(1) 주택공급제도의 변천
주택공급제도의 시작은「공영주택법(1962년)」에서 찾아볼 수 있으며 이 당시 에는 공공주택 특히, 공영주택(제1종: 주공 공급, 제2종: 지자체 공급)의 공급에만 적용되는 규제로써 규제 내용은 주로 공영주택을 공급해야 하는 대상자를 지정하 는 수준에 불과했다. 그 후 1972년 「주택건설촉진법」이 제정되면서 정부는 주택 시장에 적극적으로 개입하기 시작하였으며 「주택공급에 관한 규칙(1978)」을 제 정하여 오늘날과 같은 주택공급제도의 기틀을 마련하였다. 이때부터 공공주택은 물론 민영주택에 대해서도 주택공급에 정부가 개입하기 시작하였다. 그러다가 70 년 대 말 주택경기가 과열되고 투기가 확대되면서 주택공급제도는 투기억제를 위 한 주요 수단으로도 활용되게 되었다. 현행 주택공급제도의 근간이 되는 청약제도 및 각종 공급제도가 마련된 것도 바로 이 시기이다.
1980년대에는 정부 정책이 부동산 투기 억제에 초점이 맞추어지면서 주택공급 제도의 주요 내용도 대부분 규제가 강화되었다. 대표적인 것으로는 소형 공공주택 에 대한 소득제한제도 및 민영주택의 채권입찰제, 전매제한 및 재당첨금지기간 연 장 등이다. 그러다가 “토지 공개념”의 도입 및 “부동산 실명제”로 비교적 부동산 시장이 안정세를 보였던 ‘90년대는 주택정책이 시장자율화 및 규제완화로 전환되 면서 주택공급관련 규제들이 다시 대부분 완화되거나 폐지되기 시작하였다. 이때 폐지된 규제 중 주요한 것들은 바로 공공소형 주택에 대한 소득제한제도 폐지 및 소형주택건설 의무비율, 분양가 자율화, 분양가 전매제한 폐지였다. 그러나 이러한 규제 완화는 시장의 여건변화에 따른 자연스러운 현상이라기보다는 1997년 외환 위기 이후 실물경기 회복을 위한 경기 부양의 수단으로 활용된 측면이 강하다.
<표 1> 연대별 주택공급관련제도의 주요내용
구 분 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 이후
적용법령 공영주택법 (1962)
주택건설촉진법(72) 국민주택우선공급에관한규칙
(77.8)
주택공급에관한규칙(78)
주택공급에관한규칙 국민주택선매청약저축에관
한규칙 주택공급에관한규칙 주택공급에관한규칙
대상주택 공공주택공급 공공주택, 민영주택 좌동 좌동 좌동
공급 방법
추첨제국가유공자,월남귀 순자등에 특별공 급
우선순위제+추첨제 0순위제(6회이상낙첨) 10%범위내에서 특별분양
우선순위제+추첨제(공공) 채권입찰제(민영) 1회당첨자 1순위배제 종합점수제(영구임대,근로자
주택)
1세대2주택 1순위제외 35세이상 무주택자 우선공 급
채권상한제 실시
1세대2주택 1순위제외 35세이상 무주택자 우선공 급
청약 가점제 적용
입주자 자격
무주택자 분양부금을 상환할 수 있거나 임대료 를 지급할 수 있는 능력이 있는 자
공 부양가족이 있는 무주
택 세대주 공 무주택세대주
선 매 청 약 저 축 가 입
자 공 무주택세대주
청약저축가입자 공 무주택세대주 청약저축가입자 민 부양가족이 있는 주택
청약예금가입자
재형저축가입자 민 세대주 청약예금가입자
청약부금가입자 민 세대주 청약예금가입자
청약부금가입자 민 세대주 청약예금가입자 청약부금가입자 재당첨
금지 - 3년 이내에 재당첨금지 국민주택 10년, 민영주택5년
간 재당첨 금지 수도권지역을 제외하고 폐
지 폐지 → 부활
채권
입찰제 - - 1982년부터 실시
채권상한액 설정(89) 건교부장관도 채권입찰제
지역지정 가능 폐지 → 부활 분양 가격
제한 - 분양가 제한 실시(77):주택건 설사업계획승인시
국민주택규모이하 105만원, 국민주택규모 초과는 134만 원 설정
1989년 원가연동제 실시
서울 수도권 외의 지역 자
율화(97) 자율화 → 부활 소형주택건설
의무비율 - 소형주택건설 의무비율 제도
도입 건축연면적의 50%이상을
소형주택으로 건설 서울 수도권 외의 지역 자
율화(97) 2001년 12월 수도권과밀지 역 부활
자료 : 김현아․김혜원(2004)
2001년 이후 사상 초유의 저금리 시대 돌입, 가계대출의 확대와 아울러 대규모 재건축 사업추진 등이 각종 부동산 규제완화와 결합되면서 부동산 가격이 크게 급등하자 정부 정책은 다시 부동산 투기근절에 집중되었다. 주택공급제도 역시 예 전의 기준으로 강화되었는데 소형주택 건설의무비율 부활, 분양권 및 재건축 아파 트 조합원 명의변경 금지, 토지거래 허가구역 지정, 무주택자 우선공급 비율 적용, 분양가 상한제 및 공시제도, 청약가점제 등의 도입으로 사실상 이전보다 규제의 내용은 더욱 강화되었다. 비록 2008년 글로벌 금융위기와 MB정부의 출범으로 인 해 주택공급과 관련된 규제들은 다시 일부 완화되는 양상(분양권 전매 제한)을 보 였으나 주택공급관련 기준들은 공공주택의 경우 소득기준 이외 자산기준까지 추 가되고 분양주택까지 공공의 주택사업 범위가 확대되는 등 공공의 시장개입과 역 할을 더욱 확대되었다고 보아야 할 것이다.
종합하여 볼 때 현재의 주택공급제도는 과거 주택이 양적으로 부족하여 공급의 우선순위를 부여함과 동시에 투기수요를 억제하기 위한 내용이 여전히 주요 골격
을 형성하고 있으며 시대적 변화에 따라 주요 기준들은 강화와 완화를 반복해 왔 지만 공급제도의 기본 골격은 사실상 변화가 없었다.
(2) 관련 법령 체계와 범위
우리나라에서 신축주택을 공급하거나 공급받고자 할 경우에 적용되는 관련 법 령은 「주택법」과 동법 시행령 및 시행규칙이며 이외에도 대통령령인 주택공급 에 관한 규칙과 이외에 약 8개의 규정과 지침이 있다.
적용되는 법률의 차등 기준은 주로 주택의 규모(연면적 혹은 호수)에 의해 구 분되는데 19호 미만의 경우에는 「건축법」을 20호 이상의 경우에는 「주택법」
의 적용을 받는다. (<그림1> 참조) 주상복합 아파트 및 주거용 오피스텔의 등장과 함께 2009년 이후 도시형 생활주택이 등장하면서 주택법의 일부 기준에서 예외를 인정받는 사업규모가 300호까지 확대되었으나 기본적인 틀에서는 20호 기준으로 구분되는 것이 여전히 유효하다.
<그림 1> 건축물 유형별 건설 및 공급관련 적용법률 현황
본 연구에서 다루는 「주택공급에 관한 규칙」은 「주택법」의 하위규정으로
「주택법」에서는 제38조~41조에서 주택의 건설과 공급(신규 분양 및 입주자 모 집)에 관한 내용을 다루고 있으며 이 규정과 관련하여 「주택공급에 관한 규칙」
이 따로 제정되어 있다.
<그림 2> 주택공급관련 법령 체계
주 택 법
시행령 - 시행규칙 (주택공급에 관한 규 칙에서 별도로 정함)
↓
- 경제자유구역내 공동주택 분양가상한제 적용배제 및 단독주택 공급특례 적용기준
- 기본선택품목제도 운영의 입주자 선정절차 - 근로자 주택공급 및 관리규정
- 신혼부부 주택 특별공급 운용지침 주택공급에 관한
규칙 - 신혼부부 주택 특별공급비율
- 당첨자의 입주자격 확인과 명단관리에 대한 조치사항
- 당첨자의 청약순위 자격 및 가점점수 확인결과에 대한 조치사항 - 도시형 생활주택 운영지침
- 주택조합 등에 대한 주택규모별 공급비율에 관한 지침
해당 법령별로 주택공급과 관련된 규정을 다시 정리하면 다음과 같다. 먼저
「주택법(제4장 주택의 공급)」에서는 입주자 모집공고의 승인과 방법 및 절차에 대한 규정, 분양가 상한제, 견본주택의 건축기준, 분양가심사위원회 운영, 주택건 설사업 등에 의한 임대주택의 공급, 공급 질서 교란금지, 저당권설정 등의 제한, 투기과열지구의 지정 및 해제, 주택의 전매행위 제한 등, 주택공영개발지구의 지 정 등이며 이에 세부적인 사항은 ‘주택공급에 관한 규칙“에서 상세하게 다루고 있 다. 또한 분양가 상한제, 마이너스 옵션제 등 시대적 요청에 의해 추가된 사항중 상세한 내용이 필요한 것에 대해서는 별도의 하위 지침이나 내부 규정을 마련하 여 적용하고 있다.
「주택공급에관한규칙」이 다루고 있는 내용적 범위는 크게 공급자가 사업승인 을 획득하고 입주자를 모집하는 절차와 방법에 관한 것과 공급을 받는 자에 대한 사항으로 청약자의 자격에 관한 내용과 청약절차이다. 법률 제정당시 주택시장 관 련 제도적 인프라가 충분히 갖추어져 있지 않았고 주택공급제도의 가장 큰 정책 목표가 공급 질서를 바로 잡는 것이었기 때문에 주택공급에 관한 규칙에서 규정 하고 있는 공급절차와 방법은 매우 구체적이고 세부적이었다.
(3) 주택공급의 일반적 기준
1) 적용대상과 유형
「주택공급에관한규칙」은 사업승인 대상(20호 이상의 주택)과 「건축법」에 의한 건축허가를 받아 주택외의 시설과 주택을 동일건축물로 20호 이상 건설하여 공급하는 주택(주상복합 아파트 및 도시형 생활주택(30호 이상)이다. 공급대상은 개인(세대주)이며 법인(혹은 기업)에 대한 공급규정은 없다2). 원칙적으로 우리나라 에서 신축 주택은 개인을 대상으로 한다. 2011년 전월세 안정대책의 일환으로
「부동산투자회사법」상의 부동산 투자회사와 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 집합투자기구에 한하여 임대사업자 등록을 한 경우 이들에게 민영 주택을 우선 공급할 수 있도록 하는 규정이 신설(2011.9.29)되었다. 그러나 이는 해당 지자체 장이 주택분양시장의 상황을 감안하여 적용하는 선택항목으로 세부 기준은 지자체 조례에 위임하고 있어 아직 시작단계에 불과하다. 한편 개인의 경 우, 유주택자도 신규 주택을 공급 받을 수는 있으나 무주택자에게 우선공급을 한 이후 잔여분이 있을 경우에 가능하며, 이 역시도 해당 주택건설지역에 거주하는 경우에 우선권을 주고 있어 해당 건설지역에 거주하는 무주택자(혹은 세대주)가 신축 주택의 공급대상이라고 할 수 있다.
「주택공급에 관한 규칙」에서 제시되는 주택의 유형은 9개에 이르며 구체적인 내용은 아래 <표 2>와 같다. 그러나 이러한 주택들은 일정한 기준으로 구분된다 기 보다는 새로운 주택유형이 나타날 때마다 추가하였다는 것을 쉽게 알 수 있다.
장기전세주택이나, 보금자리 주택, 토지임대부 주택 등 특정 정권(혹은 지자체)의 공공주택명칭이 법률의 일반명칭으로 그대로 사용되고 있다.
2) 단체공급이라는 항목이 있으나 이는 직장주택조합 등 조합주택의 공급에 관한 사항으로 이 역시 집단화된 개인을 대상으로 함.
<표 2> 공급대상 주택의 종류 및 정의
명칭 정의
1) 국민주택 - 국민주택기금으로부터 자금을 지원받아 건설되거나 개량되는 주택으로서 주거의 용도로만 쓰 이는 면적(“주거전용면적”)이 1호 또는 1세대당 85㎡ 이하(비수도권 읍 면 지역은 100㎡ 이하) 의 주택
2) 국민주택 등 - 국민주택 과 국가·지방자치단체, LH공사 또는 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사가 건설하 는 주택 및 건설임대주택으로서 공공택지에 사업계획의 승인을 받아 건설하여 임대하는 주택 중 주거전용면적이 85㎡ 이하인 주택
3) 민간건설
중형국민주택 - 국민주택 중 국가·지방자치단체·LH공사 또는 지방공사 외의 사업주체가 건설하는 주거전용면 적이 60㎡ 초과 85㎡ 이하의 주택
4) 민영주택 - 국민주택 등을 제외한 주택 5) 도시형
생활주택 - 300세대 미만의 국민주택규모에 해당하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택
6) 임대주택 건설임대주택
- 임대사업자가 임대를 목적으로 건설하여 임대하는 주택
- 주택건설사업자가 사업계획승인을 받아 건설한 주택 중 사용검사 때까지 분양되지 아니한 주택으로서 임대사업자 등록을 마치고 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 임대하는 주택
매입임대주택 - 임대사업자가 매매 등으로 소유권을 취득하여 임대하는 주택
7) 장기전세주택 - 국가, 지방자치단체, LH공사, 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사가 임대할 목적으로 건설 또는 매입하는 주택으로서 20년의 범위에서 전세계약의 방식으로 공급하는 임대주택
8) 보금자리주택 - 국가 또는 지방자치단체, LH공사, 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사가 국가 또는 지방자 치단체의 재정이나 국민주택기금을 지원받아 건설 또는 매입하여 공급하는 다음 각 목의 어 느 하나에 해당하는 주택[보금자리주택건설 등에 관한 특별법]
9) 토지임대부 분양주택 (토지임대주택)
- 토지의 소유권은 토지임대주택 건설사업의 시행자가 가지고, 주택 및 공공복리시설 등에 대한 구분소유권(건물의 전유부분에 대한 구분소유권은 이를 분양받은 자가 가지고, 공용부분 · 부 속건물 및 복리시설은 분양받은 자들이 공유)은 주택을 분양받은 자가 가지는 주택[토지임대 부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법]
그렇지만 대상 주택을 특정 기관(정부 및 지자체, 공기업 등 공공부분)이 공급 하거나, 특수한 목적으로 공급하는 경우에는 「주택공급에관한 규칙」의 내용을 부분 적용받거나 아니면 적용이 배제된다. 주택공급에 관한 규칙을 제한적으로 적 용받는 경우는 총 16개의 경우, 적용을 완전히 배제하는 경우는 4가지이며 각각의 경우는 <표 3> 과 같다.