과잉·졸속입법 사례분석 및 시사점
22-06
KERI 정책제언홍 완 식
건국대학교 법학전문대학원 (wshong@konkuk.ac.kr)
‘좋은 법률’이라 함은 법률제정의 불가피성, 수범자들의 입장에서의 이해가능성, 법률의 명확성, 규범질서 내에서 의 통일성과 효율성 등을 갖춘 법률로서, 기본권을 최적으 로 보호하고 국가운영을 최적화하는 법률이라고 할 수 있 다. 즉, 국민들의 의견이 입법에 적극 반영되며, 법률안의 위 헌성이 사전에 제거되고, 입법으로 인하여 재정적 건전성이 침해되지 않고, 기존 법체계와 모순되지 않는 법률을 입법 하는 것이 입법의 궁극적 지향점이자 목표라고 할 수 있다.
제17대 국회부터 국회의원들이 발의한 법률안의 숫 자는 폭증하고 있는데, 이러한 의원발의 법률안의 증 가는 국회의 입법기능이 활성화된다는 긍정적인 평가 도 가능하지만, 법률안을 검토하고 심의할 수 있는 적 정규모를 상회하는 것으로 과잉법안·졸속법안·부실 법 안 · 묻 지 마 법 안 등 의 우 려 가 있 는 것 이 사 실 이 다 .
이 글에서는 남해안발전특별법이 결국 동서남해안 및 내륙 권 발전 특별법으로 확대되는 과정에서 나타난 불합리한 입 법경쟁, 면세점 특허기간을 10년에서 5년으로 단축되면서 발 생한 면세점 탈락과 재선정 등에서 빚어진 해고와 혼란, 경영
지도사의 노무관리를 가능케 하는 법률개정과 다시 불가능하 게 한 법률개정 과정에서의 혼란과 입법낭비, 윤창호법을 통 한 처벌강화와 2차례에 걸친 헌재의 위헌결정을 통해 볼 수 있는 입법의 기술적 미비, 성범죄자 취업제한제도 도입과 2 차례에 걸친 헌재의 위헌결정을 통해 볼 수 있는 입법의 완성 도 미흡, 모든 몰카범죄의 일률적인 20년 신상등록관리기간 에 대한 위헌결정을 통해 볼 수 있는 정교하지 못한 입법적 미 비, 변리사시험의 합격자 결정방식을 제대로 된 검토나 고려 없이 6개월 기간동안 상대평가제-절대평가제-상대평가제로 변경한 입법적 경솔함, 게임셧다운제의 도입과 폐지과정에서 관찰되는 입법명분과 입법효과의 현저한 괴리를 살펴보았다.
국회에 발의되는 법률안의 양적 증가를 기본적으로는 긍정 적으로 평가한다. 그러나 법률안의 질적 개선이 시급히 필요 하고 최소한 중복법안이나 표절법안을 억제하여야지만 폭증 하는 법률안을 검토하고 심의하는 국회의 기능이 제대로 작동 할 수 있을 것이다. 정부가 제출하는 법률안에는 입법계획, 규 제심사, 부처간협의, 법안심사 등 다양한 심사와 평가제도가 있고, 많은 지방자치단체에는 입법영향분석제도가 도입되었
지만, 국회의원들이 발의하는 법률안의 입안과정에 는 규제영향분석제도나 입법영향분석제도가 전혀 도입되어 있지 않다. 신중한 법률, 체계적인 법률, 법기술적으로 완성도가 있는 법률 그리고 궁극적으 로는 ‘좋은 법률’을 만들기 위해서는 의원들이 발의 하는 법률안의 입법과정에 규제영향분석을 포함하 는 입법영향분석제도를 도입할 필요가 있다.
즉, 국회의 입법권을 제약하지 않으면서도 법률 안의 완성도를 높이며 법률안의 질을 향상시키는 제도적 보완장치로서 입법영향분석제도를 도입할 필요가 있다는 것이다. 합리적인 입법을 하고 입법 의 질을 높이며 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있도록 입법을 지원하는 제도인 입법영향분석제도
는 입법결정을 지원하는 제도이지 입법결정을 대체 하는 제도가 아니다. 정부가 제출하는 법안에는 부 패영향평가·성별영향평가·갈등영향평가·규제심사·법 안심사와 같은 다양한 심사와 평가제도가 있지만, 국회의원이 발의하는 법안에는 10일간의 입법예고 제도와 위원회의 검토제도 이외에는 별다른 의견수 렴이나 검증 혹은 평가제도가 없다. 입법영향분석제 도는 어떠한 법률안이 제대로 만들어지고 있는지, 집행가능성이나 현실적합성은 따져보았는지, 어떠한 재정적 효과를 초래할지, 수범자들에게 과도한 부담 이나 규제를 내용으로 하는 것은 아닌지 등을 검토 하기 위해 도입이 필요하다는 것이다.
Ⅰ. 서론
□ 입법의 궁극적 지향점이자 목표는 ‘좋은 법률’을 만드는 것임.
◦‘좋은 법률’이라 함은 법률제정의 불가피성, 수 범자들의 입장에서의 이해가능성, 법률의 명확 성, 규범질서 내에서의 통일성과 효율성 등을 갖춘 법률로서, 기본권을 최적으로 보호하고 국 가운영을 최적화하는 법률이라고 할 수 있음.
◦ 국민들의 의견이 입법에 적극 반영되며, 법률안 의 위헌성이 사전에 제거되고, 입법으로 인하여 재정적 건전성이 침해되지 않고, 기존 법체계와 모순되지 않는 법률을 입법하는 것이 입법의 궁극적 지향점이자 목표라고 할 수 있음.
◦ 이렇게 좋은 법률(Gutes Recht) 또는 보다 나 은 규제(better regulation)를 만들기 위한 노력 은 모든 자유민주의 국가에서 추구하는 보편성 을 지닌 입법목표라고 할 수 있음.
□ ‘좋은 법률’이 되기 위한 조건으로서의 입법과정 과 입법내용
◦ 좋은 법률이 되기 위한 입법과정: 헌법과 법률 등에서 정하는 입법절차를 제대로 거쳐야 함. 특히 국민의 의견을 수렴하고 국회에서의 다수 파와 소수파의 토론과 표결을 통해 만들어지는 법률이어야 함.
◦ 좋은 법률이 되기 위한 입법내용: 법률의 내용 이 헌법정신과 헌법규정에 위반되지 않고 다른 법률과 모순되지 않으며, 입법의 원칙에 부합하 는 내용을 지닌 법률이어야 함.
Ⅱ. 의원발의 법률안의 문제점
1. 일반론
□ 법률안의 입안은 국회의원과 정부가, 법률안의 심 의·의결은 국회가, 법률안의 공포 또는 재의요구 는 정부가 담당함.
◦ 법률안 제출권이 국회의원과 정부에 있기 때문 에 법률안의 입안주체는 국회의원과 정부임. 제 출되는 법률안은 입안주체에 따라 의원법률안 과 정부법률안의 두 가지로 구분됨.
◦ 국회의원 또는 정부인 입안주체의 특성상 입안 할 때의 방법과 절차는 양자 간에 차이가 있지 만, 일단 법률안이 국회에 제출되면 이를 심의· 의결하고 공포하는 절차는 동일함.
- 정부입법의 경우에는 법률안에 대한 관계기관 협 의, 규제심사 등의 정해진 절차가 있어서, 이에 따라 초안의 검토ㆍ수정하여 점차 개선된 법률안 의 형태를 갖추어 국회에 제출함.
- 의원입법의 경우에는 이러한 검토ㆍ수정에 해당 하는 단계가 생략되어 있음. 즉, 초안의 마련 후 국회에 제출될 때까지 거쳐야 하는 의무적인 검 토ㆍ수정 단계가 없음.
□ 의원발의 법률안의 특징과 장점 및 한계와 문제점
◦ 이렇게 국회의원이 법률안을 발의함에 있어서 의 검토ㆍ수정 절차의 생략은 의원입법이 갖는 가장 큰 특징으로서, 의원입법이 갖는 의의와 장점은 물론이고 의원입법의 한계와 문제점 또 한 이러한 의원입법 고유의 절차에서 비롯된다 고 할 수 있음.
- 국회의원은 여러 경로의 의견수렴을 통해 필요하 다고 생각하는 사안을 간편하고 신속하게 법률안 으로 만들어 국회에 제출할 수 있다는 입법과정 상의 장점이 있음.
- 그러나, 지나치게 신속히 법률안을 작성하고 신중 한 검토가 없이 발의하는 경우에는 졸속·부실한 법률안이 발의되어질 가능성을 배제할 수 없음.
- 정부가 법률안을 입안하여 제출하려 하는 경우에 매년 입법계획을 세우고 오랜기간 동안 여러 단 계의 복잡한 절차를 거쳐서 법률안을 국회에 제 출하기 보다는, 국회의원에게 법률안 발의를 부 탁하는 방식으로 ‘우회입법’ 혹은 ‘절차회피적 법 률안’이 발생 가능함.
<그림 1> 법률안 처리과정
자료: 대한민국 국회 홈페이지 https://www.assembly.go.kr/views/cms/assm/assemact/legislation/legislation03.jsp.
시기 구분 (연도) 전체 법률안
의원발의 법률안 정부제출 법률안
제출 건수
가결
건수 가결률 제출
건수 가결건수 가결률
제헌국회(48~50) 234 89 43 48% 145 106 73%
제2대(50~54) 398 182 77 42% 216 137 63%
제3대(54~58) 410 169 72 43% 241 85 35%
제4대(58~60) 322 120 31 26% 202 44 22%
제5대(60~61) 296 137 30 22% 159 40 25%
국가재건최고회의(61~63) 1,162 554 514 93% 608 501 82%
제6대(63~67) 658 416 178 43% 242 154 64%
제7대(67~71) 535 244 123 50% 291 234 80%
제8대(71~72) 138 43 6 14% 95 33 35%
제9대(73~79) 633 154 84 55% 479 460 96%
제10대(79~80) 129 5 3 60% 124 97 78%
국가보위입법회의(80~81) 189 33 33 100% 156 156 100%
제11대(81~85) 489 202 83 41% 287 257 90%
제12대(85~88) 379 211 66 31% 168 156 93%
제13대(88~92) 938 570 171 30% 368 321 87%
제14대(92~96) 902 321 119 37% 581 537 92%
제15대(96~00) 1,951 1,144 461 40% 807 659 82%
제16대(00~04) 2,507 1,912 514 27% 595 431 72%
제17대(04~08) 7,489 6,387 1,352 21% 1,102 563 51%
제18대(08~12) 13,913 12,220 1,663 14% 1,693 690 41%
제19대(12~16) 17,822 16,729 2,414 14% 1,093 379 35%
제20대(16~20) 24,141 23,047 2,890 13% 1,094 305 28%
제21대(20~22. 6. 20) 15,599 15,106 1,503 10% 493 111 23%
2. 의원발의 법률안의 접수 및 처리현황
□ 국회의원이 발의하는 법률안의 증가
◦ 제1대 국회부터 현재 제21대 국회까지의 법률 안 제출 실적을 비교하면, 국회의원의 법률안 발의건수는 많지 않은 가운데 제16대 국회까지 는 그 발의건수가 완만하게 증가하였음.
◦ 제17대 국회 이후에는 매 입법기마다 법률안의 발의건수가 눈에 띄게 증가하고 있음. 제19대 국회에서는 총 17,822건, 제20대 국회에서는 총 24,141건 그리고 제21대 국회 말에는 이전 국회보다 더 많이 발의될 것으로 예상됨.
◦<표 1>의 원안과 수정안 통과를 기준으로 한 가결률은 매우 낮기 때문에, 근래에는 위원회 대안에 반영된 법률안도 가결된 것으로 보아
<표 2>처럼 가결률을 계산하고 있음.
◦ 그러나 발의되어지는 많은 법률안들이 이전에 발의된 법률안과 유사한 법률안이 많기 때문에 대안반영을 가결된 것으로 보는 것은 국회의원 들의 법안발의 실적을 높이는 것에는 기여하지 만 불필요한 의원발의 법률안의 증가를 초래하 기 때문에 바람직하지 않음.
<표 1> 의원발의 법률안과 정부제출 법률안 가결률 비교(원안 및 수정안 기준)1)
주: 가결견수와 가결율은 대안통과를 포함하지 않은 원안 및 수정안 통과를 기준으로 한 것임.
1) 국회사무처에서 2004년에 발간한 의정자료집을 기초로 하고, 2004년 이후의 자료는 국회사무처 의안정보시스템의 의안통계를 반영하여 재구성한 자료임.
시기 구분(연도) 전체 법률안
의원발의 법률안 정부제출 법률안
제출 건수
가결
건수 가결률 제출
건수 가결건수 가결률
제15대(96~00) 1,951 1,144 687 60% 807 737 91%
제16대(00~04) 2,507 1,912 1,028 54% 595 551 93%
제17대(04~08) 7,489 6,387 2,886 45% 1,102 880 80%
제18대(08~12) 13,913 12,220 4,890 40% 1,693 1,288 76%
제19대(12~16) 17,822 16,729 6,626 40% 1,093 379 35%
제20대(16~20) 24,141 23,047 8,061 35% 1,094 738 68%
제21대(20~22. 6. 20) 15,599 15,106 4,367 29% 493 260 53%
시기 구분(연도) 전체 법률안 의원발의 법률안 정부제출 법률안 전체 법률안에서 의원발의 법률안이 차지하는 비율
제15대(96~00) 1,951 1,144 807 58.6%
제16대(00~04) 2,507 1,912 595 76.3%
제17대(04~08) 7,489 6,387 1,102 85.3%
제18대(08~12) 13,913 12,220 1,693 87.8%
제19대(12~16) 17,822 16,729 1,093 93.9%
제20대(16~20) 24,141 23,047 1,094 95.5%
제21대(20~22. 6. 20) 15,599 15,106 493 96.8%
<표 2> 의원발의 법률안과 정부제출 법률안 가결률 비교(대안 통과 포함 기준)2)
주: 가결견수와 가결율은 원안 및 수정안 통과에 더하여 대안반영된 것을 포함한 수치를 기준으로 한 것임.
<표 3> 의원발의 법률안과 정부제출 법률안 접수현황3)
◦ 국회에 제출되는 전체 법률안 중에서도 특히 국회의원들이 발의한 법률안의 숫자는 제17대 국회부터 폭증하고 있음.
- 국회의원들이 발의하는 법률안만을 보자면, 제17 대 국회 6,387건, 제18대 국회 12,220건, 제19대 국회 16,729건, 제20대 국회 23,047건, 제21대 국회 15,106건(2022년 6월 20일 현재)으로 그 증 가속도가 더욱 빨라지고 있음.
- 또한 <표 3>에서 보는 바와 같이, 전체 법률안 중에서 차지하는 의원발의 법률안은 제17대 국회 85.3%, 제18대 국회 87.8%, 제19대 국회 93.9%, 제20대 국회 95.5%, 제21대 국회 96.8%(2022년 6월 20일 현재)로 그 비율이 점차 증가하고 있 음. 갈수록 많아지는 법률안의 대부분은 의원발 의 법률안이므로, 의원발의 법률안에 대한 합리 적인 통제방안이 필요하다는 의견이 지배적임.
- 발의되는 법률안의 지나친 증가는 법률안에 대한 심도있는 심사를 저해하는 부정적인 면이 크며,
“제21대 국회 들어와 폭증한 법안발의를 두고 입 법과징과 입법부실의 가능성 등 여러 문제점이 지적되고 있다”는 지적이 있음.4)
- 우리 국회의 입법활동은 양적인 측면에서 보자면 세계 최고 수준인데, ‘더 많은 입법’이 아니라 ‘더 중요한 입법’ 또는 ‘더 좋은 입법’이 우리 국회의 미래가 되어야 함.5)
◦ 의원발의 법률안 증가의 원인 : 국회의원의 입 법활동이 활성화되고 국회의 입법지원조직이 확 대됨과 더불어 제17대 국회 이후에 시민단체의 활동이 커지고 이들이 국회의원의 법률안 발의 및 처리실적을 분석·공개함 등에 따른 영향
2) 국회사무처에서 2004년에 발간한 의정자료집을 기초로 하고, 2004년 이후의 자료는 국회사무처 의안정보시스템의 의안통계를 반영하여 재구성한 자료임.
3) 국회사무처에서 2004년에 발간한 의정자료집을 기초로 하고, 2004년 이후의 자료는 국회사무처 의안정보시스템의 의안통계를 반영하여 재구성한 자료임.
4) 박상훈, 더 많은 입법이 우리 국회의 미래가 될 수 있을까?, 국회미래연구원, 2020, 61쪽.
5) 박상훈, 국회의 기능과 역할, 무엇이 문제이고 어떻게 개선할 수 있을까?, 국회미래연구원, 2020, 49쪽.
- 의원입법이 대폭 증가하게 된 계기는 민주화와 더불어 국민의 다양한 입법수요가 증가하였고 이 와 더불어 국회의원의 정책개발 능력과 입법조사 처와 법제실, 예산정책처 등 입법지원조직의 입 법지원 능력도 향상된 데 따른 것으로 보임.
- 특히, 사회변화에 탄력적으로 신속하게 대처함에 있어서 정부보다는 국회의원의 법률안의 발의절 차가 훨씬 간소하다는 점이 의원입법의 활성화에 한 몫을 하고 있음.
- 또한 의원입법이 양적으로 급속하게 성장하게 된 배경에는 국회의원이 입법수요를 수렴하는 경로 와 방법이 다양하고 용이하다는 점임.
- 의원발의 법률안은 지역구민의 민원 수렴, 시민단 체의 의견 반영, 이익단체의 특정 이익 반영, 국 회의원 개인의 전문성과 이념에 기초한 정책 반 영, 언론에서 제기한 사회문제 해결 등을 위해서 성안·제출되고 있음.
- 특히, 정부 내부의 복잡한 법률안 입안절차나 규 제심사절차를 회피하기 위해서, 때로는 부처이기 주의에 따라 부처 상호간 이해조정이 어려운 법 률안이 의원입법으로 우회하여 제출되기도 함.
3. 의원발의 법률안의 문제점
□ 우선적으로 밝혀둘 것은, 국회의원들의 의정활동 이 활성화되고 의원발의 법률안이 많아졌다는 사 실은 일단 긍정적으로 평가되어야 한다는 점임.
◦ 과거 입법의 주도권이 행정부에 있던 시기에 국회는 ‘통법부’라는 오명을 지니고 있을 정도 로 의원발의 법률안은 정부제출 법률안에 비하 여 적었고, 정부제출 법률안을 심의·의결함에 있어서도 전문성이 부족하다는 비판을 받고 있 었음.
◦ 따라서 국회가 법안발의와 법안심사의 주도권 을 갖게 된 점은 의회민주주의가 구현되고 국
회가 제 기능을 수행하게 되었다는 점에서 긍 정적으로 평가되어야 할 것임.
- 의원발의 법률안의 경우 정부제출 법률안에 비하 여 소수자의 권리를 보호하거나 소외계층을 지원 하는 긍정적인 역할을 하고 있으며 사회적으로 중요한 입법과제를 주도하는 등의 장점이 있음.6)
- 대의민주주의 혹은 간접민주주의라고 하는 정치 이념 및 헌법원리에 따라, 국민의 대표기관으로 서의 입법부인 국회가 입법행위를 통해 주권자인 국민의 의사를 법률로 전환한다는 중요한 의미가 있음.
◦ 다만, 지나치게 많은 법률안이 발의되면 부실하 게 심의·의결될 가능성이 있으므로, 이에 대한 문제에 대한 분석 및 개선방안이 도출될 필요 가 있음. 의원발의 법률안의 문제점으로 지적되 는 몇 가지 유형을 살펴보면 다음과 같음.
□ 유사한 내용의 법률안이 중복 발의되는 문제점
◦ 법률안 발의건수를 늘이기 위하여, 현행 법률의 몇 개 조문만을 고쳐서 개정법률안을 제출한다 거나, 정부가 제출하거나 다른 국회의원이 발의 한 법률안과 유사한 내용의 법률안을 발의하는 경우가 있음.
- 정부에서 법률안을 제출하기 위하여 규제심사나 부처협의 등을 진행하는 과정 중에 있는 법률안 이나 다른 국회의원이 이미 발의한 법률안과 유 사한 내용의 ‘표절법안’ 혹은 ‘중복법안’이 발의되 는 것은 바람직하지 않음.
- 정부입법의 경우에는 중복법률안의 제출이 어려 운 입법과정을 제도화하고 있지만, 의원입법은 법률안의 내용에 약간이라도 차이가 있으면 중복 제출을 막을 제도적 장치7)가 없기 때문에 법률안 의 중복제출로 인하여 법률안의 가결율이 낮아지 는 부정적인 효과가 발생하기도 함.8)
6) 석인선/이인호/권건보/최희경, 「국회입법과정의 혁신에 관한 연구」, 국회운영위원회, 2007. 2, 188쪽.
7) 강장석, 「제17대 국회개혁과제에 관한 연구」, 국회사무처, 2005. 10, 53쪽.
□ 부실한 법률안이 발의되는 문제점
◦ 정치적 필요에 의하여 법률안이 급히 만들어지 는 경우에는 법률안의 입안 및 통과에만 급급 하여 법률안 초안을 작성하는 시간이 얼마 주 어지지 않기 때문에, 부실하고 졸속인 법률안이 만들어질 가능성이 큼.
- 법률안이 급하게 만들어지는 경우에는 법률안의 내용이 미비하거나 법제기술상의 완성도가 미흡 한 법률안이 입안되어 발의될 수 있음.
- 졸속의 부실법안이 입법되는 경우에는 헌법재판 소의 위헌법률심판이 제기될 수 있고, 그 결과 위헌 혹은 헌법불합치 결정이 내려지게 된다면 법적 안정성이 저해되고 국민생활에 혼란이 발생 할 수 있음.
□ 규제심사나 부처협의, 법안심사 등의 절차를 회피 하기 위해 발의되는 문제점
◦ 정부가 법률안의 입법을 하는 경우에는 입법예 고절차, 규제개혁위원회의 규제심사절차, 부처 협의절차, 법안심사절차, 국무회의 통과절차 등 의 복합하고 시간을 요하는 입법절차가 있기 때문에, 이러한 절차를 회피하기 위하여 국회의 원이 법률안을 발의하는 형식으로 법안이 발의 되는 경우가 있음
- 전술한 바와 같이 정부가 법률안을 제출하는 경 우와 국회의원이 법률안을 발의하는 경우에는 입 법과정의 비대칭성이 존재하기 때문에, 정부법률 안의 ‘우회입법’ 혹은 ‘절차회피적 법률안’이 발생 할 가능성이 있음.
- 특히 불합리한 경제규제를 내용으로 하는 법률안 이 규제의 효과에 대한 예상이나 검토없이 발의 되는 경우에는 매몰비용이나 불필요한 사회적 비 용이 발생할 가능성이 있음.
□ 필요예산이나 지출용도에 대한 정확한 예측이 없 는 법률안이 발의되는 문제점
◦ 많은 재원을 필요로 하는 법률안임에도 불구하 고, 필요예산이나 지출용도에 대한 정확한 추계 나 예측이 없는 ‘묻지마식’의 법률안이 만들어 질 가능성도 있음.
- 현실성 및 타당성에 대한 검증이 제대로 이루어 지지 않아 재원확보가 어렵거나 효과 대비 과다 한 비용이 들어가는 법률안이 발의될 수 있음.
- 공직선거 등을 의식하여 포퓰리즘 정책을 법제화 하는 것으로, 국가의 재정건전성을 저해하는 부 정적인 효과가 발생할 수 있음.
8) 임중호, “입법과정의 개선 및 발전방향”, 「입법과정의 현황과 개선방안」, 국회법제실/한국공법학회, 2005. 11, 41쪽.
Ⅲ. 과잉·졸속입법 사례분석
1. 동서남해안 발전 특별법의 입법경위
□ 2000년대 중반에 연안개발을 위한 법률 제정의 필요성이 대두되어, 경상남도를 중심으로 3건의 남해안발전특별법안이 발의되었음. 남해안발전특 별법안들이 발의되자 동해안광역권개발지원특별법 안도 발의되었음.
◦2006년 8월 30일에 남해안균형발전법안이 발의 되고, 2006년 9월 7일에 남해안발전특별법안이 발의되었으며, 2006년 9월 29일에 남해안발전 지원법안이 발의되었음.
◦ 남해안발전을 위한 3개 법안이 발의되어 국회 건설교통위원회에 상정되어 법안심사소위원회 심의절차가 진행되자, 2006년 12월 14일에 동 해안광역권개발지원특별법안이 발의되었음.
◦ 동해안발전법안의 내용은 남해안발전법안들의 내용과 대부분 유사한 내용이었으며, 남해안발 전법안을 주도한 국회의원들과 경상남도의 입장 은 남해안발전법안의 우선 처리를 주장하였음.
□ 국회 건설교통위원회 법안심사소위에서 4개 법안 의 병합심사 결과 연안권발전특별법안이 대안으로 채택되었음.
◦ 이에 법안에 대한 비판의견이 나타났으며 수도 권와 중부내륙권 출신 의원들도 이들 법안에 반대하는 의견을 표출하기 시작하였고, 연안개 발을 반대하는 환경단체의 반대활동과 연대하 는 양상도 나타났음.
◦ 이에 더하여 2007년 4월 27일에는 서남권등 낙후지역발전 및 투자촉진 특별법안이 발의되 었음.
□ 2007년 12월 27일에 동서남해안권발전특별법이 제정되었으나, 이후 2010년에 내륙권 의원들의
요청과 법률안 발의를 통해 「동서남해안 및 내륙 권발전특별법」으로 개정됨.
◦2010년 4월 15일에 “해안중심의 대외개방형 미 래성장축에 내륙권의 실행력 확보 방안을 추가 하기 위하여 이 법의 공간적 범위에 내륙권을 포함”시키는 내용으로 법률을 개정하고, 법률의 제목을 「동서남해안 및 내륙권 발전 특별법」으 로 변경함.
□ 분석 및 시사점
◦ 남해안 발전법으로 시작된 경쟁적인 법률안 제출 이 동해안 지역구 의원과 서해안 지역구 의원에 의하여 동서남해안 발전법으로 확대되었고, 더 나아가 내륙권 지역의 의원들에 의하여 동서남해 안 및 내륙권발전특별법으로 확대 개정되었음.
- 「동서남해안 및 내륙권 발전 특별법」이라 함은 결과적으로 해안과 내륙을 포함한 전체 국토를 대상으로 하는 것이며, 이는 이미 「국가균형발전 법」 등 기존의 법률에 의하여 규율되고 있었음.
◦ 이는 결국 특별법과 특례법을 통하여 지역이기 주의를 유발하는 과도한 입법경쟁이 발생할 가 능성이 있다는 것이며, 이러한 특례를 인정받지 못하는 지역의 저개발이라는 상대적 박탈감을 초래하고 나아가 국토의 불균형 발전으로 귀결 될 가능성이 있음.
2. 면세점 특허기간을 5년으로 단축한 관세법 개정
□ 2012년 11월 2일에 발의되어 2013년 1월 1일 에 공포된 「관세법」 개정은 면세점의 특허기간을 10년에서 5년으로 단축하는 등을 내용으로 함.
◦ 「관세법」에 제176조의2를 신설하여 보세판매장 특허의 특례를 도입함.
- 중소 ․ 중견기업에 대하여 일정 비율 이상 보세판 매장 특허를 부여하고, 상호출자제한기업집단 내 기업에 대해서는 보세판매장 특허를 일정 비율
이하로 제한하며, 보세판매장 특허 수수료를 차 등적으로 징수할 수 있는 근거를 마련하고, 보세 판매장 특허 기간을 5년 이내로 함.
- 보세판매장(면세점) 특허권이 1979년 이후 지속적 으로 갱신되는 보세판매장이 있는 등 한 번 특허 를 받은 사업자가 과도하게 오랫동안 사업을 영 위하는 것을 방지하려는 것(국회 기획재정위원회 검토의견)을 목적으로 한다고 하였지만, 동 개정 안에 대하여 면세점 업계가 의견을 제시할 기회 가 주어지지 않았음. 즉 법률개정에 대하여 관련 자 및 이해당사자의 의견수렴이 부족하였음.
- 면세점의 특허기간을 5년으로 단축하는 내용을 담은 이러한 ｢관세법｣ 개정안에 대해서는 기획재 정위원회와 법제사법위원회는 물론이고 본회의에 서도 질의나 논의가 거의 없었음.
- 특히 주목할 것은, 동 개정안이 2013년 1월 1일 새벽 4시경에 개최된 본회의에서 의결되었으며, 법안은 같은 날에 정부로 이송되어 공포되고 당 일부터 시행되었음. 즉, 같은 날에 법안의 국회통 과, 정부이송, 법률의 공포 및 시행이 매우 이례 적으로 신속하게 처리되었음. 다만, 면세점 특허 기간 단축에 관한 규정만은 바로 시행이 불가능 하기 때문에 10개월의 유예기간을 두었음.
- 이러한 관세법 개정은 매우 급박하게 국회 본회 의 의결·정부 이송·대통령 공포 및 시행의 과정 을 거친 이례적이고 부실한 법률개정이라고 할 수 있음.
□ 분석 및 시사점
◦ 이러한 법률개정으로 인하여 면세점 특허기간 이 5년으로 단축되고 재심사에서 탈락한 면세 점이 나왔으며, 이로 인하여 강한 민원이 제기 되는 등의 부작용이 나타난 이후에 면세점을 추가로 선정하는 등의 혼란을 거치게 되었음.
- 면세점의 특허기간을 10년에서 5년으로 단축하는 입법과정에서 이러한 면세점 특허기간의 단축이 어떠한 부작용이나 혼란 등의 경제적·사회적 영 향을 가져올지에 대한 검토가 전혀 없었음.
- ｢관세법｣ 개정과정과 그로 인한 혼란에 대해서 언론은 “정치권의 입법횡포와 정부의 단견이 빚 어낸 불행한 사태”로 평가함.
◦ 결국은 면세점을 추가로 선정하는 미봉책으로 당시 ｢관세법｣ 개정의 입법적 결함이 시정되었 음. 법률안이 어떠한 긍정적 및 부정적 효과를 가져올지에 대한 입법영향분석 제도가 도입될 필요가 있다는 점을 나타내는 입법사례라고 할 수 있음.
3. 경영지도사의 노무관리를 가능케 한 법률의 개정 과 재개정
□ 2013년 11월 21일에 경영지도사의 업무에 “인 사, 조직, 노무, 사무관리의 진단 ․ 지도”라고 규정 하여, 경영지도사의 업무범위에 노무관리가 포함 되는 ｢중소기업진흥에 관한 법률｣ 개정안이 발의 되었음.
◦ 경영지도사 및 기술지도사의 자격 및 업무에 관한 사항 등을 법률에 규정함(안 제46조의2 및 제47조 등).
◦ 논란이 된 핵심내용은 전술한 바와 같이 제47 조 제1항에 경영지도사의 업무에 “인사, 조직, 노무, 사무관리의 진단 ․ 지도”라고 규정하여, 경 영지도사의 업무범위에 노무관리를 포함하도록 규정한 것임.
□ 이러한 ｢중소기업진흥에 관한 법률｣ 개정안은 2014년 12월 29일에 국회 본회의에서 의결되어 2015년 1월 28일에 공포되었고, 공포 후 6개월 이 경과한 날부터 시행되도록 규정되었음.
◦ 그러나 경영지도사가 결과적으로 노무업무를 하도록 한 ｢중소기업진흥에 관한 법률｣ 개정법 률은 공포 직후부터 잘못된 부실입법이라는 평 가를 받았음.
- 개정법률에 따르면, 경영지도사들이 노무관리에 해당하는 부당해고, 임금체불 등 공인노무사 업
무까지 대행할 수 있도록 하는 결과를 가져온다 는 것임.
□ 개정법률은 공인노무사 등 노동관계법 소관 상임위 인 환경노동위원회는 물론 고용노동부와 제대로 된 협의도 거치지 않고 통과하였다는 비판을 받았음.
◦ 경영지도가가 결과적으로 노무사의 직역을 침 해한다는 반발과 함께 관련자 및 이해관계자의 의견도 듣지 않아서 입법과정에서 의견수렴이 부족하였다는 비판을 받음.
- 또한 산업통상자원위원회나 법제사법위원회의 심 사과정에서 환경노동위원회나 고용노동부에 의견 을 전혀 구하지 않은 것이 문제라는 비판에 직면 하였음.
□ 이러한 법률개정에 대한 반작용으로 경영지도사가 노무사 활동을 할 수 없도록 하는 내용의 공인노 무사법이 발의되었음.
◦ 즉, 2015년 2월 2일에는 변호사, 세무사가 보 험사무대행업무를 행하는 경우를 제외하고, 타 자격사가 공인노무사의 직무를 행하는 것을 금 지하는 ｢공인노무사법｣ 개정안이 발의되었음.
◦ 또한 2015년 2월 5일에는 노동조합 및 이에 준하는 비영리단체를 제외한 비전문 자격사 및 컨설팅 회사의 노동관계 법령에 대한 상담 ․ 지 도를 제한하는 내용의 ｢공인노무사법｣ 개정안 도 발의되었음.
□ 이렇게 법률개정에 대한 논란과 반발이 거세어지 자, 이러한 개정법률을 발의한 의원이 2015년 2 월 5일에 논란이 된 사항을 원점으로 돌리는 ｢중 소기업진흥에 관한 법률｣ 개정안을 발의하였음.
◦ 즉, 업무제한규정을 두고 있는 다른 법령에 대 해선 경영지도사 대행업무를 수행범위에서 제 외하는 내용의 법률안으로, 경영지도사의 업무 범위에서 공인노무사의 업무에 관한 사항을 제 외하는 것임.
- 동 개정안은 산업통상자원위원회와 법사위를 거 쳐 2015년 12월 31일에 본회의를 통과하였고, 2016년 1월 27일에 공포되었음.
□ 분석 및 시사점
◦ 자격제도의 권한 설정 및 배분 그리고 직역 간 의 업무분장이나 이해관계가 첨예한 법률에 대 한 개정을 함에 있어서, 충분한 검토나 의견수 렴없이 입법을 하는 경우에는 입법실패와 함께 사회적 갈등을 초래할 가능성이 있음.
◦ 결과적으로, 잘못 만들어진 개정법률이 1년만에 다시 원래의 내용으로 개정됨으로써 부실입법 으로 인한 입법의 결함이 시정되었음.
4. 윤창호법에 대한 2차례의 위헌 결정
□ 윤창호법은 음주운전에 대한 처벌수위를 높이고 음주운전 기준을 강화하는 ｢특정범죄 가중처벌 등 에 관한 법률｣ 개정법률과 ｢도로교통법｣ 개정법률 임. ｢특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 개정안 은 2018년 11월 29일 국회에서 통과돼 그해 12 월 18일부터 시행됐으며, 「도로교통법」 개정안은 2018년 12월 7일 국회를 통과해 2019년 6월 25일부터 시행
◦ ｢특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 제5조의
11(위험운전 치사상)을 “음주 또는 약물의 영향으
로 정상적인 운전이 곤란한 상태에서 자동차를 운전”하여 사람을 상해에 이르게 한 자의 법정 형을 “10년 이하의 징역 또는 500만원 이상 3 천만원 이하의 벌금”에서 “1년 이상 15년 이하 의 징역 또는 1천만원 이상 3천만원 이하의 벌 금”으로 개정하였음. 또한 음주운전으로 사람을 사망케 한 자의 법정형을 “1년 이상의 유기징 역”에서 “무기 또는 3년 이상의 징역”으로 개정 하였음.
◦ 또한 ｢도로교통법｣을 개정하여, 음주운전의 기 준을 혈중알코올농도 0.05%에서 0.03%로 강화
하고 음주운전으로 인한 운전면허 취소 기간 등을 강화하며, 음주운전 자체에 대한 처벌도 강화함.
- ① 운전이 금지되는 술에 취한 상태의 혈중알코 올농도의 기준을 현행 0.05%에서 0.03%로 강화함 (제44조 제4항)
- ② 3회 이상 음주운전 교통사고를 일으켜 운전면 허가 취소된 경우의 결격기간을 3년으로 하던 것 을 2회 이상 음주운전 교통사고를 일으킨 경우로 강화함(제82조 제2항)
- ③ 3회 음주운전을 한 경우 운전면허를 취소하던 것을 2회 음주운전을 한 경우 운전면허를 취소하 도록 함(제93조 제1항 제2호)
- ④ 2회 이상 음주운전의 벌칙 수준을 2년이나 5 년 이하의 징역이나 1천만원 이상 2천만원 이하 의 벌금으로 상향(제148조의2)
□ 헌법재판소는 윤창호법의 내용중 음주운전 금지규 정을 2회 이상 위반한 사람에 대한 처벌을 강화 하여 가중처벌하는 「도로교통법」규정에 대하여 2021년 11월과 2022년 5월 2회에 걸쳐 위헌결 정을 하였음.
□ 헌재 결정(윤창호법 1차 위헌 사건)
9)◦ 헌재는 2018년 12월 24일 개정돼 지난해 6월 9일 다시 바뀌기 전까지의 구 도로교통법 148 조의2의 규정 중 '음주운전 금지규정을 2회 이 상 위반한 사람을 2년 이상 징역이나 1천만원 이상 2천만원 이하의 벌금에 처하도록' 처벌을 강화하는 부분이 과잉금지원칙을 위배했다고 하여 7대2의 의견으로 위헌결정을 내렸음.
- 과거 위반행위와 처벌대상이 되는 재범 음주운전 행위 사이에 아무런 시간적 제한을 두지 않고 있 다는 점과 위험 정도가 비교적 낮은 유형의 재범 음주운전행위도 일률적으로 그 법정형의 하한인 2년 이상의 징역 또는 1천만 원 이상의 벌금을
기준으로 처벌하도록 하고 있어, 책임과 형벌 사 이의 비례성을 인정하기 어렵다는 이유임.
- 범죄 전력이 있음에도 다시 범행한 경우 가중된 행위책임을 인정할 수 있다고 하더라도, 전범행 을 이유로 아무런 시간적 제한 없이 무제한 후범 행을 가중처벌하는 입법례는 찾기 어렵고, 위험 정도가 낮거나 높은 재범행위를 구별하지 않고 일률적으로 처벌을 강화했다는 이유로 위헌으로 본 것임.
□ 헌재 결정(윤창호법 2차 위헌 사건)
10)◦ 헌재는 2018년 12월 24일 개정돼 지난해 6월 9일 다시 바뀌기 전까지의 구 도로교통법 148 조의2의 규정 중 음주측정 거부행위 등 '음주 운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람을 2년 이상 징역이나 1천만원 이상 2천만원 이하의 벌금에 처하도록' 처벌을 강화하는 부분이 과잉 금지원칙을 위배했다고 하여 1차 위헌결정과 동일하게 7대2의 의견으로 위헌결정을 내렸음.
- 과거 음주운전 또는 음주측정거부와 현재 발생한 음주운전 또는 음주측정거부 사이에 시간적 제한 이 없고, 과거 위반 전력의 시기 및 내용이나 음 주운전 당시의 혈중알코올농도 수준 또는 음주측 정거부 당시의 음주 의심 정도와 발생한 위험 등 을 고려할 때 비난가능성이 상대적으로 낮은 음 주운전 또는 음주측정거부 재범행위까지도 일률 적으로 가중처벌할 가능성이 있다는 것.
- 음주치료나 음주운전 방지장치 도입과 같은 비형 벌적 수단에 대한 충분한 고려 없이 과거 위반 전력 등과 관련하여 아무런 제한도 두지 않고 죄 질이 비교적 가벼운 유형의 음주운전 또는 음주 측정거부 재범행위에 대해서까지 일률적으로 가 중처벌하도록 하고 있으므로, 형벌 본래의 기능 에 필요한 정도를 현저히 일탈하는 과도한 법정 형을 정한 것이라 판단함.
9) 헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446 등 10) 헌재 2022. 5. 26. 2021헌가30 등.
□ 분석 및 시사점
◦ 윤창호법에 대한 헌법재판소의 위헌결정에 대 해서, 헌재가 음주운전 엄벌 요청에 대한 “사회 적 합의를 무시한 결정”이라거나 “현실과 괴리 가 있는 결정”이라는 평가도 있음.11)
◦ 그러나 헌법재판소의 취지에 따라 2회 이상 음 주운전 또는 음주운전 측정거부 가중처벌 규정 을 입법론적인 측면에서 살펴보자면, 과거 위반 행위와 처벌대상이 되는 재범 음주운전행위 또 는 음주운전 측정거부 사이에 일정한 시간적 제한(예를 들어 10년)을 둔다거나 위험정도가 높은 재범과 낮은 유형의 재범에 대해서 단계 적으로 법정형을 세분화하는 처벌기준을 만들 었다면 위헌결정은 나오지 않았을 것. 예를 들 어, 재판과정에서 구체적으로 양형을 통해 처벌 의 경중을 선고할 수도 있겠지만, 입법 단계에 서 법정형을 세분화할 필요가 있음.
◦ 음주운전에 대해 분노하는 국민들의 법감정에 기대어 단순히 법정형을 강화하는 국회의 ｢도 로교통법｣ 개정에 대하여, 헌법재판소는 2회 이 상 음주운전에 대한 일정한 시간적 제한 그리 고 법정형의 세분화를 하지 않은 점을 지적하 며 위헌결정을 내린 것임.
◦ 이러한 음주운전에 관련된 처벌강화를 과잉입 법이나 부실입법이라고 할 수는 없으나, 국회는 음주운전 예방수단이나 비형벌적 제재수단 등 을 고려하는 등의 보다 정교한 입법을 하여야 한다는, 즉 입법의 신중함과 정교함이 필요하다 는 점을 지적한 판결로 평가할 수 있을 것임.
5. 성범죄자 취업제한기간의 획일성
□ 근래 자주 발생한 강력 성범죄로 인하여 성범죄를 예방하고 처벌을 강화하기 위한 여러 제도와 법령 이 마련되었음. 구체적으로는 성범죄자에 대한 신
상등록 및 공개제도, 전자발찌 부착명령 제도, 피 해자에 접근금지, 특정지역 접근금지, 치료프로그 램 이수, 성범죄자 취업제한, 성범죄자에 대한 형 량의 강화, 화학적 거세 제도 등이 법령에 새로이 도입되었음.
◦ 이전에는 없던, 성범죄에 대한 이러한 새로운 대응수단은 성범죄에 대하여 비교적 관대하던 인식과 제도를 전환하는 의미를 가지며, 성범죄 를 근절하고자 하는 국민들의 생각을 법제화한 것으로 평가할 수 있음.
◦ 그러나 성범죄에 대한 제재를 강화하는 성범죄 대응입법이 만들어지는 과정에서 입법내용에 대한 검토가 신중하지 못하거나 정교하지 못하 여 헌법재판소에 의하여 위헌결정을 받는 사례 도 등장하고 있음.
□ ｢아동․청소년의 성보호에 관한 법률｣ 제56조(아동․
청소년 관련기관 등에의 취업제한 등)에서는 아동․
청소년대상 성범죄는 물론이고 성인대상 성범죄로 형 또는 치료감호를 선고받아 확정된 자에 대하여 10년 동안 어린이집이나 유치원, 학교, 의료기관, 연예기획사, PC방 및 아동․청소년 관련시설 등에 의 취업을 제한하고 있음.
◦ 헌법재판소는 성인대상 성범죄를 저질러 벌금 형을 선고받은 의사에게 10년 동안 의료기관에 의 취업을 금지한 사건에서, 위에서 설명한 ｢ 아동․청소년의 성보호에 관한 법률｣ 제56조(아 동․청소년 관련기관 등에의 취업제한 등) 규정 은 직업선택의 자유에 대한 과도한 제한으로서 위헌(헌재 2016. 3. 31. 2013헌마585)이라고 결 정하였음.
- 성인대상 성범죄로 형을 선고받아 확정된 자로 하여금 그 형의 집행을 종료한 날부터 10년 동안 의료기관을 개설하거나 의료기관에 취업할 수 없 도록 한 이 사건 법률조항이 청구인들의 직업선 택의 자유를 침해하는지 여부(적극)
11) 한겨레, 2011. 11. 26. https://www.hani.co.kr/arti/society/society_general/1020985.html 2022. 6. 13 검색
- 이 사건 법률조항은 의료기관의 운영자나 종사자 의 자질을 일정 수준으로 담보하도록 함으로써, 아동·청소년을 잠재적 성범죄로부터 보호하고, 의 료기관의 윤리성과 신뢰성을 높여 아동·청소년 및 그 보호자가 이들 기관을 믿고 이용할 수 있 도록 하는 입법목적을 지니는바 이러한 입법목적 은 정당함.
- 그러나 이 사건 법률조항이 행위의 죄질에 따른 상이한 제재의 필요성을 간과함으로써, 성범죄 전력자 중 재범의 위험성이 없는 자, 성범죄 전 력이 있지만 10년의 기간 안에 재범의 위험성이 해소될 수 있는 자, 범행의 정도가 가볍고 재범 의 위험성이 상대적으로 크지 않은 자에게까지 10년 동안 일률적인 취업제한을 부과하고 있는 것은 침해의 최소성 원칙과 법익의 균형성 원칙 에 위배됨.
- 따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 직업선택 의 자유를 침해한다고 결정함.
□ 또한 아동대상 성범죄를 저질러 징역형 및 치료감 호를 선고받은 사람에게 10년 동안 아동․청소년 관련기관을 개설하거나 취업할 수 없도록 금지한 사건에서도 동 규정을 위헌(헌재 2016. 4. 28.
2015헌마98)이라고 결정하였음.
- 아동·청소년대상 성범죄로 형 또는 치료감호를 선 고받아 확정된 자에 대하여 그 형 또는 치료감호 의 전부 또는 일부의 집행을 종료하거나 집행이 유예·면제된 날부터 10년간 아동·청소년 관련기관 등을 운영하거나 이에 취업하거나 사실상 노무를 제공할 수 없도록 한 ‘아동·청소년의 성보호에 관 한 법률’(2014. 1. 21. 법률 제12329호로 개정된 것) 제56조 제1항 중 ‘아동·청소년대상 성범죄로 형 또는 치료감호를 선고받아 확정된 자’ 부분(이 하 ‘이 사건 취업제한 조항’이라 한다)이 청구인의 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(적극)
- 이 사건 취업제한 조항은 아동·청소년대상 성범 죄자에 대하여 일정기간 아동·청소년 관련기관 등을 운영하거나 그 기관 등에 취업하는 것을 제 한하여 아동·청소년들과의 접촉을 차단함으로써,
아동·청소년을 성범죄로부터 보호하는 동시에 아 동·청소년 관련기관 등의 윤리성과 신뢰성을 높 여 아동·청소년 및 그 보호자가 이들 기관을 믿 고 이용하거나 따를 수 있도록 하려는 입법목적 을 지니는바 이러한 입법목적은 정당함.
- 아동·청소년대상 성범죄 전력자에 대하여 일정기 간 아동·청소년 관련기관 등에 취업제한을 하는 것은 적절한 수단이 될 수 있음.
- 그러나 이 사건 취업제한 조항은 아동·청소년대 상 성범죄 전력에 기초하여 어떠한 예외도 없이 그 대상자가 재범의 위험성이 있다고 간주하여 일률적으로 아동·청소년 관련기관 등의 취업 등 을 10년간 금지하고 있는 점, 특히 이 사건 취업 제한 조항은 치료감호심의위원회가 아동·청소년 대상 성범죄의 원인이 된 소아성기호증, 성적가 학증 등 성적 성벽이 있는 정신성적 장애가 치료 되었음을 전제로 피치료감호자에 대하여 치료감 호 종료 결정을 하는 경우에도 여전히 피치료감 호자에게 재범의 위험성이 있음을 전제하고 있어 치료감호제도의 취지와도 모순됨.
- 이 사건 취업제한 조항이 범죄행위의 유형이나 구체적 태양 등을 고려하지 않은 채 범행의 정도 가 가볍고 재범의 위험성이 상대적으로 크지 않 은 자에게까지 10년 동안 일률적인 취업제한을 부과하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 취업 제한 조항은 침해의 최소성 원칙에 위배됨.
- 또한, 이 사건 취업제한 조항이 달성하고자 하는 공익이 우리 사회의 중요한 공익이지만 이 사건 취업제한 조항에 의하여 청구인의 직업선택의 자 유가 과도하게 제한되므로, 이 사건 취업제한 조 항은 법익의 균형성 원칙에도 위배됨.
- 따라서 이 사건 취업제한 조항은 청구인의 직업 선택의 자유를 침해한다고 결정함.
□ 분석 및 시사점
◦ 성범죄를 예방하고 성범죄자에 대한 처벌을 강 화하고 실효적인 제재를 도입하는 입법에 대한 사회적 공감대가 존재하기 때문에 성범죄 대응
입법 자체에 대해서는 문제가 없음.
◦ 그러나 문제는 성범죄 대응조치의 일률적인 내 용에 있음. 즉, 아동·청소년 관련시설 개설금지 나 취업금지라는 제도 자체에 대해서는 문제가 없지만, 행위의 경중이나 치료의 정도 등을 전 혀 고려하지 않고 제도를 만드는 것이 문제임. - 범행의 정도가 무겁고 재범의 위험성이 큰 경우에
는 아동·청소년 관련시설 개설금지나 취업금지의 기간을 길게 하고 범행의 정도가 가볍고 재범의 위험성이 상대적으로 작은 경우에는 그 기간을 짧 게 하는 내용으로 입법을 하였어야 한다는 취지임.
- 즉, 범행의 정도나 재범의 위험성에 어느 정도 상응하는 개설금지나 취업금지 기간의 세분화가 필요함에도 불구하고 이러한 정교한 입법을 하 지 않고 입법편의적으로 일률적인 기간으로 입 법한 것이 문제로 지적됨.
- 이후 법률개정을 통하여 “10년 동안 다음 각 호 에 따른 시설ㆍ기관 또는 사업장을 운영하거나 아동ㆍ청소년 관련기관 등에 취업 또는 사실상 노무를 제공할 수 없다.”에서 “취업제한 기간은 10년을 초과하지 못한다.”로 하여 행위의 경중 등에 따라 취업제한 기간을 정하도록 입법이 개 선되었음.
◦ 입법의 필요성이 입법의 모든 내용을 정당화할 수는 없으므로, 국회는 필요한 성범죄 대응입법 이라고 하더라도 입법의 내용을 섬세하고 신중 하게 검토하여 입법을 할 필요가 있음.
6. 몰카범죄에 대한 신상등록기간의 획일성
□ 초소형 고성능 촬영기기의 등장과 고성능 카메라 가 장착된 스마트폰의 대중화 등에 기인하여 성적 목적의 몰래촬영이 늘어났고, 이러한 몰래촬영을 처벌하는 규정이 2010년에 신설되었으며, 몰카범 죄로 유죄판결이 확정된 자 등은 신상정보등록을 하여 20년간 보존·관리되도록 규정하였음.
◦ 성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법 제14조
(카메라 등을 이용한 촬영) ① 카메라나 그 밖 에 이와 유사한 기능을 갖춘 기계장치를 이용 하여 성적 욕망 또는 수치심을 유발할 수 있는 다른 사람의 신체를 그 의사에 반하여 촬영하 거나 그 촬영물을 반포 ․ 판매 ․ 임대 ․ 제공 또는 공공연하게 전시 ․ 상영한 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
◦ 성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법(2012. 12.
18. 법률 제11556호로 전부개정된 것) 제45조 (등록정보의 관리) ① 법무부장관은 등록정보를 최초 등록일(등록대상자에게 통지한 등록일을 말한다)부터 20년간 보존·관리하여야 한다.
□ 그러나 몰카범죄에도 경중이 있으며, 몰카범죄의 경중을 따지지 않고 모두 20년간 일률적으로 신 상등록을 하도록 한 법률 규정에 대한 위헌 결정 이 내려진 바 있으며, 이후 법률이 규정되었음.
◦ 헌법재판소는 성적 욕망 또는 수치심을 유발할 수 있는 다른 사람의 신체를 그 의사에 반하여 촬영 등을 한 사람을 처벌함과 함께 신상정보 를 20년간 보존·관리하도록 한 규정이 과잉금 지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해 (헌재 2015. 7. 30. 2014헌마340)하였다고 결정 하였음.
- 성범죄의 재범을 억제하고 수사의 효율성을 제고 하기 위하여, 법무부장관이 등록대상자의 재범 위험성이 상존하는 20년 동안 그의 신상정보를 보존·관리하는 것은 정당한 목적을 위한 적합한 수단임.
- 그런데 재범의 위험성은 등록대상 성범죄의 종류, 등록대상자의 특성에 따라 다르게 나타날 수 있 고, 입법자는 이에 따라 등록기간을 차등화함으 로써 등록대상자의 개인정보자기결정권에 대한 제한을 최소화하는 것이 바람직함에도, 이 사건 관리조항은 모든 등록대상 성범죄자에 대하여 일 률적으로 20년의 등록기간을 적용하고 있으며, 이 사건 관리조항에 따라 등록기간이 정해지고 나면, 등록의무를 면하거나 등록기간을 단축하기
위해 심사를 받을 수 있는 여지도 없으므로 지나 치게 가혹함.
- 추구하는 공익이 중요하더라도, 모든 등록대상자 에게 20년 동안 신상정보를 등록하게 하고 위 기 간 동안 각종 의무를 부과하는 것은 비교적 경미 한 등록대상 성범죄를 저지르고 재범의 위험성도 많지 않은 자들에 대해서는 달성되는 공익과 침 해되는 사익 사이의 불균형이 발생할 수 있으므 로 이 사건 관리조항은 개인정보자기결정권을 침 해함.
◦ 헌법재판소의 위헌 결정 이후 2016년 12월 20 일에 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」
제45조를 개정하여, 몰카범죄자의 신상정보 보 존·관리기간을 세분하여 규정하였음.
- 성범죄로 사형, 무기징역·무기금고형 또는 10년 초과의 징역·금고형을 선고받은 사람: 30년,
- 3년 초과 10년 이하의 징역·금고형을 선고받은 사람: 20년,
- 3년 이하의 징역·금고형을 선고받은 사람: 15년, 벌금형을 선고받은 사람: 10년
□ 분석 및 시사점
◦ 성범죄자 취업제한에 관한 입법사례처럼, 이 입 법사례도 성범죄에 대한 제재를 강화하는 성범 죄 대응입법이 만들어지는 과정에서 입법내용 에 대한 검토가 신중하지 못하거나 정교하지 못하여 헌법재판소에 의하여 위헌결정을 받은 사례임.
◦ 몰카범죄의 경우에도 신상정보 등록 및 관리제 도 자체는 문제가 없지만, 몰카범죄자의 신상정 보 보존·관리기간을 일률적으로 20년으로 규정 한 것은 행위의 경중 등을 전혀 고려하지 않고 입법을 하였다는 것이 문제임.
◦ 위 헌법재판소 결정 이후에 국회가 신상정보 보존·관리기간을 세분하는 내용으로 법률을 개 정함으로써 입법의 문제점이 시정되었지만, 왜
처음부터 신중하고 합리적인 신상정보 보존·관 리기간을 세분하는 입법을 하지 못했는지에 대 한 성찰이 필요한 입법사례임.
7. 우왕좌왕한 변리사 시험의 평가방식
□ 특허청장은 「변리사법 시행령」의 개정으로 변리사 시험 제1차 시험이 종래의 ‘상대평가제’에서 ‘절 대평가제’로 전환됨에 따라, 2002. 1. 9. 제39회 변리사시험 제1차 시험을 ‘절대평가제’로 시행하 기로 공고하였음.
◦ 그런데 ‘절대평가제’ 시행 공고후 2개월이 지난 2002. 3. 25. 변리사시험 제1차 시험을 다시
‘상대평가제’로 환원하는 내용의 「변리사법 시 행령」이 대통령령 제17551호로 개정되어 같은 날 시행됨.
◦ 이에 특허청장은 ‘상대평가제’로 시행한다는 공 고를 거쳐 2002. 5. 26. 변리사시험 제1차 시 험을 ‘상대평가제’로 시행하였음.
□ 이러한 신중하지 못한 급격한 제도 변경으로 인하 여, 절대평가제에 의할 경우 합격대상자인 매 과 목 40점 이상, 전 과목 평균 60점 이상 득점자 중 689명은 불합격처분을 받았음.
◦ 불합격자들은 특허청장을 상대로 제39회 변리 사시험 제1차 시험 불합격처분에 대한 취소소 송을 제기하여 2006. 11. 16. 불합격처분 취소 판결이 확정되었음(대법원 2003두128899).
- 이에 따라 특허청장은 2006. 12. 20. 절대평가 기준 이상의 점수를 받은 불합격자들에 대하여 추가합격처분을 하였음.
□ 분석 및 시사점
◦ 이렇게 6개월이 되지 않은 짧은 기간 동안에 시험합격자 선정방법이 상대평가제-절대평가제- 상대평가제로 변경되어 수험생들에게 많은 혼 란과 불만을 야기하였음.
◦ 이러한 입법의 결함으로 인한 혼란과 불만은 급기야 제도변경으로 피해를 입은 불합격자를 추가합격을 시킴을 통하여 문제를 해결하였음.
◦ 제도변경으로 인한 문제발생을 사전에 예측하 여 입법을 하지 못함으로 인하여 국민들의 피 해와 행정력의 낭비를 초래하였음. 입법영향 을 사전에 점검하고 검토할 필요가 있음.
8. 게임 셧다운제의 도입과 폐지
□ 아동·청소년의 온라인게임중독을 막는다는 취지로 게임셧다운제가 「청소년보호법」 개정을 통하여 2011년 11월에 도입되어 시행되었음.
◦ 게임셧다운제는 청소년들의 온라인 게임 중독 을 방지하기 위하여, 만 16세 미만 청소년은 밤 12시부터 다음 날 오전 6시까지 온라인 게 임에 접속할 수 없도록 하는 내용의 입법임.
- 인터넷게임 제공자는 16세 미만의 청소년에게 오 전 0시부터 오전 6시까지 인터넷 게임을 제공해 서는 안되며(청소년보호법 제26조 1항), 이를 위 반하면 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌 금(제59조)에 처하도록 했다. 다만 스마트폰, 태 블릿PC 등에서 이용 가능한 모바일 게임은 적용 대상에서 제외되었음.
◦ 게임셧다운제는 모바일게임은 규제하지도 못하 면서 글로벌 성장잠재력이 큰 국내 게임산업을 위축시킨 대표적인 규제로 꼽혀 왔음.
- 모바일 게임이 위주인 현실의 게임환경에서, 효과 도 거둘 수 없는 시대착오적인 규제로 비판을 받 아 왔음.
- 청소년보호의 목적만 있으면 규제가 정당화된다 는 생각을 넘어, 다각적인 관점에서의 입법영향 분석이 필요한 입법사례로 볼 수 있음.
◦ 국회는 결국 2021년 11월에 게임셧다운제 조항 을 삭제하는 내용으로 「청소년보호법」을 개정
하여, 게임셧다운제는 2022년 1월 1일부터 폐 지되었음.
□ 분석 및 시사점
◦ 이러한 청소년을 대상으로 하는 강제적 게임셧 다운제는 국내 게임산업을 위축시킨 대표적인 규제로 꼽혔으며, 법률의 효과 면에서는 실제로 청소년의 게임사용 시간을 억제하지 못했다는 부정적인 평가를 받음.
◦ 특히 게임셧다운제는 해외에 서버를 두고 있는 인터넷게임에는 적용되지 않았기 때문에, 국내 게임서비스 제공자는 규제하면서 해외 게임서 비스 제공자는 규제하지 못하는, 규제의 비대칭 성을 초래함.
- 심야시간대에 국내의 온라인게임 서비스의 접속 을 금지하고 처벌함으로써, 해외 온라인 게임에 이용자들이 몰려들어, 국내 게임산업은 규모가 축소되고 이는 온라인게임산업에의 투자 저해 요 인으로 작용하였으며, 국내 온라인게임 산업의 경쟁력이 약화되었다고 평가되었음.
- 청소년보호의 목적이라는 규제의 목적을 기준으 로 한 단순한 규제영향분석을 넘어서, 규제적 입 법의 효과예측, 비교법적 분석을 통한 국내외 규 제의 비대칭성에 대한 검토, 문화적 및 경제적 효과와 부작용 등 다양한 관점에서의 입법영향분 석이 필요한 입법사례로 볼 수 있음.
Ⅳ. 입법영향분석제도의 도입 필요성
1. 일반론
□ 의원발의 법률안의 절대적인 수가 많아졌기 때문 에 중요하고 필요한 입법의 지체와 법률안의 질적 저하에 대한 우려가 있음.
◦ 특히 법규범을 도구적 수단으로만 생각하여 특 정의 의도한 효과만을 지향하고자 하는 입법경 향은 양의 문제뿐 아니라 질의 문제에도 영향 을 주고 있음. 그리하여 불필요･부적합･부정합 적인 규범의 증가는 법규범과 법체계의 질적 저하를 초래하고 있음.
◦ 의원발의법안의 급격한 증가에 따른 대응으로 서 규제심사제도 혹은 입법평가제도의 도입 필 요성에 대한 논의가 고조되고 있음. 의원발의 법률안에 대한 규제심사제도 혹은 입법평가제 도의 도입은 입법자의 목표인 ‘좋은 법률’을 만 드는데 기여할 것이며, 입법의 성공을 위한 전 제조건으로 기능할 수 있을 것임.
◦ 입법영향분석의 제도화 과정에서는 ① 입법권 을 제한하지 않도록 ② 정치적 오용이 없도록
③ 입법과정이 지연되지 않도록 ④ 경제적 가 치와 비경제적 가치가 균형을 지니도록 ⑤ 국 회의 기존 제도와 조화될 수 있도록12) 신중히 제도를 설계하여야 할 것임.
□ 사전적으로 규제심사나 입법영향분석이 도입된다 면, 국회의원들은 해당 입법의 영향에 대하여 사 전에 보다 면밀히 분석한 다음 이를 충분히 고려 하고 반영하여 법률안을 수정한 다음 발의할 수 있을 것임.
◦ 규제심사나 입법영향분석을 거친 법률안이 발 의된다면 이는 입법의 체계성과 완성도를 제고 (提高)하고 법안의 질(quality)에 대한 신뢰도를 높일 수 있을 것임.
◦ 의원발의 법안의 합헌성·비용추계를 포함하여 새로운 규제의 타당성을 평가하는 입법영향분 석제도의 도입을 검토할 필요가 있음.
◦ 광주광역시, 경기도, 부산광역시, 제주특별자치 도, 대전광역시, 충청남도, 울산광역시, 강원도, 세종특별자치시 등의 광역지방자치단체에서는 조례에 대한 입법영향분석제도를 도입하여 운 영하고 있음.
2. 입법영향분석의 주체
□ 여러 평가를 통합하는 입법영향분석을 어느 기관 이 담당하느냐의 문제는 제도설계에 있어서는 물 론이고 실무적으로도 대단히 중요한 문제임.
◦ 입법영향분석을 위한 조직을 제도화하는데 있 어서 각국의 사정은 매우 다양하기 때문에, 외 국의 경우를 참조할 수 있을 뿐이지 이에 의존 할 수는 없음.
- 특히 주요국가 중에서 미국을 제외하고는 의원발 의 법률안의 과도한 증가가 관찰되지 않고 있기 때문에, 의원발의 법률안에 대한 입법영향분석의 제도화 특히 분석기구의 설계는 신중하게 접근하 여야 함.
- 입법영향분석의 제도화 방법에는 행정조직을 통 한 제도화, 국회를 통한 제도화, 독립적인 제3의 기관을 통한 제도화 등을 고려할 수 있음.13)
□ 입법영향평가서를 작성하는 주체는 법률안을 발의 하는 국회의원임을 원칙으로 하고, 국회입법조사 처와 국회법제실, 국회예산정책처 등 국회 소속의 입법지원조직이 입법영향평가서 작성을 지원하는 방식으로 제도를 설계하는 것이 적정할 것임.
◦ 입법영향평가서의 작성을 지원하는 기관을 설 치함에 있어서도, 현존의 입법지원조직을 이용 하느냐 새로운 기관을 설치하느냐의 두 가지
12) 윤계형/박통희/김주찬/홍완식, 입법평가와 규제영향분석의 개념 및 관계정립에 관한 연구, 한국법제연구원, 2012, 207-211쪽.
13) 홍준형, 입법평가법제화방안에 관한 연구, 법제처, 2006, 61쪽 이하.
