복지국가의 형성과

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복지국가의 형성과 제14강

베버리지보고서

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목 차

1. 복지국가란 무엇인가 2. 복지국가의 출현 배경 3. 베버리지보고서

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시장메커니즘으로부터 발생하는 사회문제를 수정하는 노력의 일 환으로서 정치와 행정을 통한 조직화된 권력을 다음과 같은 세 가 지의 방향에서 의도적으로 사용하는 국가(Briggs, 1965).

1) 개인의 능력과 자산이 시장에서 가지는 가치와 무관하게 모든 개인과 가족에게 최소한의 소득을 보장한다.

2) 개인과 가족에게 있어 위기를 초래하는 사회적 위험들에 대응 할 수 있도록 사회적 보호를 통하여 위험을 감소시킨다.

3) 지위나 계층의 차이에 관계없이 모든 국민에게 일정 범위의 사회적 서비스를 가능한 최고의 수준으로 보장한다.

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1) 사회적 배경: 전쟁의 영향

 제2차 세계대전은 영국의 사회정책에 큰 영향을 미쳤는데, 그 영 향은 대부분 총력전이라는 전쟁의 성격에서 비롯된 것. 총력전의 성격은 전쟁에 동원된 국민들로 하여금 반대급부로서 복지에 대 한 기대를 가지게 했던 것.

 전쟁과정 중에서 사회적 태도나 사회정책에 가장 큰 영향을 미친 것은 폭격과 소개(疏開)의 국면=>대중의 눈에 가려져 있던 만성 적인 사회문제들이 여지없이 드러남.

 어린이들의 누추하고 헐벗고 굶주린 모습, 도시노동계급 생활의 비참한 실상을 폭로함으로써 국민의 사회적 양심 자극(오세영, 2017: 259).

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 전쟁은 엄청난 수의 사상자와 빈민을 양산함으로써 종래의 구빈 제도나 사회보험제도가 더 이상 작동할 수 없음을 분명히 인식하 게 하였음. 게다가 전쟁은 사적 자선기관의 구호능력을 부적절한 것으로 만들고 동시에 사보험기관의 보험업무 수행도 거의 마비 시킴(Ashford, 1986: 107).

 정부는 효과적인 국민동원을 위해 전쟁 이후의 새로운 사회건설 에 대한 청사진을 제시해야만. 전시와는 달리 높은 삶의 질이 보 장되는 사회에 대한 희망을 국민에게 제시해야 했고, 그 내용은 사회보장이 잘 갖추어진 이상적인 사회였던 것(오세영, 2017: 259)

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• 나치독일공군의 무차별 폭격은 영국의 사회적 태도뿐만 아니라 사회정책에도 큰 영향. Ex. 국민보건서비스와 주택부문

• 국민보건서비스(NHS): 영국 복지국가의 보석. 무상의 국가보건의 료시스템. 사회주의적. 전시 응급의료시스템 계승. 전시 독일 공 군의 무차별 폭격 민간인 피해자 치료를 위해 전국병원 국가통제 불가피.

• 전시 응급의료서비스는 보편주의적 보건의료서비스의 필요성에 대한 관심을 촉발시켰고, 이러한 상황이 전후 보건의료의 사회화 조치에 대한 국민적 동의를 얻어내는 데 결정적 바탕이 됨(원석조, 2004: 170-171).

• 전후 노동당정부 보건장관 베번의 주도로 사회주의적 보건의료시 스템 유지. 모든 병원의 NHS 병원화. GP 제외.

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• NHS와 더불어 영국 복지국가의 특징은 주택정책이었는데, 주택 정책 역시 전쟁이 없었다면 존재하지 않았음.

• 전시 폭격으로 민간주택 약 75만 채 파괴, 신축은 거의 없었음.

전시 약 2백만 쌍 결혼, 전후 귀향 군인 결혼 붐, 베이비붐.

1945-1949년, 결혼율 10배, 출산율 3배 증가.

• 전후 “전쟁영웅들에게 가정을 만들어 주자(homes for heroes)”

는 것이 주요 정치과제.

• 전후 가장 시급한 과제 중 하나가 주택부족 문제의 해결이었고, 이는 1945년 총선의 주요 쟁점으로 부상(원석조, 2004: 172).

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2) 정치적 배경: 전시 계급관계의 변화

• 1940년 5월 처칠의 새 내각에 노동당이 참여하는 거국 연립정부 구성. 전쟁에 대한 국민의 확실한 지지 확보

• 대다수 노동자들도 참전 지지했고, 전쟁에 임하는 각종 정책에 대 해서도 협력. 연립정부는 정부와 노동운동의 대립관계를 파트너 관계로 완전히 바꾸어 놓음

• 전쟁은 정부, 기업, 노동의 상호협력이 반드시 필요하다는 사실을 노사 모두 수용하게 만듦.

• 영국 노동자계급의 대표체인 노조와 노동당은 복지국가라는 매개 를 통해 자본과 타협할 준비가 되어 있었음

• 전쟁은 중간계급의 태도도 변화시킴. 전쟁은 모든 사람에게 위험 의 불확실성을 안겨주었고, 그 앞에서 중간계급은 복지국가의 위 험분담의 논리에 공감=>복지국가의 복지개입 확대 수락(오세영, 2017: 261-263).

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3) 경제적 배경: 경제성장과 케인즈주의

• 복지국가의 탄생의 조건: 고도경제성장의 뒷받침

• 제2차 세계대전 이후 서구 자본주의국가들은 전례 없이 빠르고 지 속적인 경제성장을 경험. 완전고용에 육박하는 고용수준, 높은 임 금수준, 대중소비의 비약적 향상 등 가히 황금기(golden age)라 할 만한 유례 없는 경제적 성과가 이 시기에 달성(김영순, 1996:

75).

• 포드주의적 축적체제 필요: 테일러주의의 원리를 자동화 시스템에 적용함으로써 노동통제를 강화해야 했고, 이에 따라 수반되는 노 동자들의 저항을 무마할 물질적 보상이 요구됨.

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3) 경제적 배경: 경제성장과 케인즈주의

• 대량생산을 통한 자본축적을 위해서는 대량소비의 메커니즘이 확 립되어야 했는데, 이것은 시장에 의한 조절만으로는 불가능. 즉 시 장임금을 초과하는 노동자들에 대한 물질적 보상과 대량소비 메 커니즘의 확립이 필요했고, 이것은 새로운 분배질서를 요구하는 것이었음.

• 이는 노동운동과 정치의 장에서 거대한 타협의 제도화를 전제로 할 때만 실현될 수 있었음. 이러한 거대한 타협의 지렛대로 작용했 던 것이 바로 케인즈주의적 복지국가였던 것(김영순, 1996: 76; 오 세영, 2017: 264).

• 제2차 세계대전 이후 복지국가는 자본축적구조의 혁신과 그에 상 응하는 제도적 질서 변화의 산물. 케인즈주의적 복지국가는 그 제 도적 특성은 나라마다 달랐지만, 보편적 현상으로 자리잡게 됨(김 영순, 1996: 79; 오세영, 2017: 265).

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1) 베버리지위원회

 영국노총(TUC)은 전후방 없이 총력전으로 전개된 2차 세계대 전에서 병사와 시민의 사기앙양을 위해 종전 이후의 국가재건 프로그램(국민적 희망)이 필요하다고 생각, 연립정부 전후 사회 재건 책임자 노동당 소속 무임소장관 그린우드(A. Greenwood) 에게 위원회 창설을 권고.

 1941년 6월 ‘사회보험 및 관련서비스에 관한 각 부처 간 조사 위원회’ 출범. 위원장 베버리지. 위원 사회복지 관련 정부부처 실무국장들 11인.

 위원회의 주된 임무: 기존 사회복지제도의 실태조사. But. 조사 사 진행되면서 전후에 맞게 될 새로운 평화시대에 요구하는 사 회정책의 청사진을 제고하기로 결심.

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 1942년 12월 1일 발간된 베버리지 보고서에 대한 시민의 반응은 열광적(같은 때 북아프리카 엘 앨러마인 전투에서 영국 승리, 승전 분위기, 평화 모색).

 시민들은 베버리지 보고서를 전후 새로운 사회질서, 즉 새롭고 보 다 평등한 영국의 청사진으로 간주. 대중 신문들은 베버리지 계획 을 “요람에서 무덤까지”의 사회보장으로 표현.

 출간과 동시에 폭발적 인기. 보고서를 구입하기 위해 정부 간행물 센터에 몰려든 인파의 줄은 하루 종일 이어졌고, 비문학부문 베스 트 셀러(정부간행물에도 불구 발간된 지 한 달 만에 10만 부가 판매, 총 63만5천 부 유가판매)

 사설과 해설기사로 크게 취급되는가 하면, 대학, 교회, 사회복지단 체, 교육단체, 군대 등 사회각계각층에서 열렬하게 토론되기도.

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 베버리지 자신은 라디오와 영화관의 스크린을 통해 수백만의 국 민들에게 그의 계획을 설명하는가 하면, 수많은 모임을 통해 연 설하기도 함.

 보고서 발간 직후 여론조사, 95%의 응답자들이 보고서에 대해 인지, 90%가 보고서 내용에 찬성.

 12월 2일 [데일러 미러]의 1면: “베버리지는 어떻게 빈곤을 추방 할지를 말했다. 요람에서 무덤까지(from the cradle to the grave)의 계획, 모든 사람이 기여하고 모든 사람이 혜택을 받는 것.”

 베버리지보고서는 더 평등한 영국을 위한 청사진이며, 전쟁의 상처를 치유할 수 있을 것이라 믿어지면서, 베버리지는 영국의 국민적 영웅이 됨(오세영, 2017: 267-268).

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① 모든 시민을 포함하고(보편주의), 대상자 집단을 경제적 곤란의 원인과 그 보호방법에 따라 분류.

② 국민보건서비스(NHS)와 보편주의적 가족수당은 전제조건.

③ 연금은 자산조사 없는 정액급여, 최저수준 이상.

④ 재정은 피보험자, 고용주, 국가(재정의 1/6) 3자 공동부담.

⑤ 소득에 관계없이 모든 국민이 정액보험료 부담.

⑥ 사회보험으로 해결되지 않는 부분은 근대적이고 인도주의적인 공공부조가 담당.

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① 과거의 경험을 바탕으로 삼되 분파적 이해는 무시(1911년 국민 보험법 제정 당시 이익집단 간의 갈등을 반면교사로 삼음).

② 국가재건을 위해 5대 악(Five Giants) 극복.

– 5대 악: 缺乏(want), 疾病(disease), 無知(ignorance), 不潔(squalor), 懶怠(idleness).

– 베버리지 계획은 결핍에 초점.

③ 사회보장은 국가와 개인의 협력을 통해 달성. 국가는 국민최저 만 보장(시민권), 그 이상은 개인과 가족의 노력과 선택에 맡김.

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① 균일한 생계급여(flat rate of benefit)

② 균일한 기여금(flat rate of contribution)

③행정책임의 단일화(unification of administrative responsibility)

④ 급여의 적절성(adequacy of benefits)

⑤ 포괄성(comprehensiveness)

⑥ 분류화(classification)

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• 포괄적 보건서비스(comprehensive health service): 치료적-예방 적 보건의료시스템.

• 가족수당(family allowances): 보편주의 수당. 가족의 크기와 소 득을 고려하여 결정.

• 완전고용(full employment): 실업은 실업수당의 비용과 그에 따 른 임금손실을 감안하면 가장 낭비적인 문제, 따라서 완전고용 은 매우 긴요한 전제조건.

 베버리지보고서의 가장 큰 의의는 모든 시민에게 사회보험제도 를 통해 생존에 필요한 기본적 욕구를 충족시켜주었다는 점. 베 버리지보고서가 영국 국민들의 환영을 받을 수 있었던 것은 자 산조사 없이 권리로써 급여를 받을 수 있는 성격때문(오세영, 2017: 271).

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• 노동계: 좌파, 우파 모두 찬성. 일부 좌파만 복지관료주의

로 폄하. 노동당도 찬성.

• 자본: 찬성. 기업경영 합리화라는 대세의 논리적 보완책으

로 간주. 보수당도 찬성.

• 정부: 비우호적. 냉담. 사회재건은 전쟁 종료 후의 문제일

뿐, 전시에 국민에너지를 다른 데 쓸 여유가 없다고 생각.

재정조달에 대해서도 부정적.

• 필립스위원회(1942년 12월): 국론을 모으기 위해 조직. 논

란 끝에 보편주의는 수용. 그러나 장기간 완전고용을 유지

할 능력이 정부에 있는지에 대해 회의적. 최저생계비 수준

의 급여원칙 거부. 가족수당의 필요성에 의문제기. =>베

버리지 전제 자체를 부정하는 것

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• 베버리지보고서에 대한 의회의 토론이 끝난 직후 1943년 4월부 터 당시 부흥부 장관이던 윌리엄 조이트의 감독하에 일단의 관 료들이 베버리지계획의 실시를 검토하기 시작.→각종 백서들 발 간

• 사회보험과 관련된 정부의 백서들에 대한 의회의 태도는 만장일 치의 환영. 내용에 대한 큰 변화없이 입법절차 진행.

• 1944년 11월부터 입법화 작업 본격적으로 진행. 1945년 2월 14 일 가족수당 법안 의회에 제출, 6월 11일자로 공포

• 전쟁내각 나치 독일의 패망 확인 후 1945년 6월 15일 의회 해산.

새로운 정부 구성을 위한 총선거 1945년 7월 5일에 실시하기로 결정→베버리지 입법의 가장 중요하면서도 어려운 사회보험과 국민보건서비스에 관한 입법의 책임은 새로 탄생할 의회와 정부 로 이양(오세영, 2017: 274)

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• 진화(evolution)를 거쳐 혁명(revolution)을 가져왔으며, 복지국 가는 과거의 요소로 구성되어 있으나 전혀 새로운 것(T. H.

Marshall)

• “전전의 곧 무너져 내릴 듯한 사회보장 구조물을 놀랄 만큼 견 고한 기초를 지닌 건축물로 바꾸어 놓았다.”(A. Briggs)

• 1940년대의 낡은 기구들, 즉 중앙정부, 지방정부, 기타 특별기구 를 정비하여 복지국가의 틀을 만들었다는 점에서 조용한 혁명(E.

Midwinter)

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