지역 인구 변화에 따른 정책 과제와 대응 방안

사람을 생각하는

사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS

지역 인구 변화에 따른 정책 과제와

대응 방안

장인수

연구보고서 2020-15 지역 인구 변화에 따른 정책 과제와 대응 방안 발 행 일 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 2020년 12월 조 흥 식 한국보건사회연구원 [30147]세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일(제8-142호) ㈜에이치에이엔컴퍼니 ⓒ 한국보건사회연구원 2020 ISBN 978-89-6827-729-0 93330 우해봉 한국보건사회연구원 연구위원 임지혜 한국보건사회연구원 연구원 손호성 중앙대학교 공공행정학부 교수 박종훈 한밭대학교 경제학과 교수

지역 인구 변화의 총합이 현재 우리 사회의 인구 변화 양상임을 상기하 면, 현재의 인구 변화에 따른 여러 정책 대응은 좀 더 지역 관점을 견지하 여 접근할 필요가 있습니다. 또한 지역의 인구구조 변화 및 인구감소가 각기 다른 양상을 띠고 있다는 측면에서 지역 단위의 인구변화에 주목할 필요성이 다분합니다. 즉, 인간이 삶을 영위하는 기본적인 배경적 틀이 지역임을 상기할 때, 인구정책과 지역 간 불가분성은 충분히 설득력이 있 습니다. 그럼에도 불구하고 현재까지 지역적 측면에서의 인구정책 혹은 인구정책 관련 연구는 양적으로 충분하지 못한 것으로 판단됩니다. 단적 으로, 우리나라의 인구정책을 역사적으로 되짚어 볼 때, 인구 분산정책은 지역 개념과 밀접하게 연관되어 추진되었지만, 결과적 효용성은 다소 아 쉬운 부분이 있는 동시에 전반적으로 우리나라의 인구정책은 경제 발전 을 중심으로 하는 보건복지 분야의 사회정책의 특성을 담고 있었습니다. 현재 지속되는 지역별 차등적인 인구 변화 양상하에, 지역 중심의 자립 적 성장 기반을 확보하고자 하는 국가균형발전이 더 내실 있게 추진되기 위해서는 지역 인구 변화를 보다 심도 있게 살펴보고 이에 대한 주요 정 책 과제와 대응 방안을 체계적으로 구축할 필요가 있습니다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 추진하였습니다. 현재 지역의 인구 변화는 지역 간 격차 내지는 불균형 양상을 더욱 심화시키는 요인으로 작용하고 있기 때문에, 이를 체계적으로 고찰하고 관련 정책 이슈를 탐색하는 것은 중요한 의미를 띱니다. 인구 감소에 따른 지방 소멸에 대한 위기의식과 더불어 기울어진 운동장으로 표현되는 현재의 지역 간 차등적인 인구 변 화 흐름과 이에 따른 사회경제적 여건의 불균형 심화 양상에 더 현명하게

혜 연구원, 중앙대학교 손호성 교수, 한밭대학교 박종훈 교수가 연구진으 로 참여하여 수행하였습니다. 길지 않은 연구 기간 내 상기 논의를 충실 하게 담아준 본 연구의 내, 외부 연구진에게 깊은 감사를 보내며, 특히 본 연구의 전반적인 구성에 대하여 유익한 논의를 나누어주신 원내 정홍원 연구위원과 한국행정연구원 탁현우 연구위원께 깊이 감사드립니다. 이외에도 본 연구를 더욱 발전시킬 수 있도록 많은 분이 여러 고견을 나누어주셨습니다. 박인화 박사, 전광희 교수, 전병목 박사, 구교준 교수, 최충익 교수, 박승규 박사, 최슬기 교수, 김현식 교수, 도수관 교수, 박인 권 교수, 박정일 교수, 홍근석 박사, 김준형 교수, 유삼현 교수, 황선재 교 수, 강동우 박사께서는 바쁘신 와중에도 본 연구를 더욱 발전시킬 수 있 도록 아끼지 않고 고견을 나누어 주셨습니다. 이분들의 도움이 없었다면 본 연구보고서가 완성되지 못하였을 것입니다. 분석자료 구축 및 연구 과정에 있어 노고를 아끼지 않은 임지혜 연구 원, 박희란 학생에게도 깊은 감사의 마음을 전합니다. 또한, 공간분석과 관련하여 조언해준 권대영 군에게도 큰 감사의 마음을 전합니다. 본 연구 의 모든 내용은 한국보건사회연구원의 공식적 견해와는 무관함을 밝힙니 다. 마지막으로 본 연구결과가 국가균형발전, 자치분권을 더 내실 있게 추진하는 데 유용한 정책 자료로 활용되기 바랍니다. 2020년 12월 한국보건사회연구원 원장

조 흥 식

Abstract ···1 요약 ···3 제1장 서 론 ···19 제1절 연구의 배경 ···21 제2절 연구의 목적 및 구성 ···23 제2장 지역 인구동태, 지역 인구 불균형, 지역 인구정책 검토 ···31 제1절 지역 내 주요 인구동태의 추세와 특성 ···36 제2절 지역 간 인구 이동 ···94 제3절 지역 간 인구 분포 불균형과 인구 재분배 ···120 제4절 지역 인구정책 검토 ···140 제3장 지역 인구 변화에 따른 주요 현안 ···153 제1절 지역 인구 변화와 지방재정 악화 가능성 ···159 제2절 지방재정 지속가능성과 재정분권 ···170 제3절 기능공간의 개념과 적용 ···175 제4절 지역 인프라 문제 ···187 제5절 장소 기반 정책의 실효성 제고 문제 ···190 제4장 지역 인구 변화 요인과 지역 정책 이슈 간 연관성 분석 ···199 제1절 지자체 유형별 지방재정 자립 영향요인 분석 ···202 제2절 지자체 재정분석 제도 평가 ···234

제5절 장소 기반 정책의 효과성 사례 분석 ···296 제5장 지역 인구 변화 대응 관련 정책 과제와 대응 방안 ···327 제1절 지방재정 여건 제고 관련 ···329 제2절 지자체 간 협력, 연계를 통한 기능공간 구축 관련 ···336 제3절 장소 기반 정책의 효용성 제고 관련 ···341 제4절 향후 지역 인구정책 방향 ···348 참고문헌 ···357 부 록 ···393

<표 1> 지방재정 여건 제고 관련 정책과제 및 대응 방안 ···15 <표 ２> 기능공간 관련 정책과제 및 대응 방안 ···16 <표 ３> 장소 기반 정책 관련 정책과제 및 대응 방안 ···17 <표 ４> 향후 지역 인구정책 방향 ···18 <표 2-1> 지역 인구동태 관측의 공간적 범위 ···40 <표 2-2> 연도별(2000-2018) 합계출산율 상위 극단치(upper outlier) 지역 ···58 <표 2-3> 관측집단과 비교집단의 모의 연령별 출산율 비교(2015년 기준) ···61 <표 2-4> 기간별 시군구 단위 인구 증감, 자연 증감, 사회적 증감, 자연 증감 기여도, 사회 증감 기여도, 기간 간 기여도 변화량 ···79 <표 2-5> 인구 이동 사유와 정의 ···96 <표 2-6> 1967년과 1997년의 이동 사유에 대한 비교 ···98 <표 2-7> 생애과정 내 각 단계와 이동 간 연관성에 대한 전통적인 개념화: 영국의 사례를 중심으로 ···99 <표 2-8> 국내 인구 이동 연구 주제: 주거 요인을 중심으로 ···108 <표 2-9> 인구 이동: 지리적 측면과 이동 과정에 대한 개념적 틀 ···119 <표 2-10> 시군구, 시도 단위에서의 인구집중지수(index of concentration) ···123

<표 2-11> 시군구 단위 Migration effectiveness ratio(MER) 특성(1995-2019) ···130

<표 2-12> 시도 단위 Migration effectiveness ratio(MER) 특성(1990-2019) ···132

<표 2-13> 시도, 시군구 단위 인구 이동의 시스템 효과성 ···135 <표 2-14> 지자체별 인구정책 추진 현황 ···144 <표 3-1> 지방재정 주요 지표 ···163 <표 3-2> 변수의 기술통계량 ···168 <표 3-3> 재정자주도 영향요인 모형 분석결과 ···169 <표 3-4> OECD 주요 국가의 기능공간의 정의 및 조건 ···176 <표 4-1> 지방자치단체 순계기준 세입 예산 추이 ···206 <표 4-2> 변인 설명 ···210

<표 4-5> 공간적 자기상관성 ···222 <표 4-6> 투입 변인의 기초통계 ···224 <표 4-7> 공간계량분석결과_특·광역시 ···226 <표 4-8> 공간계량분석결과_시 지역 ···227 <표 4-9> 공간계량분석결과_군 지역 ···228 <표 4-10> 해체기법 결과_횡단면(2018년 기준) ···230 <표 4-11> 해체기법 결과_시간(2010년과 2018년 비교) ···231 <표 4-12> 2015년 종합등급 구분 집단별 등급 변화(2015년 → 2016년) 양상 ···238 <표 4-13> 2016년 종합등급 구분 집단별 등급 변화(2016년 → 2017년) 양상 ···238 <표 4-14> 변수의 주요 특성 ···239 <표 4-15> 2015-2016 모형 추정결과 ···240 <표 4-16> 2016-2017 모형 추정결과 ···241 <표 4-17> 2016년 종합등급 집단별 지자체의 재정자립도, 재정자주도 평균 특성 비교 ···244 <표 4-18> 분석단위 지자체의 특성 ···258 <표 4-19> 비용함수 패널확률프론티어 모형 추정결과 ···260 <표 4-20> 각 항목별 비용효율성 ···262 <표 4-21> 각 시군구 단위 비용효율성의 변이계수 ···263 <표 4-22> 시도별 공공응급의료기관 서비스 공급면적 및 공급률 ···273 <표 4-23> 시도별 노인요양기관 서비스 공급면적 및 공급률 ···275 <표 4-24> 시도별 공공응급의료기관 서비스 공급률과 수요 요인 순위 비교 ···276 <표 4-25> 시도별 공공노인요양병원 서비스 공급률과 수요 요인 순위 비교 ···277 <표 4-26> 공공응급의료기관과 공공노인요양병원의 서비스 공급률에 대한 분석대상 기초지자체분포 ···279

<표 4-27> 인구 평균 이상, 공공응급의료기관 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···282 <표 4-28> 65세 이상 인구 규모 평균 이상, 공공응급의료기관 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···283 <표 4-29> 인구밀도, 65세 이상 인구밀도 평균 이상, 공공응급의료기관 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···284 <표 4-30> 65세 이상 인구비율 평균 이상, 공공응급의료기관 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···285 <표 4-31> 65세 이상 인구 평균 이상, 공공노인요양병원 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···288 <표 4-32> 65세 이상 인구비율 평균 이상, 공공노인요양병원 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···289 <표 4-33> 65세 이상 인구밀도 평균 이상, 공공노인요양병원 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···291 <표 4-34> 2017년 기준 처치집단(경기 양평군)의 출산지원금 출산아별 지급 기준 ···312 <표 5-1> 지방재정 여건 제고 관련 정책과제 및 대응 방안 ···335 <표 5-2> 기능공간 관련 정책과제 및 대응 방안 ···341 <표 5-3> 장소 기반 정책 관련 정책과제 및 대응 방안 ···347 <표 5-4> 2019년 기준 기초지자체 합계출산율, 65세 이상 인구비율, 인구 규모 ···349 <표 5-5> 향후 지역 인구정책 방향 ···355 <부표 1> 연도별(2000-2018) 합계출산율 상위 극단치(upper outlier) 지역 ···394 <부표 2> 연도별(2000-2018) 전체, 군 지역 특성 변수 평균 ···396 <부표 3> 연령대(5세 단위)별 동일 시군구 내 이동 범주에서의 전입 사유 분포 ···397 <부표 4> 연령대(5세 단위)별 동일 시도 내 다른 시군구 간 이동 범주에서의 전입 사유 분포 ···398 <부표 5> 연령대(5세 단위)별 다른 시도 간 이동 범주에서의 전입 사유 분포 ···398 <부표 6> 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점의 거주지 분포비율 ···399

<부표 10> 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점에서의 거주지 분포비율 (19세 이상 30세 미만) ···401 <부표 11> 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점의 거주지 분포비율 (30세 이상 40세 미만) ···402 <부표 12> 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점의 거주지 분포비율 (40세 이상 50세 미만) ···403 <부표 13> 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시서의 거주지 분포비율 (50세 이상 60세 미만) ···404 <부표 14> 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점의 거주지 분포비율 (60세 이상 70세 미만) ···405 <부표 15> 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점의 거주지 분포비율 (70세 이상) ···406 <부표 16> 교육수준 그룹별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점의 거주지 분포비율 (전문대 이하) ···407 <부표 17> 교육수준 그룹별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점의 거주지 분포비율 (대학교 이상) ···408 <부표 18> 연령대별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (19세 이상 30세 미만) ···409 <부표 19> 연령대별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (30세 이상 40세 미만) ···410 <부표 20> 연령대별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (40세 이상 50세 미만) ···411 <부표 21> 연령대별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (50세 이상 60세 미만) ···412

<부표 22> 연령대별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (60세 이상 70세 미만) ···413 <부표 23> 연령대별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (70세 이상) ···414 <부표 24> 교육수준 그룹별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (전문대 이하) ···415 <부표 25> 교육수준 그룹별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 (대학교 이상) ···416

<부표 26> 시군구 단위 Migration effectiveness ratio(MER) 특성(1995-2019) ···417

<부표 27> 시도 단위 Migration effectiveness ratio(MER) 특성(1990-2019) ···418

<부표 28> 시도, 시군구 단위 인구 이동의 시스템 효과성 ···419

<부표 29> 유입인구 영향요인 모형 분석결과 ···420

<부표 30> 재정자주도 영향요인 공간패널모형 효과분해 결과(직접, 간접, 총효과) ···421

〔그림 1-1〕 연구의 전개 과정 ···25 〔그림 1-2〕 연구의 흐름 ···29 〔그림 2-1〕 지역 인구동태 연구 구성 ···38 〔그림 2-2〕 시군구 단위 인구 규모 분포(2000-2019년) ···44 〔그림 2-3〕 시군구 단위 인구증감률 분포(2000-2018년) ···46 〔그림 2-4〕 시군구 단위 65세 이상 인구비율 분포(2000-2019년) ···49 〔그림 2-5〕 시군구 단위 노년부양비 분포(2000-2019년) ···52 〔그림 2-6〕 시군구 단위 순유입인구 분포(2000-2019년) ···54 〔그림 2-7〕 시군구 단위 합계출산율 분포(2000-2018년) ···56 〔그림 2-8〕 관측집단과 비교집단의 합계출산율 비교(2015년 기준) ···60 〔그림 2-9〕 관측집단과 비교집단의 모의 연령별 출산율 비교(2015년 기준) ···60 〔그림 2-10〕 관측집단과 비교집단의 20-24세, 25-29세, 30-34세 유배우율 비교 (2015년 기준) ···62 〔그림 2-11〕 관측집단과 비교집단의 20-24세, 25-29세, 30-34세 미혼율 비교 (2015년 기준) ···64 〔그림 2-12〕 관측집단과 비교집단의 출산순위별 출생아 비율 비교(2015년 기준) ···66 〔그림 2-13〕 관측집단과 비교집단의 다문화 출생비율 비교(2015년 기준) ···68 〔그림 2-14〕 합계출산율과 인구증감률, 인구 규모 간 상관성(2000-2018년) ···69 〔그림 2-15〕 우리나라의 인구 변천 양상(1970-2019) ···72 〔그림 2-16〕 시군구 단위 조출생률 분포(2000-2018년) ···74 〔그림 2-17〕 시군구 단위 조사망률 분포(2000-2018년) ···75 〔그림 2-18〕 인구의 사회적 증가율과 자연 증가율, 인구증가율 간 상관관계 ···78 〔그림 2-19〕 기간별 인구 증감 요인별 분포 ···82 〔그림 2-20〕 기간별 인구 증감 요인별 기여도 분포 ···83 〔그림 2-21〕 변수의 공간 분포와 모란지수와의 관계 ···86 〔그림 2-22〕 국지적 모란지수와 전역적 모란지수의 예 ···87 〔그림 2-23〕 9개 지역의 도식 ···89

〔그림 2-24〕 서로 다른 가중치행렬을 적용하였을 경우 모란지수 도출 결과 비교 ···90 〔그림 2-25〕 공간 가중치행렬의 행 표준화(A-E 다섯 개 지역의 예시) ···91 〔그림 2-26〕 시군구 인구 규모 분포 및 모란지수(1995, 2000, 2005, 2010, 2015년) 92 〔그림 2-27〕 시군구 인구밀도 분포 및 모란지수(1995, 2000, 2005, 2010, 2015년) · 93 〔그림 2-28〕 이분법에 따른 인구 이동 사유의 구분 ···96 〔그림 2-29〕 시도(광역지자체)/연령대(5세 단위)별 인구 순이동 양상(1995-2019년) ·· 102 〔그림 2-30〕 연령대(5세 단위) 및 이동 유형별 전입 사유의 분포 ···106 〔그림 2-31〕 시도간 인구 전입/전출 양상: 수도권-비수도권(1970-2019년) ···112 〔그림 2-32〕 시도간 인구 전출 양상: 수도권-비수도권(1970-2019년) ···112 〔그림 2-33〕 연령대별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점에서의 거주지 분포비율 ···115 〔그림 2-34〕 교육수준 그룹별 5년 전 거주지 서울로부터 조사시점에서의 거주지 분포비율 ···115 〔그림 2-35〕 연령대별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 ···· 116 〔그림 2-36〕 교육수준 그룹별 5년 전 비수도권으로부터의 이동 중 시도별 현 거주지 비율 ···116 〔그림 2-37〕 시군구 인구 분포(2005-2018, 좌), 시도 인구 분포(2000-2018, 우)의 로렌츠 곡선 ···123 〔그림 2-38〕 인구 이동의 효과성 ···126

〔그림 2-39〕 시군구 단위 Net Migration(좌), Migration effectiveness ratio (MER, 우) 분포 ···128 〔그림 2-40〕 17개 시도의 MER 분포 ···131 〔그림 2-41〕 연도별, 시도별 MER의 분포 ···132 〔그림 2-42〕 우리나라 시도 간 인구 이동의 총량과 순유입의 절댓값 추이 (1990-2019년) ···134 〔그림 2-43〕 우리나라 인구 이동의 시스템 효과성(1990-2019년) ···135 〔그림 2-44〕 연령대별 인구 이동 시스템 효과성 비교(2002년, 2009년) ···136 〔그림 2-45〕 도시화율[데이터파일](1950-2020년), 도시 인구 비중(1997-2018년) ····138

〔그림 3-4〕 우리나라의 지자체 유형별 재정자립도 추이(2000~2018년) ···164 〔그림 3-5〕 재정자립도(y)와 인구 규모(좌), 65세 이상 인구비율(우) 간 연관성 (2018년 기준) ···164 〔그림 3-6〕 재정자주도, 재정자주도-재정자립도, 인구 규모, 65세 이상 인구비율 간 연관성(2018년 기준) ···165 〔그림 3-7〕 기능공간 도식의 예(오스트리아의 Graz) ···180 〔그림 3-8〕 도시 중심지 구성의 예(프랑스의 Toulouse) ···181 〔그림 3-9〕 도시 구성의 예 ···182 〔그림 3-10〕 통근구역을 포함한 기능공간 구성의 예 ···183 〔그림 3-11〕 기능공간 정의 방법(좌), 지역 유형 분류 체계(우) ···185 〔그림 4-1〕 4장의 구성 ···201 〔그림 4-2〕 시, 군, 자치구 기초지자체의 재정자립도 및 지방교부세/보통교부세(시,군) 추이(1997-2019) ···204 〔그림 4-3〕 관측기간 내 관측대상 15개 시도별/수도권, 비수도권 기초지자체 평균 재정자립도 추세(상), 2018년 기준 15개 시도 평균 재정자립도 분포(하) ···217 〔그림 4-4〕 재정자립도의 공간적 분포(2005년, 2010년, 2015년, 2018년) ···218 〔그림 4-5〕 재정자립도의 공간적 군집(2005년, 2010년, 2015년, 2018년) ···220 〔그림 4-6〕 분석기간 내 기초지자체 재정분석 종합등급 분포 ···237 〔그림 4-7〕 등급 변화 및 2016년 지자체의 재정자주도, 재정자주도-재정자립도 차이 분포 ···245 〔그림 4-8〕 재정분석 종합등급 변화 분포 및 국지적 모란지수(2015년) ···248 〔그림 4-9〕 재정분석 종합등급 변화 분포 및 국지적 모란지수(2016년) ···249 〔그림 4-10〕 2015-2017년 인구 분포(좌)와 국지적 모란지수(우) ···250 〔그림 4-11〕 2015-2017년 노인인구비율 분포(좌)와 국지적 모란지수(우) ···251

〔그림 4-12〕 지역/항목별 비용 효율성 추세 ···264 〔그림 4-13〕 도로망 GIS 링크(2018년 자료) ···270 〔그림 4-14〕 공공응급의료기관, 공공노인요양병원의 분포 ···271 〔그림 4-15〕 공공의료기관 서비스 권역 분석 결과 (시속: 60km, 소요시간: 20분, 30분) ···272 〔그림 4-16〕 공공요양병원 서비스 권역 분석 결과 (시속: 60km, 소요시간: 20분, 30분) ···274 〔그림 4-17〕 수요 요인과 서비스 공급률 간 연관성 탐색 ···280 〔그림 4-18〕 65세 이상 인구비율 평균 이상, 공공응급의료기관, 공공노인요양병원 서비스 공급률 50% 미만 지역 ···292 〔그림 4-19〕 연도별 전체 인구 유입 수(양평군) ···313 〔그림 4-20〕 연도별 20대 30대 인구 유입 수(양평군) ···314 〔그림 4-21〕 연도별 전체 인구 유입 수(양평군 vs. 경기도 다른 시군구) ···316 〔그림 4-22〕 연도별 20대 30대 인구 유입 수(양평군 vs. 경기도 다른 시군구) ···316 〔그림 4-23〕 연도별 전체 인구 유입 수(양평군 vs. Synthetic 양평군) ···318 〔그림 4-24〕 연도별 20-30대 인구 유입 수(양평군 vs. Synthetic 양평군) ···319 〔그림 4-25〕 양평군과 _{Synthetic 양평군 간 전체 인구 유입 수 연도별 격차 ···319} 〔그림 4-26〕 양평군과 Synthetic 양평군 간 20-30대 인구 유입 수 연도별 격차 ···320 〔그림 4-27〕 Permutation Runs(종속변수: 전체 인구 유입 수) ···322 〔그림 4-28〕 Permutation Runs(종속변수: 20대 30대 인구 유입 수) ···323 〔그림 4-29〕 검정통계량 분포(종속변수: 전체 인구 유입 수) ···323 〔그림 4-30〕 검정통계량 분포(종속변수: 20대 30대 인구 유입 수) ···324 〔부그림 1〕 시군구 단위 65세 이상 인구비율, 노년부양비, 순유입인구, 조출생률 분포 ···393

Regional Demographic Changes and Policy

Responses in Korea

1)_{Project Head: Chang, Insu}

Despite various policies aimed at implementing balanced nat ional development, regional disparity is remain serious yet in K orea. Additionally, demographic changes are acting as a factor that further deepens polarization between regions. In this respe ct, exploring regional demographic changes and policy issues h as great significance. In order to clearly establish the regional d emographic policy direction, it is necessary to in-depth underst anding of the regional demographic characteristics.

As such, this study aims at exploring several regional policy issues in response to regional demographic changes, especially, bridging regional disparities. It includes demographic consid-erations of Korea's population dynamics, and discussions of population migration, population redistribution and regional disparities. In addition to the implications for Korea's pop-ulation policy direction, and discussions on local finance, func-tional space through infrastructure distribution standards are included. With diagnosing current regional disparity patterns, better practices and policy directions for place-based policies

for sustainable population inflow policies are also presented. For more effective regional policy, the foundation and the subject of policy implementation with guaranteed feasibility should be systematically considered, Also, regional policy to re-spond to demographic changes needs to establish a foundation for independent regional development, and to be promoted in a way that bridges the regional disparities.

*Keywords: regional demographic change, population decline, migration, regional disparity, local finance, health infrastructure, self-sustained regional economic growth, infrastructure development, functional area, integration, affiliation, cooperation, place-based policy, regional demographic policy

1. 연구의 목적 및 구성

○ 지역 인구 변화는 관련 정책 분야의 구조적 변화를 야기하고 있으 며, 현재의 지역 간 불균형 양상을 더욱 심화시킬 가능성이 높다. 이에 지역 인구 변화의 양상을 살펴보고, 지역 인구 변화에 따라 더욱 주목하여야 할 정책 사안들을 적기에 파악하여 체계적이고 심도 있는 정책 과제 및 대응 방안을 탐색할 필요가 있다. ○ 이를 위하여 본 연구에서는 첫째, 지역 단위에서 확인할 수 있는 인구동태의 특성을 살펴본다. 둘째, 지역 인구 변화와 관련하여 본 연구에서 관찰한 정형화된 사실들 중에서 파악한 몇 가지 쟁점을 제시하고, 정책 이슈를 검토한다. 셋째, 쟁점과 정책 이슈 중 유의 미한 의미를 도출하기 위하여 실증분석이 가능한 지역 인구 변화 와 정책 이슈 간의 연관성에 대하여 분석한다. 이후 종합적으로 지 방재정 여건 제고, 지자체 협력, 연계 및 기능공간, 장소 기반 정 책, 향후 지역 인구정책 방향과 관련된 정책 과제와 대응 방안을 제시한다.

2. 주요 연구결과

(1) 지역 인구동태, 지역 불균형, 지역 인구정책 검토

⧠ 지역 내 인구동태 및 인구 분포 특성 ○ 시군구 단위의 지역 내 인구동태의 특성은 전반적으로 지역별로 인구의 양적, 구조적 차이가 심화되는 양상을 보인다는 것이며,

특히 한국 사회의 인구 변동에 대한 가장 큰 영향요인 중 하나인 연령 변화의 특성이 지역별로 편차를 보인다는 점이다. －이는 지역의 존립과 성장에 핵심적인 문제점으로 작용한다. 즉, 인구 고령화와 생산연령인구가 감소하는 지역이 고착화하 는 문제는 현재 이슈화되고 있는 지역 인구 소멸과 밀접한 연 관성을 형성하고 있기 때문이다. ○ 합계출산율이 다른 지역에 비하여 매우 높은 관측집단 내 지역은 대체적으로 최근 지속적으로 높은 합계출산율을 보이고 있음을 쉽게 확인할 수 있는데, 과연 이러한 특성이 왜 지속되고 있는 것 인지, 왜 20-34세 여성의 출산율이 다른 지역에 비하여 크게 높 으며, 어떠한 연유로 이러한 양상이 일정기간 동안 지속되고 있는 지는 앞으로 더욱 심도 있게 살펴볼 필요가 있는 부분이다. －특히, 합계출산율 최상위 관측집단 지역의 20-34세 여성의 출 산율과 관련하여, 외생적 요인으로 이해되는 지역의 특수한 정 책 및 문화적 배경을 비롯하여 이들 연령대의 인구 이동의 양 상의 저변을 살펴볼 필요성이 다분하다. 즉, 특정 지역의 높고 낮은 합계출산율을 둘러싼 논의는 단순히 특정 지역의 출생아, 15-49세 여성과 같은 집계적인 요인으로만 규정지을 수 있는 것이 아니다. ○ 지역의 합계출산율이 지역 인구의 자연 증감을 유발하는 변수이 자, 출산율 장려 정책의 결과 변수로도 두루 활용되고 있지만, 지 역 간 합계출산율의 차이와 관련된 (실증적) 논의가 상당히 제한적 일 수밖에 없다는 한계점을 상기할 때, 지역 인구 변화를 관측할 때 합계출산율 지표의 효용성에 대해 심도 있는 검토가 필요하다.

○ 지역 인구 변화는 관측기간인 2000-2018년의 기간 동안 대체적 으로 사회적 증감과 정적으로 유의한 상관을 보이는 것으로 나타 나, 대체적으로 사회적 증감이 지역 인구 변화를 견인했다고 해석 할 수 있다. －이러한 분석결과는 최근 한국 사회의 지역별 인구변동을 추동 하는 요인은 인구이동에 의한 사회적 증감임을 시사한다. －즉, 더 이상 총인구가 성장, 혹은 자연성장하지 않는 사회에서 인구 이동은 지역별 인구변동의 원인으로 자명하며, 한국 사회 에서도 인구이동에 의한 사회적 증감은 특히 지역별 인구변동 과 관련하여 중요한 함의를 가진다고 할 수 있다. －이에, 지역 간 인구이동이 어떤 방식으로 지역별 인구 재분배/재 집중/재구성을 유발하고 있는지 심도 있게 살펴볼 필요가 있다. ○ 인구 및 인구밀도의 공간적 분포는 관측기간인 2000-2018년의 기 간 동안 전역적 군집 및 국지적 군집의 경향이 명확하게 나타났다. －특히 국지적 군집과 관련하여, 높은 지역 주변-높은 지역(HH: High-High)은 서울 주변의 수도권 대도시 지역, 부산 근교의 일부 지역에서, 낮은 지역 주변-낮은 지역(LL: Low-Low)은 강원, 충청, 영남, 호남 지역에서 지속적으로 명확하게 나타나 고 있다. 관측기간 내 HH지역, LL지역의 굳건한 양상은 인구 분포의 지역 간 불균형 특성을 단적으로 보여주고 있다는 데 의미가 있다.

⧠ 시도 간 인구 이동 ○ 시도 간 인구 이동과 관련된 종단적 관측 결과는 관찰기간 이전의 서울에 거주하는 많은 인구가 전국적으로 고루 분산되기보다는 근교의 수도권 지역으로 대부분 유출된 것임을 시사하고 있다. ○ 1970~2019년까지의 기간 동안 광역시도 단위 및 기초지자체 단 위의 시군구별 시도 간 전입, 전출 양상을 살펴본 바, 1980년대 초반부터 2010년대 초반까지의 약 30여 년간 지속해서 수도권으 로 전입한 인구가 비수도권 전입인구보다 많은 양상을 보였고, 전 출인구의 경우 반대의 양상을 보였다. ○ 국가균형발전의 기본적 방향이 지역의 자립적 경제성장 기반 조성 (지역발전위원회, 2018)이며, 인구 규모가 지역의 자립적 경제성 장 기반을 용이하게 만들 수 있음을 상기할 때, 지금까지 논의한 수도권과 비수도권 간 인구 전입, 전출의 양상은 인구 재분배 (population redistribution)와는 반대 방향으로 이어져 왔으며, 이러한 인구 유입과 유출에 대한 권역별 차이는 지역의 경제력 격 차 차이 심화와 밀접한 연관성이 있다고 할 것이다. ○ 로렌츠 곡선과 인구집중지수로 살펴본 우리나라의 인구 분포는 시군구 단위가 시도 단위보다 더욱 불균등한 양상을 보였으며, 두 단위 모두 관측기간인 2000-2018년의 기간 동안 대체적으로 소 폭 증가한 것으로 나타났다. －이는 인구가 한 지역에 더욱 집중되는 정도가 높아진 것으로 해석할 수 있으며, 인구의 균등 분포 측면에서 개선되지 못하 였음을 의미하는 것이다.

⧠ 지역 간 인구 분포 불균형과 인구 재분배

○ 지역의 전체 이동 인구 중 순전입인구비율을 의미하는 인구 이동

효과성 비율(migration effectiveness ratio) 지수를 통해 우리 나라의 인구 이동이 지역 간 인구 재분배에 미친 영향을 살펴본 결과는 인구 재분배(population redistribution)가 전역적인 측 면에서 우리나라 국토의 전체적인 특성이라기보다는 서울과 주변 지역을 중심으로 한 국지적(local)인 특성을 보이며 지속적으로 일어나고 있음을 시사하고 있다. ○ 특정 지역(시군, 시군구 단위)의 총 지역 간 인구이동(지역 간 전 입인구+지역 간 전출인구)의 합에서 순인구이동량(지역 간 전입 인구-지역 간 전출인구의 절댓값)이 차지하는 비율인 시스템 효 과성(system effectiveness) 지수는 국가 단위의 인구 이동의 효 과성을 측정하는 요약 지표로 이해된다. 1990-2019년의 관측기 간 동안 시스템 효과성을 통하여 한국의 인구 이동 양상을 살펴보 면, 1990년대 초・중반에 일시적으로 증가하였다가 이후 지속하 여 감소하는 양상을 띠었다. 시스템 효과성 지수의 종단적 양상을 적용하여 살펴본 우리나라의 지역 간 인구 이동은 불균형적으로 분포되어 있는 인구를 재분배하는 측면에서는 큰 영향을 미치지 못한 것으로 해석할 수 있다. ⧠ 우리나라의 도시화, 인구 공동화 ○ 낮은 인구 재분배 효과성과 더불어, 2000년대 이후 인구 유입이 높은 지역은 대체적으로 서울 주변의 수도권 도시 지역인데, 이러 한 양상은 도시화 정도의 완화에도 불구하고, 지역 간 인구를 포 함한 사회경제적 격차가 심화되고 있음을 시사한다고 판단된다.

인구 이동의 시대적 양상에 의한 인구 과밀에 따른 도시화와 인구 감소와 공동화는 공통적으로 지역 불균형을 야기하는 요인 내지 는 결과적 양상으로 나타났다는 점에서 주목할 필요가 있다. ⧠ 지역 인구정책 검토 ○ 현재의 지역 인구정책은 종합적으로, 지역 인구구조 및 변화 특성 이 달라서 지역 맞춤형 정책이 필요함에도 불구하고 정책 추진의 가능성, 실효성과 효과성을 심도 있게 고려하지 못하는 특징을 보 인다. 이에 중앙정부와 지방자치단체 간 역할 구분이 명확하게 이 루어질 필요가 있는 바, 특히 광역단체는 세부 기초지자체의 정책 추진 여건을 심도 있게 검토하고, 재원 및 인프라 배분에 대한 효 율적인 조율의 역할을 감당할 필요가 있다. (2) 지역 인구 변화에 따른 주요 현안 ⧠ 지역 인구 변화와 지방재정 악화 가능성 ○ 65세 이상 인구비율이 높은 지역일수록 재정자주도도 높은 양상 이, 인구수가 많은 지자체일수록 재정자주도는 낮은 양상이 나타 나고 있다. 재정자주도가 지자체 예산 중에서 지방세와 세외수입 같은 자체 재원에 자율적으로 사용할 수 있는 지방교부세와 조정 교부금 같은 재원을 포함하고 있음을 감안할 때 65세 이상 인구비 율과 재정자주도 간 정적(+) 양상은 65세 이상 인구비율이 높은 지 자체의 경우 지방교부세와 조정교부금의 비중이 지자체의 재정 여 건 유지에 대한 비중이 높음을 시사하고 있다. ○ 인구 고령화가 진전됨에 따라 고령인구비율이 높은 지자체일수록

인구 규모가 작고, 이에 지방세 수입과 세외수입이 낮아질 뿐 아니 라, 세입의 자율성과 책임성을 통해 지역 주도의 자립적 성장기반 마련이 목표인 국가균형발전 방향에 역행할 가능성이 있음을 시사 하고 있다. ⧠ 지방재정 지속가능성과 재정분권 ○ 지방재정 지속가능성에 문제가 되고 있는 구조는 (인구 고령화에 따른) 보건 의료 분야의 비용 증가로 인한 세출 예산이 증가하는 반면, 조세 저항 등 경직적인 과세 체계에 의하여 세입 예산은 증 가하지 못하기 때문에 결과적으로 재정적 여건 악화 가능성이 높 아지는 상황으로 요약된다(Ward & Dadayan, 2009).

○ 재정분권의 긍정적 작용 및 이론적 합리성에도 불구하고, 재정분권 화는 매우 복잡하고 도전적인 정책 과제의 특성을 띠고 있다(Oates, 2006). 단적으로, 자립적인 재정 운용 여건이 제대로 갖추어지지 않 은 상황에서 무리하게 재정분권을 추진하면 지역 간 경제 불균형을 심화시키고, 지방재정 운용의 자율성을 저해하는 요인으로 작용할 개연성이 존재한다. ⧠ 기능공간의 개념과 적용 ○ 지역의 공간계획을 추진함에 있어서 최근 지자체로 구성된 기능 공간(김현호, 2017)에 대한 논의의 저변에는, 지역균형발전을 도 모하기 위한 정책 추진 체계를 구성함에 있어 지역 규모와 추진 여건의 양극화를 고려할 필요성이 있다는 인식이 내재되어 있다 고 할 것이다. ○ OECD(2013)에서 수행하는 기능도시공간 논의는 서로 다양한

국가 및 도시 간 수월한 비교를 도모하기 위한 방안이라 이해된 다. 즉, 도시의 기능적, 경제적 범위를 고려하여 새롭게 정의되는 수정된 공간 단위를 통해 국제 비교 분석을 하고자 하는 의도라고 판단된다. ○ 본 연구에서는 이러한 기능도시공간이 현재의 인구 변화에 따른 지자체 간 사회경제적 격차 심화에 따라 유발될 수 있는 지역 갈 등과 지역 소멸 위기 등 국토균형발전 및 자립적 지역 경제성장을 저해하는 특성을 극복, 완화하기 위한 대안으로서, 새로운 정책 추진 단위로서 의미를 가지고 있음에 주목하고 있다. 즉, 지역 간 자율적, 자발적인 협력과 연계를 추진하는 행정 체계가 덧붙여진 다면, 행정구역 단위에서 관측되는 지역 간 사회경제적 격차 심화 및 낙후된 지역의 자립적인 성장 기반 마련의 동기 저하 등의 악순 환을 극복할 수 있는 기능공간으로서의 의미를 가지게 될 것으로 보인다. ⧠ 지역 인프라 문제 ○ 인프라의 효율적 공급에 대한 관련 사례는 공통적으로 인프라 수 요를 보다 효과적으로 충족할 수 있는 측면에서 공급이 중요하고, 이를 위하여 공간적 형평성을 추구하는 것에 주목하고 있다. 특히 지역의 보건의료 인프라는 지역사회 건강 수준과 밀접한 연관성 을 갖고 있다는 점에서 매우 중요한 의미를 담고 있으며, 이들 인 프라의 공급 및 접근성과 관련된 균형을 도모하기 위한 다양한 노 력이 이루어지고 있다. 그럼에도 불구하고, 우리나라의 의료취약 지를 비롯하여, 개도국의 지역 간 의료 서비스 공급 격차 및 공급 과 수요의 심각한 괴리는 더욱 더 체계적인 정보를 바탕으로 정책

대응을 해야 함을 시사한다. 지리정보시스템을 이용한 인프라의 효율적 배치와 지리적 접근성을 향상시키기 위한 소위 근거 기반 정책에 대한 중요성이 높아지고 있는 점은 체계적인 정책 대응 방 향이라고 판단된다. ⧠ 장소 기반 정책 고찰 ○ 장소 기반 정책의 쟁점은 장소 기반 정책이 시장 실패(market failure)를 극복하는 데 기여하는지 여부, 장소 기반 정책과 관련 하여 외부성이 존재하는지, 존재한다면 그러한 외부성이 긍정적 외부성을 발생시키는지 혹은 부정적 외부성을 발생시키는지 여 부, 장소 기반 정책으로 인해 자본이나 노동의 이동성(mobility) 과 관련해서 왜곡(distortion)을 발생시키는지 여부, 장소 기반 정책으로 인해 가장 크게 혜택을 받는 집단이 기존 거주 지역에 살고 있는 주민인지 여부로 구분할 수 있다. ○ 장소 기반 정책의 정당성과 도입 여부를 판단할 때는 실증적으로 접근할 필요가 있으며, 장소 기반 정책의 다차원적인(multidimensional) 효과성을 살피기 위해 다양한 성과지표를 통해 평가해야 한다.

(3) 지역 인구 변화 요인과 지역 정책 이슈 간 연관성 분석

⧠ 지방재정 여건의 지역 간 격차 심화 ○ 공간집단 간 재정자립도 차이를 분석한 결과, 특·광역시, 시 지 역, 군 지역의 공간집단 간에는 지역의 부존적 특성의 차이가 영 향을 크게 미치는 것으로 나타났다. 즉, 재정자립도의 차이는 지 역 고유의 특성과 결부할 수 있기 때문에 지역의 구조적 특성 차

이의 간극을 좁히는 정책적 노력이 필요하다고 할 수 있다. ⧠ 지방재정분석제도 평가를 통한 지역 인구정책 방향에 대한 시사점 ○ 재정분석제도가 지방재정의 안정적 운영과 자치분권의 실질적 추 진을 위한 자치재정을 도모하기 위해 실시되므로, 낮은 등급을 받 은 지자체에 대한 일시적, 방편적 타개가 아니라 지속적으로 상향 평준화될 수 있는 여건을 조성할 수 있도록 재정분석제도를 개선 할 필요가 있다. 이를 위해서는 전년도 평가 결과에서 동일 등급 을 받은 지자체별로 평가를 수행하여 동일 등급 내 점수 등의 변 화를 관찰하는 것도 하나의 대안이 될 수 있다. ⧠ 지자체 지출에 대한 비용함수 확률 프론티어 모형 분석 ○ 비효율성 함수 확률 프론티어 모형의 분석결과는 세출결산총계의 비용 효율성이 낮은 수준을 보이는 수도권, 구 지역은 비용 효율성 제고를 위하여 전체 예산 중에서 보조금과 교부세(시, 군) 비중을 높여 이를 보다 내실 있게 활용할 필요가 있음을 시사하고 있다. ○ 또한 보조금과 교부세 비중의 증가가 비용 비효율성을 감소시키 는 것으로 나타난 분석결과는 분석기간 내에서는 현재의 보조금, 교부세 같은 의존재원이 방만한 지자체 세출 및 부채 형성으로 이 어지지 않음을 보여주고 있다. 즉, 세출 측면의 재정분권은 보다 신중하게 접근할 필요가 있다고 판단된다. 다만, 중장기적으로 지 역 격차를 완화하고 지방 자립적인 경제성장 기반을 조성하기 위 한 목적으로 보조금과 교부세가 운용될 필요가 있다.

○ 반면, 부채 지출효율성이 상대적으로 낮은 비수도권과 군 지역의 경우, 부채 비용 효율성 제고를 위하여 보조금과 교부세(시, 군) 비율을 높여서 방만하지 않게 사용하는 것이 효과적이다. 또한 인 구 규모를 증가시키는 것 역시 부채 비용 효율성을 증가시키는 데 효과적일 것으로 판단된다. 이들 지역이 상대적, 절대적으로 인구 규모가 작으며, 현재의 지방 소멸 위기를 상기할 때, 소규모의 지 역을 통합하는 방안이 지출 효율성을 제고하는 데 효과적임을 시 사하고 있다. ⧠ 공공보건인프라 서비스 공급률 분석 ○ 의료 서비스의 시장 실패를 극복하기 위한 공공의료서비스 공급 의 현재 양상에 대한 진단은, 인구 고령화 및 지역 인구 감소 같은 급변하는 인구 변화에 효과적으로 대응하는 의료 서비스를 공급 하는 방향에서 개선 가능한 정부의 정책 방향을 생각해 볼 수 있 다. 추가적으로, 의료 서비스처럼 공급과 수요의 자유로운 이동 가능성이 전제되는 영역에 대해서는 행정 구역 같은 공간의 획일 적 경계가 서비스의 범위와 관련된 정책 범위를 제한하는 요인으 로 작용하지 않아야 한다는 점을 생각해볼 필요가 있다. 공공보건 인프라의 지역 간 효율적 배치는 향후 의료 서비스 기능공간으로 서의 특성을 제시한다는 점에서도 의미가 있는 바, 의료 서비스와 같은 재화는 행정 구획 단위의 시군구가 아니라, 각 서비스 공급 가능 영역 특성과 지역의 인구 분포 및 인구구조 변화 특성을 고 려하여 서비스 공급이 최대한 공평성을 달성하는 공간적 특성을 견지할 필요가 있다 할 것이다.

⧠ 장소 기반 정책 관련 실증분석과 함의 ○ 양평군 사례 실증분석 결과, 현재 해당 지역에서 실시되고 있는 출산지원금 정책은 양평군으로의 인구 유입을 높이는 데 유의미 한 효과를 발생시킨 것으로 나타났으나 정책의 효과는 첫 번째 해에만 크게 나타났고 그 효과가 지속되지는 않았던 것으로 나타 났다. ○ 이러한 분석결과는 향후 관련 지자체 인구정책이 지속가능한 효 과를 낼 수 있도록 하기 위한 정책의 설계와 방향이 중요함을 시 사한다. 출산지원금이 이러한 지역 인구 증가를 유발하기 위해서 는 지속적인 효과를 도모할 필요가 있다. 즉, 출산율 제고 및 인구 유입 정책이 지속적인 효과를 나타내기 위해서는 생애 주기 및 인 구 유입 이후 정착까지 지속적으로 삶의 기반 조성을 도모하는 정 책 설계가 필요할 것이다.

○ Glaeser and Gottlieb(2008)의 논의에서와 같이 집적 경제를 바탕으로 한 생산성 탄력성이 높은 지역에 장소 기반 정책을 도입 하는 것이 효과적임에도 불구하고, 장소 기반 정책을 도입하는 지 역들은 대부분 그 지역이 가지고 있는 본질적인 기반이 상대적으 로 취약하고, 이를 극복하기 위한 목적으로 이 정책을 도입하고자 하는 경향이 강하다. 이러한 특성을 보완하기 위해서는 본 연구에 서 제시하고 있는 기능공간을 바탕으로 지식 스필오버를 발생시 키는 효과를 통해 특정 지역의 장소 기반 정책의 지속가능성을 확 보할 필요가 있다.

3. 결론 및 시사점

⧠ 지금까지의 논의를 바탕으로 다음과 같이 지방재정 여건 제고, 지자 체 간 협력, 연계를 통한 기능공간 구축 관련, 장소 기반 정책의 효 용성 제고 관련, 향후 지역 인구정책 방향 관련 정책과제와 대응 방 안을 제시한다. ○ 지방재정 여건 제고 관련 <표 1> 지방재정 여건 제고 관련 정책과제 및 대응 방안 정책과제 대응 방안 지역 주도형 자립적 성장 기반 조성을 위한 재정 활용 - 인센티브 등의 제도 및 구조적 개선이 수반된다 는 전제하에 보통교부세를 활용한 자립적 성장 기반 조성 중앙정부의 보조금 지원 비효율성 완화 - 중앙정부의 의무적 부담에 대응하는 적절한 재 정 지원을 통하여 지방의 재정 절감에 대한 유 인 및 책임성을 동시에 강화시키는 방향으로 교 부세 배분 방식 개선 - 재원 이전 규모뿐 아니라 이전 형태와 방식에 주목할 필요 인구 변화 및 정합성을 고려한 지역 간 재정 여건의 관측 및 분석 필요 - 현 시점에서 활용 가능하고 효용성이 높은 지방 재정 지표의 개발 및 심층분석(재정자립도, 재정 자주도의 형태와 같은 단일화된 지표가 개발되 어 공식적으로 집계 및 활용) 지방재정 여건을 향상하는 방향으로 국가균형발전특별회계(균특회계) 활용 - 지역자율계정, 지역지원계정 세부 대상 사업의 심층적 성과 평가 - 지자체 부담 가중 완화를 도모하기 위하여 제외 지방사무를 지역이 자체적으로 추진할 수 있는 재정 여건이 구축되어 있는지 심도 있게 파악 및 관리 자료: 저자 작성.

○ 지자체 간 협력, 연계를 통한 기능공간 구축 관련 <표 ２> 기능공간 관련 정책과제 및 대응 방안 정책과제 대응 방안 기능공간 활용 (지자체 간 사회경제적 여건 격차 완화 목적) - 행정구역 간 협의를 통하여 재원 조달 같은 실질적인 정 책 추진 기반 조성을 바탕으로 하는 기능공간의 제도화 기능공간 설정을 위한 근거 구축 - 기능공간을 구성할 수 있는 재원 조달 및 행정 추진 능력 이 독자적으로 부여된 기본 행정구역 단위에서 인구 유량 관련 통계의 체계적 구축 및 심도 있는 논의, 분석 기능공간의 구성 방안 - 자립적 재정 여건이 좋은 지자체와 그렇지 않은 지자체 _{간 통합의 형태로 추진될 필요} 기능공간 구성에 대한 반작용적 양상 극복 - 기존의 지자체 통폐합의 결과 나타난 지역 간 갈등 문제 를 상기할 때, 행정구역 통폐합에 대한 공감대 형성 - ‘특별지방자치단체’의 실질적 설치를 위한 제도화의 적극 적 검토 시의성을 견지한 기능공간 활용 모색 - 최근 사회적 당면과제로 이해되고 있는 코로나 19 바이 러스의 확산을 효과적으로 막는 데 협력과 연계를 바탕으 로 한 기능공간 구성의 효용성 추구 - 인구 분포 및 인구 이동의 특징을 고려하여 인접 지자체 간 협력을 바탕으로 한 방역 체계 구축 필요 자료: 저자 작성.

○ 장소 기반 정책의 효용성 제고 관련 <표 ３> 장소 기반 정책 관련 정책과제 및 대응 방안 정책과제 대응 방안 출산지원금 실증분석 결과에 따른 함의 지역 측면의 저출산 현상을 소위 타개의 과제로 접근하는 것이 아니라, 효과적인 대응의 대상으로서 접근 - 인구 규모가 작은 지역에 대하여 보다 집 중적이고 지속적인 효과를 유발할 수 있 는 장소 기반 정책을 시행하여 인구 유입 효과를 기대 - 낙후된 지역에 인구 유입을 도모하여 지역 간 양극화를 해소하고 결과적으로 국가균 형발전을 도모하는 방향으로 추진 무분별한 지자체 간 인구 경쟁을 방지 - 정책 관리 및 조율을 상위 정부가 담당 지역 인구정책으로서의 장소 기반 정책의 방향 장소 기반 정책의 효용성 제고 - 장소 기반 정책의 방향성과 관련하여 법 적, 제도적 장치가 본질적인 목표를 달성 할 수 있도록 설계할 필요가 있으며, 지속 적으로 제도가 원활하게 추진될 수 있도 록 하기 위한 모니터링 필요 장소 기반 정책의 지속가능성 담보 - 스마트 전문화(smart specialization): 지 역의 접근성을 향상시키고, 정보 기술 인 프라를 개선하는 등의 기반 강화를 통하여 숙련 근로자를 유입하여 지역의 혁신 및 기업 운영 능력이 전반적으로 향상되어 일 자리 창출, 고용률 증가 등의 선순환 유발 장소 기반 정책을 도입하는 지역들의 취약한 본질적인 기반 강화 - 보다 발전된 특정 지역과 상대적으로 낙후 된 인접 지역 간의 협력, 연계를 통한 기 능공간을 바탕으로 추진될 필요 지역 뉴딜 정책 효과성 제고 - 집적 이익이 발현될 수 있도록 스마트 전 문화의 개념을 적용하여, 녹색산업의 지속 가능성을 담보하고, 발전의 선순환을 기대 할 수 있도록 구성할 필요 지방발전의 시발점으로서의 혁신도시 효과성 제고 - 지역 발전의 지속가능성이 담보될 수 있는 선순환 기반 구성 선결, 국가균형발전이 주 목하는 지역 주도형 자립적 성장 기반 조성 자료: 저자 작성.

○ 향후 지역 인구정책 방향 <표 ４> 향후 지역 인구정책 방향 정책과제 대응 방안 지역 간 불균형 양상의 극복 당위성 검토 - 지나친 지역 간 불균형 양상으로 국가 전체의 경제성장이 억제되는 제동효과가 발생되며, 낙후 지역의 사회경제적 박탈감 심화, 지역 갈등, 방만한 재정 운영 등의 악순환이 야기될 수 있음에 주목할 필요 지역 인구동태의 명확한 관측 - 지역의 인구 변화 양상의 정확한 관측과 이를 바탕으로 한 정책 환경 진단이 보다 체계적이고 심도 있게 이루어질 필요: 지역의 인구 변화 특성에 대한 면밀한 접근 지역 인구정책 추진 여건의 사전적, 체계적 검토 - 지역의 정책 추진 여건을 보다 심도 있게 진단: 지자체 내에서 자율적으로 추진할 수 있는 재정적 상황과 이를 둘러싼 조건이 갖추어져 있는지에 대해 진단 지역 인구정책의 추진 주체 - 개별 지자체 단위의 정책의 수립, 추진 및 개별 지자체 간 비효율적 경쟁 양상을 관리하기 위한 재원집행의 측면에서 실행력이 현실적인 광역시도 단위 정책 추진을 복합적으로 구성

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- 국가균형발전을 더욱 실질적으로 추진하기 위한 지역 자립적 성장 기반의 상향평준화를 도모 - 지역 간 인구 변화의 다양성이 야기하는 지역 양극화를 극복하고 상생적 기반을 구축하는 데 집중 - 지역 인구 변화에 효과적으로 대응하여 결과적으로 상기 방향대로 지역 인구 변화를 유발 하는 데 주된 목적 자료: 저자 작성. *주요용어: 지역 인구 변화, 인구 감소, 인구 이동, 지역 불균형, 지방재정, 보 건인프라, 지역 격차, 자립적 경제성장, 기반 조성, 기능공간, 통합, 연계, 협력, 장소 기반 정책, 지역 인구정책

제1장

서 론

제1절 연구의 배경

제1절 연구의 배경

지역의 인구 변화에 따른 경제, 정치, 재정, 사회, 보건 등 여러 정책 분 야의 구조적 변화 가능성이 증대되고 있다. 이에 대응하는 사례로, 2019 년 8월 국가균형발전위원회의 ‘지역인구감소 대응 방안 모색’ 정책토론 회(국가균형발전위원회, 2019. 8. 16.)는 지역 인구 감소에 따른 지방분 권 및 지역균형발전 저하 가능성에 대한 정책적 대안을 모색하기 위한 논 의의 장이었다. 또 2019년 24차 경제활력대책회의(관계부처 합동, 2019. 9. 18.)의 인구정책 TF 4대 핵심전략 중 “절대 인구 감소 충격 완 화-지역활력 제고”는 인구 변화에 대한 지역 차원의 접근을 견지하여 지 역사회를 활성화하기 위한 전략이었다. 이후 2020년 제15차 비상경제 중앙대책본부 회의(관계부처 합동, 2020. 8. 27.)의 인구구조 변화 대응 방향에서는 전년도 논의를 세부적으로 발전시켜 지역 공동화에 선제적으 로 대응하기 위해 빈집의 효율적 관리와 활용방안 모색, 인구감소 농어촌 지역 활성화 방안, 인구구조 변화에 대응한 교통정책 방향 개선이라는 세 부과제를 제시하였다. 이들 사례는 공통적으로 저출산 및 인구고령화, 인 구 감소에 따른 인구 변화가 지역사회에 대한 도전적인 요소로 작용하고 있다는 데 주목하고 있다. 더 구체적으로 보면, 지역별로 다른 인구 변화 양상, 인구구조 특성에 따른 지역 불균형(regional disparity)의 심화 가능성, 지역 인구 감소 및 생산연령인구 감소에 따른 경제활동 위축 및 사회경제적 여건 저하 우려 가 바로 그것이다(관계부처 합동, 2019. 9. 18.; 관계부처 합동, 2020.

8. 27.). 또한 인구 고령화 지역과 관련된 의료 서비스의 양적, 질적 저하 및 고령층 미충족 의료(unmet needs of medical care of the elderly) 개연성(장인수, 2020b)도 지속적으로 제기되고 있는 이슈이다. 특히, 한 국 인구의 분석 단위를 전국 단위에서 지역 단위로 변경하였을 때 가장 명확하게 나타나는 현상 중 하나는 ‘지방소멸’로 대표되는 특정 지역의 존립 가능성에 대한 문제라고 할 수 있다(이상호, 2016; 이상호, 2019). 저출산, 고령화, 인구감소로 대변되는 지역 인구 변화 양상은 지역에 따라 차별적으로 발생하고 있으며, 그 결과 지역사회의 생존 혹은 소멸 가능성 역시 차별적이며, 나아가 소멸의 원인 역시 지역별로 상이하기 때문이다. 상기 논의는 지역 인구 변화에 따라 새롭게 등장하는 정책 사안을 신속 하게 파악하여 체계적으로 정책을 세워 대응해야 할 필요성을 시사한다. 구체적으로, 인구 특성 중심의 지역 여건을 주도면밀히 고려하여 지역 현 안에 적극 대응할 수 있는 지역 정책 수립 및 추진이 필요한 것이다. 한편, 이러한 지역 정책이 보다 효과적으로 수립, 추진되어야 할 배경으 로 본 연구에서는 지역 인구 변화 양상 고찰의 필요성에 주목하고자 한다. 낮은 출산율과 인구 유출에 따른 인구 감소, 인구 고령화 양상에 대하여 지역 관점을 견지한 심도 있는 논의가 이루어질 필요가 있기 때문이다. 지역 인구 변화의 동태적 양상의 총합이 현재 우리 사회의 인구 변화라 는 점에서 이에 대한 검토가 중요한 의미를 띠고 있음에도 불구하고, 지 역 인구 변화에 대한 학술적, 정책적 접근은 다소 미진하였다고 판단된 다. 이러한 한계점을 보완하는 측면에서 지역별 인구동태가 각기 다른 특 성에 대하여 종합적이고 심도 있는 분석을 해야 하며, 이를 바탕으로 향 후 지역 관점의 정책 대응에 대한 구체적인 방향을 제시할 수 있을 것으 로 보인다.

특히 본 연구에서는 인구 변화와 지역 불균형 간 상호 연관성 및 이에 따른 정책 대응 방안에 주목하고자 하는 바, 현재 지역 인구 변화에 따른 정책을 수립하는 데에 가장 크게 영향을 미치는 사안은 지역 불균형 양상 이 심화되는 것이라고 판단한다. 지역별로 상이한 인구구조 변화는 양적, 질적 측면에서의 지역 불균형의 문제의 심화와 그 궤를 같이 하고 있다. 이러한 생각을 바탕으로 미시적 패러다임을 견지한 지역 정책 대응 방안 을 제시할 필요가 있다. 결국 지역 불균형을 심화시키는 주된 요인으로서 의 인구 변화 요인, 그리고 지역 불균형의 결과적 산물로서의 인구 변화 양상에 대한 이론적, 실증적인 고찰을 해야 하는 것이다. 단적으로, 지방 자치나 자치분권은 향후 추구하여야 할 당위성이 높은 정책 방향으로 인 식되고 있지만 앞으로 예상되는 인구 변화와 그로 인한 지방재정 불균형 문제는 지방자치나 자치분권을 어렵게 하는 요인으로 작용할 것이라고 쉽게 예상할 수 있다. 이러한 가운데 지역 인구 변화에 대응하는 일종의 최적 정책 지점(sweet spot)을 어떻게 찾아야 하는지에 대한 심도 있는 논의가 요구된다.

제2절 연구의 목적 및 구성

지금까지의 논의를 바탕으로 본 연구는 우리나라 기초 지자체 단위의 인구 변화의 양상을 심도 있게 고찰하고, 이러한 인구 변화와 지역 불균 형 간 상호 연관성 내지는 인과관계를 실증적으로 분석하여 지역 인구 변 화와 지역 불균형의 복합적 양상에서 비롯되는 지역 측면의 주요 정책 과 제와 대응 방안을 포괄적으로 제시하고자 한다. 이를 위하여 지역 단위의 인구의 연령 구조 변화, 인구 규모 및 인구 이동 등의 인구 변화 측면과 사

회경제적 측면의 여러 지역사회 환경 요인의 현황과 변화 양상을 파악하 고, 이들 간 연관성에 대하여 실증적으로 분석하고자 한다. 이러한 연구 목적은 다음과 같은 사회정책적 요구에 부합한다는 점에 서 연구 의의와도 맞물려 있다. 즉, 지역 인구 변화를 중심으로 미시적인 지역 여건을 고려해야 균형발전 도모 방향을 제안할 수 있다. 또한 지역 별 차등적 인구 변화 양상, 인구구조 특성에 따라 야기되는 지역 낙후 및 소외에 대응하는 정책 대안을 제시할 수 있다는 점 역시 제시할 수 있다. 무엇보다도 본 연구의 궁극적인 목적은 “지역주도 자립적 성장기반 마련” 을 목표로 하는 국가균형발전위원회의 전략 추진(지역발전위원회, 2018) 과 관련하여 미시적 패러다임을 견지한 지역 정책 대응 방안을 제시하는 것이다. 특히 거주민과 지역 모두가 발전하고 개선되는 자립적 지역 기반 을 마련하는 방안을 제시하고자 한다. 지역발전위원회(2018)의 내용을 토대로 본 논의는 지역맞춤형 문제를 주도적으로 해결하고 지역주도의 자립 역량을 축적하여 성장 기반을 조성하는 의미로 이해할 수 있다. 본 연구에서는 지역 내 인구동태의 추세와 특성, 지역 간 인구동태의 상호 연관성의 추세와 특성을 중심으로 우리나라 지역별 인구구조, 양적 인구 규모의 변화에 대한 종단적 양상을 관찰하고, 이러한 지역 인구 변 화의 배경 및 특성을 논의한다. 이러한 양상과 관련하여 지역 불균형과 인구 변화 간 연관성에 대한 심도 있는 논의를 추진하고자 하며, 이를 위 하여 인구 이동 및 인구 집중, 분산의 종단적 양상을 주목하였다. 또한 상기 고찰을 바탕으로 본 연구는 지역 인구 변화에 따른 주요 현 안 및 쟁점에 대해서 살펴보았다. 이와 관련한 최근 이슈에 대하여 고찰 했는데, 특히 지속적 당면과제로 부각되고 있는 주제에 대해서 살펴본다. 지역의 불균형이 심화되는 상황 속에서 도출되는 시급한 정책과제와 대 응방안을 찾는 것이 본 연구의 목적이라 하겠다. 인구 변화를 고려한 지

방재정 여건, 지역 보건 인프라 공급-수요, 지역 격차 해소 방안으로서의 기능공간 논의, 장소 기반 정책 개념을 통한 인구 유입 정책 방향이 바로 그것인데, 각 정책영역별 현안 및 관련 쟁점에 대한 심도 있는 논의를 바 탕으로 실증분석을 수행하고, 지역 인구 변화에 대한 주요 정책 과제 및 대응 방안을 제시하였다. 즉, 지역 인구구조 특성, 인구 변화, 지역 불균 형의 복합적 양상에 대한 논의와 더불어 인구 변화 및 사회경제적 구조 특성을 고려한 지방재정, 기능공간, 장소 기반 정책을 포함하여 지역 인 구정책 방향 관련 정책 과제 및 대응 방안을 제시하고자 한다. 본 연구의 논의는 인구 변화와 지역 특성 간 연관성에 대한 양적 측면 의 심도 있는 분석과 더불어 이러한 분석을 통하여 지역 인구 변화가 야 기하는 지역의 사회경제적 여건을 개선할 수 있는 정책 수립에 활용할 수 있는 기초자료를 제시할 것으로 기대된다. 또한 지금까지 지역 관점을 견 지한 다양한 정책 영역 연구에서 다소 미진하였던 인구 변화 요인을 심층 적으로 탐색, 고려한다는 점에서도 의의가 있다고 판단된다. 지금까지의 논의를 바탕으로 한 본 연구의 전개 과정은 다음과 같다. 〔그림 1-1〕 연구의 전개 과정 자료: 저자 작성. 본 연구의 전개 과정을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 지역 단위에서 확인할 수 있는 인구동태의 특성을 살펴본다. 현 재 지역의 인구동태를 관측하는 데 있어 유의미한 논의를 위한 증거 (evidence)로 활용 가능한 통계 자료를 복합적으로 이용한다. 이를 위하

여 통계청 집계자료와 미시자료를 활용하여 지역 내 주요 인구동태 요인 으로 이해되고 있는 인구, 인구변화율, 전입/전출인구, 고령인구비율, 노 년부양비, 합계출산율, 조출생률, 조사망률을 종단적으로 살펴본다. 특히 지역 간 인구 이동과 지역 불균형, 지역 격차 간 연관성에 주목하여 인구 이동과 관련된 다양한 지표를 종단적으로 살펴본다. 이를 바탕으로 새롭 게 확인한 정형화된 사실들(stylized facts)에 대해서 논의한다. 특히 우 리나라의 시도 간 인구 이동 양상과 인구 재분배, 도시화와 인구 공동화 의 종단적 양상에 대하여 심도 있게 살펴보고, 현재까지의 인구 변화 양 상이 지역 불균형 양상을 야기한 주된 요인 중 하나임을 논의한다. 둘째, 지역 인구 변화와 관련하여 본 연구에서 관찰한 정형화된 사실들 중에서 집계한 몇 가지 쟁점을 제시하고, 정책 이슈를 검토한다. 구체적 으로는, 지역 인구 변화에 따른 지방 재정 악화 가능성, 현재, 그리고 미 래의 예상되는 지역 인구 변화 양상과 맞물린 지방재정 지속가능성과 재 정분권 관련 쟁점을 살펴본다. 또한 지역 공간계획 추진을 위한 기능공간에 대해서 살펴보는데, 이는 앞서 논의한 바와 같이 지역 인구 변화가 지역 간 사회경제적 여건 격차 를 심화시키는 주된 요인으로 작용할 개연성이 있으므로 이러한 지역 간 격차를 완화하기 위한 대안적 정책 방향으로 기능공간이 가지는 의미에 대하여 논의하기 위함이다. 또한 현재의 지역 인구 변화에 효과적으로 대응하기 위한 지역 인프라의 수요와 공급, 장소 기반 정책에 대한 이론적 쟁점을 고찰함으로써 지역 인 구 변화에 대응하는 정책의 실효성을 높이기 위한 논의 기반을 설정한다. 또한 현재 추진 중인 지역 인구정책을 심도 있게 고찰하는 한편, 앞서 논의한 이슈와 쟁점에 기반하여 현재의 지역 인구정책이 견지하여야 할 쟁점에 대해서도 살펴본다.

셋째, 쟁점과 정책 이슈 중 유의미한 의미를 도출하기 위한 실증분석이 가능한 정책 이슈에 대해서 지역 인구 변화와 정책 이슈 간 연관성에 대 하여 분석한다. 이는 지역 측면의 인구 변화에 따라 당면과제로 부각되는 정책 이슈에 대하여 실증적으로 분석함을 의미하는데, 현 시점에서 실증 분석의 효용성에 주목하고자 한다. 즉, 현재의 지역 인구 변화에 대응하 는 합리적인 정책 근거를 제시할 수 있는지에 대해서 최우선적으로 살펴 보고자 한다. 또한 실증분석은 관련 정책 이슈의 시급성과 동시에 증거 기반 정책(ev idence-based policy)의 중요성을 강조하는 것이다. 보다 구체적으로, 지자체 유형별 지방재정 자립 여건과 이에 영향을 미치는 요인을 실증적 으로 살펴봄으로써, 지역의 자립적 경제 기반을 조성하기 위한 자치재정 과 관련된 정책 방향에 대해서 논의한다. 추가적으로 현재 매년 수행되고 있는 지자체 재정분석 제도를 평가하여, 이러한 재정 분석 제도가 지자체 의 자립적 재정 기반과 재정의 지속가능성을 유지할 수 있는 방향으로 추 진되기 위한 함의를 제시한다. 다음으로 지자체 비용 효율성 분석을 통하여, 현재의 지역 인구 변화 및 제반 사회경제적 여건하의 재정분권과 지자체 통합이 가지는 의미에 대해서 논의한다. 또한 공공의료서비스 인프라의 서비스 영역을 탐색함으로써, 지역 인구 변화에 따른 수요 여건이 좀 더 고려될 필요가 있으며, 효율적인 서비스 공 급을 도모하기 위한 기능공간이 중요한 의미를 가질 수 있음을 논의한다. 마지막으로 우리나라의 지자체 출산지원금 사례를 바탕으로 장소 기반 정책의 효과 및 보완 방향에 대해서 논의한다. 최종적으로, 앞서 살펴본 지역 인구 변화에 따른 정책 이슈와 실증분석 결과를 바탕으로 부문별 주요 정책 과제와 대응 방안에 대하여 논의하면

서 마무리한다. 지방재정 여건 제고, 지자체 협력, 연계 및 기능공간, 장 소 기반 정책, 향후 지역 인구정책 방향과 관련된 정책 과제와 대응 방안 이 그것이다. 부문별로 지방재정 여건 제고는 지역의 자립적 경제 및 성 장 기반을 조성하기 위한 자치재정 관련 논의를 담고 있으며, 현재 및 미 래의 예상되는 지역 간 차등적인 인구 변화에 따른 지역 간 사회경제적 격차 심화 개연성을 보다 완화하는 측면에서 지자체 협력, 연계와 기능공 간이 효과적인 대응 방안이 될 수 있음을 제시한다. 또한 지속적인 인구 유입과 보다 실질적인 인구 재분배를 도모하기 위한 측면에서 현재의 장 소 기반 정책의 실효성과 보완 방향에 대해서 논의한다. 이러한 논의를 종합하여 향후 지역 인구정책 방향 관련 정책과제와 대응 방안을 제시한 다. 이는 국가균형발전을 도모하기 위한 측면에서 낙후된 지역이 보다 자 생적으로 경제성장 기반을 조성하여 지역 간 사회경제적 격차를 해소하 는 방향에 주목한 결과이다.

〔그림 1-2〕 연구의 흐름 지역 인구동태 및 지역 불균형, 지역 인구정책 지역 인구동태, 인구 분포 지역 간 인구 이동, 인구 재분배 지역 격차, 인구 간 연관성 지역 인구정책 개관 및 쟁점 지역 인구 변화에 따른 주요 현안 지방재정 악화 개연성 기능공간 구성 장소 기반 정책 지방재정 지속가능성, 재정분권 지역 인프라 공급, 수요 지역 인구 변화와 정책 이슈 간 연관성 분석 지방재정 자립 영향요인 지방자치단체 비용 효율성 분석 장소 기반 정책의 효과성 분석 지자체 재정분석 제도 평가 보건 인프라 서비스 영역 탐색 지역 인구 변화 대응 관련 정책 과제와 대응 방안 지방재정 자립 여건 제고 지자체 협력, 연계를 통한 기능공간 구축 장소 기반 정책의 효용성 제고 향후 지역 인구정책 방향 자료: 저자 작성.

제2장

지역 인구동태,

지역 인구 불균형,

지역 인구정책 검토

제1절 지역 내 주요 인구동태의 추세와 특성 제2절 지역 간 인구 이동 제3절 지역 간 인구 분포 불균형과 인구 재분배 제4절 지역 인구정책 검토

인구 고령화(population aging)와 저출산이 심각한 당면 과제로서의 성격을 띠고 있음은 주지의 사실이다. 특히 주목할 부분은 이러한 인구 변동 양상서 공간적인 특징이 존재한다는 것이다. 단적으로 유럽의 인구 변동 양상과 관련하여 Ferry and Vironen(2011)은 인구 고령화 양상에 분명한 국토적 차이(territorial differences)가 있음을 언급하였다. 즉, 인구 변화 관측 및 대응 방향 모색에 대한 지역적 접근이 필요하다는 것 이다. 이들은 다음과 같이 지역 인구 변화를 관측하는 일이 중요하다고 강조한다(Ferry & Vironen, 2011, p.1).

“지역 인구 변화에 대한 진보적인 정책 대응에 따라 지역의 노동력을 충당하고, 기업가 정신을 개발하며, 여러 소비자에 대한 서비스 시장의 개 편 및 확대를 도모하는 혁신을 통하여 지역의 경제성장을 도모하고 사회 적 포용을 강화할 수 있지만, 지역 인구 변화의 양상은 지역 간 다르게 나 타날 수 있기 때문에 이러한 다양성을 고려하여 정책을 펼 필요가 있다.” 이들의 언급은 지역 인구 변화에 대하여 효과적인 대응 정책을 마련하 기 위한 선제적 작업으로 지역 내, 지역 간 인구동태 특성을 명확하게 관 측하는 것이 중요한 의미가 있다는 것이다. 요컨대, 인구구조 변화가 띠 는 공간적 특징에 따라 지역별로 접근해야 하며, 지역의 인구 변화 양상 은 다양하므로 이에 따른 대응 정책을 구축하기 위해서는 다각적인 지역 인구 변화 현상을 살펴볼 필요가 있다는 것이다.

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지역 인구 불균형,

지역 인구정책 검토