지역활성화를 위한 사회적 경제의 정책현황과 과제

ㅣ 특집 ㅣ 사회적 경제와 지역활성화

채종헌 | 한국행정연구원 연구위원([email protected])

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^{지역활성화를 위한} 사회적 경제의 정책현황과 과제

머리말: 사회적 경제의 의의

생산과 소비를 협동으로 영위하면서 구성원들의 권익을 조직 목표에 반영하고 지역사회의 지속 가능한 발전에 공헌하는 조직체인 사회적 경제가 전 세계적으로 주목을 받고 있다. 특히 세계 의 많은 협동조합들은 최근의 세계적 경제위기 상황에서도 파산이나 대규모 해고 없이 위기를 버텨내고 있으며, 전 세계 다국적기업보다도 20% 이상 많은 일자리를 만들어내고 있다. UN은 이러한 사회적 경제에 주목하고 2012년을 ‘세계 협동조합의 해’로 정해 각 나라마다 협동조합에 대한 이해를 높이고, 협동조합의 설립과 성장을 지원하며, 사회적 경제 활성화를 위한 법제도적 지원을 요구하고 있다. 우리나라에서도 2007년 「사회적기업 육성법」 제정에 이어, 「협동조합 기본법」이 2011년 12월에 제정되고 2012년 12월로 발효되어 각 지역의 공동체를 재건하고 지 역사회 문제들을 스스로 해결할 수 있는 기회가 새롭게 열리고 있다.

기존 경제 및 사회정책 시스템에 대한 대안이 절실한 이유는 그간 사회 전반적인 위기와 문 제를 해결하기 위해 시도된 정부의 여러 정책들이 부작용을 양산한 채 기대했던 효과를 보지 못 하고 있기 때문이기도 하다. 정부의 여러 의욕적인 정책 시도에도 불구하고, 지역불균형은 더욱 심화되고 있으며 경제양극화는 그 정도를 더하고 있다. 더욱이 최근 대기업들의 골목상권으로 의 영역 확장과 소위 ‘갑을관계’로 대변되는 대기업과 하청업자 및 가맹점 간 오래된 불평등 관 12

정부의 규제 중심 정책을 통해서는 근본적인 문제 해결을 기대하기가 어려울 뿐만 아니라 법해석적 측 면이나 소비자주권 측면에서 문제가 있을 수 있기 때 문에, 경쟁적 대안을 통한 자정방안이 필요하다고 전 문가들은 지적한다. 약자들의 대항력(對抗力)을 높이 기 위해서는 강자의 힘을 규제하는 방법과 약자의 역 량을 강화하는 방법을 모두 고려해야 하며, 협동조합 을 비롯한 사회적 경제의 활성화는 우리 사회 경제적 약자들의 역량을 확장시키는 데 기여할 수 있다는 기 대가 확산되고 있다.

협동조합과 더불어 중요한 사회적 경제주체로 기대 를 받고 2007년부터 시행되어 오고 있으나 기대했던 결 과를 보이지 못하고 있는 사회적기업 정책의 ‘실패’ 원 인을 분석하고, 향후 사회적 경제정책의 전체적인 시스 템을 재설계할 필요가 있다. 자발성과 자생성을 특징 으로 하는 사회적기업(social enterprise)이 우리 사회 에서 어떤 변용을 거쳤고, ‘실패’의 원인이 무엇인지 분 석하는 작업은 이제 막 시작된 사회적 경제의 성공적인 안착을 위해 중요한 과업이 될 것이다. 각 경제주체들 의 실질적인 행태변화를 유인하기 위한 정책설계와 사 회적 경제에 대한 연구가 절실하다.

이미 서구 선진국들은 사회적 경제 기제를 활용하 여 공동체의 회복과 지역경제 활성화를 도모하는 사 례들을 많이 만들어오고 있다. 지역의 소규모 상공 인 모임에서부터 유명 대규모 협동조합에 이르기까 지 서구의 협동조합들은 다양한 형태와 규모로 발전 을 거듭하고 있다. 이탈리아 에밀리아로마냐주의 볼 로냐지역 협동조합이나 스페인 바스크지방의 몬드라 곤 기업, 캐나다 퀘벡의 공동체 모델 등의 사례는 지 역경제 침체를 극복하고 통합을 도모하려는 우리 지 방 중소도시에 참조할 수 있는 많은 스토리를 제공한

제 활성화에 힘쓸 것임을 천명하고 있다. 바야흐로 나라 안팎으로 공동체를 복원하고 무너진 지역경제 를 활성화하기 위한 대안으로서 사회적 경제가 조명 받는 시대가 되었다.

사회적 경제정책의 현황과 문제점

1. 사회적 경제의 시작과 변천

우리나라 사회적 경제의 역사는 1960년대 협동조합 과 관련된 법적 토대 마련에서부터 시작된다고 볼 수 있다. 1961년 8월에 기존의 「농업협동조합법」과 「농 협은행법」을 모두 폐지하고 새로운 「농협법」을 제정 하여 현재의 농협이 탄생하였고, 1973년 「신용협동 조합법」이 통과되면서 신용협동조합연합회가 공식적 으로 출범하였다. 하지만 이들 법 제정은 협동조합에 대한 정부 통제가 시작되는 계기가 되었다. 「농협법」

이후 농협의 탄생은 정부가 상업적 농업지원서비스 부분을 담당하면서 관제화가 진행되었고, 이러한 상 황은 자발적 협동조합이 설립되지 못하는 원인으로 지적되고 있다(장원봉 2006: 237). 신용협동조합 또 한 법 제정 이후 강력한 정부의 관리감독으로 사실상 자율성을 유지하기 어려웠다(김형미 외 2012: 178- 205). 이러한 민주화 이전의 일부 협동조합에 대한 법제도 규정은 사회적 경제 부문 지원의 의미보다는 사업의 정부 종속화를 위한 통제와 도구적 활용의 의 미가 강했다고 볼 수 있다.

김영삼정부 시절 1995년 ‘국민복지기획단’에서 빈 곤정책의 일환으로 생산자협동조합 방식이 검토되 고, 지원기관인 자활지원센터의 사업이 시작된 것을 계기로 1990년대 이후 사회적 경제 부문 제도화가

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진행된다. 이후 1997년 외환위기를 거치면서 대규모 실업극복을 위해 실업자들에게 공익성 높은 사업의 일자리를 제공하는 공공근로사업을 실시하게 됨으로 써 성장하게 되었다(김미곤 1999: 5-6).

IMF 이후 경제 및 생산 공동체를 중심으로 정부 의 적극적 자활지원정책의 노력은 지역의 풀뿌리 단 체들을 중심으로 활발한 지역공동체운동 전개의 계 기가 되어 소비자생활협동조합운동도 규모가 확대되 었다. 이에 따라 1999년 「소비자생활협동조합법」이 공포·시행되었고 2002년에는 생활협동조합연합회 가 창립되었다(장원봉 2006: 243-244). 이러한 일 자리 제공 중심의 사회적 빈곤층에 대한 지원사업은 2003년 사회적 일자리 창출 시범사업으로 연계되어 진행되었으며, 2006년 일자리 유형을 구분하여 정부 지원에만 의존하지 않는 사업 개발로 이어지게 된다.

2. 사회적 경제 지원정책 현황

2007년 본격적으로 시행된 「사회적기업 육성법」에 의해 사회적 일자리 육성사업이 연결되면서 사회적 기업의 형태로 사회적 경제 부문이 성장하게 된다 (채종헌, 이종한 2009: 76). 이후 사회적 경제에 관 련된 용어들이 본격적으로 사용되기 시작하였고, 이 에 대한 연구와 정책개발 사업들이 활발하게 진행되 었다. 하지만 이러한 사회적 경제정책은 고용노동부 의 사회적 육성사업(2007), 행정안전부의 마을기 업(자립형지역공동체사업, 2010), 농림수산식품부 의 농어촌 공동체기업 육성사업(2011), 산업통상자 원부의 전신인 지식경제부의 커뮤니티 비즈니스사업 (2010년 사업 중단) 등 주로 정부의 일자리정책 일환 으로 진행되는 성격이 강하였다. 이러한 정부주도 사 회적 경제정책으로 말미암아 사회적 경제가 정부 보 조금 중심의 일자리 지원사업으로 이해되면서, 양적

성장에만 매달리는 모습의 부작용을 잉태하게 된다.

이러한 문제점을 보완하고자 2012년 「협동조합 기본법」이 발효되고, 금융 및 보험업을 제외한 모든 업종에서 협동조합을 설립할 수 있게 되었다. 이제는 농협, 수협, 생협 등 특별법에 의한 협동조합 외에도 출자금 규모에 상관없이 5인 이상이면 누구나 협동 조합을 설립할 수 있게 된 것이다. 하지만 협동조합 또한 사회적기업처럼 정부의 ‘육성’ 대상이 될 가능성 이 크고, 특히 협동조합은 사회적기업과는 달리 시민 들의 자율적 결사체 성격을 갖기 때문에 정부의 각종 규제와 지원은 협동조합의 자율성을 해칠 우려가 있 으며, 우리나라의 협동조합들이 정부의 일자리 육성 사업의 도구로 전락할 수 있는 가능성은 여전한 상황 이다(정관영 2013: 223-224).

3. 현(現) 사회적 경제 지원정책의 한계

우리나라의 사회적 경제정책은 독특한 사회, 경제, 문화적 배경을 바탕으로 형성되어 왔으며, 정부의 다 양한 주체에 의해 다양한 모습으로 도입·운영되고 있다. 이러한 사회적 경제정책은 기존의 사회정책이 가지는 한계를 극복하고 새로운 사회변화 동력을 마 련한다는 점에서 의의가 있으나 해결해야 할 여러 과 제를 안고 있는 것도 현실이다. 시작 단계에 있는 우 리나라 사회적 경제정책의 바람직한 방향성과 지역 사회 발전을 위한 사회적 경제의 역할에 대한 보다 구 체적인 논의가 필요하다.

사회적 경제 분야를 지원하는 정부의 다양한 정책 과 제도가 있지만 정부의 왜곡된 형태의 지원과 관리 감독은 자립성과 자율성, 민주성 등을 기반으로 하는 사회적 경제의 정체성에 심각한 위협이 되기도 한다.

한국은 전 세계 어디에도 없는 사회적 경제의 강력한 지원체계를 구축하고 있음에도 결과적으로 자생적 발 14

전은 미약하다. 적어도 지금까지 한국에서 사회적기 업의 창출은 정부정책에 의해 의도적으로 형성되어 왔다고 평가할 수 있다. 이러한 사회적 경제의 지나 친 지원 및 통제는 자율적 성장을 왜곡시켰고, 따라서 협동조합을 비롯한 사회적 경제조직의 자생력은 약해

지고 결과적으로 정부지원에 의존하는 기생조직으로 변화되는 부작용을 내포하고 있다는 비판이 계속되고 있는 실정이다(한국자유주의연구학회 2012: 134).

사회적 경제의 성장을 위한 정부의 ‘잘못된’ 지원 은 그에 상응하는 관리감독을 수반하는 결과를 야기

고용노동부

사회적기업 및 협동조합 육성사업

•자생력 제고를 위한 지원제도 개편

•창의적 모델·사회적 기업가 육성

• 사회적기업 인증대상에 협동조합을 추가하고, 고용보험법령상 우선지원 대상기업에 사회적협동조합을 추가함

재정지원 일자리사업 • 취약계층 공공부문의 직접적 일자리 창출, 사회적기업 자치단체 보조, 직업훈련과 능 력개발, 창업지원 및 고용장려금 지급 등

행정자치부

지역공동체 일자리사업

• 주거환경 개선, 도시숲 조성, 자전거길 조성 등 지역별 특색에 맞는 일자리사업 적 극 시행

•청장년층 우선 선발, 희망근로 탈락자 흡수하여 고용시장 안정화 목적

마을기업 육성사업

• 마을주민이 주체가 됨(마을주민 출자가 총사업비의 10% 이상이며, 출자주민이 참여 하는 의사결정구조 유지)

• 지역공동체의 특화자원을 활용하여 비즈니스를 통해 안정적 소득 및 일자리 창출

• 2011년 시범도입한 ‘자립형 지역공동체사업’을 안정적 일자리 창출에 중점을 둔

‘마을기업’ 육성으로 연계

농림축산식품부 농어촌 공동체기업 육성사업

• 주민이 자발적으로 지역자원을 활용해 농어촌의 일자리와 소득을 창출하고 농촌발전 에 기여하기 위한 기업의 지원

• 공동체활성화(1,100개)를 통해 지역문제 자율적 해결, 일자리 창출 및 소득향상 도모

보건복지부

자활기업 및 지역자활센터

• 근로능력 있는 저소득층에게 집중적·체계적인 자활서비스를 제공하기 위한 기관으 로 운영을 지원함

• 단순 일자리 제공에서 탈피하여 사회적기업, 협동조합 등 자활기업 설립을 위한 체계 적 정보 및 교육운영 지원

• 자활기업 지원을 통해 사회적기업의 모태로 취약계층의 일자리 창출 및 사회서비스 제공을 위한 역할 수행 지원

• 2012년에 247개 지역자활센터를 운영하며 중앙자활센터(1개소), 광역자활지원센터 (7개소), 한국자활연수원(1개소) 건립을 추진함

재정지원 일자리사업 • 예산 1조 2천억 원, 일자리 35만 명 규모로 정부 전체 직접 지원 일자리 사업 중 예 산 44%, 일자리 64% 차지

여성가족부 농촌여성대상 지역특화

일자리사업 • 전국 권역별 6개 마을 선정 후 시범실시하여 농촌여성 일자리 창출의 성공모델 확산

산업통상자원부

지역 서비스기업 • 지역 연고자원과 지식서비스를 결합한 ‘지역 서비스기업 육성방안’을 마련하여 지 역 성장동력 육성

커뮤니티 비즈니스 • 지역혁신센터 내 커뮤니티 비즈니스 네트워크 기능 활성화에 초점을 맞춘 시범사업 (2012년 사업 종료)

환경부 환경분야

(예비)사회적기업

• 대기업, 지자체, 비영리법인 등과 전략적 파트너십을 구축하여 환경분야 (예비)사회 적기업 지속 발굴, 육성

문화체육관광부 문화예술분야

사회적기업 육성 •고용노동부와 MOU를 통한 문화예술체육분야 사회적기업 육성

기획재정부 협동조합 생태계 조성

• 협동조합기본계획 수립, 정책총괄 및 실태조사(기본법 제11조) 등 제도적 기반 마련

•모든 협동조합(일반, 사회적)에 대한 실태 및 통계 관리

• 협동조합 전문가 양성과 운영 효율성 제고를 위한 운영 컨설팅 및 서비스 지원체 계 구축

출처: 채종헌. 2013: 99; 각 정부부처 홈페이지. 보완.

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하였고, 대부분의 사회적 경제조직이 지속가능성-자 립적 생존능력을 의심 받는 상태에 이르렀다. 이러한 의미에서 사회적 경제의 활성화와 지속가능성을 위 해서는 사회적 경제 부문과 지역공동체와의 연계가 필수적으로 요구된다. 정부지원에 대한 지나친 의존 을 탈피하고, 사회적 경제 영역 스스로 지역공동체 의 수요를 찾고 이를 충족시키려는 노력이 필요하다.

사회적 경제 활성화를 위한 기본과제

사회적 경제의 활성화를 위해서는 지역사회와의 밀 접한 연계가 핵심 요소임을 다양한 이론적 논의와 실 체적 모습에서 확인할 수 있다. 성공한 사회적 경제 사례는 지역사회의 신뢰 형성과 네트워크 구축 및 활 용이 중요한 성공요인임을 보여주고 있다. 우리 사회 의 지속가능한 발전과 이를 위한 협동조합을 비롯한 여러 사회적 경제정책의 활성화를 위해서는 다양한 측면의 정책적 시도가 필요하겠지만, 지역사회의 특 성과 맥락에 대한 고려가 가장 기본이 된다.

1. 사회적 경제 생태계 조성과 협력적 거버넌스 구축

협동조합 전문가집단의 정책 우선순위 분석에서도 가 장 중요한 요인으로 지적되는 것 중 하나가 지역주체 간 거버넌스 형성 지원에 관한 것이다(채종헌 2013).

지역 자체적으로 사회적 경제의 생태계를 조성하기 위 해서는 주체들 간의 활발한 네트워크와 파트너십의 형 성이 우선시되어야 한다. 퀘벡의 지역공동체 모델이 보 여주는 바와 같이 지역공동체 활성화와 사회적 경제 생 태계 조성을 위해서는 여러 핵심 주체 간 거버넌스 구 축이 매우 중요하다. 사회적 경제가 지역사회에서 활성 화되려면 지역의 다양한 사업에 지역기반의 사회적 경 제주체들이 참여하고, 이들에 의해 다양한 사업이 수행

될 수 있도록 하여야 한다. 지역주민들이 주체가 되어 지역기반의 사업을 지역사회에 기여하도록 수행하고 지역발전의 순환체계를 갖추어가는 노력이 필요하다.

그러나 개개 지방정부와 지역주체 간의 협력적 거 버넌스는 매우 미약한 수준이며, 사회적 경제 사업은 중앙부처 차원에서 개별적으로 흩어지고 파편화되어 있어 거버넌스를 논하기 어려운 실정이다. 기획재정 부의 협동조합, 보건복지부의 자활기업, 행정자치부 의 마을기업, 농림축산식품부의 농어촌공동체 회사 등 산재해 있는 사회적 경제사업들을 위한 공식적인 실무 협의체조차 구성되어 있지 않은 현실은 이를 반영하는 결과라 할 수 있다(채종헌 외 2013). 사회적 경제정책 과 관련하여 각 부처들끼리의 협업시스템을 마련하고, 중앙의 정책을 협의와 논의로 풀어갈 수 있는 광역체 혹은 기초체 단위의 중간지원 조직협의체가 절실하다.

퀘벡 모델에 대한 높은 관심은 이러한 지역공동체 사업에서 협력적 거버넌스의 중요성을 전 세계가 인지 하고 있다는 반증이라 할 수 있다. 생태계 조성과 지역 공동체 활성화를 위해서는 중앙정부 및 지방정부, 중간 지원 조직체, 지역 금융조직, 지역의 핵심 주체 간 유기 적 거버넌스가 매우 중요하다. 유기적 거버넌스 구축과 생태계 조성을 위해서는 실질적인 현장수요 파악과 각 개별 주체들의 이해관계 및 역량에 대한 확인이 필요 하며, 이를 위해 면밀한 진단작업이 수반되어야 한다.

2. 효과적인 사회적 경제 작동을 위한 효과적 협의시스템 개발과 교육

사회적 경제와 관련된 법제도 정비와 지원방안, 사회 적 경제 활성화 방안에 관한 수많은 논의가 중앙정부 차원을 넘어 서울시를 비롯한 각 지방자치단체 차원에 서 활발히 진행되고 있다. 또한 각 사회적 경제 담당 부처와 지방자치단체는 각기 사회적 경제를 활성화하 16

경제조직 내 갈등 조정 및 협의시스템의 중요성에 대 한 인식은 전무한 수준이다. 주체 간 이해관계 조정과 협의시스템이 준비되어 있지 않으면 협력과 협업, 생 태계 조성은 공염불에 그칠 가능성이 농후하다. 선한 가치를 공유하고 모인 공동체 구성원이기 이전에 독립 된 주체로서의 인간이기 때문에 각자의 입장과 이해관 계는 ‘당연히’ 다를 수밖에 없으며, 마땅히 이를 조율하 고 조정하는 문화와 시스템이 함께 마련되어야 한다.

사회적 경제와 공동체에 대한 가치를 공유하고 지 향점이 유사하다 하더라도, 미시적인 행위에 있어서는 각각의 입장과 이해관계가 상이할 수밖에 없으며, 실 제 협동조합 내 구성원들의 가장 큰 고민 중 하나가 조 직 내 갈등에 관한 것이라고 한다. 협동조합을 비롯한 사회적 경제기업들이 보다 효율적으로 발전해 나가기 위해서는 이러한 사회적 경제주체들의 상이한 입장과 이해관계를 조율하고 조정할 수 있는 시스템과 교육 이 절실하다. 그러나 아직은 사회적 경제 내부의 수요 를 확인하지 못하고, 외부적인 지원방안에 대한 고민 만 쏟아져 나오고 있는 실정이다. 정부와 지자체의 법 제도적인 지원뿐만 아니라, 사회적 경제 내부의 이해 관계를 조정하고 조율하여 보다 생산적이고 효과적인 사회적 경제조직 발전전략을 마련할 필요가 있다. ‘효 과적이고 효율적인’ 생태계 조성을 위해서는 현장수요 확인과 효과적인 조정, 협의절차 준비가 필수적이다.

사회적 경제의 장점을 충분히 살리지 못한 채 각기 개별화되어 운영되고 있는 사회적 경제조직의 연대와 네트워킹에 대한 필요성이 중요하게 제기되고 있는 상황이지만, 각 사회적 경제조직의 이해관계를 확인 하고 네트워킹할 수 있는 구체적인 방법에 대한 관심 과 연구는 미흡한 실정이다. 즉, 사회적 경제 생태계 조성에 대한 필요성은 대부분 공감하나, 이를 어떻게

사회적 경제조직에 실질적인 도움을 줄 수 있는 구 성원 간 협의·협상 방식에 대한 교육과 공식적인 협 의체 구성 및 운영에 관한 지식 제공이 절실한 실정이 며, 개별 사회적 경제조직 내 구성원들의 갈등과 이해 관계를 조정하고 구성원들 간의 생산적인 커뮤니케이 션 방안 마련이 절실하다. 현장에서는 사회적 경제의 가장 큰 장점이어야 하는 협업이 제대로 이뤄지지 못 하여 실무적으로 매우 큰 어려움을 겪고 있다. 사회적 경제주체들이 겪을 수 있는 갈등 상황에서 구성원들의 이해관계를 확인하고 분석하는 방법을 개발하고, 구성 원 모두가 더 나은 결과를 얻고 생산적인 조직 산출을 이끌어 낼 수 있는 협의·협상 방식에 대한 교육이 필 요하다. 효과적인 사회적 경제 시스템의 발전을 위해 서는 사회적 경제조직의 특성에 맞춘 노무관리, 역량 강화, 갈등관리에 관한 학습이 필수적이다.

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