한국 국가도시정책의 지속적인 개혁

1960년대 이래, 한국의 도시정책은 사회경제적 변화에 대응하여 발전해왔다. 1960년대 부터 1980년대까지의 도시개발은 성장거점전략을 토대로 일부 대도시나 광역시에 집중되 었다. 이후 1990년대 들어서 국토균형발전을 추구하기 시작하였고, 수도권지역에 개발이 과도하게 집중되어 일어나는 것을 제한하기 위한 정책들이 시행되었다. 최근 한국정부는

양극화된 성장거점전략과 균형발전으로부터

산업근대화(1960-1980년대): 성장거점전략

성장거점전략²은 1960년대부터 1980년대 사이 한국 도시정책에서 주요하게 사용되었 는데, 이는 자원 등의 한계로 전국을 동시에 균형있게 개발하는데 한계가 있어 이 전략이 효율적으로 여겨졌기 때문이다. 성장거점전략에 따라 서울시를 포함한 광역시들과 구미시, 포항시, 반월(현 화성시), 창원시 등의 중공업도시가 한국의 경제 및 고용 중심지로 개발 되었다. 이와 함께 서울시와 부산시를 연결하는 경부고속도로와 같이 국가 경제발전을 지 원하는 대규모 기반시설이 건설되었다.

성장거점전략에 따라 일부 대도시 내부나 교외지역에 새로운 지역을 개발하는, 이른바 신도시 개발과 농촌지역의 재건이 중점적으로 이루어졌다. 서울시 화곡동과 여의도, 성남 시 광주 지역은 산업도시 및 주거지로 개발되었고, 경기도 과천시는 1980년대에 행정기능 을 분담하기 위한 목적으로 개발되었다. 그러나 성장거점전략은 일부 대도시, 특히 서울 시로 인구와 산업이 과도하게 집중되는 문제를 가져왔으며, 이는 1장에서 논의한 것처럼 주택 및 기반시설의 부족³, 도시의 외연적 확산과 같은 도시 문제를 야기하였다(그림 1.37 참조).

지방분권화 및 균형발전전략(1980-1990년대)

1980년대 이후 국가균형개발정책에 대한 수요가 증가하자 한국정부는 수도권지역의 인 구 및 산업 집중을 억제하기 위한 정책을 추진하였다. 행정서비스, 공기업, 대학 분교를 서울시 외곽으로 이전시키고, 기업 이주를 유도하기 위한 인센티브를 제공하였으며, 서울 시 내 산업체의 확산을 막는 규제를 마련하였다(OECD, 2005a). 특히 ｢수도권정비계획법 (1994)｣은 수도권지역을 3개 권역으로 구분하고⁴, 신축 공장이나 건물, 대학교의 건설을 엄격하게 제한하며 과밀부담금을 징수하였다(OECD, 2005a). 주요 도시기능을 서울시 외 곽으로 이전시키는 것과 함께 지방분권화를 위한 전면적인 개혁이 추진되었다. 1988년 지 방자치법이 개정되었으며, 1991년 지방의회 재설립, 1995년 지방자치단체장 직선제 도입 등 점차 중앙정부 권한의 지방위임이 이루어졌다. 이러한 지방분권화 절차는 이어지는 정 권에서도 지속적으로 추진되었다⁵.

그럼에도 불구하고 이러한 분권화 노력은 국제적 관점에서 볼 때 서울의 성장억제와 한국의 경쟁력 약화를 초래했으며, 수도권 외 지역의 활력과 창의력을 증진시키는 데 별

다른 효과가 없었다는 이유로 비판을 받았다. 예를 들어 1장에서 확인한 것처럼, 지역균형 발전을 달성하기 위한 정책이 추진되었음에도 불구하고 수도권지역은 여전히 국가경제를 지배하고 있다. 대한상공회의소가 실시한 2008년 조사에 따르면 조사대상 기업의 67% 가 량은 기존 규제가 지속된다면 수도권지역에 대한 투자를 연기 또는 포기하겠다고 응답하 였다. 또한 기업은 수도권지역의 가용 토지가 매우 부족하기 때문에 투자자들이 해외에서 가용토지를 물색하는 점에 우려를 표하였다. 1995년 연간 해외 투자액은 19억 8백만 달러 였으나 2007년에는 76억 2800만 달러로 증가하였다.

한국의 지방분권화는 아직 완전히 달성되지 않았다. 지방정부 업무의 많은 부분은 여 전히 중앙정부에 의해 수행되고 있다. 한국행정연구원(KIPA) 조사에 따르면 2001년 정부 기능의 27%를 지방정부가 직접 수행하고 있었으며, 2005년 지방정부 업무 중 순수하게 지방에 국한된 업무는 55%(6,306건)에 불과하였다(OECD, 2009c). 3장에서 논의되듯이 지속적인 재정 분권화 노력에도 불구하고 대다수 지방정부는 여전히 중앙의 지정기금이나 재량기금에 의존하고 있다. 2010년 지방정부의 평균 재정 자립도는 52.2%였다(통계청, 2011). 이와 동시에 중앙정부는 지방에서 주요 기능을 직접 수행하기 위한 집행기관을 만 들었다. 많은 부처가 정부 산하기관이나 지역청을 설립하여 핵심적인 지역정책을 수행하 고 그 외 경미한 정책만을 지방정부에서 수행하도록 위임하였다. 예를 들어 지식경제부 산하 중소기업청(SMBA)은 중소기업(SME)이나 신생기업을 위한 기금을 직접 제공한다.

지방정부는 분권화의 전면적 실현을 위해 정부 산하기관의 역할을 축소하고 핵심적인 업 무를 지방정부에 위임해줄 것을 지속적으로 요청하였다. 이에 2006년, 중앙정부 지부를 제주도청에 통합시키기 위해 ｢제주특별자치도특별법｣이 제정되었다. 2008년 7월 한국정부 는 특수 정부기관의 많은 권한을 지방정부로 위임하기 위한 중기계획을 발표하였다.

수도권지역의 주택난에 따른 부동산 가격폭등과 도시 삶의 질 저하 등의 문제가 해결 되지 않자, 정부는 서울시 인근지역에 추가로 5개 신도시 건설을 추진하였다. 1989년부터 1996년 사이에 분당과 일산, 평촌, 산본, 중동 신도시가 건설되어 최소한 16만 5천 가구 에게 주택을 제공하였다. 신도시 개발을 통한 대규모 신규주택 공급은 주택가격 안정에 도움을 주었지만, 다른 한편으로는 수도권지역의 인구집중의 심화와 부동산 투기문제를 야기하여 이후 정책입안 시 찬반논란을 불러일으켰다.

질적 도시관리와 경쟁력 극대화를 향해(2000-)

시 및 지역개발의 새로운 3단계 공간구조를 제시(Kim and Koo, 2009)하였다⁶(그림 2.1):

Ÿ 초광역개발권(벨트)(SER)의 목표는 산업과 연구개발(R&D), 기반시설 등의 부문에서 규 모의 경제를 통해 국제적인 경쟁력을 확보하는 것이다. 이 개념은 OECD(2006a)에 의 해 확인되었듯이, 협의에 의한 도시단위는 공간구조의 단위로서 도시ㆍ지역이나 광역 도시권보다 실효성이 떨어진다는 점에 기반한다. 초광역개발권은 경제, 사회, 문화, 정 치적인 특성과 기능에 있어 공통점을 갖는 단일경제권으로, 여러 특성 중에서 특히 인 구와 도시집적에 있어 눈에 띠는 양상을 보인다⁷(그림 2.1).

출처 : 지역발전위원회, “지역발전정책”, 지역발전위원회, 서울.

그림 2.1. 제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020)의 지역 개발 전략 7대 광역경제권(좌), 4대 초광역개발권과 161개 기초생활권(우)

Ÿ 7대 광역경제권(MER)은 광역시와 도의 상호협력을 통하여 지역 경쟁력을 높이기 위해 설계된 것이다. 7대 광역시와 9개 도는 5+2 경제권으로 분류된다⁸. 각 지역은 1～3개 의 대도시를 포함하고 또한 인구 5～8백만으로 구성되어 있는데, 단 수도권지역(2300 만명), 강원지역과 제주지역(총 인구의 1～3%)은 예외이다. 이들 도시와 배후지역은 평 균적으로 지역총생산의 50% 이상을 차지한다. 각 광역경제권은 광역경제권개발계획의 설계 및 이행을 감독하는 광역경제권발전위원회를 두고 있다. 광역경제권개발계획은 산업, 과학·기술, 문화, 기반시설, 제도 등을 포괄적으로 다루고 있으므로 도시에 지대 한 영향을 미치며, 한국 도시경제정책의 새로운 동인이 될 수 있다.

Ÿ 기초생활권(DLS)은 주민의 일상 생활공간과 일치하는 지역이다. 각 기초생활권의 목표 는 안정된 일자리와 기본 서비스를 시ㆍ군 지역에 공급하여 생활환경을 개선하는 것이 다. 서울의 자치구와 기타 대도시를 제외한 총 161개 시ㆍ군이 이에 해당되며, 2010년 현재 인구의 54%가 거주하고 있다(통계청, 2011). 기초생활권발전계획에 의하면, 지방 정부는 성장잠재력을 장려하고 중앙정부는 최소한의 생활조건 보장을 위한 지원을 제 공하도록 되어있다. 특히 각 기초생활권은 그동안 대도시권 중심의 개발정책에서 간과 되어왔던 중소도시들의 발전방향을 제공하는데 주안점을 두고 있다. 의무요건이 아님 에도 불구하고, 기초생활권의 90% 이상은 자체적으로 발전계획을 세우는데, 계획에는 지방산업의 육성, 역사문화자산의 활용, 공동체와 조직을 네트워크화한 협력적 시스템 의 수립 등에 대한 전략이 포함된다. 이러한 계획은 주민을 위한 공공서비스, 문화시설 이나 프로그램의 개선, 교육의 경쟁력 강화, 주택개선, 일자리창출, 수도 서비스 향상 등에 중점을 두어야 한다. 대통령직속 지역발전위원회는 지방의 10대 과제를 약술하고 있다⁹.

Box 2.1. 제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020)의 초광역개발권

Ÿ 동해안 초광역권(에너지·관광 벨트): 신형 및 재생에너지원(신소재 및 생명공학, 원자력 클러스터) 등 에너지산업 클러스터와 관광핵심거점 개발

Ÿ 서해안 초광역권(신산업 벨트): 첨단정보기술(IT)과 자동차, 국제물류·비즈니스의 중심으로 개발 Ÿ 남해안 초광역권(선벨트): 동북아 해양관광, 물류, 경제중심지 건설

Ÿ 남북교류 접경벨트(평화-생태 벨트): 한반도 평화정착과 남북교류의 거점지대로 육성, 비무장지대(DMZ)의 환경자원 보존과 친환경 관광

출처 : 국토해양부 (2011a), “제4차 국토종합계획 수정계획”, 국토해양부, 경기도.

지방분권화를 위한 3단계 접근방식은 ‘미래도시비전 2020’에 바탕을 두고 있다. 미래 도시비전 2020은 국토해양부가 도시문제 현황을 해결하고 행ㆍ재정 지원방안을 제안하기 위해 2008년 작성하였다. 계획은 인구감소와 고령화, 기후변화, 민주화, 지방분권처럼 다 양한 여건변화에 따라 도시정책도 변화되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 또한 향후 도

지방분권화를 위한 3단계 접근방식은 ‘미래도시비전 2020’에 바탕을 두고 있다. 미래 도시비전 2020은 국토해양부가 도시문제 현황을 해결하고 행ㆍ재정 지원방안을 제안하기 위해 2008년 작성하였다. 계획은 인구감소와 고령화, 기후변화, 민주화, 지방분권처럼 다 양한 여건변화에 따라 도시정책도 변화되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 또한 향후 도