녹색성장전략과 지방정부의 역할

녹색성장 : 경제위기 극복을 위한 새로운 국가성장 패러다임

2009년 제출된 ‘녹색성장 국가전략 2050’에는 3가지 기본 목표가 제시되었다.

1. 경제성장과 환경보호와의 상생관계를 정립한다.

2. 삶의 질 향상과 생활에서의 녹색 혁명을 증진한다.

3. 기후변화를 비롯한 환경적 위협에 대응하기 위한 국제적인 노력에 기여한다.

이러한 목표는 3대 중점 전략을 중심으로 국가의 장기 녹색성장 비전을 구성한다.

1. 기후변화 적응 및 에너지 자립 2. 경제성장을 위한 신성장동력 창출 3. 삶의 질 개선과 국가위상 강화

녹색성장 국가전략의 이행을 위해 5개년계획에서는 녹색성장 달성에 도움이 되는 구체 적인 정책과 정량적인 목표, 세부적인 사업이 제시되었다(표 3.1). 예를 들어 기후변화 영 향완화를 위해 5개년계획에서 제시된 두 개의 전략은 국내 탄소시장 형성을 위한 첫 단계 로 산업부문에 있어 온실가스 배출량 인벤토리의 관리를 의무화 하는 것과 산림의 지속가 능한 관리와 복원을 촉진하는 것이다. 성과측정을 위해, 황무지 40만 헥타르를 산림으로 전환하고 온실가스 배출량을 감축한다는 두 개의 정량적인 목표가 제시되었다.

아울러 5개년계획에서는 각각의 전략에 국가 예산을 배정하였다. 5개년계획에 배정된 예산의 절반 이상은 기후변화 적응 및 완화 노력과 청정 에너지원의 개발에 소요되며, 삶 의 질 개선과 한국의 국제적 위상 강화를 위한 신성장동력 및 사업 창출에 국가예산의 4 분의 1이 소요된다(PCGG, 2009). 5개년계획 총 예산의 절반 이상을 차지하는 약 61조 원 은 양대 기반시설사업인 고속철도(KTX)망 확충사업과 지속가능한 수자원 관리를 위한 4 대강 살리기 사업에 배정된다. 그러나 R&D에 대한 지출은 5개년계획 예산의 12% 수준에 불과하다(표 3.2).

중점전략 정책방향 정량적목표 사업

구 분 합계 2009 2010 2011 2012

출처 : OECD(2010b), OECD Economic Surveys: Korea, OECD Publishing, Paris 참고 : 기획재정부, 녹색성장위원회 (2009), 녹색성장 5개년계획, 녹색성장위원회, 서울

일부 권한만을 가진다. 또한 시설 운영에 있어서도 지방정부는 중앙정부의 재정지원에 크 게 의존하고 있는 실정인데, 그렇기 때문에 부처차원에서 상호 조화를 이루지 못하는 도 시정책은 지방의 재원 부족과 함께 도시지역의 녹색성장 의제실현에 상당한 걸림돌이 될 수 있다. 실제로 한국의 지방정부가 현재 안고 있는 문제 중 일부분은(아래에서 자세히 논의하도록 한다) 새로운 것이라기보다는 토지이용 및 환경과 경제개발 계획에 대한 전통 적인 접근방식에 의한 것이다. 한국은 경제활동이나 생산활동, 기반시설과 에너지소비가 지나치게 도시에 집중되어 있기 때문에 녹색성장에 대한 하향식 접근법을 취하더라도 녹 색성장 전략에 도시적 맥락이 반영되지 않을 수 없다. 어떤 규모의 녹색성장 전략이든 도 시지역을 효과적으로 관리하고 조성하는 것은 핵심적인 문제이다. 특히 녹색성장은 경제 성장을 지원하고 에너지 및 자원소비를 감소시키는 도시형태, 즉 견고한 교통체계와 공공 서비스 연계를 특징으로 하는 압축된 도시형태에 의해 결정된다. 기후변화에 특히 취약한 해안지역이나 하천유역에 위치한 도시의 인적ㆍ경제적 자산은 맞춤형 적응수단을 통해 취 약성을 완화할 수 있다. 아울러 1장에서 언급한 대로 국가차원에서의 배출량 감축을 위해 서는 도시지역에 대한 특별한 관심이 필요하다. 한국은 인구의 82% 가량이 도시지역에 거주하기 때문에 2008년 OECD 지역 가운데 에너지 원단위(energy intensity)에서 4위 를, 온실가스 배출량은 9위를 기록했다(Jones and Yoo, 2010). 한국은 2020년까지 국가 배출량 감축 목표 30%를 달성해야 하기 때문에, 지방정부는 국가의 녹색성장 전략을 반 영한 정책을 시행하여야 한다.

또한 국가적 차원에서 입안되는 정책이라도 반드시 지방에서 시행되어야 하는데, 특히 녹색성장의 경우 지방 경제성장의 중요한 원천인 동시에 교통체계나 건물, 기반시설 등 상당부분 지방자치단체의 소관사항에 속하는 부분이 많기 때문이다. 그러므로 국가정책이 저탄소 교통이나 녹색 건축물, 깨끗하고 효율적인 기반시설망 구축을 목표로 할 경우, 지 방자치단체는 도시차원에서 국가 비전을 효율적으로 이행할 수 있는 전략으로 전환하는 역할을 수행하여야 한다. 예를 들어 광역시에 대중교통환승센터와 3천㎞의 자전거 전용도 로를 설치하는 정부 정책을 실현하기 위해서는 각 시설의 설치와 관리에 있어 지방정부와 의 공조를 필요로 할 것이다. 건축 규정(building codes) 업데이트나 교통망 확충과 같이 토지이용과 교통체계에 대한 국가정책 역시 주거용과 상업용 토지이용 패턴과 도시로의 통행량을 파악하여 이루어져야 한다.

도시는 국가 녹색성장정책의 시험장으로 이용될 것이다. 예를 들어 한국정부는 예로부터 국가정책 사업을 지역화 하는 방법의 하나로 도시와 지방에서의 시범사업을 지원해왔다. 녹색 성장 국가전략의 발표에 따라 각 정부부처는 지방정부와의 공조를 통해 녹색도시 사업이나 생

색마을 사업 등을 포함하는 녹색성장 모범사업 개발을 위해 공모와 시범사업을 실시하고 있 다. 또한 녹색성장 국가전략은 지방의 경제성장을 촉진할 수 있도록 지역자산을 활용한 녹색 성장 사업을 시작함으로써 국가 도시정책의 우선순위인 도시 경쟁력을 극대화할 수 있는 기회 를 제공한다. 지방정부는 지역의 세부적인 지리와 기후, 경제와 문화적 특성에 적합한 정책과 제도적 방안을 제시하는 데에 유리한 입장에 있다. 실제로 중앙정부는 앞으로 설명할 저탄소 녹색성장 기본법에서 녹색성장을 지원하기 위해 선정된 법률과 지침에 지역의 특성을 반영하도 록 지방정부에 공공연하게 촉구하고 있다.

지방정부에서의 녹색성장 실행을 지원할 법ㆍ제도적 틀

지방차원에서의 녹색성장 국가전략 이행의 지침이 되는 법률과 제도로는 i) 2010년에 제정된 저탄소 녹색성장 기본법과 ⅱ) 녹색성장 5개년계획이 있다.

저탄소 녹색성장 기본법

저탄소 녹색성장 기본법(이하 기본법)은 정부의 녹색성장 국가전략 실행을 위한 법적 근거 이다. 본 법에서는 녹색성장을 위한 국가와 지방자치단체, 기업과 국민의 역할을 규명하고 있 다. 또한 녹색성장을 위한 중앙집권적 시행체계를 제시하고 있는데, 지방정부가 국가의 녹색성 장 사업과 정책을 이행하는 것을 지원하기 위해 중앙정부에 정책도구를 개발할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 중앙정부가 도시계획과 기반시설관리를 통해 녹색성장을 지원할 수 있도록 하 기위해 권한을 부여하고 있는바, 기본법 제3조에는 “정부는 자연자원과 환경의 가치를 보존하 면서 국토와 도시, 건물과 교통, 도로ㆍ항만ㆍ상하수도 등 기반시설을 저탄소 녹색성장에 적합 하게 개편한다”고 명시되어 있다.

지방정부는 계속해서 아래와 같이 녹색성장 국가전략에 충실히 협력해야 한다.

Ÿ 제5조(지방자치단체의 책무) : 지자체는 저탄소 녹색성장 실현을 위한 국가시책에 적극 협력하여야 하며, 지역적 특성과 여건을 고려하여 관련 정책을 수립ㆍ시행하고, 지역주 민에게 관련 교육 및 홍보와 함께 녹색성장 활동을 장려하여야 한다.

Ÿ 제11조(지방자치단체의 추진계획 수립ㆍ시행) : 지자체장은 해당 지역의 저탄소 녹색성 장을 촉진하기 위하여 녹색성장 국가전략과 조화를 이루는 지방녹색성장 추진계획을 수립ㆍ시행하여야 하며, 이는 지방녹색성장위원회 심의를 거쳐야 한다.

Ÿ 제20조(지방녹색성장위원회의 구성 및 운영) : 지자체의 저탄소 녹색성장과 관련된 주 요 정책 및 계획과 그 이행에 관한 사항을 심의하기 위하여 시ㆍ도지사 소속으로 지방

녹색성장위원회를 구성할 수 있다.

기본법에 명시된 요건을 넘어 녹색성장 국가전략은 지방추진계획 수립이 의무화되지 않 은 지자체의 도시정책과 계획에도 직ㆍ간접적으로 영향을 미친다. 대다수의 지자체 녹색성 장 사업은 중앙정부로부터 정부 간 증여와 매칭펀드의 형태로 재정적인 지원을 받는다. 이 러한 재정지원의 대부분은 그 용도가 구체적으로 지정되어 있다. 예를 들어 광역시의 지하 철노선 건설비용은 ‘지하철노선의 건설과 지원에 대한 규칙(Rules for Construction and Support of Subway lines)’에 따라 중앙정부(60%)와 지방정부(40%)가 분담하는데, 서울시 의 경우만 예외적으로 중앙정부에서 사업비의 40%를 부담하고 있다. 녹색성장과 관련된 서울시 재정은 지방정부(50%)와 민간부문(45%)에서 비슷한 비율로 조달되며, 단지 5%만이 중앙정부에서 지원된다(출처: 지방정부를 상대로 한 OECD 설문에 대한 응답). 이는 중앙 정부의 지원이 예산의 25~82%에 달할 것으로 예상되는 대다수 시ㆍ도와 크게 대비된다.

아울러 일부 광역정부가 지방녹색성장 추진계획을 시행하기 위해 많은 예산을 계획하였으 나, 재원을 확보하지 못했다는 사실도 주목할 만하다(경기도, 전라남도, 광주시, 경상남도 사례). 이 문제는 다음 절에서 자세히 논의한다.

녹색성장 5개년계획

녹색성장 5개년계획은 법적 구속력이 없으나 녹색성장과 관련한 국민적 합의를 도출하 고, 국가녹색성장 전략 이행을 위한 정책과 목표와 구체적인 사업들을 식별하며, 이를 통

녹색성장 5개년계획은 법적 구속력이 없으나 녹색성장과 관련한 국민적 합의를 도출하 고, 국가녹색성장 전략 이행을 위한 정책과 목표와 구체적인 사업들을 식별하며, 이를 통