이유진 | 한국산업은행 연구위원
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통일국토개발 재원조달 방안 : 국제협력을 중심으로
머리말
남북 간의 적극적인 교류협력을 바탕으로 하는 통일국토개발은 통합과정을 통해 조화로운 통일 을 이루는 데 기여할 수 있다. 하지만 통일국토개발은 단순히 남북에 국한되는 문제는 아니다.
통일국토개발에 국제협력이 필요한 이유는 여러 가지가 있으나 한반도 신뢰 프로세스가 국제적 인 협력을 전제로 하고 있으며, 이에 바탕한 통일만이 주변 국가들의 이해와 협력을 얻어낼 수 있다. 더 나아가 재원조달의 관점에서도 통일국토개발은 남북의 자체적인 재원만으로는 부족하 므로 국외로부터의 투자유치가 바람직할 것이다. 따라서 주변 국가들에 의한 통일국토개발이 경제적 효용성을 창출할 수 있다는 인식을 확산시켜 국제협력 강화를 고려해볼 수 있다. 이 글 에서는 국제협력을 통해 국제사회와 파트너십을 구축하여 좋은 지배구조(good governance)를 형성하고 개발을 지원하는 협력을 할 수 있는 방안에 대해 고민해보고자 한다.
현재 북한은 그 어떤 국제금융기구에도 가입되어 있지 않기 때문에 대규모 자금지원을 받을 수 없는 형편이다. 그렇다고 해서 한국이 나서서 통일국토개발을 위해 북한지역에 대한 개발재 원을 북한 대신 국제금융기구에 요청할 수도 없다. 따라서 이 문제를 해결하기 위해서는 북한이 자금을 빌리는 주체가 될 수 있도록 세계은행, 국제통화기금 등 국제금융기구의 회원국이 되는 것이 필수적이다. 국제금융기구의 회원국이 되어야만 북한이 경제개발에 필요한 특별기금 등
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을 직접 요청할 수 있는 최소한의 자격을 갖출 수 있 기 때문이다. 북한이 회원국이 되기 전에는 저개발국 개발을 지원하는 유엔산하기구, 예를 들어 유엔개발 그룹(UN Development Group: UNDG)이 추진하는 신탁기금을 활용할 수 있다. 이와 함께 아시아개발은 행(ADB)을 비롯, 신규 설립된 아시아인프라개발은 행(AIIB)과 같은 지역개발 금융기구에 지원을 요청하 는 방안과 국제민간투자를 활용하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 이하에서는 통일국토개발을 위한 재원조 달 방안을 보다 구체적으로 살펴보고자 한다.
통일국토개발의 대상과 방향
통일국토개발의 주 대상은 산업을 육성하기 위한 북 한의 주요 인프라 개발이 될 것이다. 즉, 취약한 산업 및 생활기반시설의 확충과 국토의 효율적 이용에 따 른 국가경쟁력 향상을 가져올 수 있도록 하는 것이 통 일국토개발의 주 목표가 될 수 있다. 여기에는 철도, 도로, 전력, 통신, 공항, 항만 등의 SOC 건설과 경제 특구 조성, 농업 및 환경 분야를 비롯하여 제조업 분 야가 포함된다. 인프라 개발이 중요한 것은 2011년 아시아개발은행의 전체 대출의 절반 이상을 차지할 만큼 국토개발 재원조달상의 비중이 큰 것을 보면 잘
알 수 있다. 그밖에도 러시아가 참여하는 나진·하 산 물류사업, 가스관 연결 및 발전소 건설 등의 에너 지 협력사업 등 다양한 사업추진도 통일국토개발 차 원에서 바라볼 수 있다. 통일국토개발은 남북한 산업 간의 연계성 강화를 염두에 둔 북한 경제개발을 목표 로 하되, 동북아 및 다자간 협력사업으로 남북경협을 추진하는 것이 바람직할 것이며, 국제 차원의 지원을 우리의 목표와 일치시켜 나갈 필요가 있다.
재원조달 방안: 국제협력을 중심으로
1. 국제금융기구의 기존 프로그램을 통한 재원조달
재원조달의 가장 일반적인 방안으로는 국제통화기금 (IMF)의 빈곤감소 및 성장지원기금(Poverty Reduction and Growth Trust: PRGT)과 세계은행그룹(World Bank Group)의 국제개발협회(IDA) 자금을 고려해 볼 수 있다. 북한이 세계은행의 회원국이 되면 패키 지(package) 형태로 먼저 받을 수 있는 자금이 IMF 의 PRGT와 세계은행의 IDA 자금이 될 수 있는데, 북 한이 만약 IMF의 PRGT를 받게 될 경우에는 만성적 인 국제수지 적자와 외채문제를 해결할 수 있는 기초 를 마련할 수 있을 것이다. PRGT 수혜국은 거시경제 ㅣ 특집 ㅣ 통일시대의 국토정책방향
<그림 1> 세계은행그룹 조직도
출처: www.worldbank.org 세계은행그룹
세계은행 국제부흥개발은행
국제개발협회 국제금융공사
국제투자보증기구 국제투자분쟁해결기구
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발 관련 프로젝트의 수익성에 관계 없이 지원하고 있 다. 이 자금은 세계은행에 가입한 최빈개도국에게 거 의 무상으로 주는 장기개발자금이라고 할 수 있다.
물론, 실제 무상지원도 하고 있다. 자금지원 시 수혜 국이 준수해야 할 정책사항도 수혜국 중심으로 이루 어지고 있다. IDA의 지원대상은 1인당 국민총생산 (GNP) 940달러 이하인 최빈개도국이다. 융자기간은 10년 거치, 50년 분할상환으로 이자는 없으나 매년 0.75%의 수수료를 부과하고 있다. 다만, 프로젝트 선 정에 1~2년, 프로젝트 준비에 3~6개월, 융자협의에 1~2개월의 기간이 소요된다.
기본적으로 통일 전 한국이 나서서 북한국토 개 발자금을 국제금융기구에 요청할 수는 없는 형편이 다. 그 이유는 세계은행이 명시하고 있는 수혜자 자 격 조항에 위배되기 때문이다. 앞서 언급한 바와 같 이 북한이 먼저 국제금융기구에 가입해 자격 요건을 갖춘 후, 직접 국제금융기구들과 협의해야만 가능하 다. 이때 한국은 북한을 국제사회로 이끌어내는 역할 을 하는 것이 바람직할 것이다. 북한이 IMF의 PRGT 와 IDA 자금을 신청할 때 남한이 자체적으로 자금을 기부하는 것은 물론, 통일국토개발과 연계하여 국제 금융기구의 주요 회원국들로부터 관심과 기부를 이 끌어내는 것이 필요하다. 그밖에도 기술지원 등을 이 끌어낼 수 있는 국제협력에도 앞장서야 할 것이다.
2. 유엔산하기구를 통한 재원조달
북한이 국제금융기구에 가입하기 전 유엔산하기구에
을 지원하고 있는 유엔기구들이 소속되어 있어 대북 한 접근이 용이하며, 지원관련 방향 등에 대한 협의 가 가능하다는 이점도 있다. 유엔개발계획(UNDP)은 1981년부터 북한에서 다양한 농업과 경제분야 지원 사업을 전개해왔으며, 1990년에는 두만강개발계획 을 수행한 바 있다. 그밖에도 국제무역과 개발에 수 반된 문제들을 개도국의 입장에서 접근하는 유엔무 역개발협의회(UNCTAD), 개도국들의 산업화를 촉 진할 목적으로 설립된 유엔공업개발기구(UNIDO)의 사업에 참여하는 것도 가능하다. 특히, 유엔공업개 발기구는 개도국의 산업화를 가속화하기 위해 연구, 교육, 기술원조, 데이터 제공, 정보 교환업무를 수행 하고 있다.
‘북한재건 신탁기금’을 유엔개발그룹과 협조하여 조성할 경우 한국은 통일국토를 준비하는 차원에서 주도적 역할을 수행해야 할 것이다. 유엔기구들은 회 원국들의 분담금으로 운영되고 있어 항상 자금의 여 유가 있는 것이 아니다. 유엔개발그룹의 ‘북한재건 신탁기금’이 설립되는 과정에서 통일국토개발의 필 요성을 알리는 한편, 기금설립을 적극 지원해야 할 것이다.
3. 기존 및 신규 지역개발금융기관을 통한 재원조달
아시아개발은행의 아시아개발기금 등 각종 양허성 자금도 고려해 볼 수 있다. 아시아개발기금은 통상 자금에 의한 융자가 개발도상국에게 이자부담을 높 이고 양적으로 불충분할 수 있다는 점을 보완하기 위
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한 차원에서 설치되었다. 무이자에 무보증 대출도 인 정하고 있다. 1인당 국민소득과 채무상환능력에 따 라 자금이 지원되는데, 융자기간은 10년 거치기간 포 함 40년 상환, 대출 수수료는 1%다. 또한, 아시아개 발은행의 일반재원(OCR)을 통해 조달하는 방안이 있 다. 일반재원은 역내 중소득 개발도상국의 개발사업 에 대한 자금을 충당·지원하기 위한 것으로, 세계 은행의 IBRD 융자조건과 비슷하다. 하지만 이 역시 도 앞선 유엔의 다른 국제기구들처럼 북한의 회원국 가입 및 신뢰회복이 전제되어야 할 것으로 보인다.
2014년 10월 24일 중국은 아시아인프라개발은행 (AIIB) 설립을 공식선언하였다. 2015년 말 출범하게 될 아시아인프라개발은행을 통한 재원조달도 고려해 볼 수 있다. 아시아인프라개발은행의 최대주주인 중 국은 50%의 지분을 보유할 전망이다. 만약 우리 정부 가 참여를 결정한다면 한국은 아시아인프라개발은행 을 통해 북한개발에 참여하여 통일비용조달의 기반 을 마련할 수 있을 것이라는 긍정적인 전망도 있다.
하지만 한국이 아시아인프라개발은행에 참여하기 위 해서는 미국과 의견조율이 필요할 것으로 보인다. 그 외 아시아인프라개발은행 설립 논의가 나오기 전 동 북아개발은행(NEADB) 설립 필요성도 논의된 바 있 는데, 여기에는 중국의 참여가 관건이라고 할 수 있 다. 그러나 중국은 이미 아시아인프라개발은행 설립 을 공식선언했기 때문에 동북아개발은행 참여는 쉽 지 않을 것으로 전망된다.
아시아인프라개발은행의 최대주주인 중국이 대아 프리카 원조를 어떻게 하였는지 살펴보면 향후 북한 국토개발에 대한 지원양상을 예상해 볼 수 있다. 중 국은 원조제공 초기에는 주로 농업개발과 같은 분야 에 소규모 프로젝트 사업을 지원했다. 1990년대부 터는 원조액이 늘어나면서 공항, 항만, 도로, 철도,
발전소 등 대형 인프라 사업으로 확대되었다. 또한, 중국전용 경제특구를 조성하고 패키지 형식(전력·
상하수도·도로·통신·건설)의 인프라 투자를 통 해 자국의 기업 및 인력의 아프리카 진출을 지원한 바 있다. 중국 정부는 이와 같은 목표를 달성하기 위 해 중-아프리카 개발펀드를 설립하여 중국수출입은 행, 중국개발은행을 통해 지원하고 있다. 또한, 현지 은행 인수합병을 통해서도 중국 기업의 아프리카 진 출에 따른 금융지원을 추진하고 있기도 하다. 이와 같은 개발사례를 볼 때 한 가지 우려되는 점은, 향후 북한이 아시아인프라개발은행에 개발자금을 신청할 경우 중국이 철저히 자국의 이해관계에 따라 북한 인 프라의 개발방향을 결정할 가능성이 클 것으로 예상 된다는 것이다. 그리고 결국 중국 기업들이 북한개발 을 선점할 가능성이 높을 것이며, 우리가 필요로 하 는 통일을 준비하는 국가개발과는 다소 다른 양상으 로 추진될 가능성이 있으므로 아시아인프라개발은행 에 참여하더라도 유의해야 한다.
4. 주변국과의 협력을 통한 재원조달
주변국과의 협력을 통한 재원조달 방안도 고려해볼 수 있다. 예를 들어, 한반도에너지개발기구(Korea Peninsula Energy Development Organization:
KEDO) 경수로사업과 같은 프로젝트성 사업의 추진 이 있는데, 경수로사업은 1조 4,189억 원이 투입된 대규모 사업으로 국제기구를 통해 추진되었다. 1998 년 11월 한반도에너지개발기구 결의에 따라 한국은 총사업비(46억 달러)의 70%, 일본은 22%, 미국은 나 머지 8%를 부담하기로 하였다. 북한은 사업비를 투입 하지 않은 채 경수로대상 사업국이자 사업집행자의 일 원으로 참가했다. 하지만 재원분담 비율에 대한 국가 ㅣ 특집 ㅣ 통일시대의 국토정책방향
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업의 분담금 충당을 위해 남북협력기금에 경수로 계 정을 설치하고 국채발행을 통해 조성된 공공자금관 리기금 예수금을 경수로 계정에 산입하는 방법을 통 해 재원을 조달했다(문종열 2007). 이와 같은 프로젝 트성 사업은 비용부담 면에서 과다할 수 있는 측면이 있으나 한국 주도의 개발이 가능하다는 이점이 있으 며, 사업추진 목표가 뚜렷하기 때문에 유관국가의 협 력을 비교적 용이하게 이끌어낼 장점이 있다.
기금설립을 통한 재원조달을 위해 한국이 중심이 되어 ‘통일국토개발포럼’ 등을 만들어 ‘통일국토개발 기금’을 운영하는 방안도 있다. ‘통일국토개발기금’을 통해 남북한 지역을 철도와 도로로 연결하고, 동북아 주변국과의 교통망 연결, 천연가스와 같은 에너지 공 급망을 건설하는 것이다. 이와 같은 기금은 시간적으 로도 통일 전부터 시작하여 통일 이후까지 장기적인 차원에서 추진할 수 있을 것이다. 본 기금의 설치는 두 단계로 나누어 추진하되, 초기 기반시설 구축단계 에서는 한국 정부가 정책자금을 선도적으로 투입, 실 질적으로 참여하는 것이다. 이후 기반시설 강화단계 에서는 국제기구, 해외정부, 민간기업 등의 다자간 협력시스템으로 구축하는 것이 바람직할 것으로 판 단된다. 북한 또한 기금설립 초기부터 ‘통일국토개발 포럼’에 참여하여 개발방향에 대한 의견을 개진하는 것이 의미가 있다.
5. 국제민간투자를 통한 재원조달
5.24 조치가 유지되고 있는 현 상황에서는 중국·러
산 프로젝트(나진-하산 철도 개보수 및 나진항 개발 프로젝트 등)라고 할 수 있다. 본 사업에는 코레일·
포스코·현대상선 3개 사가 컨소시엄 형태로 참여하 고 있는데, 3사 컨소시엄은 러시아철도공사와 특수 목적법인(SPC)을 설립하여 북의 나진항과 러시아철 도공사의 합작기업인 라손콘트라스의 러시아 측 지 분 일부를 인수하는 방식으로 간접적으로 투자할 예 정이다. 현재 현장실사가 이루어졌고, 사업타당성을 토대로 러시아 측과 협상 중이다. 앞으로 중국 및 러 시아와의 협력을 통한 국제민간투자가 대북사업 진 출의 교두보가 될 가능성이 크며, 통일국토개발을 위 한 재원조달의 기초가 될 수 있을 것이다.
맺음말
국제금융기구는 회원국들의 출자금으로 운영되며, 미국의 승인 없이는 자금지원을 받을 가능성이 희박 하다. 이런 점에서 한국은 통일국토개발을 위한 사전 작업의 일환으로 국제협력을 유도할 수 있는 역할을 적극적으로 강구해야 할 것이다. 통일국토개발의 필 요성과 비전을 제시하고, 이에 대한 참여는 인근 국 가를 포함한 국제사회에 경제적 이익이 있는 사업이 라는 점이 드러나도록 할 필요가 있다. 한편, 북한은 핵 문제 해결의 전제 없이 회원국 가입절차가 상대적 으로 유리한 아시아인프라개발은행 등을 통해 개발 자금을 확보하려고 할 가능성이 크다. 하지만 이는 우리 정부가 주도적으로 통일에 바람직한 방향으로 북한의 개발을 이끌어내는 데 어려움이 예상된다. 그
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렇기 때문에 북한의 변화는 필수적이다. 북한이 변 화하지 않고서는 통일국토개발을 위한 재원조달에는 한계가 있기 때문에 한국은 북한의 정책 변화 및 개혁 노력과 개발 의지가 중요하다는 점을 지속적으로 설 득하고 북한을 대화의 장으로 이끌어내야 한다.
통일국토개발을 위한 재원조달과 관련하여 현재 가장 현실성 있는 방법으로는 국제민간투자를 활성 화해 한국 기업의 대북사업 참여를 유도하는 방안을 적극적으로 고려해 볼 필요가 있다. 이때 통일국토개 발을 위한 재원을 원활하게 조달하기 위한 가장 효율 적인 방안은 금융을 통한 재원조달이 될 것이다. 여 기에는 통일 전에 정책금융기관을 통한 통일국토개 발 재원조달을 위한 우호적 환경조성과 한국 경제에 대한 부담을 최소화하면서도 사업시행의 안전을 담 보할 수 있는 국제협력 환경을 조성하는 것이 필요하 다. 또한, ‘통일국토개발기금’을 설치하거나 한반도에 너지개발기구의 경수로사업과 같은 사업을 추진하는 것을 들 수 있다.
이와 같은 방법을 통해 통일국토개발에 대한 국제 적 공감대가 형성되면, 한국은 통일국토개발의 구체 적인 경제적 효과를 제시하고, 투자에 대한 공감대를 확산시켜야 할 것이다.
ㅣ 특집 ㅣ 통일시대의 국토정책방향
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