특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제
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서규식 | 기획재정부 경제협력기획과장(suhks@korea.kr)
해외 인프라 개발협력을 위한 KSP의 역할과 과제
한국 고유의 개발협력 모델, 경제발전경험공유사업(KSP)
대한민국은 서구 열강의 200년에 걸친 발전과정을 70년이라는 비교적 짧은 시간에 따라 잡았다. 한국전쟁으로 생산시설이 대부분 파괴돼 맨손으로 시작해 세계 10대 경제대국으 로 도약한 것이다. 이는 단순한 추격(Catch-up)이나 물적·인적 자원의 투입 증대 이상의 혁신의 결과라고 말할 수 있다. 실제 따라잡기만으로 성장에 성공한 사례를 찾기도 어렵 고 그 성장이 한국 경제처럼 성장세를 지속하는 사례를 찾기도 쉽지 않다.
매 고비마다 부딪치는 난관을 혁신을 통해 극복하고, 전 국민과 기업, 정부의 노력과 의 지로 지속적인 성장의 길을 걸어왔다. 변변한 조선소도 없이 대형 유조선을 건조해냈다.
로열티 수입을 챙기던 해외기업의 방해를 이겨내 독자적으로 자동차 엔진을 만들고, 과감 히 단계를 생략하며 상위 기술 개발에 도전해 선진국의 기술을 따라잡아 세계 최고의 반 도체 강국으로 일어선 것 등을 혁신의 증거로 들 수 있다.
이로 인해 많은 나라와 국제기구가 한국 경제의 성공비결은 무엇인지 그 경험과 노하우 를 알고 싶어 한다. 이러한 수요에 부응해 기획재정부는 2004년부터 ‘경제발전경험공유 사업’(Knowledge Sharing Program: 이하 KSP)을 시행해 우리만의 독특한 경제발전 경 험을 국제사회와 공유하고 있다. 지금까지 70여 개국, 9개 국제기구와 함께 약 1천 개의 프로젝트를 수행해 한국 고유의 개발협력사업으로 자리매김하고 있다. 특히 예산과 인력 의 제약으로 인해 연간 40여 건의 프로젝트만 착수할 수 있는데도 매년 400여 건의 사업 제안이 접수될 정도로 인기가 매우 높다.
(MIT)의 대런 애쓰모글루(Daron Acemoglu) 교수가 본인의 저서 「국가는 왜 실패하는가」
(원제: Why Nations Fail)에서 언급한 바와 같이 제도는 국가의 성패를 가르는 결정적 요 인으로 주목받고 있다. 그동안 많은 나라들은 KSP를 통해 당면한 사회 경제적 문제를 비 롯해 지속가능한 발전을 위한 제도적 기반 구축에 대한 답을 찾았다. 나아가 KSP는 우리 지식의 일방적인 소개나 이전에 그치지 않고, 협력국의 참여를 유도해 쌍방향 소통을 통 한 공동의 연구 또는 지식교류를 지향하고 있다. 이로써 협력국 정부와 민간부문의 역량 도 높일 수 있고 정책 제안의 적합성과 수용성도 높이고 있다.
특히 지식공유는 세계은행(World Bank)이 지식은행으로서의 역할을 천명하면서 관 심을 받게 되었고, 국제사회의 새로운 개발협력목표로 지속가능개발목표(Sustainable Development Goals: 이하 SDGs)가 채택된 이후로는 단순한 물질적 원조를 넘어 개발을 촉진할 수 있는 지식을 활용하고 이를 수원국과 상호 공유하는 것이 개발목표 달성에 보 다 효과적이라는 인식이 확산되고 있다.
실제 도이모이(Doi Moi) 정책으로 대표되고 있는 베트남의 개혁·개방 정책의 추진에 KSP는 파트너가 되었다. 도이모이는 1986년 베트남 공산당 제6차 대회에서 제기된 개 혁·개방 정책의 슬로건으로 베트남어로 개혁 또는 쇄신을 의미한다. 2004년 KSP가 처음 시작될 당시부터 베트남은 주요 협력 대상국으로서 KSP 정책자문을 기초로 2011~2020 년 베트남 경제사회발전전략을 수립하고, 베트남개발은행과 수출금융기관을 설립했다.
이를 통해 2004년 당시 연간 40억 달러 수준이었던 양국의 교역규모는 2018년 683억 달 러로 17배 이상 증가해1) 베트남은 중국, 미국, 일본에 이은 우리의 제4위의 교역 상대국 이 되었다.
이 밖에도 루마니아 생산성본부 설립(2018), 멕시코 산학연협력센터 설립(2017~2018), 라오스 투자촉진법 개정(2018)을 비롯해 협력국의 경제성장과 기업활동을 위한 환경 개 선에 기여하고 있다.
1) 무역협회의 한-베트남 교역량 추이 자료에 의하면 2004년(40억 달러) → 2010년(130억 달러) → 2015년(376억 달러) → 2018년(683억 달러).
특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제
경제협력의 기회 창출을 통한 지속가능한 협력 기반 조성
나아가 최근 개발협력은 새로운 과제의 제시를 요구받고 있다. 미국과 같이 국익을 공 적개발원조의 목표로 설정해온 국가가 있었지만, 최근 들어 영국이 ‘국익(National Interest) 안에서 글로벌 과제 해결(2015년 11월)’이라는 개발협력 정책을 발표하면서 개 발협력 정책의 목표에 자국의 이익이 추가되는 분위기가 확산되고 있다. OECD의 개발원 조위원회(Development Assistance Committee: DAC)의 평가네트워크 회의에서도 ‘이 타주의에서 국익으로’라는 안건이 상정됐다. 이러한 기조는 2008년 이후 글로벌 경기 침 체를 타고 확산됐고, 이는 수원국의 가난과 질병 퇴치 중심의 인도주의 원칙을 강조해온 그간의 트렌드와는 서로 상충되게 보일 수 있다. 하지만 국제개발협력의 목표가 새천년개 발목표(MDGs)에서 지속가능개발목표(SDGs)로 변경·확대되는 과정에서 소요 자원이 더 많아져 변화가 필요했다고 볼 수 있다(<표 1> 참조). 공공 재원만으로는 개발협력 목표를 감당하기 어려워 민간재원을 활용해야만 하므로 자국 또는 자국기업에 유리한 환경을 조 성해야만 개발사업이 진행될 수 있다. 다른 한편으로는 개발협력이 자국의 담세자에게 이 익이 돼야 지속적으로 공공재원을 투입하기 위한 정치경제학적 타당성을 확보한다고 볼 수 있다. 물론 공여국 일방에게만 도움이 되는 약탈적 개발이 지속되기 어렵다고 본다면 서로에게 도움이 되는 호혜적 협력을 해나가야 한다. 개발협력을 추진하면서 후속 경제협 력으로 이어지는 선순환이 일어난다면 관련국 모두에게 도움이 될 수 있다.
이러한 인식에 기초해 KSP는 사업의 선정과 추진 과정에서 여타 유·무상 개발원조사 업, 국제기구의 지원 사업, 민간기업 참여 등 여타 후속사업과의 연계 방안을 염두하고 추진하고 있다. 2013년부터 시스템컨설팅이라는 사업 유형을 도입해 전자조달, 특허, 디 지털방송 등 정보화 사업을 중심으로 경제협력의 기회를 만들 수 있는 사업을 추진하고 있다. 이를 통해 니카라과에 대한 브로드밴드 구축 자문사업이 대외협력기금(Economic
<표 1> 새천년개발목표(mDGs)와 지속가능개발목표(SDGs) 비교
새천년개발목표 Millenium Development Goals 지속가능개발목표 Sustainable Development Goals 채택 UN 밀레니엄 정상회의(2000년 9월) UN총회(2015년 9월)
계획기간 2000~2015년 2016~2030년
대상 개도국, 정부 중심 협력 선진국도 포함 정부와 민간, NGO 등 다양한 이해관계자가 참여하는 개발을 추구
분야
극심한 빈곤과 기아 퇴치, 보편적 초등교육, 5세 이하 아동사망 감소,
양성평등 등 인도주의적 과제 중심
새천년개발목표에 기후변화, 포용적 경제성장 등 불평등 감소 등 경제·사회·환경 이슈 추가, 공공부문과 민간의 재원을 포괄하는 글로벌개발협력파트너십 강화
자료: 신원규 외 2017.
국토교통분야 KSP 협력과제 현황
국토교통 분야의 협력과제는 도로·철도 확충, 스마트시티 건설 등 인프라 구축을 위한 마스터플랜 수립이나 예비타당성조사(Pre-F/S)를 중심으로 지원했다(<표 2> 참조). 인프 라에 대한 KSP는 유형의 건설사업이 최종적인 성과로 볼 수 있는 만큼 대규모 자금 지원 이 가능한 EDCF 사업이나 민자사업으로 연계될 수 있는 사업이 우선적으로 선정됐다.
현재 본격적인 착공을 앞둔 한-미얀마 경협산업단지는 KSP 사업이 후속 경제협력사 업으로 연계된 대표적인 사례라 할 수 있다. 2014년 KSP 정책자문으로 경협산업단지 설 립에 대한 기본계획을 수립하고, 야웅니핀 지역을 대상지로 선정(2015년 8월)했다. 이어 LH와 미얀마 건설부가 MOU를 체결해 사업을 구체화하고, 양국 간 합작투자회사를 설립 해 조성사업을 추진하고 있다. 여기에 지난해 말 경협산업단지 진입도로, 전력시설 등 주
2) 「대외협력기금법」에 따라 기획재정부가 주관하고 한국수출입은행이 위탁운영하는 정책기금으로, 개발도상국의 경제·
산업 발전을 지원하는 유상 ODA(수원국에 상환의무가 있지만 매우 유리한 조건으로 제공하는 차관)의 대표 사업. 우리 정부가 단독으로 지원하는 것이 일반적이지만, World Bank, 아시아개발은행(ADB), IDB 등 국제기구와 공동으로 지원하 는 협조융자의 형태로도 지원함.
<그림 1> 한-미얀마 경협산단 사업구조
배당 토지출자
토지출자
대출계약
LH, 세아 배당
차관 한국정부 EDCF
(인프라 지원)
보증
시공계약 현지법인
(JV)
LH 컨소시엄 미얀마 건설부
대주단 (투자은행 등) 건설시공
주: 1) LH 등 국내 기업이 자본금 출자, 사업계획, 투자자금 조달, 설계·시공·분양 등을 맡고, 미얀마 건설부가 토지 출 자, 외부 인프라 설치, 인허가 협의 지원 등 담당
자료: 한국수출입은행 경협지원실 경협평가팀 2017.
특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제
<표 2> 최근 3년간 국토·교통분야 KSP 과제 현황
연도 국가(기구) 사업명
2019년
미얀마 만달레이시 교통 마스터플랜 구축 방안 베트남 보건인프라 선진화 계획 수립
인도네시아 자카르타 버스시스템 개선 정책 지원 방안
캄보디아 교통신호관리 및 안전 체계 개선 방안(Sihanoukville & Takeo 지역) 모잠비크 운전면허교육시스템 현대화 사업
아제르바이잔 유라시아 교역 거점 구축을 위한 바쿠 항만운영 현대화 인도(ADB) 항만운영 개선을 위한 기술 강화
조지아(ADB) 수자원 공급 및 도시위생 서비스 개선 사업 도미니카공화국 도로자산관리 시스템 전략 수립
2018년
몽골 울란바타르 신공항 주변지역 스마트항공시티 개발 방안 미얀마 지속가능한 철도 인프라 구축을 위한 환경문제 개선 지원 베트남 다낭市 도시철도 개발 계획 및 운영 지원
케냐 콘자 디지털미디어시티 조성을 위한 기본계획 수립 및 운영 방안 파라과이 국토 부문 발전을 위한 국책연구기관 설립 방안
페루 물류 플랫폼 구축 및 운영을 위한 한국의 경험 전수
우즈벡
타슈켄트시 대중교통 발전 전략 수립 지원 의료복합단지 건설을 위한 기본계획 수립 앙그렌 경제특구 개발 및 운영 지원
파키스탄(ADB) 펀자브주 스마트 물관리 시스템 관련 도시개발 사업 설계 지원 에콰도르(IDB) 교통안전관리 시스템 구축을 위한 기본계획 수립
페루(IDB) 수해 예방사업 추진을 위한 사전 타당성 조사
2017년
미얀마 내륙항 개발을 위한 철도 물류 인프라 개선 방안 지리정보 정책 개선 수립 지원
인도네시아
공공투자 관리 강화를 위한 인프라 지출 효율성 개선 반둥시 버스시스템 개선 정책 수립 지원
지적제도 정책 일원화를 위한 제도 개선 방안 태국 공공 인프라 개선을 위한 지식 향상 방안 방글라데시(ADB) IT Park 구축계획 수립 지원
메콩강위원회 지속가능한 수력발전을 위한 메콩유역통합관리 전략 카자흐스탄 민관협력파트너십(PPP) 사업 확대를 통한 경제 활성화 방안 에티오피아 주택건설 및 공공주택 행정 개선 방안
케냐 지능형 교통 체계 및 대중교통 시스템 개선 방안 탄자니아 Bagamoyo 경제자유구역의 Tech Park 설립 방안 우루과이 국가기간교통망 구축을 위한 기본계획 수립 콜롬비아 지속가능한 도시개발을 위한 교통분야 정책 수립
쿠바 산업단지 조성 및 운영 활성화 정책 수립 파라과이 복합산업단지 설립방안
파라과이(IDB) 국가통합도로교통정보센터 구축 아르헨티나(IDB) 스마트시티 구축 지원 자료: 기획재정부 대외경제국 2014.
하지만 KSP를 통해 기본계획이 수립돼더라도 후속 타당성조사(F/S)가 이어지지 못하거 나 재원 조달에 어려움을 겪으면서 사업화에 어려움을 겪는 경우가 발생한다. 심지어 협력 국에 유리한 조건으로 제공하는 양허성 차관임에도 채무에 대한 부담이나 재정건전성 확보 를 위한 재정준칙 등으로 신청을 주저하는 경우도 있다. 다수의 국가들이 민자사업(Public- Private Partnership: PPP)에 대한 관심은 높지만, 위험 회피나 수익구조의 안정성 보장에 대해서는 인식이 낮아 개발재원 조달의 성사 가능성을 낮추고 있다. 또한, 경제나 산업 정책 에 대한 자문과 달리 인프라 구축에 대한 자문은 일본·독일 등 다른 ODA 공여국과 차별성이 뚜렷하지 않다. 이로 인해 수원국은 어느 나라의 재원이든 빠른 시일 내에 마스터플랜이나 예비타당성조사에 착수하기 원해 사업기획 단계에서 경쟁에 노출돼 있다.
향후 과제
KSP프로젝트가 경제협력사업, 구체적으로 우리 기업이 수주할 수 있는 사업으로 만들기 위해서는 앞서 프로젝트의 성패요인에서 언급했듯이 후속 타당성조사와 재원계획과의 연 계가 강화돼야 한다. 또한, 여타 ODA 공여국에 비해 비교우위를 가질 수 있는 프로그램을 개발해 이를 적시성 있게 컨설팅을 제공한다면 보다 많은 사업기회를 확보할 수 있다.
1. 관련 부처·공공기관과의 협업 강화: 팀코리아
건설, 교통인프라 관련 프로젝트는 사업기획에서 최종 건설프로젝트 착수까지 4~5년의 기간이 소요되고, 마스터플랜 수립, 예비타당성조사(Pre-F/S), 타당성조사(F/S) 등 여러 단계를 필요로 한다. 더구나 예산제약이나 정책컨설팅을 기본으로 하는 업무성격의 KSP 로는 마스터플랜이나 Pre-F/S 중 한 개로 제한되는 경우가 많아 다른 부처·기관의 F/S 지원과 연계돼야 한다. 그러므로 사업기획부터 유관기관과 협업해 유기적으로 후속 작업 으로 이어질 수 있는 프로젝트를 KSP로 지원해야 효과성을 높일 수 있다. 이를 위해 KSP 협의회, 해외인프라 수주와 투자지원협의회 등 다양한 정부 간 협의채널을 통해 해외 인 프라 개발 기획에 대한 부처·기관과의 대화를 촉진해 사업정보를 공유하고, 애로사항에 대해 공동 대응하고 있다.
특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제
2. 프로젝트 재원 조달 계획 지원
인프라 건설 프로젝트를 완성시키는 데 가장 중요한 부분이 바로 건설비용 조달이다. 해 당 국가가 자체 재정만으로 충분히 사업발주를 할 수 있다면 이상적이겠지만, 우리 측에 서 양허성차관이나 정책금융 등 금융프로그램을 제시해 협력국이 수용하는 경우에도 프 로젝트를 성사시킬 수 있다. 우리 정부가 다양한 금융 프로그램을 제공하고 있지만, 협력 국들이 이러한 프로그램의 존재와 그 요건을 다 아는 경우도 드물고 사정에 맞춰 최적의 패키지를 구성하기는 더욱 쉽지 않다. 미얀마 경협산업단지의 사례에서 볼 수 있듯이 공 공재원과 민간재원이 다양하게 결합돼 프로젝트 재원이 구성될 수 있으며, 사업규모가 커 질수록 이러한 요구는 강해진다. 그러므로 인프라 관련 KSP는 기본계획을 만드는 과정 또는 추가적인 정책자문을 통해 EDCF, 프로젝트파이낸싱, 조인트벤처 등 다양한 방안을 고려한 재원조달 계획 수립을 지원해 사업기획의 성공 가능성을 높일 계획이다.
3. 한국형 스마트시티 등 고유 인프라 협력 모델 개발
다른 공여국에 대한 한국만의 비교우위를 가져야 사업기획 단계에서의 참여가능성을 확 보할 수 있다. 이를 위해서는 한국만의 색깔을 입힌 고유의 인프라 협력모델을 제시할 필 요가 있으며, KSP를 통해 한국형 산업도시 또는 스마트 신도시의 개발과 솔루션 구축 사 업의 발굴을 지원할 예정이다. 실제 KSP 중간보고회를 위해 입국한 ASEAN, 동아프리카 지역의 협력국의 정부대표단들은 상암DMC, 판교, 인천경제자유구역 등 한국형 스마트시 티 모델에 관심이 많은 것으로 파악되고 있다. 그들에게 연구개발·산업생산·주거 등이 복 합적으로 가능한 도시환경과 우리의 정보기술이 융합된 교통 등 생활서비스가 매력으로 다가서고 있다.
참고문헌
관계부처 합동. 2019. 해외수주 활력 제고 방안. 서울: 대외경제장관회의.
기획재정부 대외경제국. 2014. KSP 10년사. 세종: 기획재정부.
문도운·민경일·이소연·이하늬·이현아·전지은. 2015. 알기 쉬운 지속가능발전목표 SDGs. 서울: 국제개발협력시민사회포럼.
배리 아이켄그린, 드와이트 퍼킨스, 신관호. 2013. 기적에서 성숙으로 : 한국경제의 성장. 서울: 서울셀렉션.
서봉균. 2012. 개발협력 분야 지식공유의 흐름과 국제사회 개발협력 기관들의 동향. 국제개발협력 2012년 2호, 52-75.
신원규 외. 2017. 지속가능발전목표(SDGs)를 달성하기 위한 효과적인 개발 / 경제협력 방향. 세종: KDI 국제개발협력센터.
한국수출입은행 경협지원실 경협평가팀. 2017. 개발협력정책의 변화: “국익(National Interest)”의 부상. EDCF 이슈페이퍼 6, 4호.
서울: 한국수출입은행.
Acemoglu, D. and Robinson, J. 2012. Why Nations Fail. Danvers(mA): Crown Business.
