<경찰조직론 2주차 강의안>
제 1장 경찰의 의의 및 연혁
제1절 경찰의 개념 1. 경찰의 의의
경찰의 개념은 역사적ㆍ사회적 배경에 따라 발전되어 왔기 때문에 국가와 시대에 따라 상당한 다양성을 가지고 있어서 한마디로 정의하기가 어렵다. 우리의 경찰조직과 유사한 국가조직 또는 지방조직을 서구에 서는 ‘police' 혹은 ’polizei'라고 부른다. 갑오개혁(1894년)에 영향을 미친 일본의 경우는 가와지 도시요시 (川路利郞)가 유럽국가들의 치안행정에 관한 시찰보고서를 작성(1872년)하면서 프랑스ㆍ독일 등의 치안조 직을 경계사찰(警戒査察)의 줄임말인 ‘케이사쯔(警察)’라고 번역한 이후부터 사용되었다. 이후 한국에서도 일본의 영향을 받아서 경찰이라고 부르고 있다.1)
경찰의 개념은 국가마다 고유한 전통과 사상이 반영된 것이어서 일률적으로 정의하기에 어려움이 있으 며, 한마디로 정의하기가 어려운 복합적인 개념이다.
경찰개념의 형성과 변천사를 연구함으로써 경찰의 탄생과정과 역사상의 경찰기능을 이해할 수 있고 이 를 통하여 오늘날의 경찰의 존재이유와 미래의 나아갈 방향을 설정하는데 기여할 수 있다.
2. 경찰의 특수성
경찰은 권력을 행사하는 작용이라는 점에서 일반행정조직과는 다른 성격을 지닌다. 따라서 경찰의 본질을 정확히 이해하기 위해서는 경찰조직의 특수성을 규명할 필요가 있다. 국가와 사회의 존립․유지라는 관점 에서 보면 경찰조직은 강한 조직일 필요가 있으나 국민의 자유와 권리보호라는 관점에서 보면 경찰조직 은 약화되어져야만 한다. 버클리(G. E. Berkley)는 민주주의와 경찰간에는 이처럼 양립하기가 어려운 관계 가 있다2)고 말하고 있다.
스콜니크(J. H. Skolnick)는 경찰에 관한 환경 중에서 특히 현저한 요소로서 위험성과 권력성을 들고 있 다.3) 또 학자들은 경찰은 강한 정치성과 보수성을 지니고 있다4)고도 하며, 서재근 교수는 경찰의 특수성 으로 돌발성, 시급성, 직접성, 위험성, 조직성을 들고 있기도 하다.5) 이러한 견해를 종합하여 경찰행정의 특수성을 다음과 같이 정리할 수 있을 것이다.6)
1) 위 험 성
경찰관의 역할을 특징짓는 것 중 하나는 경찰관은 인간의 신체 및 재산에 대한 공격에 대처할 것이 요청 되고 있다는 점이다. 예를 들면 무장강도사건이 발생한다면 모든 경찰관은 그의 담당업무에 관계없이 위 험한 폭력을 행사하는 범인의 검거에 대한 책임을 지게 된다. 경찰의 존재 이유는 폭력의 위협과 지역사 회에 대한 위험의 가능성이 존재함으로써 더욱 명확해질 것이다.
1) 이황우, 「경찰행정학」(서울: 법문사, 2001), p. 4.
2)George E. Berkley, The Democratic Policeman(Boston: Beacon Press, 1969), p. 1.
3)Jerome H. Skolnick, J ustice without Trial: Law Enforcement in Democratic Society (New York: John Wiley & Sons, 1966), p. 42.
4)高橋雄豺, 警察制度槪論 (東京: 日本警察協會, 1970), pp. 13-15.
5)서재근, 경찰행정학, (서울: 삼중당, 1963), pp. 90-92.
6) 이황우, 경찰행정학, (서울: 법문사, 2005), pp. 19-24.
따라서 경찰은 각종 위험의 제거를 그 주요 기능으로 하고 있으며 그 수단으로서 명령․강제 등 경찰권의 발동 이 필요하며 실력행사를 할 때가 많아 무기를 휴대하게 된다. 경찰관의 자격요건으로 일정한 신체적 기준을 정 하여 체력이 강건하고 정의감이 강한 자를 채용하고 있는 것은 이러한 이유에서 이다.7)
2) 돌 발 성
일반행정기관은 일정한 여건 하에서 대부분 알려진 대상을 어느 정도 예측하면서 업무를 수행하고 있다. 그러나 경찰관은 대부분 예측하지 못한 사태가 돌발적으로 발생하여 그 사건의 주체가 누구인지 알지 못 하는 상황에 놓이게 되는 경우가 많다. 경찰조직은 이러한 돌발적인 사건을 합리적으로 해결할 수 있도록 고도의 민활성과 유기적인 공조체제를 갖추어야 한다.8)
3) 기 동 성
일반행정기관이 당면하는 업무는 예측이 가능하며 피해가 발생한 후에도 그 흔적이 뚜렷하게 남아 있는 경우가 많아 구제 가능성이 있으나, 경찰의 업무는 대부분 시급히 해결하지 않으면 그 피해를 회복하기가 곤란하여 구제의 기회를 상실하게 된다.
뿐만 아니라 기동성은 질서유지를 위한 범죄와의 투쟁에 있어서 범인의 체포와 증거물의 확보에도 대단 히 중요한 요소가 된다. 112 시민신고 즉응체제가 범죄사건에 신속히 대응할 수 있도록 초동대처시간 (response time)을 최소화하고 있는 것은 그 까닭이다.
그러나 웨슬리(W. Westley)는 경찰임무의 기동성은 경찰관을 지역사회와 대립하게 하고 경찰을 지역사회 로부터 고립된 사회적 집단이 되게 한다9)고 지적하고 있다.10)
4) 권 력 성
경찰작용은 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 국민에게 명령․강제하는 권력작용이다. 윌슨(O.
W. Wilson)은 경찰의 이와 같은 권력적 요소가 경찰에 대한 반감을 초래하는 주요한 원인이라고 하였다.
경찰관은 질서유지를 위하여 법에 근거하여 일반시민에게 일정한 사항을 지시함으로써 시민 행동의 자유 를 제한할 수 있다. 그러나 그러한 권력작용의 상대방이 되는 시민은 자유의 제한에 분개해 하고 경찰관 의 권위를 경시하고 경찰의 직무에 적대적 또는 비우호적이어서 경찰관에게 사회적 고립을 느끼게 한 다.11)
5) 조 직 성
경찰은 그 조직에 있어서 일반행정조직과는 다른 특성을 지니고 있다. 즉 돌발적인 사건이 발생하면 그 해결이 시급하며 이해관계는 직접적으로 국민에게 미치고 또한 경찰업무가 위험성을 띠고 있기 때문에, 경찰조직의 기동성⋅협동성을 충분히 발휘할 수 있도록 치밀한 장치가 필요하다.
따라서 경찰조직은 안정되고 능률적이며 군대식으로 조직되어야 한다. 이러한 조직성의 요구에 부응하기 위하여 경찰조직은 계급사회를 이루고 있으며 제복을 착용하고 있는 것이다.12)
7) 상게서, pp. 19-24.
8) 상게서, pp. 19-24.
9)William Westley, “Violence and the Police,” American Journal of Sociology, No. 59, July 1953, p. 294.
10) 이황우, 전게서, pp. 19-24.
11) 상게서, pp. 19-24.
12) 상게서, pp. 19-24.
6) 정 치 성
경찰에 대한 정치적 간섭은 직무할당, 승진, 전보, 채용 그리고 특정한 징계 등에서 나타나게 되며 이러한 정치적 간섭 때문에 결국 경찰도 냉소적인 태도를 보이게 되고 시민들은 경찰에 대하여 객관성, 성실성 그리고 신뢰성을 갖지 않게 될 것이다.13)
또한 경찰조직의 정치적 중립성을 위한 제도적 장치가 이루어지지 않았을 때에 경찰조직은 그 정치성⋅ 권력성으로 인하여 정치운용 여하에 따라서는 악용될 소지가 많다는 것을 부인할 수 없다. 경찰조직은 전 국에 걸쳐 있고 주․야간 구별 없이 활동하며 그 집행력이 강력하기 때문에 정부기능 가운데 경찰력을 이용하는 경향이 많으나 특정한 정당 내지는 정권에 의하여 좌우되어서는 안 되며 국민 전체의 봉사자로 서 그 역할을 해야 한다.
우리나라에서는 오랜 권력기관으로서의 전통아래 독재정권의 사병화로 전락되어 경찰에 대한 많은 비판 이 있어 왔으나 이에 대한 반성으로 정치적 중립성을 확보하기 위하여 경찰위원회를 설치하는 등 많은 노력을 하고 있는 것이다.14)
7) 고 립 성
맥킨스(Colin McInnes)는 경찰관의 일반시민으로부터의 고립감을 다음과 같이 표현하고 있다.
“경찰관은 모든 일반인과 같이 한 사람의 시민이며 일반시민 속에서 생활하고 있다고 한다. 그러나 이것 은 전설에 불과하다. 경찰관은 고립되고 있다. 즉 경찰관은 일반시민과 동일한 위치에 있는 것은 아니다.
시민들 가운데 어떤 자는 우리들을 무서워하고 어떤 자는 우리들에게 아부하며 어떤 자는 우리들을 혐오 하며 회피하고 있다. 그리고 우리들을 일반시민과 동일하게 생각하고 있는 사람은 극히 소수일 것이다.
여하간에 이와 같은 일들은 때때로 우리들을 고독하게 만든다”15)고 지적하고 있다.
경찰관의 이러한 소외감은 경찰에 대한 존경심의 결여, 법집행에 대한 협력의 결여, 경찰업무에 대한 이 해부족 등에서 비롯되고 있다. 그러나 국민들로부터 가장 신뢰받고 있는 영국경찰은 시민경찰로서 인식되 고 있다.16)
8) 보 수 성
경찰은 사회공공의 안녕과 질서를 유지하는 것을 임무로 하기 때문에 본질적으로 쇄신적인 변화를 추구하기보 다는 현상유지적인 행태를 지니고 있다.
따라서 경찰은 본질상 보수적인 색채가 강한 것이며 이로 인하여 내부로부터의 진보․개선은 극히 완만 하기 때문에, 사회정세의 변화가 심하여 객관적인 요구와 경찰과의 사이에 격차가 커지게 되면 정치적인 수단에 의하여 비약적으로 개혁이 행하여진 적이 많다.17)
13) Allen H. Andrews, Jr., “Structuring the Political Independence of the Police Chief,” William A. Geller (ed.), Police Leadership in America (New York: Praeger Publishers, 1985), p. 6.
14) 이황우, 전게서, pp. 19-24.
15) Colin McInnes,Mr. Love and Justice(London: New English Library, 1962), p. 20.
16) 영국에 있어서 경찰의 기본적인 관념은 경찰관이 동료시민을 보호하고 원조하는 직무를 시민으로서 수행한다고 하는 관점에서 시민경찰의 5원칙을 지키고 있는 바 다음과 같다.
제1원칙은 경찰은 시민의 공복이다.
제2원칙은 경찰은 무기를 휴대하지 않는다.
제3원칙은 시민과 함께 거주하며 생활한다.
제4원칙은 경찰관은 자기의 직무행위에 대하여 개인이 책임을 져야 한다.
제5원칙은 경찰관은 부대행동을 금지한다.
星野安三郞, “憲法と 警察,” 現代の 警察 (東京: 評論社, 1980), pp. 34〜35.
17) 백형조, “경찰조직 결정과정에 관한 연구,” 석사학위논문, 동국대학교 행정대학원, 1985, pp. 14～15.
전통적 견해
ㆍ행정법 학자들이 주장
ㆍ경찰을 규범적 강제작용측면에 한정
ㆍ경찰이란 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 일반통치권에 근거하여 국민에게 명령ㆍ강제하는 권력적 작용이라고 봄
ㆍ경찰개념을 지나치게 권력적인 작용에 한정한 것이 문제
현대적 견해
ㆍ19C 후반 행정학자 및 경찰행정학자들이 주장
ㆍ경찰을 사회공동체 구성원들 사이의 문제에 대한 전문해결자로 봄
ㆍ경찰을 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해 위험을 방지하고 공공질서를 유지시켜 주 는 서비스제공자로 보는 입장
ㆍ행정의 과정을 중시하고 시민과의 관계를 중시하는 신행정학의 이념과 일치하는 것으 로 경찰의 봉사자 역할 강조
ㆍ경찰목적의 달성 수단에 있어 반드시 권력작용에 한정하지 않고 계몽ㆍ지도ㆍ봉사 등 비권력적 수단을 중요시함
통합적 견해
ㆍ전통적 입장과 현대적 입장을 통합한 견해
ㆍ경찰을 명령ㆍ강제하는 권력작용으로만 보는 입장을 지양하고 규제하면서 봉사하는 서 비스맨으로 보는 입장
3. 경찰의 개념에 대한 3가지 입장
경찰에 대한 개념정의는 보는 입장과 기준에 따라 상당한 차이가 있다. 시대의 변천에 따른 다양성과 학문지향에 따른 접근성에서 각각 다르게 규정해온 것이다. 그 대표적인 것으로 3가지 견해를 들 수 있 다.18)
<경찰개념에 대한 3가지 견해>
제2절 경찰개념의 연혁
1. 대륙법계 국가의 경찰개념 1) 고대
Police 또는 Polizei는 희랍어와 라틴어의 Politia에서 연유된 것으로서, 고대에서 중세까지는 국가ㆍ국헌 ㆍ국가활동 전체의 뜻으로 사용되었다. 실제로 polis의 책임자들은 공공질서, 안전, 도덕, 식량공급, 복지 등 시민생활과 관련된 일체의 도시업무를 총괄하였으며, 그리스의 철학자들도 이들을 국가의 안전보장에 대한 최종책임자로 이해하였다. 현대적인 표현인 police power(국가가 조정하거나 지배할 수 있는 힘)가 사용되었을 때 이러한 본질적인 뜻이 더욱 명백해졌다.
고대의 경찰개념은 도시국가에 관한 일체의 정치를 의미하였으며, 특히 오늘날의 헌법과 같은 의미로 사용되었다.
2) 중세의 경찰개념
① 프랑스
18) 이상안, 신경찰행정학 (서울: 대명출판사, 1999), pp. 95-99.
관방학
경찰국가는 관방학이론에 기초를 둔 절대군주국가를 생각하면 된다. 관방학은 17~18세기 초 독일·오스트리아에서 발달한 행정지식·행정기술 등을 집대성한 학문체계를 의미한다. 오늘날의 재정학ㆍ경제학ㆍ행정학ㆍ법학을 비롯하 여 기술공예ㆍ농림학ㆍ통계학ㆍ인구론까지 미치고 있다.
14세기 초 프랑스에서 경찰대(police force)가 설립됨으로써 police란 용어는 치안조직을 뜻하는 ‘la police de pais'라는 명사로 사용되었으며, 이는 파리시의 질서를 바로 잡아 시민들을 문명인으로 만드는 조직체’라는 뜻으로 사용되었다.
14세기 말의 프랑스에서의 경찰개념은 국가목적 또는 국가작용을 의미하는 la police라는 용어가 성립되 어 독일ㆍ영국 등 유럽 각국으로 전파되었다.
15C말 프랑스에서 독일로 도입된 경찰권이론은 국민의 공공복리를 위해 강제력을 동원할 수 있는 통치자의 권 능을 인정함으로써 절대적 국가권력의 기초를 제공하였다.
② 독일
16세기인 1530년 독일의 제국경찰법에 의해 공공복지라는 국가목적 내지 그러한 목적을 위하여 행하여 지는 국가행정 중 교회가 가지고 있던 교회행정 권한을 제외한 일체의 국가행정을 의미, 즉 교회행정을 제외한 일체의 국가행정을 'polizei'라고 규정되어 경찰의 개념은 세속적인 사회생활의 질서를 공권력에 의해 유지하는 작용으로 축소되었다.
3) 경찰국가시대의 경찰개념
중세국가까지는 경찰과 행정이 미분화되었으며, 경찰국가에 이르러 경찰과 행정이 분화되었다. 17C 경찰 국가는 공공의 복지를 목표로, 행복주의의 입장에서 개인의 일체의 활동에 국가가 간섭하는 것을 본질로 한다.
이와 같은 성격을 갖는 학문으로서 관방학 또는 경찰학이 발생하게 되었다. 이러한 경찰학은 프로이센 절대주 의적 국가체제를 뒷받침하는 관방학의 핵심영역으로 존재하던 학문이다. 경찰국가시대에는 행복주의 이름하에 많은 정책을 추진하였다. 예를 들면, 포도의 재배에 의해서 곡물의 경작을 구축하는 것을 금지하거나, 곡물을 양 조용으로 소비한 것을 금지하였다. 이와 같이 경찰국가시대에는 강력한 권력을 가진 국가를 그 지도이념으로 하 였다.
즉, 16C 독일 제국경찰법은 교회활동을 제외한 나머지 모든 국가활동을 경찰개념으로 파악하였다.
경찰국가 시대에 이르러 국가작용의 확대 및 분화가 이루어지면서 종래의 경찰개념에서 외무ㆍ군사ㆍ사법ㆍ 재정 등이 분리되어 사회공공질서와 공공복리를 위한 내무행정의 개념으로 양적으로는 축소되면서 질적으로는 강화되었다. 즉, 경찰국가시대에는 소극적인 질서유지 뿐만 아니라 적극적인 공공복리를 위해서도 경찰권을 발 동할 수 있었다. 따라서 이 시기의 경찰은 만능(萬能)의 대명사(代名詞)처럼 생각되었다.
경찰국가시대의 특징 ㆍ적극적인 공공복리 및 소극적인 질서유지를 위해서 경찰권 발동 가능 ㆍ내무행정전반을 의미(외교, 군사, 사법, 재정 분야는 제외)
ㆍ1648년 웨스트팔리아조약(Treaty of Westphalia)에 의해서 사법행정이 경찰에서 분리
4) 법치국가시대의 경찰개념
18C 중엽의 계몽기를 거쳐 자연법적 자유주의사상의 영향 아래 실현된 1776년 미국의 독립, 1789년의 프랑스혁 명을 계기로 하여 시민적 법치국가가 성립함에 따라 시민의 자유보장을 주안으로 하는 법치국가적 경찰개념이 성립하였다. 이러한 법치국가시대에는 경찰국가시대와 비교해서 크게 두가지 특징을 가지고 있다.
경찰국가를 지양하여 국가목적이 축소됨에 따라 경찰의 임무도 「소극적인 질서유지ㆍ위해방지ㆍ장해제거」
에만 국한하고, 적극적인 복리증진작용은 경찰개념에 포함시키지 않게 되었다. 이와같은 법치국가적 경찰개념 이 처음으로 법제화된 것이 1794년의 프로이센일반란트법과 1795년의 프랑스 경죄처벌법전이다.
1794년의 프로이센일반란트법
공공의 평온ㆍ안녕ㆍ질서를 유지하고 공공 또는 그의 개별적인 구성원에게 발생하 는 위해를 제거하는데 필요한 수배는 경찰의 직무이다.
1776년
퓌터(Johann Stephan Putter) 1770년에 독일의 공법학자 퓌터는 독일공법제요에서 “경찰의 임무는 급박한 위험의 방지이다. 공공복리의 증진은 경찰의 본래의 임무가 아니다”라고 천명했다.
1795년의
경죄처벌법전 경찰은 공공의 질서, 개인의 자유ㆍ재산ㆍ안전을 유지함을 그 임무로 한다.
특히 경죄처벌법전은 일본의 행정경찰규칙의 모범이 되었다. 또한 행정경찰이라는 용어는 프랑스의 3권 분립 사상에 기초하여 구분된 것으로 경죄처벌법전 제18조에서 “행정경찰은 공공질서유지, 범죄예방을 목 적으로 하고, 사법경찰은 범죄의 수사, 체포를 목적으로 한다.”고 규정한데서 유래하는 개념이다.
법치국가와의 관계에서 경찰작용은 권력적 명령ㆍ강제작용으로서 국민의 권리ㆍ자유를 침해하는 면이 현저하 므로, 과거의 경찰국가시대와는 달리, 「법률에 의한 행정」의 원리가 적용되어 법률 또는 적어도 법률의 수권을 받은 명령에 근거를 두어야 하게 되었으며 여기에 경찰법규의 정비를 가져왔다. 또한 열기적이나마 경찰권에 대 한 권리구제의 길이 열렸다. ③ 독일의 경우 18세기에 이르러 칸트 등의 계몽철학이 등장하면서 경찰국가시 대가 극복되어, 군주의 권력도 법에 구속을 받게 되는 법치국가 시대로 전환되었다. 이에 따라 경찰권의 객체에 지나지 않았던 시민이 그 주체성을 회복하고 경찰분야에서도 적극적인 복지경찰 분야는 축소 또 는 제외되고, 소극적인 위험방지 분야에 한정되게 되었다. 즉, 독일에서는 칸트 등의 계몽주의와 자연법사 상 하에서 1794년 프로이센일반란트법이 제정되었다.
④ 또한 1882년의 크로이쯔베르크 판결은 프로이센 고등행정법원이 베를린의 크로이쯔베르크 언덕에 있 는 전승기념비 조망을 확보하기 위하여 주변 토지에 대한 건축물의 높이를 제한한 베를린 경찰서장의 명 령에 대하여 그러한 명령은 심미적 이유로 내려진 것으로 복지의 증진을 목적으로 하는 것이므로 무효라 고 함으로써 경찰의 임무는 위험방지에 한정된다는 사상이 법해석상 확정되는 계기를 만들었다. 이러한 크로이쯔베르크 판결은 법치주의국가시대에도 여전히 적극적인 공공복리를 위해서 경찰권을 발동하던 경 찰의 권한을 소극적인 위험방지분야로 한정시키면서 경찰권을 축소시키는 전기를 만들었다. 이후 1931년 에 프로이센 경찰행정법이 제정되어 소극적 경찰개념을 재확인하였다.
1937년에는 독일의 나치정권이 각 주에 속해 있던 경찰권을 중앙에 집중하여 국가경찰화하고 보안경찰, 질서경찰 및 돌격대를 합쳐 국가치안본부를 설치 운영하던 폐해를 연합국측이 점령정책의 일환으로 영업 경찰, 건축경찰, 보건경찰 등 기존 경찰사무를 다른 관청의 사무로 이관, 질서행정이라는 분야로 관장케 하였는데 이를 비경찰화라고 한다.
비경찰화(급소) 1. 의의
제2차 세계대전 이후 협의의 행정경찰사무(영업경찰, 건축경찰, 보건경찰 등)를 다른 관청의 사무로 이관한 것을 의미한다. 즉, 행정경찰의 사무에서 보안경찰의 사무는 그대로 있고 협의의 행정경찰사무가 다른 관청으로 이관 된 것이다.
2. 실시국가
제2차 세계대전 후 연합국에 의해 독일과 일본에서 비경찰화가 단행되었으며, 한국은 미군정기에 단행되었다.
<대륙에서의 시대별 경찰개념의 변천과정>
시 대 경찰개념 특 징
고대국가 라틴어 politia에서 유래, 도시국가에 관한 일체의 정치 경찰과 행정의 미분화 중세국가 국가목적을 위한 모든 국가작용
→ 교회행정 권한은 제외 경찰과 행정의 미분화
경찰국가 외교, 군사, 재정, 사법을 제외한 일체의 내무행정 전반,
적극적인 공공복리를 위한 경찰권 발동(내무행정) 경찰과 행정의 분화 법치국가 적극적 복지경찰 분야를 제외한 소극적 위험방지 분야에
한정(내무행정 중 치안행정) 경찰과 행정의 분화
현대국가 소극적인 위험방지 분야와 적극적인 서비스(보안경찰) 경찰과 행정의 분화
대륙법계 경찰개념 발전과정은 중세 유럽에 교회행정을 제외한 국정전반을 의미하다가 경찰국가시대에 이르러 외교, 군사, 제정, 사법을 제외한 내무행정에 국한되고, 19세기말 복지경찰을 제외한 소극적 위험 방지 분야에 국한되었으며, 제2차 세계대전이후 비경찰화 과정을 거치면서 공공의 안녕과 질서유지라고 하는 보안경찰임무에 국한되기에 이르렀다. 대륙법계의 경찰개념은 경찰권이라는 통치권적 개념을 전제로 그 발동범위와 성질을 기준으로 형성된 것이다.
즉, 대륙법계 중에서도 독일 경찰개념의 특징은 국왕의 절대적 권력으로부터 유래하는 경찰권을 전제로, 권력에 봉사하는 경찰과 시민이 대립하는 구도하에서 계몽사상으로부터 말미암은 법치주의 사상의 등장 으로 점차 시민권이 신장되면서 경찰의 임무범위를 축소시킴으로써 시민의 자유와 재산에 대한 경찰의 발동범위를 축소시키고자 했던 사상의 반영이었다.
2. 영ㆍ미법계의 경찰개념
영미의 경찰개념은 주권자인 시민으로부터 자치권한을 위임받은 조직체로서의 경찰이 시민을 위해서 수행하는 기능을 중심으로 형성된 것이다. 따라서 경찰은 시민으로부터 자치권한을 위임받은 조직으로서 의 역할을 중심으로 형성되었다. 경찰활동은 무엇인가라는 문제로 경찰개념이 논의되었으며, 경찰은 시민 을 위하여 법을 집행하고 서비스하는 기능으로 보고 있다. 경찰과 시민은 대립적인 관계가 아니며 주민의 안전을 위한 기능이라는 점에서 경찰개념이 발전되어 왔다.
경찰개념이 주권자인 시민으로부터 자치권한을 위임받은 조직체로서의 경찰이 시민을 위한 기능 또는 역할을 중심으로 형성되었다.
대륙법계 국가의 경찰개념은 경찰권이라고 하는 통치권적 개념을 전제로 그 발동범위와 성질을 기준으 로 형성된 반면, 영ㆍ미의 경찰개념은 경찰을 시민과 대립적인 상대로 보지 않고, 오히려 주권자인 시민 으로부터 자치권한을 위임받은 조직체로서의 경찰이 주권자인 시민을 위해서 수행하는 기능 또는 역할을 중심으로 형성되었다.
3. 대륙법계와 영ㆍ미법계의 비교
경찰개념 발전의 특징을 살펴보면 크게 나누어서 대륙법계의 경찰개념과 영미법계의 경찰개념이 다르다 는 것을 알 수 있다. 대륙법계의 경찰개념은 국왕의 절대적 권력으로부터 유래된 경찰권을 전제로 하여, 권력유지를 위한 경찰과 자유와 권리를 주장하는 시민이 대립하는 구도하에서 법치사상의 등장을 계기로 시민권은 신장되고 경찰권의 활동범위가 축소되는 과정속에서 정립되었으며, 경찰권이 점차 축소되는 과 정이라고 볼 수 있다. 따라서 시민권과 경찰권은 반비례의 관계에 속하게 된다. 즉 대립적인 관계에 있는 것이다.
영미법계에서는 주민의 자치권을 중심으로 경찰개념이 발전되었으며, 경찰과 시민과의 관계가 상호협력 하는 관계로 볼 수 있다.
<영미법계 경찰과 대륙법계 경찰의 비교>
영미법계 대륙법계
경찰권의 기초 자치권 통치권
시민에 대한 관점 보호와 서비스 (Care and Service)
통제와 지시
(Control and Order)
시민과의 관계 시민과 협력관계 시민과 대립관계
형성배경 기능 또는 역할 발동범위와 성질
수사권 인정여부 경찰의 수사권 인정 경찰의 수사권 불인정
4. 20세기의 경찰개념
국민의 자유를 중시하는 법치국가론의 등장으로 경찰국가이론이 자취를 감추는 듯하다가 20세기 들어 제국주의와 공산독재정권들이 등장하면서 다시 사상경찰이 강화되고 경찰권이 남용되는 역사가 반복되었 다. 특히, 제2차 세계대전 이전의 일본ㆍ독일ㆍ이탈리아 및 스탈린 치하의 소련의 사례 등을 통해 경찰국 가의 부활을 확인할 수 있다. 그러나 인간의 존엄성 및 자연권(기본권) 개념의 확산으로 개인의 자유ㆍ평 등ㆍ정의에 대한 국가의 보장책임이 강조되면서 국민생활에 대한 경찰의 간섭이 제한되고 경찰은 단지 법집행을 통해 공공의 안녕과 질서를 유지하고 국민에게 봉사하는 존재로 변모하였다. 그 결과 오늘날의 경찰을 공공질서를 유지하고 위해와 범죄로부터 국민의 생명과 재산을 보호하며 국민에게 봉사와 도움을 제공하는 공공서비스 또는 공공재로 이해하는 분위기가 지배적이다.19)
5. 한국에서의 경찰개념의 형성
한국에서 경찰이라는 용어가 최초로 사용된 것은 구한말 고종31년(1894년)으로 기록된다. 동년 6월 28일 (음력)의 각아문관제는 “법무아문은 사법ㆍ행정경찰을 관장한다.”고 규정하였다. 그러나 7월 1일에는 경찰 의 소속을 내무아문으로 변경하고, 7월 14일에는 경찰의 조직에 관한 법인 경무청관제직장과 경찰의 작용 에 관한 법인 행정경찰장정을 제정하였다. 갑오개혁의 일환인 이러한 개혁에 의하여 종래의 경찰기관이었 던 포도청이 폐지되고 경무청이 설치되어 근대적 경찰제도가 도입되었으나, 당시 경무청의 직무는 사법경 찰과 소방ㆍ감옥사무를 포함한 것으로서, 오늘날의 경찰기관과는 달랐다.20)
특히 프랑스의 경죄처벌법전(Code des delits et des peines)(1795) 제16조의 규정이 일본의 행정경찰규 칙(1875)의 모범이 되었고, 이것이 1984년 갑오개혁을 통해서 행정경찰장정에 그대로 이식됨으로써 프랑스
19) 이황우, 전게서, p. 6.
20) 최영규, 경찰행정법 (서울: 법영사, 2004), 5.
법의 경찰개념이 한국의 경찰개념의 형성에 있어서 중요한 역할을 하였다. 즉, 프랑스에서 유래한 행정경 찰의 개념이 일본을 통해서 한국에 전수되었다.
1945년 일본 패전 후 종래 대륙법계의 치안유지 중심의 행정경찰적 관점이 강조되던 입장에서 영미법계 의 민주주의적 이념에 따른 경찰개념이 강조되면서 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호가 경찰의 책무로 도입되었다.
한국의 경찰관직무집행법에는 대륙법계와 영미법계의 경찰개념이 모두 반영되어 있다.21) 제2장 경찰의 종류
제1절 형식적 의미의 경찰과 실질적 의미의 경찰
1. 형식적 의미의 경찰
1) 의의
형식적 의미의 경찰이란 보통경찰기관에 분배되어 있는 임무를 달성하기 위하여 행하여지는 경찰활동을 의미한다. 즉, 경찰관서에서 하는 일체의 경찰작용을 의미한다.
형식적 의미의 경찰개념은 실정법상 보통경찰기관에 분배되어 있는 임무를 달성하기 위한 경찰활동이 다.22) 즉, 형식적 의미의 경찰은 경찰기관의 담당권한에 의한 개념이다. 이는 제도(법령)상의 개념이며, 보 통(일반)경찰기관의 권한에 속하는 모든 작용이며, 그 작용의 성질여하를 불문한다.
2) 특징
제도적 의미: 형식적 의미의 경찰은 그 작용의 성질여하를 불문하고 제도상의 일반경찰기관의 권한에 속하는 모든 작용을 의미한다.(역사적ㆍ제도적 측면에서 정립된 개념)
기능중심: 형식적 의미의 경찰은 실질적 의미의 경찰에서 정의하고 있는 경찰의 기능중에서 제도상의 경찰기관이 관장하고 있는 기능을 중심으로 개념규정을 시도하고 있는 것이다.
조직중심: 형식적 의미의 경찰의 범위는 각국의 전통이나 현실적 환경에 따라서 다르다. 즉, 실질적 의 미의 경찰작용 중 어디까지를 보통경찰기관의 권한으로 할 것인가는 그 나라의 입법정책의 문제인 것이 다.
한국: 경찰법 제3조와 경직법 제2조 등 경찰법규의 규정에 있는 모든 사항을 그 책무로 하고 있다.
경찰관직무집행법 제2조의 직무의 범위 경찰법 제3조의 경찰임무 1. 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사
2. 경비ㆍ요인경호 및 대간첩작전 수행 3. 치안정보의 수집ㆍ작성 및 배포 4. 교통의 단속과 위해의 방지 5. 기타 공공의 안녕과 질서유지
1. 국민의 생명 신체 및 재산 보호 2. 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사 3. 치안정보의 수집
4. 교통의 단속과 위해의 방지 5. 기타 공공의 안녕과 질서유지
2. 실질적 의미의 경찰(행정경찰)
1) 의의
21) 경찰공제회, 경찰실무종합(상) , 2004, p. 9.
22) 상게서, p. 7.
실질적의미의 경찰이란 일반적으로 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 일반통치권에 의거 국민 에게 명령· 강제하는 권력적 작용이다.
2) 특징
학문적 의미: 실질적 의미의 경찰개념은 학문상으로 정립된 개념이며 작용을 중심으로 파악한 개념으로 독일행정학에서 유래한다. 이는 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위해 국가의 일반통치권에 기하여 국 민에게 명령, 강제하는 작용이다. 따라서 실질적 의미의 경찰은 경찰조직이 아닌 다른 국가기관의 권력작 용도 함께 포함된다.23)(이론적ㆍ학문적 측면에서 정립된 개념)
작용중심: 즉, 경찰작용의 성질에 따른 것이다. 예컨대, 보건ㆍ의료ㆍ세무ㆍ산림ㆍ문화ㆍ환경 등을 담당 하는 국가기관(특별사법경찰기관)의 권력작용을 비롯하여 지방자치단체(특별시, 광역시, 시ㆍ군ㆍ구)의 권 력작용도 경찰로 간주된다. 반면에 현실적으로 경찰이 수행하고 있어도 국민에게 명령 혹은 강제하는 것 이 아니면 경찰의 개념에서 배제된다. 그러므로 현대경찰의 주된 기능인 보호 및 봉사활동은 실질적 의미 의 경찰개념에 포함되지 않는다.24) 예를 들면, 경찰관의 불심검문, 경찰강제, 경찰허가, 경찰하명 등과 같 은 것은 일반경찰기관이 행하는 실질적 의미의 경찰이다.
사회목적적 작용: 실질적 의미의 경찰은 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위한 사회 목적적 작용으 로서 외교, 재정, 군사 등의 작용과 같이 국가의 조직 또는 존립을 직접 목적으로 하는 국가목적적 작용 과는 구별된다.행정조직의 일부로서가 아니라, 사회공공의 안녕과 질서유지라는 작용을 중심으로 파악한 개념이다.
일반통치권에 기초: 실질적 의미의 경찰은 국가의 일반통치권에 기초하여 일반사회의 질서유지를 위한 작용인데 비하여, 내부의 질서유지를 위한 특별권력 관계에 기초한 명령ㆍ강제 작용과는 구별된다. 따라 서 특별권력관계에 기초하는 의원(국회)경찰과 법정경찰은 실질적 의미의 경찰이 아니다.
경찰조직이 아닌 다른 국가기관의 권력작용도 포함한다. 3. 양자의 구별
형식적 의미의 경찰과 실질적 의미의 경찰은 반드시 일치하는 것은 아니며, 각국의 역사적ㆍ제도적 환 경에 따라서 모두 상이하다.
실질적 의미의 경찰에는 속하지만 형식적 의미의 경찰에는 속하지 않는 것도 있다. 즉, 다른 일반행정기 관의 행정작용 중에도 실질적 의미의 경찰작용이 있다(ex: 건축허가, 영업, 위생감찰 등). 일반적으로 행정 경찰은 실질적 의미의 경찰에 해당하며, 보안경찰은 형식적 의미의 경찰에 해당한다. 그리고 협의의 행정 경찰은 실질적 의미의 경찰에 속하며, 형식적 의미의 경찰이 아니다.
실질적 의미의 경찰에는 속하지 않고 형식적 의미의 경찰에만 속하는 것도 있다. 정보경찰과 사법(수사) 경찰이 포함된다(ex: 정보, 보안활동, 경찰의 수사활동, 경찰의 서비스활동, 방범지도, 순찰, 지리안내). 특 히 사법경찰은 실질적 의미의 경찰이 아니고 형식적 의미의 경찰에만 해당한다.
실질적 의미의 경찰과 형식적 의미의 경찰에 모두 속하는 것도 있다. 불심검문과 풍속경찰은 양자에 속 하는 가장 대표적인 경우이다.
제2절 경찰의 분류
23) 김남진, 「행정법Ⅱ」(서울: 법문사, 2000), pp. 250-251.
24) 이황우ㆍ조병인ㆍ최응렬, 「경찰학개론」(서울: 형사정책연구원, 2001), pp. 6-7.
1. 행정경찰과 사법경찰
경찰은 목적에 따라 행정경찰과 사법경찰로 구분된다. 사법경찰은 경찰기관이 관장하는 작용중에서 범 죄수사작용을 말하며, 실질적 의미에서는 형사사법작용에 속한다. 행정경찰은 행정작용의 일종인 경찰, 즉, 공공의 안녕과 질서유지를 유지하기 위하여 위해를 방지하는 작용을 말한다.
행정경찰과 사법경찰의 구분은 3권분립의 전통이 강했던 프랑스의 죄와형벌법전(경죄처벌법전) 제18조 에서 유래했다.
사법경찰은 일반경찰기관 외에도 ‘사법경찰관리의 직무를 행할자와 그 직무범위에 관한 법률’이 정하는 다양한 행정기관에 의하여 수행된다. 이에 반하여 행정경찰은 실질적 의미의 행정의 일종으로서 통설에 의하면 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 위해를 방지하는 작용을 의미한다. 실질적 의미의 경 찰이 이에 해당한다. 행정경찰은 다시 담당기관에 따라 일반경찰기관이 행하는 보안경찰과 그 밖의 행정 기관이 행하는 협의의 행정경찰로 구분하는 것이 보통이다.25)
목적 담당기관 일반경찰기관 기타의 행정기관
공공의 안녕과 질서유지 A(보안경찰) B(협의의 행정경찰)
범죄수사 C D
위 표에서 보는 것처럼 행정경찰=A+B, 사법경찰=C+D, 형식적 의미의 경찰=A+C, 실질적 의미의 경찰
=A+B 로 구분될 수 있을 것이다.
이처럼 행정경찰과 사법경찰은 그 성질과 목적이 전혀 다르지만 일반경찰기관이 양자를 함께 담당하게 하는 것이 한국 뿐만 아니라 세계적이 추세이다.
구 분 (광의) 행 정 경 찰 사 법 경 찰
기 준 삼 권 분 립 사 상
개 념 공공질서유지 및 범죄예방 활동 형사사법권의 보조적 작용
비 고
① 실질적 의미의 경찰
② 행정법규 적용
③ 경찰청장의 지휘 감독
④ 현재 및 장래의 사태에 대해 발동
① 형식적 의미의 경찰
② 형사소송법 적용
③ 검사의 지휘 감독
④ 과거의 사태에 대한 작용
기 타 ① 프랑스 경죄처벌법전 제18조에서 유래
② 한국의 경우 보통경찰기관이 양 사무를 모두 담당 (조직법상 미분화)
2. 보안경찰과 협의의 행정경찰
행정경찰, 즉 실질적 의미의 경찰은 담당기관에 따라 보안경찰과 협의의 행정경차로 구분하여 왔다. 보 안경찰은 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 다른 종류의 행정작용에 수반됨이 없이 그것 자체가 독 립하여 행하여지는 경찰작용이다. 즉, 업무의 독자성이 있다. 협의의 행정경찰은 고유의 행정임무를 가진 일반행정기관이 그 임무에 관련하여 그가 관장하는 행정영역에서 위해를 방지하는 작용을 말한다. 건축행 정기관이 건축으로 인한 위해를 방지하는 작용(건축경찰), 위생행정기관이 위생상의 위해를 방지하는 작용 (위생경찰), 공물관리기관이 공물로 인한 위해를 방지하는 작용(공물경찰) 등이 그 예이다.
25) 최영규, 「경찰행정법」(서울: 법영사, 2004), pp. 16-20.
구 분 보 안 경 찰 협의의 행정경찰
기 준 업무의 독자성
개 념
경찰청의 분장사무처럼 사회공공의 안녕과 질서 유지를 위하여 다른 행정작용에 부수하여 수행되 지 않고 그 자체로서 독립하여 행해지는 경찰작용
타행정작용에 부수하여 그 행정작용과 관련해서 발생하는 위험을 방지하기 위해 행해지는 경찰작 용
비 고 ① 풍속경찰
② 교통경찰 ① 산림 위생 경제경찰
② 비경찰화와 관련
3. 국가경찰과 자치체경찰
경찰권 내지 경찰임무에 있어서 권한의 책임과 소재에 따른 구분이다. 경찰권을 국가에 귀속시키고 경 찰조직을 국가의 행정조직으로 하는 것이 국가경찰이고, 경찰권을 지방자치단체에 귀속시키고 경찰조직을 지방자치단체의 행정조직으로 하는 것이 자치체경찰이다. 자치체경찰을 지방경찰이라고 부르는 경우도 있 으나, 지방경찰은 국가경찰의 지역단위조직을 말하는 것이므로 구별할 필요가 있다. 한국은 정부수립 이 래 국가경찰 일원주의를 채택하여, 경찰권을 국가의 권한으로 하고 경찰조직을 국가에 소속시켜 왔다. 따 라서 한국은 현행법상 자치체경찰은 존재하지 않는다. 다만, 지방경찰의 소속은 시ㆍ도지사의 소속으로 하고 있으며, 소방사무는 지방자치단체인 시ㆍ도의 사무로 되어 있다는 점에 유의할 필요가 있다. 즉, 지 방자치단체의 자치권에 의하여 행하여지는 경찰작용은 소방뿐이다.26)
구 분 국 가 경 찰 자 치 제 경 찰
기 준 권한과 책임의 소재
개 념 국가가 설립하고 관리하는 경찰 지방자치단체가 설립하여 관리하는 경찰
비 고
장점
조직의 통일적 운영, 경찰활동의 능률성, 타행 정부문과의 긴밀한 협조 조정의 원활, 전국적인 통계자료의 정확성
지방특성에 적합한 경찰행정활동, 민주성 보 장으로 주민의 지지획득 용이
단점 국민을 위한 봉사기능의 저하, 지방의 특수성 간과
광역적 활동에 부적합, 다른 경찰기관과의 협 조 응원체제 곤란
기 타
현행 경찰법상으로는 중앙집권적 국가경찰만 인정되고, 자치제경찰은 인정되지 않는다. 단, 소방 경찰은 특별시 광역시 도의 사무이므로 부분적으로 자치단체경찰이 인정되고 있다고 할 수 있 다.
4. 평시경찰과 비상경찰
평시경찰은 일반경찰기관이 일반경찰법규에 의하여 수행하는 경찰을 말한다. 비상경찰은 비상시에 있어 서 일반경찰기관 이외의 기관, 특히 군대가 치안의 임무를 수행하는 것을 말한다. 비상경찰은 헌법적 근 거를 필요로 한다. 현행 헌법상 계엄이 선포된 경우에 계엄사령관이 휘하의 병력으로써 공공의 안녕과 질 서를 유지하는 경우가 이에 해당한다.
구 분 평 시 경 찰 비 상 경 찰
기 준 위해정도 및 담당기관
개 념
평온한 상태에서 일반 경찰법규에 의하여 보통 경찰기관이 행하는 경찰작용
전국 또는 어느 한 지방에 비상사태가 발생하여 계엄이 선포될 경우 군대가 병력으로 계엄법에 따라 행하는 경찰
26) 박윤흔, 「최신 행정법강의(하)」(서울: 박영사, 2002), p. 316.
5. 고등경찰과 보통경찰
프랑스법에서 유래한 것으로, 경찰에 의하여 보호되는 법익을 기준으로 한 구별이다. 원래 고등경찰은 사회적으로 보다 우월한 가치를 지닌 법익을 보호하기 위한 경찰활동을 의미하였으나, 나중에는 사상ㆍ종 교ㆍ집회ㆍ결사ㆍ언론의 자유에 대한 정보수집ㆍ단속과 같은 국가의 존립과 유지를 보장하기 위하여 국 가적 기관 및 제도에 대한 위해를 방지하는 활동을 의미하게 되었다. 이에 대하여 교통의 안전, 풍속의 유지, 범죄의 예방ㆍ진압과 같이 일반사회의 안녕과 질서유지를 목적으로 하는 활동을 보통경찰이라고 한 다. 현재 제도적으로도 일반경찰기관이 함께 관장하고 있다. 경찰청과 그 소속기관 등 직제에 보면 경찰 청 정보과 및 외사과의 분장사무로서 대공정보의 수집ㆍ분석, 반국가적 범죄의 수사 및 수사지도, 외사정 보의 수집ㆍ분석, 외사사범의 수사 및 수사지도와 같은 고등경찰사무를 규정하고 있으며, 정부조직법과 국가정보원법에은 일반적인 고등경찰기관으로서 국가정보원을 두고 있다.
6. 봉사경찰과 질서경찰
경찰의 수단 내지 경찰서비스의 구체적 내용 즉, 경찰서비스의 질과 내용에 따라서 질서경찰과 봉사경 찰로 구분한다. 권력적 명령ㆍ강제를 수단으로 하는 범죄수사ㆍ진압ㆍ경범죄처벌ㆍ범칙금부과ㆍ즉시강제 등의 활동을 질서경찰(여기에는 사법경찰에 속한 작용도 포함), 질서유지(위해방지)를 목적으로 하면서도 비권력적인 수단을 사용하여 행해지는 활동(청소년선도ㆍ교통안내ㆍ방범순찰ㆍ재난구호 등)을 봉사경찰이 라고 한다.
구 분 질 서 경 찰 봉 사 경 찰
기 준 형식적 의미의 경찰 중에서 경찰활동의 질과 내용을 기준 개 념
보통경찰조직의 직무범위중에서 강제력을 수단으로 공공 의 안녕과 질서유지를 위한 법집행을 주로 하는 경찰활 동
강제력이 아닌 서비스 계몽 지도 등을 통하여 경찰직 무를 수행하는 경찰활동
비 고 범죄수사 진압, 즉시강제, 교통위반자에 대한 처분(교통통 고처분)
방범지도, 청소년 선도, 교통정보의 제공, 방범순찰, 수 난구호
7. 예방경찰과 진압경찰
경찰권 발동의 시간을 기준으로 한 분류이며, 행정경찰과 사법경찰의 분류와 거의 일치한다. 예방경찰은 사전에 범죄의 발생을 방지하기 위한 권력적 작용으로 행정경찰보다는 좁다. 예컨대 정신착란자ㆍ주취자 의 보호조치 등이 예방경찰의 예이다. 진압경찰은 이미 발생한 범죄를 제지ㆍ진압ㆍ수사하고 피의자를 체 포하는 권력작용으로 사법경찰과 일치한다.
구 분 예 방 경 찰 진 압 경 찰
기 준 경찰권 발동의 시점
개 념 경찰상의 위해발생을 방지하기 위한 작용으로 행 정경찰작용보다 좁은 개념
이미 발생된 범죄의 수사를 위한 권력적 작용으로 사법경찰과 일치
비 고 정신착란자에 대한 보호조치,
총포 화약류의 취급제한 사법경찰(범죄의 제지 수사, 피의자의 체포 등)
8. 의원경찰과 법정경찰
1) 의원경찰
국회의 원내 질서를 유지하기 위하여 국회의장이 국회의원이나 방청인 기타 원내에 있는 자에 대하여 실 력으로써 명령․강제하는 작용이다(국회법제143조)
2) 법정경찰
법원 또는 법관이 법정의 질서를 유지하기 위하여 법정 내에 있는 사람에 대하여 행하는 명령․강제작용 이다(법원조직법 제58조). 그러나 이는 경찰작용이 아니라 재판작용이라 할 것이다.
이들은 모두 경찰이라는 말로 불려지지만 경찰작용은 아니고 ‘비경찰’ 이라 한다. 즉, 국회의장의 국회경 호권한이나 법정경찰권은 일반통치권을 전제로 하지 않고 부분사회의 내부질서를 꾀하려는 목적이므로 경찰작용에 해당되지 아니한다고 보아야 할 것이다.
9. 특수한 경찰 1) 소방
화재도 전형적인 위해의 하나이다. 따라서 화재의 예방과 진압, 즉 소방은 실질적 의미의 경찰이다. 그 러나 소방은 그 업무의 전문적 성격으로 인하여 보통경찰기관이 아닌 별도의 행정조직에 의하여 수행되 며, 작용법적으로도 소방기본법 등의 별개의 법적 근거에 의하여 활동한다. 이 점에서 소방은 형식적 의 미의 경찰이 아니다.
그럼에도 불구하고 소방행정기관은 위해방지 이외의 고유한 임무에 부수하여 위해방지를 담당하는 것이 아니라 위해방지 자체를 고유한 임무로 하는 것이므로 성질상으로는 협의의 행정경찰이 아니라 보안경찰 에 속하는 것으로 보아야 한다. 경찰권의 근거와 한계에 관한 법리도 소방에 직접적으로 적용된다. 다만 소방행정기관은 포괄적인 위해방지가 아니라 화재와 재난ㆍ재해라는 특별한 종류의 위해를 방지하는 것 만을 임무로 하는 점에서 차이가 있다.
2) 청원경찰
청원경찰법은 국가기관 또는 공공단체와 그 관리하에 있는 중요시설 또는 사업장, 국내주재 외국기관, 기타 행정안전부령으로 정하는 중요시설ㆍ사업장 또는 장소의 장 또는 경영자(청원주)가 소요경비를 부담 할 것을 조건으로 경찰의 배치를 신청하는 경우에 그 기관ㆍ또는 시설 또는 사업장 등의 경비를 담당하 게 하기 위하여 청원경찰을 배치할 수 있고(제2조), 청원경찰은 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하 여 필요한 범위내에서 경찰관직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 행한다고 규정하고 있다(제3조). 이러한 청원경찰의 활동을 실질적 의미의 경찰로 볼 것인가가 문제된다(형식적 의미의 경찰이 아닌 것은 분명하 다). ② 청원경찰이 경직법에 의한 경찰관의 임무를 행한다는 점에서, 그 활동을 실질적 의미의 경찰로 볼 여지도 있다. 즉 특별경찰집행기관의 일종으로 청원경찰을 들고 있는 것은 이러한 이유 때문이다. 그러나 청원경찰은 공공의 안녕과 질서유지가 아닌 청원주 개인의 법익을 보호하는 것을 임무로 하며, 지방경찰 청장의 승인을 받기는 하지만 청원주가 자신의 경비부담으로 임용한다는 점에서(제5조①, 제6조), 실질적 의미의 경찰로 보기는 어렵고, 오히려 경비업법에 의한 경비원(특히 특수경비원)의 직무와 본질을 같이한 다고 할 수 있다.
<경찰의 분류>
기 준 분 류 내 용 비 고
국가안전 고등경찰 국가의 존립과 유지를 보장하기 위한 작용 보통경찰 일반사회 공공의 안녕과 질서유지 작용 3권분립 사상 행정경찰 공공질서 유지 및 범죄예방
사법경찰 형사사법권의 보조적 작용 경찰권
발동시점
예방경찰 위해발생를 방지하기 위한 권력적 작용 진압경찰 발생된 범죄수사를 위한 권력적 작용
업무의 독자성
보안경찰 다른 행정영역과 무관한 독립적 경찰작용 풍속경찰 교통경찰 협의의 행정경찰 다른 행정영역과 관련하여 행하여지는 경찰작용
산림경찰 위생경찰 경제경찰 권한과
책임의 소재
국가경찰 국가가 설립하고 관리하는 경찰 자치체
경찰 자치단체가 설립하고 관리하는 경찰 위해정도 및
담당기관
평시경찰 평온한 상태에서 일반경찰법규에 의하여 보통경 찰기관이 행하는 경찰작용
비상경찰 국가비상시에 군대가 일반치안을 담당 군대
경찰활동의 질과 내용
질서경찰 강제력을 수단으로 법집행을 하는 경찰
범죄수사 다중범죄진압 교통통고처분 봉사경찰 비권력적 수단으로 직무를 수행하는 경찰
방범지도 청소년지도 교통정보제공 특별권력
관계
의원경찰 국회의 원내 질서를 유지하기 위한 작용
법정경찰 법원 또는 법관이 법정의 질서를 유지하기 위한 작용
