OECD 분석 : 중소기업의 훈련 촉진 방안
※ 본 자료는 2008. 7. OECD에서 토의된 Working Paper "Leveraging training and skills development in SMEs"를 요약 정리한 것으로서, 일부는 OECD(2005)의 “Promoting Adult Training"의 내용을 추가하여 구성
< 요 약 >
◇ OECD 국가의 중소기업들의 경우 대기업에 비해 훈련참여가 1/2정도에 지나지 않음 o 고학력, 고급인력 직종의 젊은 층들은 저학력 계층에 비해 보다 많은 훈련을 받고
있는 것으로 나타남
※ 중소기업의 정의는 OECD 국가마다 차이가 있지만 대체로 9인 이하는 micro 기 업, 10～49인은 소기업, 50～249인은 중기업으로 봄
◇ ‘99년 Continuing Vocational Training Surveys에 의하면, 공식훈련* (formal training)의 경우 19인 이하의 micro 기업은 50% 이하, 49인 이하 기업은 60% 정도 훈련을 실시한 것으로 나타남(1천인 이상은 100%)
※ 자격 또는 기술획득을 목적으로 한 직업 훈련을 의미
o 비공식훈련의 경우 훈련을 받은 주요직종은 고학력․고급인력직종들로서 산업별로도 동일한 경향을 보임
◇ 중소기업의 훈련에 장애가 되는 요인으로는 훈련의 필요성을 못 느낀다는 것이 가장 컸고, 그밖에 시간․비용 문제, 업무부담, 행정부담, 훈련 관리경험의 부족 등으로 나타 남
◇ 중소기업의 훈련촉진 수단으로는 ① 훈련의무제 ② 인센티브제(훈련휴가제, 훈련바우처, 도제훈련, 개인훈련계좌제) 등이 있음
◇ 중소기업의 훈련촉진을 위해서는 보다 유연한 훈련방식을 인정하고, 비공식 훈련*을 보 다 공식적인 자격체계로 전환시켜 나갈 필요
* 공식훈련에 포함되는 않는 여타의 기업생산성 제고 활동을 말함
o 또한 지역적인 시각에서 지역 내의 네트워크를 활용하여 직업훈련을 촉진할 수 있는 방안을 강구해 나갈 필요
< 본 문>
1. 서론
□ 개방화되고 지식경제화되어 가고 있는 경제 환경 하에서 직업훈련의 중요성을 날로 커지 고 있지만 중소기업(SME)의 훈련참여는 저조함
o 중소기업 훈련은 흔히 비공식(informal) 형태를 띠기 때문에 정부의 공식 훈련통계에는 잡 히지 않는 경우가 많으며 어떤 형태의 훈련이 행해지고 있는지 정부도 정확하게 파악하기 어려움
※ 중소기업의 정의는 OECD 국가마다 차이가 있지만 대체로 9인 이하는 micro 기 업, 10～49인은 소기업, 50～249인은 중기업으로 봄
□ 그러나 직업훈련 실시에 있어서 기업 규모는 여전히 중요한 변수가 되고 있음
o OECD 국가들의 데이터에 의하면 중소기업들은 대기업에 비해 훈련참여가 1/2밖에 되지 않음
o 그리고 고학력, 고급인력 직종의 젊은 층들은 저학력 계층에 비해 보다 많은 훈련을 받고 있음
2. 중소기업의 공식훈련
□ 이 자료에서 말하는 공식훈련(formal training)은 자격 또는 기술획득을 목적으로 한 직 업훈련을 의미
※ 이 자료에는 공식훈련 통계로 잡히는 최소 훈련시간(가령 주당 20시간 이상) 또는 최 소 훈련 일수(가령 3일 이상)에 대한 정의가 없기 때문에 국가 간 훈련통계를 비교 하는 데 있어 제한점이 있음
o 유럽국가의 경우 이에 대한 가장 광범한 자료수집은 Continuing vocational Training Surveys(CVTS)에 의해 이루어져 왔음
o 1999년 조사에 의하면 19인 이하의 micro 기업은 50% 이하, 49인 이하 기업은 60% 정 도의 훈련을 실시하였음(1천인 이상은 100%)
<그림 1> 기업규모별 훈련비율(EU 15개국, 1999)
*자료: ENSR Enterprise Survey 2002(유럽 19개국 기준)
□ 국가별로 볼 때도 50인 이하 기업들의 훈련 참여는 일관되게 낮았음
<그림 2> 국가별․기업규모별 훈련실시 기업 비율(1999)
□ 근로자 1인당 훈련시간도 50인 미만기업의 경우 매우 낮은데, 특히 그리스, 헝가리, 폴 란드, 스페인, 포르투갈이 낮음
<그림 3> 국가별․기업규모별 훈련시간(1999)
□ OECD 연구에 의하면 직업훈련과 고용․임금간의 상관관계가 높은 것으로 나타남
△ 훈련참여자의 고용가능성이 높아지며 지속적으로 경제활동에 참가할 가능성을 높여 줌 △ 훈련은 실업의 위험을 줄여주고 (실업 시에도 실업기간을 줄여줌) 고용안정을 높여 줌 △ 훈련은 보다 높은 임금상승에 기여
3. 중소기업의 비공식훈련
※ 이 자료에서 말하는 비공식훈련(informal training)은 공식훈련에 잡히지 않는 여타의 기 업생산성 제고 활동을 말함
□ 비록 중소기업의 훈련량은 작지만 중소기업도 직업훈련이 매우 중요한 전략의 일부라는 것은 인식하고 있으며 40% 이상의 중소기업이 정기적으로 이러한 훈련을 실시하고 있음
o 평균적으로 중소기업들이 활용하고 있는 3가지 방법은 ⅰ) 엑스포나 무역박람회 방문 ⅱ) 외부 전문가에 의한 강좌/세미나/회의 참석 ⅲ) 전문서적 이해력 증진임
□ 훈련을 받은 주요직종은 고학력․고급인력직종들로서(표 1), 산업별 훈련참가율을 보더라도 이러한 경향은 지속됨(표 2)
<표 1> 기업규모별 훈련참가 직종의 비율(2002)
평균 0-9인 10-49인 50-249인
단순기능인력 16 15 28 37
중급인력(기계조작원, 운전수) 26 24 43 51
테크니션, 엔지니어 36 35 56 68
서기, 행정요원 39 37 55 64
중간관리직 (십장) 28 26 47 68
관리자 60 60 56 67
모르겠음/무응답 1 1 1 1
*자료: ENSR 기업서베이 2002(유럽 19개국 기준)
<표 2> 산업별․직종별 훈련참가 비율(2002)
제조 건설 도매 소매 통신 기업서 비스 개인서 단순기능인력 23 22 16 16 19 9 비스 18 중급인력(기계조작원, 운전수) 39 33 26 23 37 19 22 테크니션, 엔지니어 38 41 30 32 29 40 37
서기, 행정요원 38 34 49 36 49 43 35
중간관리직 (십장) 29 27 31 25 33 32 25
관리자 62 58 66 58 61 61 57
모르겠음/무응답 2 1 0 1 0 1 2
*자료: ENSR 기업서베이 2002(유럽 19개국 기준)
□ 중소기업의 훈련참여는 비공식성(informality)이 특징인데 이를 유형별로 구분해 보면 다음과 같음
o 비공식적인 내부 활동을 통한 훈련
- 작동이 잘 되는 것과 안 되는 것에 대한 진단, 작업의 재검토, 연습을 통한 향상
o 비공식적인 네트워크 활동을 통한 훈련
- 다른 기업으로부터의 조언, 회계/금융 관리자로부터의 지원, 고객 또는 조달처로부 터의 훈련
o 공식적인 훈련 구매
- 외부 훈련전문기관으로부터 훈련을 받는 것인데 훈련내용이 기업의 수요와 맞지 않 아 만족도는 높지 못함
4. 중소기업의 훈련 장애
□ 중소기업이 훈련을 실시하지 않는 가장 큰 이유는 훈련이 불필요한 것으로 인식하고 있다 는 점임(그림 4)
<그림 4> 훈련을 실시하지 않는 이유 (%)
*자료: Eurostat, EU 15개국, N=74
o 이밖에 중소기업이 직업훈련을 실시하는 데 애로가 있다고 답변한 사항은 다음과 같은 점들임
- 시간, 업무부담, 자원 및 비용 부담 - 서류작업/과도한 행정절차(red tape) - 조직문화, 훈련수요의 미인식 - 관리기술, 경험, 데이터 등의 부족
- 훈련전문가 및 내부 강사의 부족, 시설의 부족
o e-learning도 하드웨어의 부족, 경험 부족, 시간 부족, 자원 부족, 용어의 상이, IT 기술 의 부족 등으로 인해 중소기업이 훈련에 애로를 겪고 있으며
- mentoring도 멘토 스스로의 능력에 대한 자신감 부족, 멘토링에 따른 기대이익의 부족 등 때문에 활성화되지 못함
□ 근로자들이 직업훈련에 참여하지 않는 이유에 있어서도 “관심 없음”이 가장 큰 이유를 차지 함
<그림 5> 훈련에 참가하지 않는 이유 (%)
*‘03년 EU 국가 기준, 25~64세 대상
o 앞으로 훈련에 참여하는 데 있어 장애가 되는 요인이 무엇인지에 대해서는 시간제약 이 가장 크고 직무관련 장애 또는 가족관련 장애가 비슷한 비율을 차지함
<표 3> 근로자가 훈련에 참가하지 않는 이유
(%)
오스트리아 덴마크 독일 네덜란
드 노르웨
이 포르투
갈 스페인 스웨덴 영국
문제없음 34.6 45.7 29.6 35.2 22.8 24.8 35.1 38.2 27.6 시간관련장애 28.3 27.7 35.8 33.9 36.8 31.9 35.2 27.8 39.4 직무관련 장애 15.2 16.7 18.7 14.4 16.9 17.9 19.8 13.0 15.7 가족관련 장애 17.9 17.3 21.6 17.2 17.8 19.9 17.4 15.6 26.2 연령 과다 10.8 5.3 14.5 14.9 10.8 13.9 10.6 11.2 11.8 *‘ OECD(2005), Promoting Adult Learning, p.29
◇ ‘05년 OECD 연구에 의하면 성인훈련(adult learning)의 경우 다음과 같은 특징이 발견됨 ① 대졸자들의 훈련 참여율은 저기능자보다 5～10배정도 많았고, 고령자들은 청소년들
에 비해 훈련참가가 훨씬 적었음
② 훈련제공 여부에 있어 기업규모가 중요한 변수임
③ 훈련자격인증 체계를 투명하게 하고 기업과 근로자들이 잘 알 수 있게 함으로써 구 조적인 훈련장애를 제거해야 함
④ 노사 간 훈련비 공동부담 또는 개인의 훈련선택권을 확대하는 조치는 훈련의 효율성을 확대
⑤ 노사 간의 대화채널, 근로자대표의 참여를 통해 기업 내에서의 훈련전달체계를 효율화 시키는 것도 훈련참여를 높이는 데기여
◇ 성인에 대한 훈련투자가 적게 이루어지는 데는 다음과 같은 원인이 작용 ① 시장의 불완전성
- 비용부담 등에 따른 훈련참가 유인 저하
- 비인증 훈련에 대한 평가의 어려움과 훈련공급자에 대한 불확실성 - 노사 간 훈련계약의 어려움
- 인적자본 투자를 위한 자금대부의 어려움
② 훈련시장 자체가 존재하지 않음(산간오지 또는 편견 작용) ③ 양성된 인력의 타 기업 유출 가능성 ("poaching problem") ④ 사업주들도 훈련공급자들에 대한 정확한 정보를 갖고 있지 못함
5. 중소기업의 훈련 촉진 방안
□ 중소기어브이 훈련을 촉진 할 수 있는 방안으로는 훈련분담금(training levy)을 징수하는 방식과 인센티브 지급 방식이 있음
가. 훈련분담금제(Train-or-Pay system 또는 Levy-Grants system)
o 훈련분담금제에는 엄격히 말하면 두 가지 종류가 있음
- 첫째는 사업주에게 일정량의 훈련의무를 주고 이것을 달성하면 분담금을 걷지 않 고, 미달 시에는 분담금을 징수하는 Train-or-Pay 방식임(프랑스, 스페인, 캐나다 퀘벡, ‘94년까지 한국이 시행한 훈련의무제)
- 둘째는 기업이 일단 분담금을 모두 내고 기업의 훈련실적에 따라 형성된 기금 에서 지원금을 지급하는 제도임(한국․일본의 고용보험제, 벨기에, 이태리)
o 훈련부담금제는 정부의 큰 비용부담 없이 self-financing에 의한 사업주 중심의 훈 련을 촉진할 수 있고 형성된 기금을 중소기업 훈련을 위해 사용할 수 있는 장점이 있음
- 분담금제 역시 대규모의 사중손실(deadweight loss)을 가져 올 수 있지만, 단체협약 등을 통해 운영될 경우 이를 줄일 수 있음
o 일부 국가는 국가차원의 분담금 제도를 운영하는 반면, 일부는 노사 간의 협정에 의해
산업별로 분담금 제도를 운영하기도 함
- 국가 차원에서 훈련분담금을 운영하는 국가로는 벨기에, 핀란드, 프랑스, 헝가리, 이 태리, 일본․한국(고용보험), 스페인 등이 있고
- 지역 차원에서 분담금을 운영하는 국가로는 독일, 네덜란드, 덴마크 등이 있음
o 프랑스의 경우 10인 이상 기업은 임금총액의 1.5% 이상을 훈련에 투자해야 함
- 이중 0.9%는 기업 내의 계속 훈련에, 0.2%는 훈련휴가에, 0.4%는 전환훈련을 위한 것 임
- 파견업체는 임금총액의 2%를 납부해야 하고, 계약직에 대해서는 3%를 납부해야 함
o 스페인은 총 0.8%의 훈련분담금이 있는데, 사업주가 0.7%, 근로자가 0.1%를 부담 - 형성된 재원은 실업자 훈련과 재직자 계속훈련에 반반씩 사용함
o 호주․영국의 경우 훈련분담금 제도를 폐지하기도 함
- 호주는 1990년대 초 1.5%의 훈련분담금제를 도입했으나 사회적 파트너들 간의 협력 부족과 훈련과 관련된 서류작업 과다 등으로 인해 인기를 얻지 못하다가 1996년 폐지되었음
- 영국에서도 1964년부터 실시되어 온 산별 차원의 훈련분담금 제도가 ‘82년 폐지되었 고 현재는 Sector Skills Council을 통해 산업별로 훈련을 실시하고 있으며 이 조직이 산업계와 정부 간의 가교역할을 하고 있음
나. 인센티브제
□ 최근 EU 15개국에 대한 조사결과 훈련인센티브제 실시국가가 총 94개에 달하는 것으로 조사됨
o 그중 49%는 사업주를 대상으로 했고 51%는 근로자를 대상으로 한 것이었음
o 훈련인센티브의 유형 및 그 효과는 다음과 같이 분석됨
< 훈련인센티브제의 순효과 >
인센티브 내용 순효과
기업에 대한 재정적 인센티브 제한적임(높은 사중 손실 효과) 기업에 대한 보조금 지급 상대적으로 높음(20～50%의
사중손실 효과)
근로자에 대한 바우처 지급 양호(한 조사에서는 55%의 사중손실 효과)
개인훈련계좌제 양호(한 조사에서는 44%의 사중손실
효과)
① 훈련휴가제(training leaves)
□ 훈련휴가제는 법 또는 단체협약에 의해 많은 국가에서 시행하고 있는데, 실직의 위험
과 소득의 상실 없이 훈련비 지원금 또는 훈련대부금을 활용하여 훈련을 받을 수 있는 장점이 있음
o 또한 훈련휴가제는 고급인력 뿐만 아니라 단순기능인력의 훈련 참여를 촉진할 수 있다는 점에서 긍정적임
□ 훈련휴가를 위한 훈련비 문제의 경우,
o 핀란드, 노르웨이, 스웨덴은 취약계층이 훈련을 받을 경우 정부지원금을 제공 o 덴마크는 소득 또는 연령보다는 훈련대상 계층의 교육/훈련수준을 고려하여 우선
순위를 결정
o 네덜란드․독일은 단체협상에 의해 노사가 비용을 분담
□ 각국에서 다양한 훈련휴가제를 실시하고 있지만 벨기에와 스웨덴을 제외하면 훈련휴가제 활용률은 만족스럽지 못함
□ 프랑스의 훈련휴가제는 개인의 선택권 보장(문화․사회 관련 강좌도 허용), 평등권 보장(시간 제, 기간제 근로자도 해당), 재원의 자치성 보장(사업주가 부담하는 0.2% 요율로 마 련)이라는 3가지 원칙에 입각하여 실시 중
② Vouchers 제도
□ 훈련바우처는 근로자의 선택권 향상과 훈련공급자들간의 선의의 경쟁을 촉진시키는 장점이 있음
o 성공 여부의 핵심은 양질의 훈련기관들이 관리될 수 있어야 하고 새로운 훈련실시기관들 이 진입하는 데 어려움이 없어야 함
□ 오스트리아는 과거 몇 년간 대부분의 주(Länder)에서 저기능자, 육아휴직 여성, 실업 자 등에 초점을 둔 바우처 제도를 시행해 왔음
o 일부 주는 훈련비용의 50%를 지원(730유로 한도)한 반면, 일부 주는 고용사무소에 등 록한 자에게 연간 30~450 유로, 자격증이 없는 40세 이상 고령자는 훈련비의 80%(1,100유로 한도)를 지원
o ‘02년부터 오스트리아 상공회의소는 일부 훈련공급자을 위한 100~150유로 상당의 훈련바우처제를 시행하고 있음
□ ‘05년 벨기에는 50인 미만 중소기업을 대상으로 한 훈련바우처를 실시했는데, 바우처 의 유효기간은 1년이었고 소요훈련비용의 50%를 정부가 지원하였음
o 그러나 분석 결과에 의하면 근로자 1인당 20시간을 목표로 하였으나 실제 결과는 8 시간에 불과하였음
③ 견습훈련 제도(Apprenticeship programme)
□ 덴마크, 호주, 독일, 프랑스 등 많은 국가들은 견습훈련제도를 운영하고 있음
o 프랑스는 임금총액의 0.5%를 사업주가 견습훈련세로 납부해야 함
o 독일은 Dual-system이라는 견습제도를 운영하고 있는데 독일연방교육훈련연구소(BIBB)는 장점을 다음과 같이 보고 있음
<dual system의 장점>
․기업: 저렴한 채용 비용, 차세대 기능인 양성
․훈련생: 노동시장에 맞는 훈련 이수, 통일된 자격체계, 동기부여 ․국가: 모든 학생들에게 직업교육 제공, 정부부담 감소
□ 호주는 경활 인구의 3.5%가 견습훈련에 참여하여 선진국 중 가장 높은 비율을 보이고 있는 국가 중 하나임
o 호주 견습훈련제의 성공은 연방 및 주정부로부터의 재정적인 인센티브 제공과 견습훈련 을 훈련공급자들에게 직접 맡기지 않고 Group Training Organisation, New Apprenticeship Centres와 같은 중간조직을 만들어 관리했기 때문임
④ 개인훈련계좌제(Individual Learning Accounts)
□ 개인훈련계좌제는 정부(지자체), 개인, 기업 등이 재원을 공동 출연하여 근로자 개 인별로 훈련에만 사용할 수 있는 은행계좌를 설정하는 제도임(캐나다, 네덜란드, 스 페인, 미국, 프랑스가 채택중)
o 이 제도는 대부분 시범실시 단계에 있는 새로운 제도 유형임 (‘01년 1백만 개의 훈련 계좌를 달성한 영국 제외)
□ 그러나 영국의 훈련계좌제는 다음과 같은 문제점들 때문에 시행된 지 12달 만에 제 도시행이 중단됨
o 사중손실 효과가 매우 커서 53%의 계좌소유자들은 훈련계좌가 없더라도 훈련을 받았 을 것이라고 응답
o 훈련계좌의 타깃그룹이 저기능자에 맞춰지지 않았음
o 이밖에 가짜 계좌, 훈련기관의 질 관리문제, 부정훈련수급 등이 문제됨
□ 반면, 미국․캐나다․네덜란드는 저기능자에 초점을 두었고, ‘01~’02년 네덜란드의 시 범실시 결과에 의하면 저 기능 계층의 훈련참가율을 크게 높인 것으로 평가되었 음
* 그러나 직무와 관련이 없는 과정 수강, 훈련계좌가 있는지도 모르는 개인 등이 문 제로 지적됨
□ 프랑스는 ‘04년부터 새로운 형태의 개인훈련계좌 제도를 시행하고 있음
o 즉 금전이 아니라 시간을 계좌제 형태로 운영하는 것으로서 (단체협약 및 법에 의해 시행), 1년에 20시간까지 훈련을 받을 수 있는 제도임(동일 사업주하에서 최 대 6년까지 시간을 적립 가능)
⑤ 세제 혜택
□ 많은 국가에서 훈련투자비용을 공제해 주는 제도를 갖고 있음
o 룩셈부르크는 10%, 오스트리아․네덜란드는 20%, 이태리는 50%까지 공제해 줌
□ 세제 혜택의 장점은,
o 기존의 조세체계를 이용하므로 시행에 따른 추가행정부담이 적고
o 훈련수요를 가장 잘 아는 기업의 선택에 의해 훈련이 실시될 수 있는 수요주도형 훈련 이 가능하고
o 외부 노동시장에서 훈련된 인력을 채용하기보다는 스스로 인력을 양성할 유인을 제공할 수 있음
□ 그러나 세제 혜택의 단점으로는,
o 대기업과 같이 세제혜택이 없더라도 스스로 훈련을 시킬 기업에게는 사중손실이 나타 나게 되며
o 인력이 작은 영세기업들은 훈련인원이 많지 않지만 세제혜택을 청구하는 행정절차의 부담으로 인해 활용이 여의치 않으며
o 기업들이 저급인력보다는 고임금인력 중심으로 훈련을 시킬 수 있다는 점임
□ 이러한 단점을 제거할 수 있는 방안으로는,
o 훈련생의 임금 공제 대신에 비임금 훈련비용 (non-wage training costs)을 공제함으 로써 고임금인력 중심의 훈련 투자 유인을 제거하거나
o 저 기능인력/취약계층을 대상으로 한 훈련에 대해서 보다 높은 공제혜택을 주는 것임 * 네덜란드는 기초훈련에 대해 20%의 추가공제, 40세 이상자 훈련에 대해
40%의 특별공제제도를 시행 6. 결어
□ 훈련의 성공을 위해서는 다음과 같은 조치들이 마련되어야 함 o 사업주 및 근로자 모두를 위한 정책 개발
o 중소기업을 타깃그룹으로 설정
o 근로자들에게 매력적인 훈련과정 개발 o 행정부담의 최소화
o 사업주들의 관심제고 o 충분한 인센티브의 제공
o 훈련공급자에 대한 인증과 훈련과정에 대한 인증 o 수요주도형 vs. 공급주도형 접근에 대한 고려 o 개인 선택권(freedom of choice)의 보장
□ 그러나 훈련정책들은 상대적으로 경직적이며, 중소기업이 훈련을 시키는 데 충분할 만 큼 유연하지 못함
o 특히 최근의 지식집약적인 산업분야에 있어서는 인증 체계가 미약하고 기술향상 과 고용가능성에 미치는 영향에 대해 잘 알려져 있지 못함
o 또한 중소기업의 훈련촉진을 위한 지역 네트워크들의 역할이 무엇인지 큰 관심 을 받지 못했음
□ 따라서 중소기업의 훈련촉진을 위해서는 보다 유연한 훈련 모델과 비공식 훈련을 보다 공 식적인 자격체계로 전환시켜 나가는 것이 필요
o 또한 훈련은 외부 전문가에게 훈련을 받는다 하더라도 기업과 근로자들에게는 지 역적인 요소(local factor)가 있는 것이기 때문에 지역의 활력을 높일 수 있 는 네트워크와 지역적 연대감은 중소기업의 훈련을 촉진시키는 데 기여하게 될 것임.
(주OECD대표부 장신철 과장)
