도시화 추세 - 한국어판을 발간하며

급속한 도시화 과정

1960년대 이후 한국의 경제발전은 급속한 도시화 과정을 주도해왔다. 산업화가 진전되 면서 노동력과 자본이 도시로 흡수된 것이다. 실제로 한국경제의 근대화 이후 도시화와 산업화는 일관된 상관성을 보이고 있다. UN의 도시지역 정의에 따른 1970년 한국의 도시 화율은 40.7%, 2차 및 3차 산업의 고용률은 53.0%였으나 2005년에는 도시화율 80.8%, 2차 및 3차 산업 고용률이 92.1%에 달하였다(Kwon, 2001). 특히 2008년에는 인구 백만 이상의 7개 도시들이 전국 인구의 46.3%, 국가 GDP의 46.7%를 차지하였다.

한국은 세계에서 가장 인구밀도가 높고 도시화가 많이 진행된 국가 중 하나이다(UN, 2008)(표 1.2). 한반도 총 토지 면적 221,000㎢ 중 남한이 약 45%, 즉 약 100,000㎢를 차지하며 인구는 약 5,020만 명이다. 인구밀도는 1970년대 이래 OECD 국가 중 최고 수 준을 유지해 왔다. 2005년 한국의 인구밀도는 ㎢당 478명으로 OECD 국가 중 2위인 네덜 란드보다 85명이 많고, 3위인 일본보다는 141명이 많은 수치이다. 전 세계 국가 중에서도 방글라데시(2005년 ㎢당 1,063명)에 이어 인구밀도 2위를 차지하였으며, 이는 세계평균 (㎢당 48명)의 10배에 달한다¹. 한국의 인구는 꾸준히 도시지역에 집중되고 있다. 도시지 역에 거주하는 전 세계 인구비율은 20세기 후반기(1960-2010) 동안 33%에서 51%로 증가 했는데, 한국의 경우 같은 기간 동안 28%에서 83%로 세 배 가까이 급증했다. 2010년 한 국의 도시화율은 북유럽(79.1%)과 서유럽(79.5%)의 평균치를 초과했다. 2010년 현재 한국 보다 도시화 비율이 높은 북유럽과 서유럽 주요국은 다음과 같다: 벨기에(97.4%), 아이슬 란드(93.4%), 덴마크(86.7%), 스웨덴(84.7%), 룩셈부르크(85.2%)(그림 1.9).

1960년대 이래 한국의 도시화 과정은 다른 개발도상국들과 유사했지만 최근 추세는 선 진국과 유사하다. 1960-1990년 사이 30년 동안, 한국의 도시인구는 매년 11.9% 증가하여 같은 기간 전체 개발도상국 평균(7.3%)을 크게 웃돌았다². 다른 개도국과 마찬가지로 한 국은 도시 거주민이 주로 주요 도시들로 이전함으로써 양극화되는 패턴을 보인다. 1990년 기준 한국인 4명 가운데 1명(24.6%)이 서울에 거주하며 인구의 절반 가까이(47.8%)가 인 구 백만 이상의 6개 도시에 거주하였다³. 이 수치는 1960년에는 각각 9.4%, 14.1%에 불

과했다. 반면에 지난 20년 동안 한국의 도시화 추세가 크게 변화하였는데, 이는 선진국의 동향과 유사하다. 비록 도시화율은 2005년 80.8%에서 2050년 90.8%로 증가할 것으로 예 측되지만, 도시인구의 성장은 상당히 둔화하고 있다. 1990년에서 2000년 사이 도시인구의 연간 증가율은 1.8% 감소하여 같은 기간 선진국의 수치(연간 0.6%)에 상당히 근접했다.

특히 2025-2050년 사이 도시인구가 증가할 것으로 예상되는 선진국 국가들(연간 0.3%) 과 달리, 한국은 도시인구 감소(연간 -0.4%)를 보일 것으로 전망된다.

구분 1960 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2030 2050

전 세계 22 27 33 39 45 48 51 61 68

한국 252 316 376 432 462 473 484 506 473

중국 69 85 102 119 132 136 140 145 135

일본 245 274 307 324 333 334 335 318 287

네덜란드 275 312 339 359 382 393 400 417 413

출처 : United Nations Department of Economic and Social Affairs (2011), World Population Prospects: 2010 revision, http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm, United Nations Department of Economic and Social Affairs, New York.

표 1.2. 인구밀도 비교

참고 : 수직축은 도시화율(%)을 나타냄, 2010년 수치는 추정치임, 연중 인구 기준임

UN-DESA(2008)의 정의를 따라 선진국은 유럽과 북미, 호주/뉴질랜드, 일본을 말하며 개발도상국(저개발국)은 일본을 제외한 아시아, 아프리카, 남미, 카리브해 국가로 구분함(북유럽에는 덴마크와 에스토니아, 채널 제도, 페로제도, 핀란드, 아이슬란드, 아일랜드, 맨섬, 라트비아, 리투아니아, 노르웨이, 스웨덴, 영국이 포함되며, 서유럽에는 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 리 히텐슈타인, 모나코, 네덜란드, 스위스가 포함됨)

그림 1.9. 도시화 추세 (1950-2010) 비율 (%)

OECD 선진국들과 마찬가지로 1990년대 이후 한국의 공간적 양극화 추세는 도시화 성숙단 계에 접어들었다. 전국인구 증가율이 서울시와 주변 인구의 증가율을 넘어서면서 서울로의 인구집중은 주변부 도시로 확산되는 과정을 겪었는데 이는 ‘양극화 역전(polarization reversal)’(Richardson, 1980) 현상으로 볼 수 있다. 1990-2005년 사이 전국 도시인구는 1.5% 증가한 반면 서울시 인구는 감소하였다(연간 –0.5%). 서울시와 주변 인구를 포함하더 라도 같은 기간 동안 전국인구만큼 증가하지 않았다(Chung, 2003). 또한 1990년대에 들어 인구 백만 이상 도시들의 인구도 정체되었다. 2005년경 인구 백만 이상 도시가 7개로 증가 하였으나 이들이 전국인구에서 차지하는 비중은 1990년 47.8%에서 46.5%로 감소하였다⁴. 대부분의 OECD 선진국처럼 한국의 도시화 경로도 S자 곡선 형태를 보이지만, 그 기간은 상대적으로 짧았다. Davies(1969)에 따르면, 특정 국가의 전형적인 도시화 경로는 로그 성 장곡선을 따른다(그림 1.10). 이 곡선의 첫 번째 단계는 농촌에서 도시로의 대규모 인구이 동에 따른 높은 도시화율이 특징적이다. 이후 연속적이고 지속적인 장기간의 도시성장이 뒤 따른다. 도시화율이 60%를 넘어서서 80%에 근접하면서 도시화 곡선은 평평해지기 시작한 다(Pacione, 2009). 이 도시화 모델이 개별 국가들의 각기 다른 도시화 단계들을 설명하기 에 다소 단순하기는 하지만, 일반적인 도시화 패턴을 설명하는데 있어서는 이 모델의 타당 성이 매우 높다(Ledent, 1980). 많은 서구 국가들의 도시화 패턴은 이 곡선을 따라서 진행 되었으며 현재 수준의 도시화를 달성하기까지 1세기 이상이 소요되었다. 이와 달리 한국은 불과 50년 만에 S자 형태의 도시화 곡선을 형성하였다. 1950년대의 도시화율은 매우 미미 하였지만 이후 1960년대에서 1980년대까지의 개발시대를 거치면서 지속적인 노동력의 도 시 유입에 힘입어 급격한 도시화율 증가를 경험하였다. 하지만 1990년대 후반 들어 도시화 정체기에 도달하여 출산율의 급격한 저하와 국가의 전반적 인구 변화에 따라 도시화율이 크게 변하지 않고 있다.

출처 : K. Davies (1969), quotation from M. Pacione (2009), Urban Geography (third edition), Routledge, Oxford.

그림 1.10. 도시화 패턴 곡선 시기별 도시화율 변화

최근 한국의 도시성장 정체 현상은 다른 OECD 국가들에 비해 두드러지게 나타난다.

한국의 S자 도시화 곡선은 비교적 단기간에 나타난 급격한 도시성장에 기인한다. 도시인 구가 증가하면서 도시화율이 가파르게 상승하고 도시인구 증가율이 정점에 이르면서 도시 화율 역시 정체기에 이르렀다(그림 1.11). 한국의 도시인구는 1950-1955년 사이 연간 4.6%로 성장하였고 1965-1970년 사이 연간 6.6% 증가하여 최고점에 이르렀는데, 이는 당시 전 세계 평균(2.7%)보다 세 배 가까이 높은 수치이다. 그러나 1990년대 초반 이후 한국의 도시인구 증가율은 전 세계 평균 이하로 크게 감소했다. 한국과 세계의 도시인구 증가율 차이는 2000년대 이후 더욱 커졌으며, 한국 도시인구 증가율도 향후 선진국 평균 과 유사한 수준에 도달할 것으로 예상된다. 특히 2005-2010년 사이 한국 도시인구의 연 평균 증가율(0.62%)은 1965-1970년 사이 연평균 증가율(6.8%)의 10분의 1에 불과하다.

이와 같은 도시성장 속도의 급감은 OECD 국가에서도 전례 없는 수준이다. 최근 한국의 도시인구 증가율은 영국이나 네덜란드와 유사하다. 1960년대부터 1980년대까지 한국과 이 들 지역의 연평균 증가율 차이는 3-6%에 이르렀으나 2000년대 이후 그 차이가 감소하기 시작하여 이제 한국의 연평균 도시인구 증가율이 네덜란드보다 낮아졌다.

참고 : 수직축은 해당 시기의 5년 동안 도시인구의 연평균증가율(%)을 나타냄 선진국과 개발도상국의 정의는 그림 1.9과 동일함

연중 인구 기준. 2005-2010년 수치는 추정치임

출처 : OECD computations based on United Nations Department of Economic and Social Affairs (2010), World Urbanization 그림 1.11. 연간 도시인구 증가율 (1950-2010)

비율 (%)

도시란 무엇인가

도시를 정의하는 것은 어려운 일이며 일반적으로 합의된 정의는 없다. 각 나라별로 도 시, 단지, 촌락, 광역도시권 및 지역 등을 지칭하는 다양한 정의가 있다. 도시의 정의는 다음과 같은 세 가지 기준으로 구분할 수 있다.

Ÿ 행정적 정의 – 행정적 목적을 위해 하나의 도시로 분류된 지역 Ÿ 물리적 정의 – 건물밀도, 인구밀도, 토지피복률, 야간조명 강도 등

Ÿ 기능적 정의 – ‘도시’의 경계를 나타내는 가구와 기업의 행태에 기반한 개념(참고:

OECD 광역 데이터베이스 및 도시기능지역 정의와 관련하여 진행 중인 연구들)

이러한 정의 방식은 저마다 장단점을 가지고 있다. 행정적 정의의 가장 큰 장점은 자 료 수집이나 정책적 지원이 용이하다는 점이다. 자료 수집이 정부의 정책과 자금지원에 절대적으로 의존적이라는 점은 간과할 수 없는 사실이다. 반면 행정적, 정치적 경계를 사 용하는 방식의 가장 큰 단점은 이러한 구분이 임의적이고 도시의 변화를 반영하기 어렵다 는 것이다. 행정구역의 설정 근거와 재설정의 빈도는 국가 간 뿐 아니라 국가 내부에서도 서로 다르다. OECD 국가의 대다수 도시민들은 오래된 중심도시에 인접하여 대규모 광역 권 내에서 교외 주거지로 기능하는 ‘행정구역 상’ 도시에 거주한다. 본 보고서 후반부에 나오듯이, 행정구역을 도시지역 정의의 근거로 사용하는 방식의 한계가 한국의 사례에서 잘 드러난다.

또한 몇몇 지역에서는 토지이용규제가 도시의 뜀뛰기식 개발을 야기시킬 수 있다는 점 에서 행정구역을 사용하는 방식에 어려움이 있다. 영국과 네덜란드, 특히 영국의 경우에 는 도시용지를 한정하고 해당 지역을 도시개발로부터 보호하기 위해 매우 강력하고 제한 적인 토지이용계획 체제를 가지고 있다. 그 결과로 대규모 녹지로 된 미개발 지역들(영국 의 경우 주요 도시들을 둘러싼 그린벨트, 네덜란드의 경우 란스타드(Randstad)의 네 개 주요 도시를 서로 분리하는 그린하트(Green Heart) 지역)이 생겨났다. 영국에서 그린벨트 의 면적은 도시개발이 이루어진 지역의 1.5배에 이른다(Barker, 2006). 그 결과 개발지역 의 인구밀도가 증가할 뿐 아니라 보다 기능적인 측면에서 도시가 보호지역을 뛰어넘어가 며 개발되는 결과를 낳았다. 이는 그린벨트 정책을 보유한 한국에서도 마찬가지이다.

문서에서 한국어판을 발간하며 (페이지 40-60)