<발제문 요약>
- <기조발제>창조경제 구현을 위한 제도 재구축의 방향과 과제 -
한국경제연구원 황인학 선임연구위원
I. 한국 경제, 무엇이 문제인가
1. 제조업-수출의 신장에도 하락하는 성장잠재력
한국의 경제성장률은 계속해서 감소하는 추세이다. 1980년대의 성장률은 평균 9.7%였 으나 1990년대에는 6.6%, 2000년대 중반까지는 4.7%(2001~2007), 그리고 최근 5년에는 평 균 2.9%로서 마치 계단을 뛰어 내려가듯이 하강 추세가 뚜렷하다. 여기에 저출산과 고령 화의 문제까지 겹치면서 한국의 잠재성장률은 결국에 0%대로 추락할 것이라는 전망마저 나오고 있다.1) 즉, OECD 전망에 의하면 한국의 잠재성장률은 2038년에 이르면 OECD 34 개국 평균 전망치(1.7%)의 절반에 불과한 0.9%에 그치고, 그 후로도 계속 떨어져 사실상 성장엔진이 멈출 것이라고 한다. ‘새로운 성장 동력을 찾지 못하면 한국 경제는 추락할 것’이라는 맥킨지 연구소의 경고와 같은 맥락의 암울한 전망이다.
<그림 1> OECD 국가의 잠재성장률 장기 전망
자료: OECD, 2013. 6.
제조업만 놓고 보면 업종별로 경기부침이 다르지만 전체적으로는 생산과 수출에 서 아직은 견조한 성장세가 계속되고 있다. 그러나 문제는, 제조업 생산과 수출의 호조에도 불구하고 성장률은 저조하고, 성장잠재력은 계속 하락하고 있다는 사실이 다. 제조업 수출 확대 → 직·간접 설비투자 증가 → 고용 및 소득 증대 → 내수 확대의 선순환 고리로 연결되던 과거의 수출 견인 성장 방정식은 더 이상 예전과 1) OECD 경제전망보고서, 2013.6
같은 효력을 발휘하지 못하고 있다. 일례로 <그림 2>를 보면 제조업의 2012년 생산 액은 1991년 대비 413% 증가한 반면, 제조업 부문의 고용은 이 기간 중 오히려 약 20% 감소했다. 이는 제조업의 생산과 수출 증대에도 불구하고 일자리 창출과 소득 기반 확대에 미치는 순기능 효과가 계속 하락하고 있음을 의미한다.
<그림 2> 제조업 생산-고용의 괴리(1991=100) <그림 3> 한국의 FDI와 ODI
자료: 통계청 자료: UNCTAD
이처럼 수출과 경제성장, 제조업 생산과 고용의 상관성이 약화된 원인은 무엇인 가. 원인의 하나로는 전투적인 노조활동, 노동시장의 경직성을 높이는 제도와 정책 을 들 수 있을 것이다. 그 동안 수출 대기업들은 생산성 개선 목적과 더불어 경직 적인 노동시장의 한계를 극복하기 위한 방안으로 노동력을 절감하기 위한 자동화 설비투자를 과도하리 만큼 진행해왔다. 또한 수출 대기업들이 global positioning 전 략을 추진하면서 ‘국내 생산-수출 방식’에서 ‘해외 생산-수출 방식’으로 전환 한 것도 양자의 연결성을 약화시킨 요인의 하나이다.
<그림 3>은 한국 기업들이 글로벌 기업으로 발돋움하기 위해 생산과 판매 여건 이 나은 현지화 전략을 추진하면서 최근 들어와 해외직접투자(ODI)가 큰 폭으로 늘 어나고 있음을 보여준다. 2005년까지만 해도 한국 기업의 해외직접투자(ODI)와 외국 인 직접투자(FDI)의 규모가 비슷했으나 그 이후에 ODI와 FDI의 격차는 갈수록 크게 확대되는 추세이다. ODI는 2005년 이후 5배 이상 증가하여 2012년에는 GDP의 2.9%(330억 달러)까지 늘어난 반면, FDI는 2012년에도 ODI 금액의 1/3, GDP의 0.9%(99억 달러)에 머물러 있는 상태이다. ODI의 급증은 한국에서의 투자기회가 해 외로 누수되고 있음을, 그리고 FDI의 저조한 실적은 글로벌 생산기지로서 한국의 매력도가 낮음을 의미한다는 점에서 또 다른 문제를 내포한다.
2. 새로운 스타 기업이 나타나지 않는 취약한 기업생태계
한국의 기업생태계는 창업, 성장, 퇴출의 전 과정에서 문제가 심각하다. 창업의 경우 음식점과 소매업 중심의 생계형 창업(necessity driven start-up)이 주를 이루고 혁신 기반 또는 기회 추구형 창업(innovation or opportunity driven start-up)은 적은
규모별 사업체수 비율 규모별 종사자수 비율
1-9인 10-50인 50-249인 250인 이상 1-9인 10-50인 50-249인 250인 이상 한국 (07) 81.1 16.2 (2.5) (0.2) 24.2 31.0 (24.8) (19.9) 일본 (06) 69.3 24.4 (5.6) (0.6) 14.0 27.9 (32.3) (25.8) 영국 (08) 68.6 23.8 6.2 1.4 10.4 18.4 23.1 48.2 독일 (07) 60.5 29.1 8.4 2.1 6.7 15.6 24.8 52.9 프랑스(06) 83.4 12.9 3.0 0.8 12.6 19.0 22.0 46.3 편이다.2) 새로운 산업, 새로운 시장 창출의 시도가 그만큼 적은 것이다. 게다가 중 소 규모형 기업의 비중과 밀도는 선진국 대비 매우 높은 상태에서 이들이 중견, 대 기업으로 성장하는 사례도 매우 드물다. 창조적 파괴자, 또는 혁신자로서의 새로운 스타 기업이 좀처럼 나타나지 않고 있음이다. 또한 부실기업은 시장의 건전성과 자 원배분의 효율성을 위해 신속히 퇴출해야 하지만 이 또한 기대만큼 진행되지 않고 있다. 부실기업들이 정부의 온정주의적 지원정책에 기대어 연명하는 등 시장 본연 의 창조적 파괴 기능이 원활하게 작동하지 않는 문제가 있다.
기업규모 분포에 대해 좀 더 살펴보면, 중소기업, 그 중에서도 종업원 50인 미만 의 소기업 중심으로 편중되어 있음이 특징이자 문제점이다. 제조업 부문에서 종업 원 300인 미만의 중소규모 기업의 수는 99.8%로 절대적이며, 고용비중은 약 80%이 다. 반면에 종업원이 300인을 초과하는 대기업의 비중은 0.2%로 일본의 1/3, 독일의 1/10에 불과할 정도로 대단히 낮다(<표 1> 참조). 한국 제조업 부문의 대기업 종사 자는 약 20%로서 이 역시 독일의 53%, 프랑스의 46%는 물론이고 일본의 26%에 비 해서도 낮다. EU 통계에 의하면 중기업의 생산성은 평균적으로 대기업의 70% 정도 이고 소기업의 생산성은 더 떨어진다. 즉, 한 나라에 중소기업의 비중이 과다하면 실물경제 측면에서 바람직하지 않다. 그러나 한국의 중소기업 비중은 경제위기로 몇 년째 몸살을 앓고 있는 유럽의 PIGS(Portugal, Italy, Greece, Spain)에 버금갈 정 도로 이미 높은 수준이다.3)
<표 1> 한국과 주요국의 기업규모 분포 비교 (제조업)
자료: 각국 통계청 및 정부자료, 1인 이상 제조업 기준/ 한국, 일본은 50-299인/300인 이상 기준
기업규모 분포가 중소기업, 그 중에서도 종업원 50인 미만의 소기업에 편향된 현상도 문제이지만 앞서 언급한 바와 같이 이들 기업이 중견, 대기업으로 성장하는 사례가 극히 드물다는 사실은 더 큰 문제이다. 이는 KDI와 KIET의 연구, 그리고 정
2) 2011년 GEM 조사에 의하면, 한국의 생계형 창업은 3.2%로서 혁신주도형 경제권의 평균 치인 1.2%보다 높고, 기회추구형 창업은 2.0%로서 혁신주도 경제권의 평균치 5.4%보다 낮다. 반성식 외, 글로벌 기업가정신연구(GEM): 2012 연구보고서 참조
3) 관련 논문을 정리한 내용은 The Economist, 'Small Is Not Beautiful' (2012.3.3), 또는 필자 의 졸고, ‘2012년 대규모기업집단 정책의 쟁점과 과제’, KERI Insight 참조.
부 정책 자료에서도 거듭 확인되는 정형화된 사실이며, 이 때문에 박근혜정부에서 도 중소기업에게 성장 사다리를 놓겠다는 정책방향을 밝힌 바 있다.4) 성장 사다리 정책의 방향은 중소기업의 성장 지체 원인을 어떻게 보느냐에 따라서 크게 다를 것 이다. 대기업-중소기업의 시장거래에서 기술탈취나 부당한 단가인하 등과 같이 거 래상 지위를 남용하는 행위가 문제의 원인이라면 이는 당연히 엄정한 법집행을 강 화해서 규율해야 할 것이다. 그러나 성장 여력이 충분한 중소기업조차도 정부의 지 원과 보호의 혜택을 계속 누리기 위해 성장을 회피하거나 은폐하는‘중기 피터팬 신드롬’이 적지 않은 게 사실이다.5) 후자의 경우에는 중소기업의 성장을 돕겠다며 그들의 사업영역을 대기업과의 경쟁으로부터 보호하고 추가 지원하는 정책은 자칫 중소기업 안주성향을 더욱 부추기는 결과를 빚을 것이다.
3. 분절과 비효율로 점철된 서비스 산업
한국의 서비스 산업은 성장과 일자리 창출의 새로운 원천이 될 수 있음에도 제 조업에 비해 낙후되어 있다. 한국 경제가 天水畓 經濟로 불릴 만큼 대외여건의 작 은 변화에도 민감하게 영향을 받는 까닭도 내수의 비중이 약하기 때문이며, 이는 서비스 산업의 취약성과 관련이 있다. 서비스 산업의 취업자는 1990년의 47%에서 2012년에는 약 70%로 크게 늘었으나 GDP에서 서비스 산업이 차지하는 비중은 동 기간 중 60%에서 51%로 오히려 하락하였다. 이는 그만큼 제조업과 서비스 산업의 생산성 격차가 크다는 의미이며, 제조업 대비 서비스 산업의 1인당 노동 생산성은 2004년 60% → 2008년 54% → 2011년 45%로 갈수록 격차가 확대되고 있다.6) 기존 의 제조업․수출 주도 성장 방정식이 한계에 봉착하면서 서비스 산업의 성장 견인 및 일자리 창출 역할이 한층 중요해졌으나 아직은 생산성 및 부가가치 창출력이 낮아 서 내수 확대를 견인하기에는 역부족인 상황인 셈이다. 더 나아가 한국 기업의 해 외진출이 증가하면서 법률, 경영 컨설팅, 금융 등 현지 밀착형 사업 서비스에 대한 수요가 늘고 있으나 이를 뒷받침하지 못하는 게 한국 서비스 산업의 실상이다. 이 처럼 서비스 산업의 생산성이 낮은 데에는 지역 이기주의에 기초한 각종 규제와 비 경쟁적 관행이 문제점으로 지적된다.
II. 창조경제의 근간은 기업가정신 7)
4) 김주훈, ‘혁신주도형 경제로의 전환에 있어서 중소기업의 역할’ KDI, 2005 5) 황인학, ‘대기업이 되고 싶지 않은 160가지 이유’, KERI 칼럼 516(2011.9.21) 6) 정부, ‘서비스 산업 정책 추진방향 및 1단계 대책’, 2013.7.4
7) 제2장과 제3장은 경제·인문사회연구회에서 발표한 황인학(2013)의 논문 내용을 수정, 보완 한 것임
1. 제도, 기업가정신, 경제성장
국민경제의 성과는 개인과 기업의 경제활동을 합한 결과이며, 모든 경제주체의 경제활동은 경제제도에 내재된 유인구조에 크게 영향을 받는다. North(1994)에 의하 면 제도는 인간의 상호작용을 구조화하는 제약이며, 공식적 제약과 비공식 제약은 물론, 이러한 제약이 적용 또는 집행되는 과정까지를 통칭한다. 달리 말하면 제도는 개인과 기업의 경제활동 기회와 유인 체계를 결정하는 게임법칙(rules of the game) 이며, 한 나라의 경제적 성과와 국가간 빈부의 차이를 결정하는 근본 요인이다.8) 제 도가 장기적 성장을 결정하는 핵심요인으로 보는 관점은 노동 및 자본의 양과 질, 그리고 기술수준을 중시하는 기존의 성장이론과 구분된다. 기존의 이론 틀에서 경 제성장을 이루려면 인적·물적 자본의 축적과 질적 개선, 그리고 기술진보가 선행 되어야 하며 제도의 역할은 감안되지 않는다.
신제도론에서도 경제성장과 자본 또는 기술의 관계를 부인하지 않는다. 다만 이 들 변수간 상관성이 높은 것은 맞지만 그러한 현상을 원인과 결과의 인과관계로 보 는 것은 옳지 않다고 주장한다. 자본축적과 기술진보는 경제성장의 선행조건이 아 니라 경제성장과 함께 동시에 나타나는 병행 현상이거나 또는 경제성장의 결과로 나타나는 후행 현상이라는 것이다. 자본과 기술이 없었고 부존자원마저 빈약했던 한국이 성공적인 경제발전을 이룬 경험은 신제도 성장론이 즐겨 인용하는 대표적 사례이기도 하다. 제도와 다른 차원에서 정책도 경제성장에 긍정적 영향을 미칠 수 도 있고 부정적 영향을 미칠 수도 있다. 그러나 한 나라에서 어떤 정책조합이 선택, 결정되는가도 결국에는 제도적 환경에 좌우되기 때문에 제도야말로 경제성장을 결 정하는 근본적 요인이라는 주장에는 변함이 없다.9)
그렇다면 경제성장에 바람직한 제도란 어떤 것인가. 경제주체의 의사결정에 영 향을 미치는 제도는 수많은 공식, 비공식 제약의 형태로 분산되어 있기 때문에 성 장에 필요한 제도를 특정할 수는 없다. 일반적으로는 제도 전반이 개인과 기업의 생산적 또는 건전한 기업가정신의 발현을 북돋우고 뒷받침하는 방향으로 일관되게 정렬되어야 비로소 제도가 성장을 견인할 수 있다.
성장에 바람직한 제도는 첫째, 사적 수익률이 사회적 수익률과 최대한 일치되도 록 구조화되어야 한다. 기업가정신이라 해서 사회적으로 꼭 바람직한 것은 아니다.
정부와 정치권에 기대어 독점권을 획득‧유지하거나 경쟁을 제한하는 법령 제정을 통해 지대를 추구하는 행위도 기업가정신이다. 정치인과 관료가 공익에 앞서 사적 인 정치 이득을 추구하는 행위도 마찬가지이다. 그러나 이러한 행위는 사적 수익률 이 사회적 수익률을 크게 능가하는 비생산적인 기업가정신이며 오히려 성장을 저해 하는 요인이다.
8) North(1994), “Economic Performance through Time,” American Economic Review.
Acemoglu(2005), “Institutions as a Fundamental Cause of Long-run Growth,” Handbook of Economic Growth
9) 자세한 설명은 유윤하(2009) 참조: “경제성장과 제도,” 제도와 경제
둘째, 시장과정(market process)으로서의 경쟁이 촉진되도록 시장제도를 구축해 야 한다. 기존의 이론은 경쟁을 동태적 과정이 아닌 정태적 상태로 보기 때문에 부 존자원과 주어진 기술에 의해 그 나라의 생산가능한계가 설정된다. 시장경쟁은 그 안에서 자원을 최적 배분하는 역할을 수행할 뿐, 성장한계를 뛰어 넘을 수는 없다.
즉 경쟁은 자원배분의 효율성 증진에 기여하지만 경제성장과는 무관하며, 경제성장 을 하려면 자본과 기술의 외생변수가 바뀌어야 한다. 그러나 실제 세계에는 기존 이론을 포함하여 우리가 미처 알지 못하는 미지(pure negligence)의 영역이 늘 존재 한다. 그리고 미지의 영역에는 blue ocean으로 불릴 만큼 더 많은 이윤 창출의 기 회가 존재하며, 이에 기업가들은 새로운 가능성, 새로운 시장기회를 찾기 위해 미지 의 영역에 뛰어들어 서로 경쟁한다. 이처럼 경쟁은 끊임없는 기업가적 발견 (entrepreneurial discovery)을 촉진하는 시장과정이며, 생산요소와 기술에 의해 설정 된 한계를 뛰어넘어 경제성장을 견인한다. 경쟁은 자원의 최적 배분을 하는데 그치 지 않고 기업가적 발견을 고취시켜 지식과 미지의 경계를 재위치 시키는 창조적 기 능을 수행한다. 동태적 경쟁이야 말로 성장을 견인하는 핵심요소라는 시장과정론의 요지는 Kirzner(1991, p.92)의 다음 설명에서 엿볼 수 있다.10)
“It is dynamic competition which expands the domain of what is known, continually shifting the location of profitable opportunities and thus continually inspiring yet further discoveries expanding the domain of what is known.”
셋째, 한 나라의 제도 전반이 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하고 뒷받침할 수 있어야 한다. 이와 관련 다시 살펴보겠지만 한국에서는 갖가지 이유로 경제활동을 구속하는 규제가 많고 중복적이며, 시대적 환경에 맞지 않고 비효율적 이다. 한 때 기업가정신이 가장 높았고 고도성장을 구가하던 한국이었으나 기존산 업이 성숙단계에 이른데다 불량규제의 범람에 의한 영향으로 지금 한국의 기업가 정신은 다른 나라와 비교해도 현저하게 저조한 상태이다.11) 예를 들어 2013년도 세 계기업가정신지수(GEDI: Global Entrepreneurship Development Index)를 보면 한국 의 기업가정신 순위는 118개국 중 37위에 그치고 있다.12) <그림 4>는 GEDI를 6개 구간으로 나누어 기업가정신의 수준을 열지도 형태로 나타낸 것이다. 기업가정신이 가장 높은 1구간에는 미국, 스웨덴, 호주 등의 국가가 속해 있고, 2구간에는 독일, 타이완, 캐나다 등이, 그리고 3구간에는 오만, 사우디, 칠레 등의 국가가 속해 있다.
여기에서 한국은 중국, 말레이시아, 멕시코 등과 함께 중하위권으로 볼 수 있는 4번 째 구간에 위치한다.
10) Kirzner, I. M., “The Ethics of Competition”
11) 한국경제연구원에서 설문조사한 결과에 의하면 한국의 기업가정신에 대해 응답자의 65%
가 미흡하다고 평가하였다.: 우리나라 국민의 기업 및 경제현안에 대한 인식조사 보고서, 2013.10
12) GEDI는 GEM(Global Entrepreneurship Monitor)에서 조사한 변수에 각국의 제도 및 경 제변수를 결합하여 지수로 평가한 것이다.
<그림 4> 기업가정신지수(GEDI)의 세계 열지도
2. 기업가정신은 제도 경쟁력에 좌우된다
기업가정신은 성장과 일자리 창출의 원천이고, 그 나라 제도 전반의 유인체계와 함수관계에 있다. 기업가정신은 제도와 성장의 고리를 연결하는 중요한 요소이나 한국에서는 기업가정신의 역할과 기능에 대한 국가적 관심은 미흡한 상태이다. 그 이유가 만약에 기업가정신을 개인의 기질과 역량의 문제로 보았기 때문이라면 지금 이라도 인식을 바꿔야 한다. 개인의 도전과 모험정신, 융합지식과 혁신역량이 기업 가정신의 전부라면 기업가정신은 단지 교육의 문제로 환원된다. 그러나 기업가정신 은 단지 인성과 개인 역량의 문제가 아니라 제도와 정책에 따라 결정된다. 한 번의 실패가 경험자산이 아니라 패망이 되는 사회, 융복합 기술이나 제품을 개발해도 칸 막이 규제 법령에 막혀 좌절하는 사회, 애써 만든 창의적 아이디어나 비즈니스 모 델이 대가없이 남의 손에 넘어가는 사회, 성공해도 인정 보다는 질시와 규제가 가 해지는 사회에서는 기업가정신이 발현되기 어렵다.13)
한국의 제도 전반은 기업가정신의 충분한 발현을 뒷받침하기에 경쟁력이 취약하 다. 가치관, 관습, 문화 등의 비공식 제약뿐만 아니라 재산권 보호, 규제 시스템과 품질, 법령 체계 및 사법적 분쟁해결의 효율성 등 공식적 제약 측면에서 한국의 제 도는 다른 나라에 비해 효율성, 경쟁력이 떨어지는 것으로 평가된다. 게임규칙으로 서의 제도 전반이 기업가정신의 발현, 좀 더 직접적으로는 개인과 기업의 자유로운 경제활동을 뒷받침하는 기능이 약하거나 오히려 장애가 되고 있음이다. 예를 들어 WEF에서는 국제경쟁력지수(GCI: Global Competitiveness Index)를 작성함에 있어서 제도와 관련 총 21개 요소를 평가하고 있는데, 이를 이용하여 한국의 상대적 위치 13) 자세한 내용은 다음을 참조: 『기업가정신-창조경제 성공의 핵심조건』. 최병일·황인학
외, 2013
를 가늠해보면 <표 2>에서 보는 바와 같다.14)
<표 2> 한국의 제도 관련 GCI 평가 순위 (2013-14)
항목 순위
항목 순위
13년 12년 13년 12년
재산권 보호 55 52 정책결정의 투명성 137 133
지적재산권 보호 48 40 테러에 따른 기업비용 106 74
공공자금의 전용 62 58 범죄 및 폭력에 따른 기업비용 60 44
정치인에 대한 공공의 신뢰 112 117 조직범죄 73 57
비정상적인 지급 및 뇌물 57 50 경찰 서비스 신뢰성 47 39
사법부 독립성 78 74 기업경영윤리 79 56
공무원 의사결정의 편파성 79 89 회계감사 및 공시기준의 강도 91 75 정부지출이 낭비되는지 여부 80 107 기업 이사회의 유효성 130 121
정부규제 부담 95 114 소수주주의 이익 보호 124 109
법체계의효율성(논쟁해결측면) 84 80 투자자 보호의 강도 41 65
법체계의효율성(규제개선측면) 101 96
●
자료: WEF, The Global Competitive Index 2013-2014: Sustainable Growth, Building Resilience에서 발췌
참고로 GCI 2013-14에서 한국의 순위는 전년의 19위에서 6단계 하락한 25위이 며, IMD 순위로는 22위이다. 이러한 종합순위도 한국 경제의 세계적 위상(GDP 기준 세계 15위)에 비해 턱없이 낮은 것이지만 제도 경쟁력이 전체 148개국 중 74위에 불과하다는 사실은 충격적이다. 게임규칙으로서의 제도가 경제활동을 활발하게 하 는 게 아니라 오히려 발목을 잡고 있다고 할 정도로 낙후된 순위이다. 전년의 62위 에서 12계단이나 떨어졌다는 사실은 국가간 제도 경쟁에서 한국이 계속 밀리고 있 음을 의미한다. 여기에 한국의 아킬레스 腱으로 지적되는 노동시장의 경직성 관련 변수를 추가해 보면, 노사간 협력(132위), 정리해고 비용(120위), 근로유인에 대한 과 세의 효과(111위), 고용 및 해고 관행(108위)의 순으로 문제는 더욱 심각해진다.
이처럼 한국의 제도 경쟁력이 낮은 까닭은 규제가 생성되는 과정과 품질의 문제 에서 비롯된다. GCI 2013-14 평가에서도 규제 법체계의 효율성(101위)과 규제 체감 도(95위)는 하위권을 맴돈다. 규제완화는 경제 활성화를 위한 명분으로 모든 정권이 추진했던 사안이다. 이명박 정부는 출범 이전에는 전봇대 규제 혁파를, 그리고 이후 에는 국가경쟁력강화위원회를 통해 규제개혁을 추진하였다. 박근혜 정부도 손톱 밑 가시, 신발 속 돌멩이 같은 규제가 기업 활동을 옥죄고 있다며 완화를 강조한다. 그 러나 규제 총량은 거꾸로 빠르게 증가하는 추세이다.
규제개혁위원회에 등록된 규제 총수는 2008년 말 11,625개에서 최근에는 15,064 개로 근 30% 증가했다. 박근혜 정부에서도 규제개혁을 강조하지만 규제 총수는 계 14) IMD 지수나 GCI는 CEO를 대상으로 설문조사에 의존하는 비율이 매우 높아 지수의 정 확성 및 객관성에는 한계가 있다. 예컨대 2013-14년도 GCI는 총 114개 항목 중 80개가 설문조사에 의존한다.
속 증가하는 중이다(<표 3> 참조). 규제의 폐지보다는 규제의 신설·강화 속도가 늘 앞서가고 있음이다.15) 이러한 사실은 행정부 차원의 의지와 노력만으로는 규제환경 개선에 엄연한 한계가 있음을 시사한다. 특히 19대 국회에서는 여당이 과반수 의석 을 점하고 있음에도 불구하고 이러한 문제가 더욱 심각하게 불거지고 있다. 쟁점 법 안에 대해서는 재적의원의 5분의 3 이상이 동의해야 하고 국회의장의 직권 상정 권 한을 제한한‘국회 선진화법’의 여파 때문에 대통령의 국정의지가 법령 개정을 통 해 제도적으로 뒷받침되기 더욱 어렵게 되었기 때문이다.16)
<표 3> 등록규제 수의 증가 추이
연 도
경제적 규제 사회적 규제
행 정 적 규 제 진 합계
입 가
격 거래 품
질 소계 환
경 산 업 재 해
소 비 자 안 전
사 회 적 차 별
소계
2008 1,778 187 1,267 737 3,969 922 471 1,706 615 3,714 3,942 11,625 2009 1,914 205 1,384 861 4,364 958 478 1,850 648 3,934 4,352 12,650 2010 1,989 216 1,468 906 4,579 996 488 1,963 672 4,119 4,603 13,301 2011 2,045 231 1,540 949 4,765 1,042 490 2,115 703 4,350 4,912 14,027 2012 2,107 250 1,583 1,024 4,964 1,094 496 2,219 755 4,564 5,343 14,871 2013 2,128 256 1,594 1,039 5,017 1,113 497 2,240 749 4,599 5,448 15,064 자료: 규제개혁위원회(www.rrc.go.kr), 공포일(2013.10.24.) 기준
규제 총량의 증가뿐만 아니라 규제의 강도는 높아가고 규제의 질은 낮은 것도 커다란 문제이다. 금지나 허가와 같이 강한 규제의 비중이 늘고, 경쟁을 제한하는 부작용이 높은 진입 및 가격규제도 계속 늘어나 경제적 규제의 절반에 육박하고 있 다. 규제 내용을 보면 중소기업 적합업종과 같이 기업 규모에 따라 시장을 분할하 거나 전문 자격증을 소지한 다양한 이익집단의 이해관계에 따라 시장을 분할하는 등의 칸막이 규제가 많다. 또한 형식과 체계 면에서 한국의 규제는 기술과 산업의 융합화와 경제 개방화 시대에 뒤처져 있을 뿐 아니라 패러다임 변화에 적시 적응이 어려운 구조이다. 전자는 규제의 형식과 규제 담당 부처가 하나의 기술, 하나의 산 업을 전제로 구조화되어 있기 때문이며, 후자는 규제의 틀이 원칙 금지-예외적 허 용의 positive system에 기초하고 있기 때문에 생기는 문제이다. 기존의 단일 기술- 15) 현대경제연구원 보고서에 의하면 2008년~2012년 기간 중 폐지된 규제는 183건인데 비해
신설된 규제는 1,650건으로 9배나 많았다. ‘최근 규제개혁의 성과와 한계’, 경제주평, 2013.9.27
16) 국회선진화법은 2012년 5월, 지난 18대 국회에서 빈발하던 의회 폭력 사태를 막고 상생 정치를 지향하자는 취지로 여야 합의 하에 통과된 법이나 최근에는 악법이라며 개정을 주장하는 의견이 많다.
단일 산업 패러다임에 기초하고 있는 규제의 기본틀과 형식, 규제행정부서의 기능 전체를 함께 않는 한 규제환경의 근본적 개선은 당분간 어려울 전망이다.
규제가 생성되는 정치적 과정의 흠결도 큰 문제다. 규제의 형식과 내용은 국회 에서 제‧개정하는 법률을 통해 제도화된다. 따라서 정책의 실패가 있다면 이는 행정 부의 문제이지만 제도의 실패는 기본적으로 입법부의 책임이다. 최근에는 경제민주 화의 바람을 타고 규제 법률 제·개정안이 급증하는 한편, 법안의 발의 주체가 행 정부에서 국회로 중심이 이동하고 있다. 지난 6월에 출범한 19대 국회의 경우 지난 9월말까지 불과 1년 남짓한 활동 기간에 발의된 법률 제·개정안의 총수(6,604건)가 17대 국회에서 5년 동안 발의된 총수(7,489건)를 육박하고 있다. 그리고 법안 발의 주체를 보면 근 2:8의 비율로 국회의원 발의 비중이 압도한다.
법안 발의가 행정부에서 국회 중심으로 이동하는 현상 자체는 문제가 아니다.
문제는, 법률을 제‧개정함에 있어서 정부 발의 절차와 달리 의원 발의 절차 및 과정 이 질적으로 다르다는 데서 비롯된다. 정부 발의 법안은 소관 부처에서 규제영향분 석서(RIA)를 작성해서 1차 심사를 하고, 다시 규제개혁위원회에서 규제의 필요성과 합목적성, 수단의 적정성 등을 별도로 심의하는 절차를 거쳐야 한다. 그러나 의원발 의 법안은 이에 상응하는 절차가 없기 때문에 정치적 상황에 따라 불필요한 규제, 과도한 규제, 불량 규제도 얼마든지 사전 여과 없이 제도화될 여지가 크다. 따라서 불필요한 규제의 신설·강화를 방지하고 필요한 규제의 품질을 높이려면 국회 차원 의 법률 제‧개정 발의 절차를 개선하는 방안을 강구해야 한다. 예를 들면 의원 발의 법안에 대해서도 규제영향분석서를 첨부하도록 의무화한다든지 아니면 국회 상임위 원회별로 규제비용총량제도를 도입하는 방안을 검토해야 할 것이다.
III. 창조경제 구현을 위한 방향과 과제
박근혜정부는 2013년 6월, 창조와 혁신을 통한 새로운 일자리와 시장 창출, 세계 와 함께하는 창조경제 글로벌 리더십 강화, 창의성이 존중되고, 마음껏 발현되는 사 회구현을 창조경제 정책의 목표로 설정하고 6대 전략과 24개 과제를 발표하였다.
이 중 6대 전략은 ① 창의성이 정당하게 보상받고 창업이 쉽게 되는 생태계 조성,
② 벤처·중소기업의 창조경제 주역화 및 글로벌 진출 강화, ③ 신산업·신시장 개 척을 위한 성장동력 창출, ④ 꿈과 끼, 도전정신을 갖춘 글로벌 창의인재 양성, ⑤ 창조경제 기반이 되는 과학기술과 ICT 혁신역량 강화, ⑥ 국민과 정부가 함께 하는 창조경제 문화 조성으로 구성되어 있다.
창조경제는 2010년, UN에서 발간한 『Creative Economy Report』에서 보듯 용 어 그 자체는 새로운 게 아니다. 그리고 주요 선진국들은 자국의 성장 한계를 극복 하기 위한 방안으로 그리고 기술과 산업 패러다임이 급변하는 시대의 주도권을 잡 기 위해 한국의 창조경제와 엇비슷한 정책을 이미 펼치고 있는 중이다(<그림 5> 참
조). 예를 들어 영국은 가장 먼저 창의성이 중요한 예술, 문화, SW 산업을 진흥한다 는 목표 하에 ‘Creative Britain' 정책을 펼쳐 왔으며 미국의 오바마 행정부는 과학 기술과 지식재산권을 중심으로 혁신전략(Strategy for American Innovation)을 추진 하고 있다. 일본도 2020년까지 실질 성장률 2% 달성과 일자리 480만개를 창출한다 는 목표 하에 에너지, 환경, 건강, 식품 산업을 중심으로 하는‘産業再興戰略’을 펼치고 있다.
<그림 5> 세계 주요국의 신성장 국가 전략
자료: 차두원·유지연, 창조경제의 개념과 주요국 정책동향, KISTEP, 2013.6
지금까지 창조경제는 일반적으로 예술, 문화적 요소에서부터 지식재산권이 중요 한 창조산업 위주로 이해되어 왔다. 이에 비해 한국의 창조경제는 미래부의 해석에 따르면 ‘국민의 상상력과 창의성을 과학기술과 ICT에 접목하여 새로운 산업과 일 자리를 창출하고, 기존의 산업을 강화함으로써 좋은 일자리를 만드는 새로운 경제 전략’이다. 특정 산업을 육성하는 산업정책이 아니라 한국 경제의 한계를 극복하 고 재도약을 이루기 위해 경제 전반에 작용하기를 바라는 일종의 원리에 가깝다.
창조경제의 비전이 추상적이고 대상이 광범위하며, 정부 주도형이다 보니 일각에서 는 새로운 성장 패러다임이 될지 의구하는 시각도 있다.
일각의 우려를 불식하고 박근혜 정부의 창조경제 비전이 성공하려면 무엇보다 경제 전반에 자발적인 기업가정신을 진흥, 확산시켜야 한다. 창조경제이든 경제의 재도약을 위해서든 그 관건은 기업가정신의 복원과 확산에 달려있다. 기업가정신은 다른 정책과 병렬적인 사안이 아니라 창조경제 생태계 전반에 적용되어야 하는 기 본원리인 것이다. 그렇게 이해하면 창조경제를 위해 정부가 할 일은 경제상의 자유 와 창의를 제약하고 기업가정신을 위축 또는 왜곡시키는 제도상의 문제를 개선하는 일임이 명확해진다.
둘째, 창조경제를 구현하려면 정부와 시장의 경계에 문제가 없는지 돌아봐야 한 다. 국정과제이다 보니 정부 모든 부처가 창조경제의 이름으로 이 일, 저 일을 하겠 다며 열의가 넘친다. 그러나 이 과정에서 민간 자율의 창의적인 융·복합 시도나
기업가적 발견 노력을 무산시키는 주범이 정부일 수 있음은 간과되고 있다. 원칙 금지-예외 허용의 규제체계에 더하여 정부 부처별로 규제 권한이 분산되어 있는 현 실에서 창의와 혁신, 기술과 제품의 융복합화를 가로막는 걸림돌은 시장이 아니라 정부인 경우가 많다. 창조경제를 위해 제도상 미비점을 찾아 보완하는 노력은 필요 하지만 정부가 하는 일 중에서 창조경제의 걸림돌로 작용하는 정책과 제도를 찾아 스스로 내려놓는 노력이 긴요하다. 다시 말하면, 정부는 what-to-do' 정책과는 별개 의 차원에서‘what-not-to-do' 정책을 반드시 병행되어야 한다.
셋째, 창조경제 비전을 구현하기 위한 국가 거버넌스에 대해 좀 더 고민해야 한 다. 정부는 관계부처 합동 형식으로 창조경제 정책방안을 내놓고 있지만 창조경제 생태계 조성은 결국 제도의 문제이다. 개인이든 기업이든 경제인은 정권 또는 정국 의 변화, 또는 경기변동 상황에 따라 바뀔 수도 있는 정책보다는 제도와 그 안에 내포된 경제상의 유인구조에 최종 반응한다. 제도의 대부분은 입법부에서 생성되고 사법부에서 판단하기 때문에 행정부만의 노력으로는 한계가 있다. 최근 상황을 봐 도 행정부는 창조경제와 경제 활성화를 위해 다양한 정책을 제시하고 있지만 공식 적 제도를 생성하는 국회에서는 경제민주화를 명분으로 경제상의 자유와 창의 발현 을 제약하는 규제 법률을 양산하고 있다. 행정부와 입법부, 그리고 사법부가 대승적 관점에서 상호보강적 협력 네트워크를 구축, 제도적 환경을 함께 진단하고 고쳐나 가지 않는 한 한국의 제도 경쟁력 낙후는 앞으로도 개선되기 어려울 것이다.
- 창의와 혁신의 생태계 조성 :
혁신 본능에 어울리는 기술·산업시장 생태계 조성 -
한국경제연구원 정승영 선임연구원
창의와 혁신은 기업가적 발견을 위한 여정의 시발점이자, 창조경제 구현을 위한 초석이다. 한국 사회 전반에 창의와 혁신의 역량과 의지를 높이려면 인재양성 교육, 연구개발(R&D) 투자, 지식재산권 보호 및 보상, 산‧학‧연 협력 연구, 정책감사 관련 제도와 정책을 재정비할 필요가 있다.
인재양성에 대해 정부는 2013년 8월, 관계부처 합동으로 ‘창조경제를 견인할 창의인재 육성방안’을 발표하였다. 주입식 교육의 한계를 극복하고 창의성 교육을 지향하겠다는 것인데 방향은 맞다. 문제는 방법이다. 정부안을 보면 인재 육성의 대 상을 주로 고교생 및 대학생으로 보고, 주된 목적을 청년 창업으로 설정한 모양새 다. 사회 전반에 창의 역량을 높여야 한다는 차원에서 보면 시야가 좁고 기존의 교 육제도 틀에서 벗어나지 못하고 있다. 기능 올림픽에서 우승할 정도로 대한민국의 우수한 숙련인력들이 많은데 이들이 대학을 가지 않아도 전문성을 심화시켜 성공할 수 있는 방안, 그리고 어느 정도 실무경험이 있는 재직자들이야말로 혁신 주도자가 될 수 있다는 생각으로 이들의 문제해결 및 창의적 혁신 역량을 함양하도록 하는 방안까지 정책의 범위를 넓혀야 할 것이다.17) 또한 대학 전공이 지나치게 세분화되 고 칸막이가 높게 쳐진 현재 상황의 문제를 어떻게 극복해서 창의적·통섭적 인재 를 양성하겠다는 것인지 구체적인 방안을 제시해야 한다.
창의·혁신의 분위기 확산을 위해 반드시 필요함에도 불구하고 정부의 24개 과 제에서 빠진 게 있다. 창조경제가 되려면 먼저 정부, 업무에 임하는 공무원의 태도 가 변해야 한다. 정부가 창조경제를 주도할 수도 없고 그래서도 안 되지만 기왕에 생태계 조성자로 나서겠다면 정부 안에서도 창의와 혁신이 인정되고 확산되어야 한 다. 그러나 지금과 같이 적발과 처벌 중심의 정책감사가 계속되는 한 공무원은 자 신의 안위에 지장이 없는 소극적 태도로 업무를 처리하던 기존의 관행에서 벗어나 려 하지 않을 것이다. 비근한 사례가 정부 R&D 사업이다. 정부 R&D는 실패 위험 이 높고 당장 상용화가 어려워도 사회적으로 필요한 기초연구분야에 집중되어야 하 는데 놀랍게도 정부 R&D 과제의 성공률은 98.1%(2011년 기준)에 이른다. 그 까닭은 책임 추궁을 피하기 위해 처음부터 창의·혁신성은 낮아도 실패 위험이 낮은 과제 에 예산을 배정하기 때문이다. 지난 정부도 이런 문제를 인식하여 성실실패제도의 도입을 추진했으나 소기의 성과를 거두지 못하고 있다. 따라서 정부는 창조경제 조 성자로서의 역할에 나서기에 앞서 공무원들이 그런 역할을 할 수 있도록 정부 내부 의 평가기준과 감사제도를 개선해야 할 것이다.
R&D는 창의와 혁신의 필수요소이자, 국가경쟁력의 원천이다. 주요 선진국들이 미래 성장동력의 발굴과 특허, 지재권 선점을 위해 R&D 투자를 적극 강조하고 있 17) 이홍균(2013), ‘창조경제를 견인할 창의인재 육성방안에 대한 검토’ 참조
음도 이 때문이다. 일각에서는 한국의 R&D 비중이 2012년에 GDP 대비 4%를 넘어 세계 2위 수준에 이르고, R&D 세액공제의 혜택이 대기업에 집중되고 있기 때문에 세제상 유인을 줄여야 한다고 주장한다.18) 그러나 한국의 R&D 급증은 최근 10년 내의 현상이며 flow가 아닌 stock의 관점에서 보면 선진국과의 누적 격차는 여전히 크고 극복해야 하는 과제이다. 정부 R&D 예산은 저성장 기조 하에 세수확보가 어 렵고, 복지재정 수요가 늘면서 이전처럼 늘어나기 어려울 것이다. 따라서 전체 R&D 의 75%에 이르는 민간 R&D 투자의 지속적인 확충이 관건인 바, 이를 위해서는 세 제를 비롯한 인센티브 제도를 유지 또는 보강해야 한다.
구체적인 대안으로는 예를 들면 R&D 사업화에 성공한 수익에 대해서는 과세율 을 낮게 적용하는 patent box 제도의 도입을 검토할 수 있을 것이다. 그리고 사내 기업가정신과 관련, 기업 내의 직무발명을 촉진하기 위해 지식재산에 대한 소득과 세를 비롯하여 직무발명제도 전반의 내용을 보완해야 한다. 특히 서비스 산업의 경 쟁력 강화를 위해 서비스 분야에도 R&D가 필수적이나 한국의 서비스 R&D는 선진 국에 비해 매우 취약한 만큼 이 부분의 유인책을 보강해야 한다.19) 반면에 정부 R&D는 성공 가능성이 낮아도 도전할 만한 가치가 있는 기초·원천기술 분야에 집 중시키고 연구실패 경험을 창조적 자산으로 활용하는 방안을 보완해야 한다.20) 이밖에 창의와 혁신의 기풍을 진작시키려면 지재권 보호의 실효성을 높이고 산 학연 협력 연구를 활성화시켜야 한다. 지재권 보호를 위해 기술자료 임치제도, 하도 급 거래 과정에서의 기술 탈취 및 유용시 3배 손해배상제도 등을 도입했으나 계약 및 교섭 과정 중에 여전히 기술 및 아이디어가 침해되는 사례가 빈발하고 있다. 창 의적인 아이디어와 기술이 그에 상응하는 대가없이 남의 손에 넘어가서는 누구도 개발에 나서기를 주저할 것이다. 따라서 계약이 성립된 경우에 한해 영업비밀을 보 호하는 현행의 부정경쟁방지법을 개정해서 거래과정 중에 발생하는 기술 탈취행위 도 포함하도록 해야 한다. 끝으로 창조경제는 ‘과학기술과 산업이 융합하고, 문화 와 산업이 융합하고, 산업간 벽을 허문 경계선에 창조의 꽃을 피우는 것’이라는 대통령 취임사의 표현대로 과학기술과 산업이 융합하려면 산학연 공동 연구가 활성 화되어야 한다. 그러나 수십 년 해묵은 이 과제는 아직도 기대에 못 미치고 미진한 게 현실인 만큼 실질적인 활성화 방안을 마련할 필요가 있다.
18) 경제민주화의 영향으로 R&D 세액공제 혜택의 대부분을 대기업이 가져간다며 이를 축소 해야 한다는 의견도 있다. 그러나 송종국 김혁준(2007) 연구에 의하면 대기업에 대한 정 부 R&D 보조금지원은 대기업의 R&D투자를 늘리는 유인효과(crowding-in effect)가 있는 반면, 중기에 대한 보조금 지원은 중기의 자체 R&D 투자를 줄이는 구축효과 (crowding-out effect)를 유발한다.
19) 민간 R&D 중에서 서비스 R&D의 비중은 한국이 7.9%로서 영국(24.7%), 프랑스(12.3%), 일본(10.0%)에 비해 가장 낮은 수준이다. 박정수·김홍석 외(2013), p.134 참조
20) 예를 들어 정부 R&D 과제 실패 경험을 창조적 자산으로 활용할 수 있는 방안으로 실패 사례를 DB화하는 방안을 강구할 수 있다. 일본 JST의 Failure Knowledge DB(2001.4~ ) 및 미국의 Journal of Negative Results un Biomedicine (2002~ ) 참조.
- 개방과 융합의 생태계 조성 : 산업의 융·복합 촉진과 토대 구축 -
한국경제연구원 허원제 연구위원
창조경제의 현상적 특징은 기존의 기술 및 산업분류 체계에 구애받지 않고 지식 과 기술, 기술과 기술, 제품과 제품, 지식 또는 기술과 자본이 서로 자유롭게 결합 또는 융합하는 것이다. 그러나 한국에서는 각종 칸막이 진입규제와 함께 정부 부처 별로 분산된 규제권한, 그리고 원칙 금지-예외 허용의 규제 시스템 등의 문제와 함 께 제도상의 미비로 인해 새로운 제품과 서비스, 새로운 산업이 태동하기 어려운 구조이다. 이명박 정부에서도 이러한 문제를 인식하여 산업융합촉진법을 제정했으 나 2013년 5월 기준, 동 법에 기초한 산업융합 신제품 적합성 인증 사례가 전무한 상태이다. 단일기술-단일산업에 기초한 기존의 규제 프레임을 그대로 유지한 채 융 합촉진법과 같은 땜질식 처방으로는 소기의 성과를 기대하기 어렵다. 산업간, 기술 간, 부처별 규제 칸막이를 동시에 허무는 근본적 개혁을 통해 융·복합을 위한 개 방 생태계를 조성해야 비로소 경계를 뛰어 넘는 기업가적 발견 노력이 왕성하게 일 어나고 창조경제도 꽃을 피울 수 있을 것이다.
좀 더 설명하면 첫째, 창조경제를 위한 개방 생태계를 조성하기 위해서는 업종 간 진입규제의 장벽을 허무는 규제개혁이 시급하다. 특히 서비스 산업은 일자리와 성장의 원천이 될 수 있음에도 지금처럼 분절적인 상태에서 저생산성으로 점철되어 있는 까닭은 앞서 설명한 바와 같이 지나치게 세분화된 업종간 진입규제의 장벽이 높기 때문이다. 진입규제는 명분이 무엇이든 결과적으로 사업자간 경쟁을 제한함으 로써 소비자후생을 감소시키는 한편, 해당 산업의 발전과 일자리 창출을 저해하는 부작용을 초래한다. 진입규제는 규제의 비용이 편익을 훨씬 능가하기 때문에 철폐 하는 게 바람직하지만 규제완화가 안 되는 까닭은 규제 지대를 누리는 업종별 이익 집단이 존재하고, 이들의 정치적 저항이 크기 때문이다.
그럼에도 서비스 부문은 창조 역량이 가치를 발휘하는 산업들이 집중되어 있기 때문에 경제 활성화는 물론, 창조경제 비전의 구현을 위해서도 이 분야의 불합리한 규제를 우선적으로 개혁해야 한다. 여기서 규제개혁은 업종간 융합을 가로막는 칸 막이 규제를 철폐하는 선에서 한발 더 나아가 자본과 기술 또는 자본과 지식이 자 유롭게 결합하도록 하는 방안을 포함한다. 예를 들어 종합건설업체가 건축 설계업 을 겸업하지 못하게 한 것은 설계사의 직역을 보호하겠다는 취지이나 이러한 칸막 이 규제는 한국 엔지니어링 산업의 국제 경쟁력 향상에 걸림돌로 작용하고 있다.
또한 전문자격증 소유자만이 사업을 하고 경영할 수 있도록 한 지금의 제도로는 외 부자금 조달에 한계가 있고 규모의 경제와 생산성 향상을 기대하기 어렵다. 따라서 의료법인과 법무법인과 같은 지식 서비스 분야에서도 주식회사 형태의 설립이 가능 하도록 관련 제도를 바꿔야 할 것이다.
둘째, 단일 기술-단일 산업 패러다임에 기초한 부처별 규제기능을 통폐합하는 등 재조정해야 한다. 기술이 다르고 산업이 다르다며 부처별로 규제권한을 분산한 것은 전통 산업사회의 패러다임이며 융‧복합이 일상화되고 있는 창조경제 시대에는 맞지 않다. 게다가 부처별 규제권한의 분산은 국민경제적 효율성보다는 부처 이기 주의 또는 행정 편의주의에 기인하는 경우가 많으며 이 때문에 기업들은 중복규제 에 시달리는 등의 문제가 발생한다. 예를 들어 제품을 수출, 판매하려면 시험인증 과정을 거쳐야 하는데 한국의 시험인증 수준은 경쟁력이 취약해서 한국의 수출기업 들도 외국 인증기관을 이용해야 하는 실정이다.21)
시험인증산업은 2009년 기준, 세계시장 규모가 910억 달러에 이를 만큼 그 자체 로 유망한 성장산업이다. 그러나 한국에서는 시험인증을 산업적 관점이 아닌 규제 수단으로 접근하고, 부처별로 규제권한을 나눠 가졌기 때문에 시험인증은 산업으로 발전하지 못하고 기업들은 여러 부처의 인증절차를 거치느라 출시하기도 전에 힘 빠지는 상황이 빈발하고 있다.22) 즉, 단일인정체계를 도입해서 정책역량을 집중시켜 왔던 EU와 달리 한국은 시험(KOLAS), 제품(KAS), 시스템(KAB) 분야로 구분하여 분 리 운영하는 한편, 110개에 이르는 법정 시험인증제도 관할권이 12개 부처에 분산 되어 있다. 정부도 융‧복합 제품의 인증절차를 간소화하는 fast-track을 만들고 규제 소관 부처간 협력을 강조하고 있으나 이 정도로는 문제 해결이 어렵다. 부처별로 흩어져 있는 인증제도와 기관을 통합하고 민간의 참여를 유도해서 시험인증산업의 경쟁을 촉진하는 등의 근본적인 개선책을 강구해야 한다.
셋째, 원칙 금지–예외 허용 방식에 의존하는 현행의 규제 시스템을 바꿔야 한다.
정부 규제는 산업의 진화와 기술의 발전 속도를 따라갈 수 없음에도 법령상 기준이 있는 경우에 한하여 새로운 비즈니스 모델 또는 신제품의 생산과 판매를 허용하는 현행 규제시스템은 창의적인 기업가정신의 발현을 억지하는 부작용을 낳고 있다.
이러한 규제시스템 때문에 외국에서는 승인이 나고 판매가 되는 제품임에도 불구하 고 한국에서는 관련 규정이 없다는 이유로 비슷한 제품을 개발해도 판매가 불가능 한 불합리한 일들이 벌어지고 있다. 예를 들면, 미국에서 개발된 폐동맥 삽입용 혈 압센서(CardioMems)나 패취형 혈당측정 센서(Eco Therapeutics) 등은 환자의 체내에 이식할 수 있는 의료기기인데 한국에서는 관련 규정이 없어서 비슷한 기능의 의료 기기 생산 및 판매가 불가능한 상황이며, 게다가 의료기기로 승인을 받는다고 해도
21) 여기에 대해 국제전기기술위원회 적합성 평가이사회(CAB)의 사무총장인 가브리엘 바르 카는, “독자 기술로 신제품을 만들고도 검증은 다른 나라에 의존하는 것을 보면 (한국 경제는) 마치 외발로 걷고 있다는 느낌이다”라고 평가한다. 머니투데이 인터뷰 기사 (2012.1.3.) 참조.
22) 예를 들면 융합제품인 돌침대의 시험평가 절차를 보면, 가구 내구성 평가는 KCL에서(40 만원), 전자파 시험은 전자파연구소에서(35만원), 항균 시험은 KTR에서(35만원) 분산되어 있기 때문에 비용과 시간 면에서 피수검 기업의 부담이 가중되고 있다. 또한 착용만으로 심박 수와 혈압 등을 측정할 수 있는 헬스 케어 의류를 개발하였으나 일반 의료제품인 지 의료보조기기인지 분류가 명확하지 않다는 이유로 판매기준, 품질보증기준을 정하는 데 어려움을 겪고 있다.
IT 기술을 이용하여 개인정보가 무선 상으로 전달되는 것은 현행 정보보호법에 위 반되기 때문에 또 다른 제도의 장벽에 부딪치는 문제가 있다.
원칙금지-예외허용의 방식으로 인한 부작용은 산업 및 기술 분류의 기존 틀에서 벗어나는 신제품의 개발 및 출시를 막거나 지체시키는데 그치지 않는다. 원칙금지- 예외허용의 규제체계 하에서는 규제 주관 부처의 권한이 막강하기 때문에 새로운 규제를 수반하는 법령 제·개정 시마다 정부 부처는 서로 규제권한을 갖겠다고 비 생산적인 정치 게임에 몰입하게 된다. 그 결과 필요한 제도의 신설을 막거나 아니 면 여러 부처가 규제권한을 나눠 갖는 중복규제로 귀착되는 경우가 발생한다. 예를 들어 민간조사제도(탐정)는 지하경제의 양성화, 국민권익의 보호, 퇴직 인력의 재활 용 등 여러 측면에서 도입이 바람직함에도 불구하고 유난히 한국에서만 불법인 채 로 남아있다. 그 까닭은 동 제도를 누가 관할해야 할지를 둘러싸고 정부 안의 첨예 한 갈등이 국회에까지 영향을 미치면서 결정을 유보했기 때문이다.
이와 같은 문제점 때문에 원칙금지-예외허용 방식은 원칙허용-예외금지 방식으 로 바꾸는 게 맞다. 그러나 이는 원칙적 담론일 뿐이다. 지난 정부에서도‘국민중심 원칙허용’의 관점에서 규제체계를 바꾸려고 노력했으나 성과를 거두지 못했는데 그 까닭은 규제의 근간을 이루는 법률 제·개정권이 국회에 있기 때문이다. 행정부 만의 의지와 노력으로 짧은 시간 안에 해결할 수 있는 사안이 아니다. 따라서 규제 시스템의 근본적인 개혁은 행정부뿐만 아니라 입법부, 사법부도 참여하는 국가적 차원에서 장기적으로 추진해야 하며, 단기적으로 정부가 먼저 해야 할 일은 법제도 상의 근거 없음으로 인해 해당 산업의 태동과 발전을 가로 막고 있는 제도상의 미 비점을 보완하는 일이다.
넷째, 개방화 시대에 국제적 정합성과 부합되지 않거나 경제현실과 동떨어진 규 제는 폐지 또는 완화해야 한다. 개방경제 시대에 기업 투자와 생산은 규제를 비롯 한 기업 부담이 적은 곳으로 흘러가기 마련이다. 앞에서 보았듯이 국내기업의 해외 직접투자는 급증하는 반면, 외국인 직접투자는 정체 상태인 것도 규제 격차와 무관 하지 않다. 다른 나라에는 없고 한국에만 존재하는 규제는 한국 경제에 스스로 족 쇄를 채우는 행위와 다름이 없기 때문에 그런 규제는 속히 폐지하거나 개선해야 한 다. 예를 들면 지주회사에 대한 각종 행위규제를 시급히 완화해야 한다. 지주회사 기업집단은 일반 기업집단보다도 강하고 불리한 규제로 인해 신규투자에 나서기도 어렵다. 최근에도 지주회사의 증손회사 보유의 원칙 금지 때문에 외국기업과 2조 원대의 합작투자 기회가 좌초될 위기를 맞고 있다.23) 이에 대통령까지 나서서 규제 완화 법안의 통과를 요청하고 있지만 경제민주화의 화두에 갇혀 있는 국회는 아직 묵묵부답이다. 이러한 사례에서 보듯이 국민경제적 측면에서 규제완화가 바람직하 고 행정부가 추진 의지가 강해도 국회의 정치적 이해득실 셈법에 가로막혀 무산될 수 있는 게 한국 제도 환경의 특징이자, 한계인 셈이다.
23) GS 칼텍스는 일본 쇼와텔타이요오일과 같이 1조원을 투자해서 여수에 파라자일렌(PX) 공정설립을, 그리고 SK 종합화학은 일본 JX 에너지와 울산 PX 공장설립을 추진 중이나 공정거래법상 증손회사 지분규제로 인해 추진할 수 없는 상황이다.
