-Initiation
�Co-Planning
�Co-Implementation
�Co-Benefiting 협력의 과정
�단계적 순차적 접근(1단계, 2단 계, 3단계)
�실천이 용이하고 협력의 효과 가 큰 사업
실행의 우선순위 결정
�지자체, 대학, 산업 금융 및 지원기관 주민 및 시민단체 참여 사회적 합의 형성과정
[개방적 협치구조]
�전략적 분야의 선택과 집중
�합치에 의한 우선순위 결정 분야의 우선순위 결정
C Coo Co-Activity S
S Step-wise
O OpenO Governance P
P Priority
지역에서 전개되고 있는 변화 트렌드는 크게 다음 과 같이 여섯 가지로 살펴볼 수 있다.
첫째, 농어촌인구 및 농가인구가 지속적인 감소 추세를 유지하고 있는 가운데 절대인구 자체가 한 계수준에 근접하고 있다는 것이다. 둘째, 농어촌인 구의 급속한 고령화로 농어촌의 지역사회는 이미 초고령사회로 전환되고 있고 셋째, 국민경제에 대 한 농림어업 비중이 지속적으로 감퇴하면서 도∙
농 간 소득격차가 확대되고 있는 점이다. 넷째, 농 가소득에서 농업소득이 차지하는 비중은 지속적으 로 하락하면서 겸업농이 증가하는 등 농가구조가 다변화되고 있고 다섯째, 주거∙산업∙공공용지 등 도시적 토지수요가 팽창하고 농경지의 용도전 환이 확대되면서 도∙농혼재공간이 급속도로 확산 되고 있다. 여섯째, 주5일 근무제 도입 등에 따라 도시민의 농촌체험수요가 확대되고 농촌 소득원의 다변화로 도∙농교류를 위한 공간이 확대되고 있 다는 것이다.
이러한 농어촌 변화 트렌드와 관련하여 농촌변 화의 주요 특성은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫 째, 우리나라 농어촌지역에서는, 지난 30여 년 동 안의 급속한 산업화∙도시화 과정 속에서‘인구감 소와 고령화’, ‘농업 쇠퇴와 농가소득 수준의 상대 적 저하’현상이 상호 연결고리가 되어 농촌지역 쇠퇴문제가 지속되고 있다. 둘째, 최근 도∙농교류 등‘외적 수요변화’와 겸업농 증가 등‘내적 다변 화’현상이 상호 복합적으로 연계되어 우리나라 농 어촌지역은 질적 변화를 겪고 있다. 셋째, 농어촌 지역 쇠퇴의 악순환과‘외적 수요변화 및 내적 다 변화’현상은, 지형적 특성∙입지적 특성∙인문사 회적 특성 등 지역적 특성차이에 따라 농어촌지역
이로부터 농촌활성화를 위한 다음과 같은 정책 적 대응과제를 도출할 수 있다. 즉, 농촌의 인구감 소와 급속한 고령화는 면단위 이하 상당수 지역에 서 지역공동체 자체가 붕괴될 우려가 있음을 경고 하는 것인 바, 이에 대한 면밀한 조사∙분석∙진 단∙처방을 바탕으로 하여 고령화 정도 등에 대응 하는 선별적인 정책대응이 필요하다. 농촌경제뿐 만 아니라 농가구조 역시 다변화되고 있음은 농촌 이라는 공간이 농업∙농민만이 아니라 다양한 경 제활동과 다양한 분야의 주민들이 혼재된 복합공 간으로 변모되고 있음을 말해주는 것인 바, 기존 정책대응 방향의 전환이 요구된다. 그리고 아파 트∙전원주택 등 주거수요, 산업입지, 생태∙휴 양∙체험∙관광 등 도∙농교류수요 등 농촌에 대 한 외적 수요는 입지적 특성 등 농촌의 여건, 내적 대응 등에 따라 차별적으로 작용하는 바 차별성을 고려하는 선택적 정책대응이 긴요하다.
이러한 농촌활성화를 위한 정책과제에 대한 대 응방향은 다음과 같이 설정할 수 있다. 첫째, 현재 진행되고 있는 농촌변화에서 각종 요인들이 상호 복합적으로 작용하고 있는 바 농촌활성화 정책의 실효성 제고를 위해서는, 거시적 차원에서의 종합 적인 대책과 미시적 차원에서의 정밀한 세부전략 이 고도로 연계되어 일관성 있게 추진되어야 한다.
이를 위해서는, 먼저 인구감소와 고령화, 농업쇠퇴 와 소득구조 다변화, 외적 수요변화와 내적 대응 등의 상호간 인과성ㆍ연계성ㆍ복합성에 의거한 거 시적 차원의 종합대책 마련이 선결되어야 한다.
둘째, 고령화 정도, 경제구조의 다변성, 입지적 특성과 외적 수요특성, 내적 대응능력 등의 농어촌 지역 간 차이를 감안한 미시적 차원의 선택적 세부 K R I H S F O C U S
활성화정책의 처방ㆍ집행’으로 구성되는 농어촌 마 을 진단ㆍ활성화 프로그램의 마련과 이러한 프로그 램을 총괄하는 기구의 설치가 필요하다.
셋째, 나아가 농어촌이 갖는 어메니티, 도시가 갖 는 편의성이 상호 통합되어 국토전체 차원에서 환경 보전과 삶의 질적 수준 향상, 지속가능한 성장이 확 보될 수 있도록 하는 국토관리 전략이 필요하다.
종합토론
■ 김용웅(충남발전연구원 원장): 대구경북 공동발전 전략이 혁신우수 사례로 선정된 것을 축하하며, 국 토연구원이 시의적절하게 지역 간 분권 전략 연구 와 농촌지역 변화의 차별적 대응과제를 잘 분석하 였다.
■ 김재정(건설교통부 국토정책팀장): 지역 간 공동발 전은 중요한 과제로, 대구경북은 연구원 자체가 통 합되어 있다는 것이 현 시점에서 유리하다. 단순 경제통합만이 아닌 정치ㆍ행정조직의 통합도 검토 되어야 하며, 지자체 차원이 아닌 중앙 정부나 행 자부에서도 추진되어야 할 것으로 본다. 건설교통 부는 광역적 지원과 지역 간 지원을 위해 노력 중 이지만 해당지역은 부족하게 느낄 것이다. 앞으로 지속적인 정책지원에 노력하겠다. 지역 공동발의 시 타 지역에 대한 배타성 우려가 있을 수 있어 시 간을 갖고 사업을 진행하였으면 한다.
■ 박수영(선문대 교수): 대수도론이 국민의 기대를 안고 추진되고는 있지만, 지방은 심리적 블랙홀을
로 이루어지지 않았기 때문이다. 국토연구원에서 이를 풀어갈 수 있다고 본다.
■ 한영주(전북발전연구원 원장): 이제는 사람뿐만 아 니라 지역에도‘존재론’, ‘경제론’, ‘승패론’등과 같은 자본론을 적용해야 하고, 정부차원에서 로드 맵 작성이 필요하다. 지역도 초기는 경쟁위주로 나 아갔으나 이제는 자신의 처지를 파악하고, 중심지 와 주변지를 연결하는 차별화와 틈새시장을 공략 하고 있다.
■ 이정헌(부산발전연구원 선임연구위원): 부산시도 대구경북만큼 구체화되진 않았지만 울산ㆍ경남과 공동상생 협력을 위해 노력하고 있다. 분권이 추진 되면서 시∙도 공무원들이 예산확보를 위해 중앙 에 상주해야 하는 것이 현실이다. 지방은 홀로서기 를 원하는데 여전히 중앙정부의 권력집중이 이어 지고, 재정적으로도 중앙이 예산을 쥐고 인구비례 로 지원하고 있어 원하는 사업을 수행하기 어려운 실정이다. 중앙정부의 인식전환과 함께 지방 예산 배분에 대한 중앙정부의 역할에 대한 진지한 논의 가 필요하다.
■ 이해두(동북아자치단체연합 사무처장): 동북아자치 단체연합은 최초 29개 광역자치단체에서 시작하여 현재 67개로 확대되었다. 지방이 단합하지 않으면 기반이 붕괴될 것이라는 위기의식이 있겠지만 지 방과 중앙의 대결 구조가 아닌, 거시적인 시각에서 동북아의 중심이 되기 위해 지방과 중앙이 협력하 고 동북아 네트워크의 허브가 되는 노력이 필요하
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다. 주제발표 내용 중 농촌의 어려움만 나열할 것 이 아니라, 농촌의 내재적 자발성과 시장(경제적) 요인이 포함되어야 한다. 농촌의 어매니티만이 아 니라 농촌에 자금력이 들어갈 수 있도록 해야 한 다. 시의 투자가‘투기’로만 나쁘게 인식되고 환경 등 부문에서의 규제요인이 너무 많다. 일부 지역은 농촌의 시장성ㆍ경제성 논리에 따라 규제를 완화 하거나 과감한 규제 철폐가 필요하다
■ 문경원(대전발전연구원 선임연구위원): 충청권 경 제공동체는 각 자치단체장의 공약사항으로 경제, 교통 등 분야에서 현재 연구 중이며, (가칭)충청개 발기구 등을 통한 강력한 집행력이 필요한 실정이 고, 중앙차원의‘지역개발청’과 같은 상시 기구가 있어야 한다.
■ 최문희(충청남도 기획정책 담당): 충남은 대전시와 분리 후 상당히 위축되어 있는데 이 중 아산시는 수도권과 가까워 발전되었으나, 서천과 부여 등은 성장 동력도 없고 경쟁력이 부족하여 도의 가용예 산을 대부분 투자해도 성장을 기대하기 어렵다. 지 역발전에 대해 중앙통제가 필요하다고 본다. 경제 가 아닌 정치 논리로 인해 타 지역에서 무엇을 하 면 자기도 하려고 하는 것이 큰 문제다.
■ 강성보(제주도 도시계획과 지역계획담당): 제주 광 역도시계획은 통합 이전부터 준비하여 금년 말 완 공예정이고 국제도시, 통합도시를 위해 준비 중이 다. 제주도를 지켜보는 외부시선이 날카롭다고 느 끼고 있고, 하나의 작은 나라로 여겨도 될 만큼 노 력을 다짐하고 있다.
■ 서인원(환경부 정책사무관): 이러한 자리가 마련된 것은 그만큼 지방과 농촌의 경제가 낙후되고 어렵 기 때문인데, 지방은 산업단지 조성, 신도시 건설 등 대부분 개발 위주의 계획으로 전국토가 공사 중 이다. 환경부에서도 지방의 우수한 자연환경을 유 지하면서 경제적으로 활용할 수 있는 방안을 모색 중으로, ‘Eco City’가 하나의 대안일 것이다. 개발 위주보다 지역의 어매니티를 살려 상생할 수 있는 방안 모색이 필요하다.
■ 정명섭(대구시 도시주택국장): 지방의 공동번영은 대구와 경북 기관장의 관심사항이며, 다양한 의견 개진과 공동사업을 추진할 계획이다. 장기적으로 공단조성 시 대구의 산업용지가 부족하면 경북으 로 넘어갈 수 있도록 법적∙재정적 정부의 지원이 필요하다.
■ 민병조(경상북도 기획관): 대구ㆍ경북은 공동발전 을 위한 기초 틀이 어느 정도 마련된 가운데 그랜 드 MOU, 모바일 특구, EXCO MOU 등을 체결하 였다. 경제통합은 대구의 광역화로 인식하는 경북 북부권 주민들의 공감대 형성이 필요하다. 통합의 성과를 보여주는 것이 중요한데, 예를 들어 경북 농산물의 대구 판매비 중 증가가 수치로 나와야 통 합을 잘했다고 도민들이 생각할 것이다.
■ 정옥주(국토연구원 책임연구원): 지역 간 협력에 대한 현재의 관심수준을 보면 물이 100도에서 끓 기 전 기포가 막 올라오고 있는 단계라고 할 수 있 을 것이다. 프랑스는 중앙정부가 지역 간 협력을 앞서서 유도했지만 우리나라는 지역이 먼저 협력
■ 서정해(대구경북경제통합연구단장, 경북대 교수): 경 제통합의 관건은 결국 제도, 추진기구, 예산문제 다. 특별법에 대한 제안이 많으나 지나치게 난무하 고 있다. 현 제도의 틀 내에서 국토균형발전법 3조 2항 등에 제시된 광역통합계획에 특정 규정을 만드 는 것을 제안한다. 기존 법 테두리를 강화한 후 협 력하여 내생적 발전이 이루어지도록 해야 한다.
■ 김창현(국토연구원 연구위원): 일부 도시주변지역 을 제외한 대부분의 농촌지역이 낙후지역으로 지 역침체의 문제를 안고 있다. 이러한 농촌지역 낙후 문제는 기본적으로 투자에 다른 수익성을 확보할 수 없기 때문이다. 따라서 일정수는 공공부문에 의 한 개입이 필요하다.
■ 김안제(‘21세기 국토포럼’공동대표 의장, 서울대 명예교수): 사회발전의 정ㆍ반ㆍ합은 계속 순환되고 있다. 2006년 대한민국이 어디로 가는가? 오늘과 같은 고민을 40년 전부터 했는데 지금도 진행 중이 다. 언제 해결이 날 것인가? 시간적ㆍ공간적 좌표 가 어디에 있는지 여러분들이 항상 고민해야 한다 고 본다.
