유역하수도정비계획 이행실태 평가 및
개선방안 연구
❙주관연구기관
연구책임자 김호정 한국환경정책·평가연구원 연구위원 참여연구원 류재나 한국환경정책·평가연구원 연구위원 문현주 한국환경정책·평가연구원 선임연구위원 이병국 한국환경정책·평가연구원 선임연구위원 조을생 한국환경정책·평가연구원 연구위원 김민아 한국환경정책·평가연구원 연구원 정아영 한국환경정책·평가연구원 연구원 이영경 한국환경정책·평가연구원 연구원❙학계·연구계
(가나다順) 김영란 서울연구원 선임연구위원 박규홍 중앙대학교 교수 송호면 한국건설기술연구원 선임연구위원 윤주환 고려대학교 교수 이기영 경기연구원 생태환경연구실장 전항배 충북대학교 교수 최지용 서울대학교 교수❙지자체·공공기관
(가나다順) 김덕진 한국환경공단 상수도처장 박정규 대전광역시 맑은물정책과장 정석현 한국환경공단 하수도처장❙산업계
(가나다順) 나득주 선진엔지니어링 전무 이관용 (주)엔포텍디에스 상무이사 조민현 건화엔지니어링 부사장제1장 연구 개요 ···1
제1절 연구 배경 및 목적 ···1 1. 연구 배경 ···1 2. 연구 목적 ···1 제2절 연구 내용 및 방법 ···2 1. 연구 내용 ···2 2. 연구 방법 ···2제2장 유역하수도정비계획 수립 실태 분석 ···5
제1절 유역하수도정비계획 제도 도입 경과 ···5 1. 제도 도입 목적 ···5 2. 제도 추진 경과 ···5 3. 계획 수립 현황 ···7 제2절 유역하수도정비계획 수립 실태 ···9 1. 수질개선 목표설정 방법 ···9 2. 하수처리시설 통합계획 수립 ···10 3. 하수찌꺼기 광역처리 계획 ···11 4. 하수도 통합운영·관리 계획 ···11 5. 계획 수립 실태 시사점 ···14제3장 유역하수도정비계획 이행실태 ···17
제1절 계획 이행실태 분석방법 구성 ···17 제2절 유역하수도정비계획 이행실태 ···18 1. 계획 이행실태 조사 개요 ···18 2. ‘계획의 이행 과정’ 실태조사 결과 ···18 3. ‘계획의 이행 실적’ 실태조사 결과 ···20제4장 유역하수도정비계획 제도 개선방안 ···27
제1절 유역하수도정비계획 제도 개선방향 ···27 1. 유역하수도정비계획의 성과 및 한계 ···27 2. 공공하수도 정책여건 분석 ···31 3. 유역하수도정비계획 제도 개선방향 설정 ···33 제2절 유역하수도정비계획 수립·이행 개선방안 ···35 1. 유역하수도정비계획 위상 정립 ···35 2. 유역하수도정비계획의 유역관리 기능 강화 ···36 3. 공공하수도 통합운영·관리 지원 ···39 4. 유역하수도정비계획과 연계한 예산 편성·관리 방안 ···40 제3절 유역하수도정비계획 이행평가 방안 ···43 1. 유역하수도정비계획 이행평가 체계 ···43 2. 유역하수도정비계획 이행평가 체계(안)의 시범적용 ···48 3. 유역하수도정비계획 이행평가 시행방안 ···50 제4절 관련 법제도 개정방안 ···51 1. ｢하수도법｣ 및 하위법령 개정안 ···51 2. ｢유역하수도정비계획 수립 지침｣ 개정안 ···52제5장 결 론 ···57
<표 2-1> 유역하수도정비계획 수립 현황 ···8 <표 2-2> 하수도 통합운영·관리 경제성 분석 조건 비교 ···13 <표 4-1> 하수처리시설 통합설치에 따른 하수도 사업비 절감효과 ···30 <표 4-2> 유역하수도정비계획 제도의 문제점 및 개선방향 ···34 <표 4-3> 유역하수도정비계획 이행평가 체계(안) ···45 <표 4-4> ｢하수도법｣ 일부개정법률안 ···51 <표 4-5> ｢하수도법 시행령｣ 개정안 ···52
<그림 1-1> 연구 추진 체계 ···3 <그림 2-1> 유역하수도정비계획 개념 ···6 <그림 3-1> 유역하수도정비계획 이행실태 조사 체계 ···17 <그림 3-2> 유역하수도정비계획 수립 시점 대비 ’18년 수질 변화 ···23 <그림 3-3> 유역하수도정비계획 수립 전·후 변경계획 승인 소요기간 ···24 <그림 4-1> 유역하수도정비계획의 수질개선 목표 달성도 (’18년 기준) ···27 <그림 4-2> 방류수질 강화대상 하수처리시설의 BOD 방류부하량 변화 비율 ···29 <그림 4-3> 유역하수도정비계획 이행평가 체계(안) ···43 <그림 4-4> 기존 20개 유역하수도정비계획 대상 이행평가 체계(안) 적용 결과 ···48 <그림 4-5> 유역 특성을 반영한 유역하수도정비계획 목표 수집 절차 ···53 <그림 4-6> 유역 수질목표 달성을 위한 시나리오 구성 방안 ···54
제1장
연구 개요
제1절 연구 배경 및 목적
1. 연구 배경 유역을 하나의 하수도계획 수립단위로 설정하여 신규 하수처리시설의 최적 위치·용량을 결 정하고, 주요 간선관로의 배치계획을 수립하거나, 방류수수질기준을 유역 특성을 고려하여 차 등화하는 등의 내용을 담은 <유역하수도정비계획>이 ’12년 ｢하수도법｣에 도입되었다. 유역· 지방환경청장이 수립하는 <유역하수도정비계획>은 기존의 환경부장관이 수립하는 <국가하수 도종합계획>의 하위계획이자, 지자체장이 수립하는 <하수도정비기본계획>의 상위계획의 성 격을 가진다. ｢하수도법｣에 따라 유역·지방환경청장은 관할 세부 단위유역에 대한 20년 단위 의 유역하수도정비계획을 수립해야 하며, 지자체장은 이를 바탕으로 관할구역의 하수도정비 기본계획을 수립해야 한다. 현재 시범적으로 수립한 미호천 유역하수도정비계획을 시작으로 전국 29개 ‘유역하수도정 비계획 세부 단위유역’에 대한 유역하수도정비계획 수립 작업이 마무리 단계에 있다. ’17년 12월 기준으로 전국 29개 세부 단위유역 중 20개 유역에 대한 유역하수도정비계획의 수립이 완료되었으며1), 나머지 9개 세부 단위유역에 대해서도 유역하수도정비계획(안)이 마련되어 전략환경영향평가가 진행 중이다. 전체 단위유역에 대한 유역하수도정비계획의 수립이 완료 되고, 처음으로 수립된 유역하수도정비계획의 변경이 진행 중인 시점에서 그간 유역하수도정 비계획의 수립 및 이행 과정에서의 성과와 한계를 평가하고, 문제점 등에 대한 제도 개선방안 을 마련할 필요가 있다. 2. 연구 목적 본 연구는 기존에 수립된 20개 유역하수도정비계획을 대상으로 계획의 적정성, 수질관리 목표, 예산투입 우선순위 등을 평가하고, 유역하수도정비계획의 효율성·실효성을 확보하는 개선방안을 도출하고자 하였다. 1) 미호천(‘11.12), 영산강상류(’12.11), 서부경남(‘13.11), 안성천(’14.2), 한강본류(‘15.3), 동부경남(’15.4), 영산 강하류·섬진강하류(’15.5), 대청댐·용담댐·섬진강상류(‘15.6), 금호강(’15.7), 팔당댐상류(‘16.2), 남한강상류· 남한강하류·남해동부·낙동강중류·금강하류·서해남부(‘16.3), 낙동강상류(’16.4)제2절 연구 내용 및 방법
1. 연구 내용 첫째, 계획 수립이 완료된 20개 세부 단위유역을 대상으로 유역하수도정비계획의 수립 실 태와 이행실태를 조사·분석하였다. 둘째, 유역하수도정비계획의 도입 당시 기대했던 하수도 중복투자 방지, 유역 수질개선, 하 수도 운영·관리 효율화 등의 효과를 객관적으로 분석하고 미흡한 점을 도출하였다. 셋째, 유역하수도정비계획 이행 실태, 제도도입에 따른 효과 및 한계 등을 토대로 제도 개 선 방향을 설정하고, 전문가 자문, 하수도 정책 담당자 의견, 관련 사례 등을 토대로 각 개선 방향에 대한 세부적인 제도 개선방안을 마련하였다. 끝으로 본 연구에서 제안한 제도 개선방안의 제도화를 위해 ｢하수도법｣ 및 하위법령의 개 정안과 ｢유역하수도정비계획 수립 지침｣의 개정방안을 도출하였다. 2. 연구 방법 문헌연구, 계획 수립·이행 실태조사 등을 토대로 유역하수도정비계획 제도의 문제점을 분 석하고, 국내·외 관련 사례, 전문가 자문, 하수도 정책 담당자 의견 등을 참고하여 제도 개선 안을 마련하였다(그림 1-1). 환경부, 한국환경공단, 국립환경과학원 등에서 발표한 정책문서와 용역보고서를 조사하여 유역하수도 제도도입 취지와 추진 경과를 분석하였다. 한국환경정책·평가연구원(KEI), 국토 연구원, 대한상하수도학회, 한국상하수도협회 등에서 발간한 연구보고서를 분석하여 국내 공 공하수도 운영·경영과 관련된 문제점과 그동안 제기된 개선방안을 조사하여 정리하였다. 유역하수도 제도와 유사한 해외사례로 일본 유역별하수도정비종합계획(流域別下水道整備 総合計画), 미국 유역기반 수질오염물질 배출허가제도(Watershed-Based NPDES2))를 선정 하여 계획의 수립·추진 체계와 방법을 분석하고, 제도개선을 위한 시사점을 도출하였다. 계획수립이 완료된 20개 단위유역의 유역하수도정비계획 보고서를 분야별로 분석·비교하 여 계획 수립 실태를 종합적으로 분석하였다. 발주처의 협조를 얻어 전국 7개 유역·지방청2) NPDES: National Pollutant Discharge Elimination System. 하·폐수처리장, 강우유출수(stormwater) 등 수질오염물질 배출원에 대한 미국의 허가 제도
<그림 1-1> 연구 추진 체계
및 130개 시·군을 대상으로 계획수립이 완료된 20개 유역하수도정비계획의 이행실태를 조사 하고, 이행과정의 문제점을 분석하였다.
제2장
유역하수도정비계획 수립 실태 분석
제1절 유역하수도정비계획 제도 도입 경과
1. 제도 도입 목적 유역하수도 제도 도입과정의 환경부 정책을 분석해보면 유역하수도정비계획 도입의 주요 목적은 (1) 하수도시설 중복투자 방지, (2) 유역 수질관리 강화, (3) 공공하수도 통합운영·관 리 추진 등의 세 가지로 정리할 수 있다.3)4)5)6) - (1. 중복투자 방지) 유역 단위에서 최적 배치계획에 따라 하수도시설을 설치·운영함으 로써 행정구역의 벽으로 인해 발생할 수 있는 설치비·유지관리비 등의 중복투자 방지 - (2. 유역 수질관리 강화) 강화된 방류수 수질기준 적용 등 하수도 계획과 유역 수질관리 계획의 연계를 통한 유역의 수질목표 달성 도모 - (3. 하수도 통합운영·관리) 기존 하수도시설의 최적 연계처리방안을 도출하는 등 하수 도 경영을 개선하고, 행정구역 경계를 넘어 권역 단위로 하수도 운영·관리 통합을 추진 2. 제도 추진 경과7) ’08년 환경부·환경관리공단은 <유역별 하수도정비 및 관리방안 연구>를 통해 유역별 하수 도정비계획 수립 시 효과를 분석하고 유역하수도 제도 도입방안을 구체적으로 제안하였다.8) ’10년 환경부는 유역 단위로 하수도정비기본계획을 수립하고, 공공하수도 운영관리를 통합 하는 등의 내용을 담은 <하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합관리 추진 계획>을 발표하였다(그림 2-1).9) 환경부의 추진계획에 따르면 전국의 하수도사업은 ’11년에 는 43개, ’20년에는 20개, ’30년에는 10개 내외로 통합될 계획이다. 이를 위해 시·군 하수도 정비기본계획의 상위계획으로 통합하수도정비계획을 수립하고, 하수도시설 운영·관리 통합 3) 환경부. 2010. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안). 4) 환경부 보도자료. 2008.12.11. 하수도 설치․관리, 행정구역 중심에서 수계․유역 중심으로 관리체계 전환. 5) 환경부 보도자료. 2013.7.17. 서부경남 유역하수도정비계획 수립 추진. 6) 환경부 보도자료. 2016.8.31. 팔당댐상류 하수처리장 통합 설치·운영 계획 확정. 7) 환경부. 2013. 공공수역 수질관리를 위한 하수도정책 추진방향 – 유역하수도 정비계획 제도의 이해. 8) 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구. 9) 환경부. 2010.12. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안).을 촉진하기 위한 하수도통합 시·군에 예산을 우선지원하며, 통합에 따른 설치·운영비 등의 절감분만큼 수계기금에서 지원하는 지방비를 상향 지원하는 방안을 제시하였다. 자료: 환경부(2010) <그림 2-1> 유역하수도정비계획 개념 ’11년 환경부는 미호천 유역 9개 시·군을 대상으로 <시범권역 통합하수도정비 기본계획 수립> 용역을 진행하였다.10) 미호천 유역을 유역하수도 시범권역으로 선정하여 하수도정비 지표·계획기준을 설정하고, 공공하수도 신·증설, 방류수수질기준 강화, 유역 내 하수시설 통 합운영 방안 등의 하수도사업계획을 유역 차원에서 수립하였다. 환경부는 ’12년 ｢하수도법｣을 개정하여 <유역하수도정비계획> 수립을 제도화하였다. ’13 년에는 유역하수도정비계획을 수립해야 하는 세부 단위유역을 고시하였으며 유역·지방환경 청은 전국 29개 단위유역에 대한 유역하수도정비계획 수립을 단계적으로 진행 중이다. 환경부는 ’18년 10월 물관리 일원화에 따른 유역관리 체계를 강화하기 위해 유역하수도정 비계획 수립 내용을 담은 ｢하수도법｣ 일부 개정안을 발표하였다.11) ’19년 3월에 국회에 제 출된 법률 개정안에 따르면 앞으로 수립되는 유역하수도정비계획에는 다음과 같은 사항이 담 기도록 하고 있다.12) ․ 1. 「물관리기본법」 제28조제1항에 따른 유역물관리종합계획의 이행을 위한 해당 유역 하수도의 관리 목표 및 전략에 관한 사항 ․ 2. 제7조제1항 단서13)에 따른 방류수수질기준의 설정에 관한 사항 10) 환경부. 2011. 시범권역 유역하수도정비 계획 보고서. 11) 환경부. 2018.10.5. ｢하수도법｣ 일부 개정안. 12) 정부. 2019.3.29. ｢하수도법｣ 일부개정법률안. 13) 제7조(방류수수질기준) ①공공하수처리시설ㆍ간이공공하수처리시설ㆍ분뇨처리시설 및 개인하수처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 지역에 대하여는 그 기준을 달리 정할
․ 3. 유역 내 하수도의 설치, 운영 및 관리의 통합에 관한 사항 ․ 4. 유역의 하수 발생, 처리 및 하수처리수(공공하수처리시설에서 처리된 물을 말한다. 이하 같다)의 재이용 계획에 관한 사항 ․ 5. 유역의 물순환, 도시 침수 가능성 등을 고려한 하수도 설치 및 운영에 관한 사항 ․ 6. 하수도 관련 사업 시행에 드는 비용의 산정 및 재원 조달에 관한 사항 3. 계획 수립 현황 ’11년 시범권역(미호천)을 시작으로 29개 세부 단위유역에 대한 유역하수도정비계획 수립 작업이 유역환경청·지방환경청 주도로 진행 중이다. 세부 단위유역별로 계획 수립에 8~20억 원의 예산이 배정되었으며, 국내 주요 엔지니어링 업체들이 계획수립 용역을 수행하고 있다 (표 2-1). ’17년 12월 현재 20개 세부 단위유역에 대한 유역하수도정비계획 수립이 완료되었으며, 나머지 9개 유역에 대한 계획 수립도 ’18년 중으로 완료할 계획이다. 이들 9개 유역도 계획 작성은 완료되었으나 유역하수도정비계획이 ‘전략환경영향평가’ 대상에 신규 편입되어 확정 이 지연되고 있다. ｢하수도법｣ 제4조의2 제6항에 따라 계획 수립 후 5년마다 계획의 타당성을 검토하여 필요 시 변경계획을 수립할 수 있으며, 가장 먼저 유역하수도정비계획이 수립된 미호천은 ’17년 하반기부터 변경계획 수립 작업을 진행하여, 변경계획(초안) 수립을 ’18년 완료하였다. ’12~’14년에 유역하수도정비계획이 수립된 단위유역에서도 변경계획 수립이 진행 중이다. 안성천, 서부경남, 영산강상류 및 한강본류 단위유역에 대한 변경계획 수립 용역이 ’18~’19 년에 체결되어 계획 수립 작업이 진행 중이다. 수 있다. 1. (생략) 2. 제4조의2제1항에 따라 유역하수도정비계획을 수립하는 권역 중 같은 조 제3항제1호에 따른 권역별 수질관 리 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 엄격한 기준이 필요한 지역
권 역 세부 단위유역 중권역 유역하수도정비계획 수립 유역 - 20개 수립 完 + 9개 전략환경평가 진행 中 29개 111개 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 한 강 (9) 북한강 상류 평화의댐, 춘천댐, 인북천, 소양강 북한강 하류 의암댐, 청평댐, 홍천강 임진강 임진강상류, 한탄강, 임진강 하류 남한강상류 남한강상류, 평창강, 충주댐 ’16.3 남한강하류 달천, 충주댐하류, 섬강 ’16.3 팔당댐상류 남한강하류, 경안천, 팔당댐 ’16.2 한강본류 한강서울, 한강고양, 한강하류, 한강서해 ’15.3 안성천 안성천, 시화호 ’14.2 변경계획 수립 공고 동해북부 양양남대천, 강릉남대천, 삼척오십천 낙동강 (8) 안동·임하댐 안동댐, 임하댐, 안동댐 하류 낙동강상류 내성천, 영강, 낙동상주, 병성천 ’16.4 낙동강중류 낙동구미, 감천, 위천, 낙동왜관 ’16.3 금호강 금호강, 회천, 낙동고령 ’15.7 서부경남 합천댐, 황강, 낙동창녕, 남강댐, 남강 ’13.11 변경계획 수립 공고 동부경남 낙동밀양, 밀양강, 낙동강하구언, 수영강 ’15.4 남해동부 가화천, 낙동강남해, 거제도 ’16.3 동해남부 왕피천, 영덕오십천, 형산강, 대종천, 태화강, 회야강 금강 (6) 용담댐 용담댐, 용담댐하류, 무주남대천, 영동천 ’15.6 대청댐 초강, 보청천, 대청댐상류, 대청댐 ’15.6 금강하류 갑천, 대청댐하류, 금강공주, 논산천, 금강하구언 ’16.3 미호천 미호천 ’11.12 변경계획 수립 중 새만금 만경강, 동진강, 직소천, 주진천 삽교천 부남방조제, 대호방조제, 삽교천, 금강서해 영산강 (3) 영산강상류 영산강상류, 황룡강, 영산강중류, 지석천 ’12.11 변경계획 수립 공고 영산강하류 고막원천, 영암천, 영산강하류, 영산강하구언 ’15.5 서해남부 와탄천, 신안군, 진도, 영암방제조 ’16.3 (제주) (제주서해, 제주동해, 제주북해, 제주남해) 수립 대상에서 제외 (’15.12.18) 섬진강 (3) 섬진강상류 섬진강댐, 섬진강댐하류, 오수천, 순창, 요천 ’15.6 섬진강하류 섬진곡성, 주암댐, 보성강, 섬진강하류 ’15.5 남해서부 탐진강, 완도, 섬진강서남해, 금산면, 이사천, 수어천, 여수시, 남해도 <표 2-1> 유역하수도정비계획 수립 현황
제2절 유역하수도정비계획 수립 실태
1. 수질개선 목표설정 방법 유역하수도정비계획은 주로 생활계 오염원의 삭감계획을 담고 있다는 점을 고려하여, 20개 유역하수도정비계획 중에서 수질오염물질 오염부하량 중 생활계 오염원의 비중이 큰 경우(한 강본류)와 비중이 작은 경우(낙동강중류, 영산강상류)의 수질개선 시나리오 구성 및 목표 설 정 내용을 비교하여 살펴보면 다음과 같다. 1) 생활계 부하량 비중이 큰 경우 한강본류 유역하수도정비계획에서는 수질개선 시나리오로 하수처리시설의 방류수질 개선 하는 복수의 방안을 검토하였다. 수질개선 시나리오 1안은 단위유역 내 시·군에서 기존에 수 립한 삭감계획(기본삭감) 외에 하수처리장의 방류수질을 최대성능수질 수준으로 강화하는 방 안이다. 2안은 기본삭감 외에 성남시와 의정부시의 자체적인 하수처리장 개량계획을 반영하 는 안으로 구성하였다. 3안은 1안과 2안에 담긴 삭감계획과 함께 서울시 탄천, 중랑, 난지, 서남 처리장의 삭감계획을 추가하여 구성하였다. 각각의 수질개선 시나리오에 따른 수질 변화를 예측한 결과 2안으로 유역의 수질목표를 달성할 수 있었지만, 안정적으로 수질목표를 달성하기 위해 서울시의 추가삭감계획이 포함된 3안을 최종안으로 선정하였다. 성남처리장과 의정부처리장의 삭감대책은 시설 노후화 및 악 취 민원 때문에 성남시와 의정부시가 자체적으로 하수처리장 개량계획을 수립하였기 때문에 이를 반영한 것이다. 여기에 더해 안정적인 수질목표 달성을 위해 서울시 4개 처리장(탄천, 중랑, 난지, 서남)의 방류수질을 총량수질로 강화하는 계획을 반영하였다. ｢하수도법｣에 따른 한강본류 단위유역의 하수처리장의 BOD 방류수수질기준은 10mg/L (III지역)이나, 유역하수도정비계획을 통해 11개 하수처리장의 방류수수질기준을 처리장별로 각기 3~7mg/L로 강화하는 계획을 제시하였다. 총량계획에서 할당시설의 계획수질 결정 방 법과 유역하수도정비계획의 방류수질 강화계획 수립 방법이 서로 비슷하므로, 총량계획의 할 당시설로 지정된 하수처리시설은 총량계획의 계획수질과 같거나 유사한 수준으로 방류수질이 강화되었다.2) 생활계 부하량 비중이 작은 경우 낙동강중류 유역하수도정비계획에서는 시설개선 없이 운영개선을 통해 하수처리장의 방류 수질을 강화하는 대안과 시설개선을 수반한 하수처리장의 방류수질 강화방안 등 복수의 수질 개선 시나리오를 구성하여, 각각에 대한 수질개선 효과를 분석하였다. 운영개선을 통해 유역 내 하수처리장 방류수질을 강화하는 시나리오로는 각 처리장의 보증 수질 수준으로 강화하는 방안(1안), 총량계획에 따른 장래 계획수질 수준으로 강화하는 방안 (2안), 운영 최적화 수질 수준으로 강화하는 방안(3안), 최근 3년 운영수질 중 최대수질 수준 으로 강화하는 방안(4안), 보증수질과 최근 3년 운영수질 중 더 강화된 수준으로 강화하는 방안(5안) 등을 검토하였다. 기존 처리장의 시설개선을 수반한 시나리오로는 구미시의 대규모 하수처리장 3개소를 총량 계획수질 수준으로 강화하고, 나머지 처리장은 보증수질과 최근 운 영수질 중에서 더 엄격한 수준으로 강화하는 방안(6안)을 검토하였다. 1안부터 6안까지 모든 시나리오에서 낙동강중류 단위유역의 수질개선 목표를 달성할 수 없었기 때문에, “별도의 시설개선이 없이 준수 가능한 수준”으로 방류수질을 강화하는 5안을 최종안으로 선정하여 시설계획을 수립하였다. 5안은 시설 운영에 미치는 부담이 적고, 지자체 간 형평성 문제가 발생하지 않으며, 재정적인 부담이 낮다는 장점이 있었다. 한편, 운영 최적화 수질 수준으로 방류수질을 강화하는 3안은 수질개선 효과가 가장 컸지 만, 공정 모델링에 의한 이론적인 결과를 반영한 것으로 실제 적용 시 방류수질 준수 가능성 이 낮아 최종안으로 선택되지 않았다. 구미 대규모 처리장 3개소의 방류수질을 강화하는 6안 은 총 삭감부하량은 가장 많았지만, 방류수가 유량이 풍부한 본류로 방류되기 때문에 방류수 질 강화에 따른 유역의 수질개선 효과가 크지 않았으며, 해당 처리장을 관리하는 특정 지자체 에게 시설개선을 위한 과도한 부담이 지워지는 문제가 있어 선택되지 않았다. 이는 하수처리 장 시설개선 등에 드는 비용에 대한 중앙정부의 재정지원이 없이 유역 내 하수처리장의 방류 수질을 선별적으로 강화하기란 매우 어렵다는 점을 보여준다. 2. 하수처리시설 통합계획 수립 현행 유역하수도정비계획은 최적의 시나리오에 따른 유역 내 전체 하수도시설의 설치 우선 순위라기보다는 개별 시설계획에 대해 (1)통합처리와 (2)개별처리의 대안 중에서 타당성이 높 은 대안을 우선순위라고 제시하고 있다. 기존 시설 또는 신증설 계획이 수립된 시설 중에서
지리적으로 인접한 시설이나 유입하수량이 낮은 시설에 대해 통합처리와 개별처리의 장단점 을 검토한다. 지침에 따라 500㎥/일 이상의 시설보다는 500㎥/일 미만의 소규모시설을 중심 으로 통합방안을 검토하기 때문에, 유역하수도정비계획의 애초 취지와는 달리 통합계획 수립 의 효과는 제한적일 수밖에 없다. 3. 하수찌꺼기 광역처리 계획 유역하수도정비계획의 하수찌꺼기 광역처리 계획의 대부분은 단위유역 내 시·군의 하수찌 꺼기 발생량을 예측하는 내용으로 채워져 있으며, 유역하수도정비계획을 도입한 취지 중의 하나인 유역 내 하수찌꺼기 광역처리시설의 설치 타당성에 대해서는 심도 있게 다루고 있지 않다. 단위유역에 따라 지금과 같은 시·군별 개별처리가 경제적으로 유리할 때도 있으며 통합처 리가 경제적으로 유리할 때도 있었다. 문제는 통합처리가 경제성이 있는 것으로 결과가 도출 된 단위유역에서도 지자체 간 협의의 어려움 등을 이유로 현행 개별처리를 유지하거나 통합 처리의 추진 시기를 2030년 이후로 제시하였다는 점이다. 하수찌꺼기 통합처분계획을 수립 할 때 단위유역 내 1개 또는 2개 처리시설에서 통합처리하는 방안을 검토하기 때문에, 시·군 간 하수찌꺼기 이송거리가 10km를 초과하여 통합처리의 경제성을 확보하기 어려운 경우가 많았다. 4. 하수도 통합운영·관리 계획 하수도 통합운영·관리 계획의 경제성 평가 시 ‘비용’으로는 지자체별로 하수도를 관리할 때에 비해 통합운영·관리 시에 추가로 발생하는 유지관리비용과 절감할 수 있는 유지관리비 용을 추정한다. ‘편익’으로는 통합운영·관리에 따른 인건비 절감액 등 ‘직접비용절감편익’과 체계적인 하수도 운영·관리 및 수질관리에 따른 주민들의 ‘생활개선편익’을 반영하여 산정한 다. ’16년 이후 계획이 수립되어 계획수립 방법의 일관성이 있을 것으로 예상되는 8개 단위유 역의 통합운영·관리 경제성 분석 결과를 비교한 결과, 8개 유역에서 모두 통합운영·관리 시 B/C가 1에 근접하거나 1을 초과하였다. 생활개선편익을 고려하지 않더라도 8개 중 4개 단위 유역(남한강상류, 팔당댐상류, 낙동강중류, 금강하류)에서 통합운영·관리의 B/C가 1을 상회
하였다. 그 외 서해남부(0.90), 남해동부(0.88), 남한강하류(0.76) 단위유역도 B/C가 1에 근 접하였다. 생활개선편익을 포함하여 통합운영·관리의 경제성을 분석한 6개 단위유역 중 4개 단위유역(남한강상류, 남한강하류, 팔당댐상류, 금강하류)의 B/C가 1을 초과하였으며, 금강 하류의 B/C는 무려 14.5에 달했다. 나머지 2개 단위유역인 서해남부(0.96)와 남해동부 (0.92)의 B/C도 1에 근접하였다 그러나 경제성 분석의 기본적인 항목인 할인율과 분석 기간 등이 유역하수도정비계획마다 다른 문제점이 있었다. 8개 유역하수도정비계획의 할인율은 3.0~5.5%로 최대 2.5%p의 차이 를 보였으며, 분석기간 또한 9~21년으로 최대 10년 이상의 차이를 보였다(표 2-2). 생활개선편익을 포함하여 B/C를 분석할 때에 적용된 지불의사액(WTP)의 추정 근거가 미 흡한 문제도 발견되었다. 생활개선편익을 포함하여 B/C를 분석할 때에 적용된 지불의사액 (WTP)의 추정 근거가 미흡한 문제도 발견되었다. 생활개선편익을 포함하여 경제성을 분석한 6개 단위유역 모두 <댐상류 하수도확충사업 보고서>의 지불의사액(WTP)를 토대로 편익을 산정하였는데, 인근 지역의 WTP를 적용한 경우도 있었고, 보고서에 제시된 지역별 WTP의 평균값을 사용하는 예도 있었다.
단위유역 계획 승인시기 통합운영·관리 경제성 분석 조건 생활개선편익 반영 분석 조건 할인율 분석기간 WTP (원) 근거 남한강상류 2016.03 5.0% - 16년 2020~2035 남한강하류 2016.03 5.0% 2008~2015년 3년 만기 국고채수익률 평균(3.37%) 16년 2020~2035 2,000 ‘댐상류~ 보고서’ 합천댐 WTP 팔당댐상류 2016.02 4.0% 5년 동안 3년 만기 국고채수익률 평균(3.17%) 20년 2016~2035 2,743 ‘댐상류~ 보고서’ WTP 평균값 낙동강상류 2016.04 5.5% - 21년 2015~2035 - -낙동강중류 2016.03 5.5% - 21년 2015~2035 - -남해동부 2016.03 4.0% 5년 동안 3년 만기 국고채수익률 평균(3.17%) 9년 2027~2035 2,743 ‘댐상류~ 보고서’ WTP 평균값 금강하류 2016.03 3.5% 5년 동안 3년 만기 국고채수익률 평균(3.17%) 16년 2020~2035 2,777 ‘댐상류~ 보고서’ 대청댐 WTP 서해남부 2016.03 3.0% 5년 만기 국고채수익률 평균(2.99%) 20년 2016~2035 2,743 ‘댐상류~ 보고서’ WTP 평균값 <표 2-2> 하수도 통합운영·관리 경제성 분석 조건 비교
5. 계획 수립 실태 시사점 가. 수질개선 목표 설정 일부 단위유역을 제외하고는 전체 BOD 오염부하량 중 생활계 오염원의 비중이 20~30% 에 불과함에도 하수도 계획의 특성상 생활계 오염원만을 대상으로 삭감계획을 수립하고 있어 유역의 수질목표를 달성하도록 계획을 수립하는데 분명한 한계가 있었다. 생활계 오염원 관리대책의 경우에도 하수처리장 신·증설 및 방류수수질 관리강화 계획 외 에 다른 효과적인 삭감수단을 찾아보기 어려웠다. 소규모 하수처리장 신설, CSOs 강우 시 하수관리 등 추가적인 삭감방안을 고려한 사례가 있지만 생활계 오염부하량 삭감 효과나 수 질개선 효과는 제한적이었다. 따라서 현실적으로 하수도 대책만으로는 수질기준 달성이 곤란한 유역에 대해 유역하수도 정비계획의 목표를 어떻게 설정할지에 대한 대안이 필요하다. 나. 방류수수질기준 강화 유역하수도정비계획을 통해 ｢하수도법｣에 따라 4개 등급으로 규정된 방류수수질기준 보다 강화된 수준의 수질기준이 하수처리장별로 다르게 고시되며, 계절에 따라 방류수수질기준을 다르게 설정하거나, 초과비율 등 통계적인 방법으로 방류수수질기준을 고시하는 등 방류수질 관리의 합리성이 크게 개선되었다. 그러나 여러 유역에서 재정부담을 이유로 별도의 시설개선 없이 준수할 수 있는 수준으로 방류수수질기준을 강화하는 방안을 제시하는 한계점을 확인할 수 있었다. 계획 수립 과정에 서 GPS-X 등 S/W를 이용해 하수처리장별로 최대성능수질을 검토하였지만, 최대성능수질의 현장 적용성이 불투명하기 때문에 계획에 반영되지 못하고 있었다. 대부분 하수처리장별로 기존 방류수질의 통계분석을 토대로 방류수질 강화수준을 설정하고 있어, ｢하수도법｣에 따른 방류수수질기준에 비해 수질기준은 강화되었지만 실제 하수처리장 방류수질(운영수질)이 이 전에 비해 크게 개선될 것이라고 기대하기는 어렵다. 다. 하수처리시설 통합계획 유역하수도정비계획은 기존 하수도정비계획과는 달리 단위유역 내에서는 행정구역 경계에 제한을 받지 않고 인근 시·군의 하수처리시설과 연계처리하는 방안을 검토하고 있었다.
초기에 건설된 하수처리장이 노후화되고, 건설 당시와 달리 하수처리장이 위치한 지역이 도심으로 편입되어 악취 민원 발생이 증가하고 있어, 시간이 지날수록 기존 대규모 처리시설 의 관리가 처리시설의 신설보다 중요한 쟁점으로 제기될 것이다. 지침에 따라 유역하수도정 비계획에서 500㎥/일 미만의 소규모시설의 통합설치·운영 방안을 주로 검토하고 있으나, 통 합설치·운영에 따른 기존 시설의 폐쇄에 대한 기준이나 지침이 없어 기존 처리시설의 통합· 증설·폐쇄 등에 대한 실질적인 검토와 실행이 이루어지지 못하고 있다. 라. 하수찌꺼기 광역처리 유역하수도정비계획에서 하수찌꺼기 광역처리 부분은 단위유역 내 시·군의 장래 하수찌꺼 기 발생량 및 처리용량 과·부족량을 다시 검토하는 내용이 대부분이며, 님비현상이나 주민 민원 때문에 현실적으로 어렵다는 이유로 광역처리방안에 대해 적극적으로 계획을 수립하지 못하는 상황이다. 단위유역 내에 1~3개 광역처리시설을 설치하여 통합처리하는 대안을 마련하여 경제성을 분석하였다. 그러나 이러한 통합처리 대안은 하수찌꺼기의 이송거리가 길어 경제성 확보가 어렵고, 이송과정에서 하수열(下水熱)이 손실되는 단점이 있다. 하수찌꺼기 광역처리방안이 경제성이 높다고 분석된 단위유역에서도, 민원 발생, 지자체 간 이견 등을 이유로 2030년 이 후에나 다시 검토하는 것으로 계획을 수립하였기 때문에 실제로 하수찌꺼기 광역처리시설이 설치·운영된 사례는 거의 없다. 마. 하수도 통합운영·관리 대부분의 단위유역에서 시·군별로 하수도를 운영·관리하는 것보다 유역 단위의 통합운영· 관리 시 비용 대비 편익(B/C)이 1을 상회하는 결과가 도출되었으나, 유역마다 경제성 분석방 법에 차이가 있어 일관성이 부족한 문제가 있었다. 공공투자사업의 비용은 사업 초기에 발생 하고 편익은 후기에 장기간에 걸쳐 발생하므로, 할인율과 분석기간은 비용·편익 분석에서 매 우 중요하다. 예비타당성조사 업무지침은 수자원개발사업에 대해 운영 초기 30년은 5.5%, 이후 20년은 4.5%의 할인율을 적용하도록 규정하고 있으며, 분석기간은 해당 사업 또는 시설 물의 내용연수 이하로 설정하는 것이 일반적이다.14) 따라서 관련 지침에 따라 경제성 분석 14) KDI 공공투자관리센터. 2008. 수자원부문사업의 예비타당성조사 표준지침 수정·보완 연구(제4판).
방법의 일관성을 확보할 필요가 있다. 단위유역에 따라 하수도 통합운영·관리에 따른 직접비용절감편익만을 반영하거나 생활개 선편익까지 포함하여 경제성을 분석하였는데, 생활개선편익의 추정 시 주민들의 지불의사 (WTP) 추정 근거가 미흡한 문제도 발견되었다. 현재 <환경부문 민자사업 적격성 평가>에서 는 하수처리장 신·증설에 따른 편익으로 수질개선, 정화조 설치·운영비 절감, 하수처리수 재 이용, 분뇨처리비용 절감 등 4개 항목만을 반영한다.15) 이들 편익 항목만으로는 노후 하수처 리시설 시설개량·재건설 등 새로운 수요를 반영하는데 한계가 있어, 환경부는 최근 하수처리 시설의 편익을 확대하는 방안을 연구하였다. KDI는 위 연구 등을 토대로 수자원 절감, 온실 가스 감축, 악취개선, 부산물 판매 등을 포함하여 <환경 분야 적격성조사 지침>을 개정하는 방안을 준비 중이다.16) 앞으로는 개정된 지침에 따라 다양한 범위의 편익을 객관적으로 산정 하여 하수도 통합운영·관리의 경제성을 분석할 수 있을 것이다. 경제성 분석 방법론 차원의 문제보다도 유역하수도정비계획이 유역 내 하수도사업(경영) 여건의 분석이나 통합운영·관리의 실질적인 추진방안을 담고 있지 않다는 점이 더 심각한 문 제이다. 시·군 내에서는 하수도시설 통합운영·관리가 추진되고 있지만 시·군 간에 통합운영· 관리가 추진되지 않는 이유는 통합운영·관리 필요성에 대한 지자체의 인식이 낮고, 지자체 간에 통합운영·관리에 대한 이해관계가 엇갈리는 등의 구조적인 문제 때문이다. 그러나 기존 계획들은 이러한 구조적인 문제나 개선방안은 다루지 않은 채, 하수도 통합운영·관리형태에 따른 조직구성 방안, 조직유형에 따른 B/C 분석 등 현 단계에서 활용처를 찾을 수 없는 내용 으로 구성되어 있었다. 따라서 유역의 하수도 사업 여건에 대한 분석을 토대로 통합운영·관리 를 위한 실천적인 방안을 중심으로 유역하수도정비계획을 수립할 필요가 있다. 15) KDI 공공투자관리센터. 2007. 환경분야 민간투자사업 적격성조사 지침 연구. 16) 환경부 내부자료. 우리부 편익 산정방안 연구를 반영한 KDI 적격성 조사지침 개정(안) 검토 보고.
제3장
유역하수도정비계획 이행실태
제1절 계획 이행실태 분석방법 구성
본 과업에서는 유역하수도정비계획 수립·이행 과정의 문제점 및 성과를 확인할 수 있도록 (1)계획의 수립·이행과정, (2)계획의 이행 실적, (3)계획의 효과로 이행실태 조사 체계를 새로 이 구성하였다(그림 3-1). 첫째, 계획의 이행과정에서는 시·군 기본계획의 유역하수도정비계 획 부합성과 하수도 국고보조사업 검토·선정 시 유역하수도정비계획의 반영 여부를 조사하였 다. 둘째, 계획의 이행실적에서는 유역·지방청을 대상으로 기존 환경부의 이행평가와 유사하 게 공공하수도 통합설치·조정, 방류수수질기준 강화 실적, 하수처리시설 통합설치 실적, 공공 하수도 통합운영·관리 추진실적 등을 조사하였다. 끝으로, 계획의 효과 측면에서 공공수역의 수질개선, 행정 효율화 및 공공하수도 경영개선 여부를 조사하였다. <그림 3-1> 유역하수도정비계획 이행실태 조사 체계제2절 유역하수도정비계획 이행실태
1. 계획 이행실태 조사 개요 조사 대상은 계획수립이 완료된 20개 단위유역으로, 해당 단위유역의 하수도 업무를 담당 하는 유역·지방환경청 및 관계 시·군 담당자를 대상으로 조사를 수행하였다. 환경청 담당자를 대상으로 하수도 국고보조사업 검토, 하수도시설 통합설치·조정, 방류수수질기준 고시, 광역 하수찌꺼기처리시설 신·증설, 하수도 통합운영·관리 협의 등에 대한 추진실적을 조사하였으 며, 시·군 담당자를 대상으로 하수도정비기본계획 변경승인 절차, 하수처리시설 신·증설 사 업, 하수처리시설 운영현황 등을 조사하였다. 이행실태 조사는 ’18년 11월 9일부터 같은 해 12월 23일까지 44일 동안 진행되었다. 환경 부의 협조를 얻어 연구진이 엑셀 파일 형태의 조사 양식을 환경청 및 시·군 담당자에게 발송 하고, 담당자들이 내용을 작성하여 연구진에게 회신하는 방식으로 조사가 진행되었다. 환경청 은 조사 대상 7개 유역·지방청 중 6개 기관17)이 회신하였으며, 지자체는 조사 대상 130개 시·군 중 128개 지자체18)가 회신하였다. 2. ‘계획의 이행 과정’ 실태조사 결과 가. 시·군 기본계획의 유역하수도 부합성 1) 하수처리시설 신·증설 계획(500㎥/일 이상) 시·군 기본계획의 500㎥/일 이상 하수처리시설 신·증설 계획 281건19) 중 60%(168건)은 유역하수도정비계획과 동일한 계획이었다. 시·군 기본계획의 신·증설 계획 중 24%는 유역하 수도정비계획에 포함된 계획이었지만 시설용량 등이 변경되었고, 나머지 16%는 유역하수도 정비계획에 담겨있지 않은 계획이었다. 2) 소규모 하수처리시설 신·증설 계획 (500㎥/일 미만) 시·군 기본계획의 500㎥/일 미만 하수처리시설 신·증설 계획 993건20) 중 유역하수도정비 17) 새만금청(용담댐, 섬진강상류 단위유역) 미제출 18) 고창시(서해남부 단위유역), 남원시(서부경남, 섬진강상·하류 단위유역) 미제출 19) 시·군 담당자들은 500 ㎥/일 이상 하수처리시설 277개소의 자료를 회신하였으나, 동일 처리장에 대한 단계별 신·증설 계획을 구분하면 총 281건임계획과 동일한 시설계획은 64%인 635건이었다. 시·군 기본계획 신·증설 계획 중 15%는 유 역하수도정비계획에 포함되어 있지만 시설용량 등이 변경된 계획이었으며, 나머지 21%는 유 역하수도정비계획에는 없는 계획이었다. 3) 시사점 시·군 하수도정비기본계획은 지자체의 각종 개발계획과 공공하수도와 관련된 지역주민의 민원 등을 시의성 있게 반영해야 하므로 계획의 변경이 빈번하게 발생한다. 반면 유역하수도 정비계획은 5년 주기로 계획을 수립·변경한다. 이처럼 시·군 기본계획과 유역하수도정비계획 의 수립 시점의 차이가 발생하므로 양 계획에 담긴 하수처리시설 신·증설 계획이 항상 부합하 기는 현실적으로 어렵다. 따라서 유역하수도정비계획은 대규모 하수처리시설의 신·증설 또는 개량·개축 등 유역 차원의 중요한 사안을 중심으로 수립하고, 시·군 기본계획은 지자체 개발 계획의 수립·변경에 따라 대응해야 하는 사안을 중심으로 수립하는 것으로 양 계획의 위상과 내용을 차별화할 필요가 있다. 나. 하수도 국고보조 시 유역하수도 반영 여부 유역하수도정비계획 수립 주체인 유역·지방환경청은 시·군 공공하수도 국고보조사업 검 토·선정 과정에서 유역하수도정비계획의 반영 실태를 확인하며, 주로 소규모 하수처리시설 신설 사업에 대해 유역하수도와의 부합성을 검토한다고 응답하였다. 응답한 6개 유역·지방청(18개 단위유역) 모두 하수처리설 설치계획 및 하수관로 정비계획 에 대해 유역하수도정비계획의 내용을 반영한다고 응답하였으며, 주요 검토 내용은 하수처리 시설의 처리구역 확대 및 용량 부족에 따른 신·증설과 통합설치에 따른 증설·폐쇄 등이었다. 전반적으로 환경청 담당자들이 하수도 업무 과정에서 유역하수도정비계획을 활용하고 있 지만, 국고보조사업 선정이나 시·군 기본계획 승인 시 유역하수도정비계획과의 부합성 검토 과정이 체계적으로 정착되지 않은 것으로 판단된다. 앞서 기술하였듯이 유역하수도정비계획 을 유역 차원의 중요한 사안을 중심으로 수립한다면, 유역하수도정비계획에 제시된 계획을 시·군 기본계획에 반드시 반영하도록 하며, 유역하수도정비계획의 우선순위에 따라 국고보조 사업 지원 대상을 선정하는 것이 가능해질 것으로 예상된다. 20) 제출자료 중 20개 단위유역에 해당되지 않는 자료는 제외한 숫자임
3. ‘계획의 이행 실적’ 실태조사 결과 가. 공공하수도 통합설치·조정 2020년까지 통합설치·조정이 계획된 134건21) 중 통합이 완료되었거나 추진 중인 경우는 각각 13%와 12%로 전체의 1/4에 불과하였다. 완료되지 않은 비율은 63%였으며, 확인이 불 가한 경우도 11%였다. 신설 예정인 하수처리시설을 통합설치하는 것이 아닌 기존의 처리시설을 다른 처리시설과 통합·조정할 때에는 통합되는 처리시설의 폐기가 수반된다. 현재 지침에서 소규모 처리시설 의 통합·조정 방안을 중점적으로 고려할 것을 요구하는데, 소규모 처리시설은 비교적 최근에 건설되어 내구연한이 도래하지 않은 시설이 많이 존재한다. 기존 처리시설을 폐기하고 인근 의 처리시설에 하수를 연계하여 처리하는 것이 경제적으로 유리하더라도, 내구연한이 지나지 않은 기존 시설의 처분방안이 마련되지 않으면 하수처리시설 통합설치·조정의 추진은 어려움 을 겪을 수밖에 없다. 유역하수도정비계획에 담긴 하수처리시설 통합설치·조정 계획이 실현 되기 위해서는 내구연한이 도래하지 않은 하수처리시설의 폐기를 위해서는 실태조사를 거쳐 다양한 사례를 참고하여 중앙정부의 기준이나 지침이 마련될 필요성이 있다. 나. 엄격한 방류수수질기준 고시·운영 1) 엄격한 방류수수질기준 고시 2018년까지 방류수수질기준 강화가 계획된 공공하수처리시설 55개소를 대상으로 엄격한 수질기준 고시 여부를 조사하였다. ’18년 강화기준 고시 예정인 시설까지 포함하여 T-P 방류 수질 강화대상 시설은 16개소에 불과하고 강화기준의 시행시기는 모두 ’21년 이후로 계획하 였기 때문에, T-P는 제외하고 BOD에 대해서만 강화된 수질기준 고시 결과를 제시하였다. ’18년까지 방류수수질기준을 강화하기로 계획한 55개 처리시설 모두에 대해 엄격한 방류 수수질이 고시되었다. 엄격한 방류수수질기준 고시는 환경청의 권한이기 때문에 유역하수도 정비계획에서 제시한 방류수수질기준 강화는 모두 기한 내에 완료되었다. 다만, 안성천 오성· 고덕·황구지천 처리장처럼 원래 계획보다 강화된 수질기준 고시의 시행시기를 연기한 경우도 있었다.22) 21) 공공하수처리시설 통합설치·조정 계획에 대한 회신자로 247건 중 통합설치·조정 추진 일정이 2020년까지로 설정된 134건을 대상으로 분석을 진행 22) 고시일자는 ’16년 1월 5일이나 시행일은 ’21년 1월 1일로 공포.
2) 엄격한 방류수수질기준 고시 수준 ’18년말까지 엄격한 방류수수질기준이 고시된 75개 처리장(BOD) 및 11개 처리장(T-P)에 대해 유역하수도정비계획에서 계획한 방류수질과 실제로 고시된 수준을 비교하였다.23) BOD 방류수수질기준 고시 75건 중 절반에 해당하는 35건은 유역하수도정비계획에서 계획한 수질 보다 완화된 수준으로 수질기준을 고시하였으며, 3건은 유역하수도정비계획보다 엄격한 수준 으로 고시하였다. 반면, T-P 방류수수질기준 고시 11건은 모두 유역하수도정비계획에서 계 획한 수준으로 강화기준을 고시하였다. 유역하수도정비계획에서 제시한 수준보다 완화된 수준으로 방류수수질기준을 강화하더라 도 유역의 수질목표 달성이 가능한지를 점검하지 않은 채 수질기준을 고시했다면, 이는 계획 의 목표 달성을 어렵게 만드는 이행 방식이다. 계획 수립 시 방류수수질기준 강화 수준은 처 리장별로 보증수질과 최근의 운영수질을 기준으로 시설개선이 없이 달성 가능한 수준까지 강 화하는 것으로 결정하였는데, 계획 수립 후에 유입수질 변화 등 하수처리장 운영여건이 달라 졌거나, 지자체와의 협의 단계에서 해당 처리장이 방류수수질기준을 준수할 수 있도록 여지 를 부여한 것으로 추정된다. 따라서 유역하수도정비계획에서 정한 방류수질 강화 수준이 타 당한 사유 없이 고시 과정에서 완화되지 않도록 계획의 이행 결과를 점검할 필요가 있다. 다. 하수찌꺼기 광역처리시설 신·증설 사업 환경청이 회신한 6건의 하수찌꺼기 광역처리시설 신·증설 계획(금호강 2건, 한강본류 2건, 팔당댐상류 1건, 안성천 1건) 모두 계획연도가 2020년이지만, 유역하수도정비계획에 세부계 획이 없거나(대구청), 지자체 간 이견(한강청)으로 사업이 추진되지 않고 있었다. 유역하수도정비계획의 수립 시 하수찌꺼기 광역처리방안을 적극적으로 검토하지 않으며, 광역처리방안이 계획에 담겨있더라도 이행과정에서 민원이나 부지확보 문제가 빈번히 발생하 기 때문에 하수찌꺼기 광역처리시설의 설치는 현실적으로 추진이 어려운 상황으로 판단된다. 라. 하수도 통합운영·관리 추진 1) 통합관리센터·지역관리센터 설치 23) ’18년까지 방류수수질기준 강화가 계획된 처리시설 55개 외에 계획연도보다 조기에 고시된 처리시설 20개를 포함하여 분석
통합·지역관리센터 등 시설 구축현황에 대해 한강청(한강본류, 팔당댐상류, 안성천)과 대구 청(금호강, 낙동강중류)이 총 5개 단위유역의 자료를 회신하였다. 자료를 회신한 5개 단위유 역 중 통합·지역관리센터가 구축·운영된 사례는 한 곳도 없었다. 환경청 담당자들도 유역하수 도정비계획에 담긴 하수도 통합운영·관리 계획의 추진은 현실적으로 어렵다고 판단하고 있었 으며, 그 결과 자료의 회신비율도 낮았던 것으로 보인다. 2) 유역하수도 협의체 구성·운영 유역하수도 관련 협의체 구성·운영 현황에 대해 원주청(남한강상류, 남한강하류), 대구청 (금호강), 금강청(미호천, 대청댐, 금강하류), 영산강청(영산강상류) 및 낙동강청(서부경남, 동 부경남, 남해동부)이 총 10개 단위유역의 자료를 회신하였다. 응답한 10개 단위유역 중 8개 (금호강, 미호천, 대청댐, 남한강상류, 남한강하류, 서부경남, 동부경남, 남해동부)는 운영위원 회 또는 운영협의회를 구성하였으며, 나머지 1개(금강하류)는 운영위원회 구성을 준비 중이었 다. 영산강상류 단위유역은 실현가능성이 미약하여 ‘통합운영관리협의체’를 구성하지 않았다 고 회신하였다. 8개 단위유역에서 운영위원회·협의회가 구성되었지만, 그중 4개 유역에서만 위원회·협의 회의 운영 실적이 있었다. 금호강(’16~, 1회), 미호천(’14~, 2회), 대청댐(’16~, 1회), 서부경 남(’14~, 3회) 단위유역에서 열린 위원회·협의회 회의의 안건은 모두 방류수수질기준 강화 방안으로 통합운영·관리와는 관련성이 낮았다. 이처럼 기술적인 사안이 논의되었기 때문에 운영위원회·협의회는 광역시·도, 시·군, 한국환경공단, 국립환경과학원, 대학교수 등 관계 공 무원과 전문가로 구성되며, 지역단체나 시민단체의 인사가 포함된 경우는 없었다. 3) 시사점 시·군 내에서 소규모 하수처리시설을 중심으로 통합운영·관리를 추진하는 경우가 있지만, 행정구역을 초월하여 유역 단위에서 하수도 운영·관리를 통합하는 것은 매우 어려운 과제이 다. 하수도사업 주체인 공공하수도관리청(시·군)과 유역하수도정비계획 수립 주체인 유역·지 방환경청 모두 하수도 통합운영·관리의 실현에 회의적이었으며, 유역하수도와 관련된 위원회 나 협의체에서 통합운영·관리에 관한 논의가 시작조차 되지 않고 있었다. 이러한 현실에서 유역하수도정비계획에서 통합운영·관리의 경제성을 분석하고, 통합운영· 관리 모델을 결정하며, 세부적인 추진전략을 구성하는 것은 의미를 가지기 어려울 것이다. 행
정구역이 다른 대규모 처리시설의 운영·관리를 통합하기란 어려우므로, 향후 계획을 수립할 때에는 같은 시·군 내에서나 인접한 시·군 간에 중·소규모 처리장의 통합운영·관리 방안에 집중할 필요가 있다. 4. ‘계획의 이행 효과’ 실태조사 결과 가. 공공수역 수질개선 유역하수도정비계획을 통해 유역의 수질개선 효과가 발생하기 위해서는 하수처리시설을 확충하고 방류수질을 강화하는 등의 유역하수도정비계획의 이행을 위한 시간이 필요할 것이 다. 이에 본 연구에서는 ’15년까지 유역하수도정비계획이 수립된 12개24) 단위유역에 대해 계획수립 시점과 ’18년의 연평균 수질을 비교하여 유역의 수질개선 여부를 확인하였다. BOD를 기준으로 12개 중 9개 단위유역의 ’18년 수질이 유역하수도정비계획 수립 당시보 다 개선되었으며, T-P는 11개 중 6개 단위유역의 수질이 계획수립 시점에 비해 개선되었다. 유역하수도정비계획이 수립된 단위유역의 수질은 BOD의 경우 전반적으로 개선되는 추세이 며, T-P는 개선되고 있다고 보기 어려웠다(그림 3-2). (a) BOD (b) T-P <그림 3-2> 유역하수도정비계획 수립 시점 대비 ’18년 수질 변화 24) 미호천(’11.12), 영산강상류(’12.11), 서부경남(’13.11), 안성천(’14.2), 한강본류(’15.3), 동부경남(’15.4), 영 산강하류·섬진강하류(’15.5), 대청댐·용담댐·섬진강상류(’15.6), 금호강(’15.7)
나. 행정 효율화 (시·군 하수도정비기본계획 변경승인) 1) 변경승인 소요기간 변화 시·군이 회신한 자료 중에서 유역하수도정비계획 수립 전·후 시점의 하수도정비변경계획 수립 이력이 정확하게 기재된 22개 시·군의 자료를 분석한 결과, 유역하수도정비계획이 수립 된 이후 시·군 하수도정비변경계획의 승인기간이 줄어드는 효과는 확인할 수 없었다(그림 3-3). 분석대상 22개 시·군 중 유역하수도정비계획 수립 후 변경계획의 승인기간이 증가한 경우 가 오히려 더 많았다. 인구증가, 개발계획 등 특정 사안에 대해 시·군과 환경부·환경공단의 의견이 상충하여 하수도정비변경계획의 승인에 1년 이상 소요되는 때도 있어, 유역하수도정 비계획이 수립되었다고 해서 변경계획의 승인 기간이 줄어드는 효과는 기대하기 어려운 것으 로 판단된다. <그림 3-3> 유역하수도정비계획 수립 전·후 변경계획 승인 소요기간 2) 변경승인 보완요구 증감 유역하수도정비계획이 수립되었더라도 시·군 하수도정비기본계획의 변경승인 과정에서 유 역·지방청의 보완요구 빈도는 줄어들지 않았다. 분석대상 22개 시·군이 응답한 기본계획 변경승인 시 유역·지방청이 요구한 보완사항을
11개의 범주25)로 구분하고, 유역하수도정비계획 수립 전·후 보완요구 빈도의 변화를 분석한 결과, 기본계획 변경승인 시 보완요구 빈도는 평균 4.7회로 유역하수도정비계획 수립 전·후 의 차이가 없었다.26) 3) 시사점 유역하수도정비계획이 수립되었더라도 시·군 하수도정비기본계획 변경승인 시 개별 공공 하수처리시설 신·증설 계획을 세부적으로 검토하기 때문에, 유역하수도정비계획 수립에 따른 승인 기간의 감소 및 보완요구 사항의 간소화 효과가 나타나지 않은 것으로 판단된다. 특정 처리장의 용량산정 등이 쟁점이 되어 수개월 협의가 지연되는 사례도 발생한다. 유역하수도정비계획 및 시·군 기본계획과 관련된 업무의 효율을 높이기 위해서는 두 계획 간에 위상과 차별성을 확보해야 한다. 유역하수도정비계획에서는 오염 기여도가 큰 대형 하 수처리장에 대해 시설개선을 포함한 방류수질 개선방안을 마련해야 한다. 노후화된 대규모 처리시설의 개량·재구축 계획이나, 강우시 하수관리 등에 대한 유역별 시범사업·선도사업처 럼 유역 차원에서 중요한 하수도 계획도 유역하수도정비계획에서 다루어야 한다. 유역하수도 정비계획에서 제시한 중요한 하수도 계획이 시·군 기본계획에 적정하게 반영되도록 한다면, 같은 사안에 대해 보완·검토가 중복으로 진행되는 일을 최소화할 수 있을 것이다. 다. 공공하수도 경영개선 초기에 유역하수도정비계획이 수립된 미호천(’11.12), 영산강상류(’12.11) 및 안성천 (’14.2) 단위유역의 소규모 하수처리시설을 대상으로 ’12년과 ’16년의 공공하수도 운영결과 조사표의 자료를 비교·분석하였다.27) 1) 소규모 하수처리시설 위탁운영 변화 25) 기본계획 변경승인 시 보완요구 사항을 다음과 같은 11개 범주로 구분 1. 실태조사 및 계획하수량 산정, 2. 하수처리인구 및 하수도보급률 계획, 3. 하수처리시설계획 (500㎥/일 이상), 4. 하수처리시설계획 (500㎥/일 미만), 5. 하수관로 계획, 6. 하수찌꺼기 처리계획, 7. 분뇨처리계획, 8. 수질오염총량관리계 획 연계성 확보, 9. 하수도요금 현실화 및 재원조달 계획, 10. 공공하수도 유지관리 인원계획, 11. 기타 26) 보완요구 빈도의 중간값은 5회에서 4.7회로 유역하수도정비계획 수립 후 소폭 감소하였으나, 값의 편차가 2~8회로 컸기 때문에 유의미한 차이라고 보기 어려움 27) 서부경남(’13.11) 단위유역은 ’12년 공공하수도 운영결과조사표에 500㎥/일 미만 시설이 따로 분류되어 있지 않으므로 분석이 불가능하였음
미호천 등 3개 단위유역의 500㎥/일 미만 시설은 ’12년부터 대부분 민간업체에 위탁하여 운영하고 있었으며, ’12년과 ’16년 위탁운영 업체의 숫자는 변화가 없었다. 즉, 단위유역 내 에서 소규모 하수처리시설의 위탁운영이 소수의 경쟁력 있는 운영사로 집중되는 효과는 발생 하지 않은 것이다. 2) 소규모 하수처리시설 운영효율 변화 소규모 하수처리시설의 하수처리단가를 살펴보면, 미호천에서 500㎥/일 미만 시설의 ’16 년 평균 하수처리단가는 ’12년에 비해 소폭 감소하였지만, 영산강상류와 안성천에서는 ’12년 보다 ’16년의 평균 처리단가가 상승하였다. 즉, 하수처리단가 관점에서는 유역하수도정비계 획 수립 이후 소규모 하수처리시설의 운영효율이 개선되는 효과가 확인되지 않았다. 3) 시사점 시·군 행정구역을 초월한 하수도 운영·관리의 통합이 추진되지 않았으므로, 유역하수도정 비계획이 수립된 유역에서 500㎥/일 미만 공공하수처리시설 운영·관리를 광역화하여 운영효 율이 개선되는 효과는 찾아볼 수 없었다. 소규모 하수처리시설의 하수처리단가가 처리시설마다 편차가 커서 단위유역별 평균값이나 중간값을 이용해 변화 추세를 파악하기 어려운 점이 있었다. 다른 한편으로, 환경규제가 강화 되면서 500㎥/일 미만 하수처리시설의 운영관리가 점차 강화된 영향도 있을 것이다. 소규모 하수처리시설의 방류수질 관리가 강화되면서 약품비 등 운영비가 증가하였기 때문에, 통합운 영·관리를 통해 운영효율이 개선되었더라도 하수처리단가를 비교하는 방법으로는 이를 확인 하기 어려웠다.
제4장
유역하수도정비계획 제도 개선방안
제1절 유역하수도정비계획 제도 개선방향
1. 유역하수도정비계획의 성과 및 한계 가. 단위유역 수질목표 달성도 유역하수도정비계획의 이행을 통해 수질개선 효과가 나타나기까지 시간이 필요하다는 점 을 고려하여 ’15년까지 계획이 수립된 12개28) 단위유역의 유역하수도정비계획에서 설정한 수질목표를 ’18년 시점에서 달성하였는지를 분석하였다. BOD의 경우에는 12개 단위유역 중 9개 단위유역은 유역하수도정비계획에서 설정한 수질 목표를 달성하였으나, T-P의 경우에는 11개 단위유역 중 6개 단위유역만이 수질목표를 달성 하였다(그림 4-1). BOD는 유역하수도정비계획의 목표를 대부분 달성하였지만, T-P의 수질목표를 달성한 단 위유역은 절반에 그쳤다. 전체 오염부하량 중 유역하수도정비계획의 관리 대상인 생활계 오 염원의 비중이 20~30%에 불과한 유역은 생활계 오염원 관리대책인 유역하수도정비계획만으 로 유역의 수질을 개선하기에는 한계가 있었다. (a) BOD (b) T-P <그림 4-1> 유역하수도정비계획의 수질개선 목표 달성도 (’18년 기준) 28) 미호천(’11.12), 영산강상류(’12.11), 서부경남(’13.11), 안성천(’14.2), 한강본류(’15.3), 동부경남(’15.4), 영 산강하류·섬진강하류(’15.5), 대청댐·용담댐·섬진강상류(’15.6), 금호강(’15.7)나. 생활계 오염부하량 삭감 유역하수도정비계획에서 유역의 수질목표 달성을 위해 하수처리시설의 방류수질을 시설별 로 ｢하수도법｣의 방류수수질기준보다 강화했기 때문에 생활계 오염부하량 중 하수처리시설 에서 배출되는 오염부하량의 감소를 기대할 수 있다. 이를 확인하기 위해 앞서 분석한 방류수 수질기준 강화 고시 시설에 대해 운영수질 및 방류부하량의 변화를 분석하였다. 1) 하수처리장 방류수질 변화 방류수질 강화대상 하수처리장의 대부분은 이미 ’12년부터 강화기준보다 낮은 수준에서 운 영 중이었으며, 전반적으로 방류수질이 낮아지는 추세였다. 미호천은 ’15년부터, 영산강상류 는 ’16년부터, 서부경남은 처리장에 따라 ’16년과 ’17년부터 강화된 방류수질이 시행되었다. 방류수수질기준 강화고시 시행 시점을 앞두고 운영수질이 낮아진(개선된) 일부 처리장을 제외 한 대부분의 처리장에서는 고시 시행 전·후로 방류수질의 뚜렷한 변화는 없었다. 2) 하수처리장 방류부하량 변화 ’12년 이후 방류수질 강화대상 하수처리장의 총 방류부하량(BOD, kg/일) 추이를 분석한 결과, 미호천과 영산강상류 단위유역에서는 방류수질 강화 대상 하수처리장에서 방류되는 오 염부하량이 점차 증가하였으며, 서부경남 단위유역에서는 감소하였다. 미호천의 방류수질 강 화대상 처리장(1개소)의 BOD 방류부하량은 ’12년과 비교하여 ’15~’16년에 40%가량 증가하 였다. 영산강상류의 방류수질 강화대상 처리장(11개소)의 BOD 방류부하량 또한 ’12년과 비 교하여 ’15~’16년에 20%가량 상승하였다. 반면, 서부경남 단위유역의 방류수질 강화대상 처 리장(14개소)의 ’16년 BOD 방류부하량은 ’12년 대비 절반으로 감소하였다(그림 4-2).
주: 단위유역별 방류수질 강화대상 하수처리장의 BOD 방류부하량의 변화를 2012년을 기준으로 도시 영산강상류 단위유역 방류수질 강화대상 중 효천처리장은 ’13년 준공. <그림 4-2> 방류수질 강화대상 하수처리시설의 BOD 방류부하량 변화 비율 다. 공공하수도 중복투자 방지 20개 단위유역에서 477개의 처리시설을 따로 설치하지 않고 기존의 또는 신설이 계획된 500㎥/일 이상 205개29) 하수처리시설과 통합설치하는 계획을 수립한 결과, 하수도 사업비 (LCC)를 2,446억 원을 절감할 수 있는 것으로 추정된다(표 4-1). 하수도시설의 통합설치계획 수립을 통한 하수도 사업비의 절감효과, 즉 중복투자 방지 효 과는 통합대상 처리시설의 개수가 아니라 통합대상 처리시설의 용량에 비례하는 양상을 보였 다. 즉, 유역하수도정비계획에서 여러 개의 소규모 시설을 통합설치하는 계획을 수립하는 것 보다, 용량이 큰 시설들을 통합설치하는 것으로 계획하는 것이 하수도 중복투자 방지 효과를 높일 수 있다. 지금까지 같은 시·군 안에서는 소규모 하수처리시설을 중심으로 하수도시설의 통합설치 및 통합운영·관리가 진행되었다. 그러나 서로 다른 시·군 간이나 중·대규모 하수처리시설이 포 함된 통합설치·운영 사례는 거의 없었다. 앞으로는 기존 처리시설의 노후화 및 성능 저하에 따라 기존 시설의 개량이나 재구축 수요가 늘어날 것이다. 공공하수도 중복투자 방지를 위해 서는 유역하수도정비계획에서 하수처리시설 개량·재구축 계획을 수립할 때에 중·대규모 처리 시설이나 인근 시·군의 처리시설과의 통합설치·운영 방안을 우선하여 검토해야 할 것이다. 29) 단위유역에 따라 500㎥/일 이상 처리시설(A)과 다른 처리시설(B, C, D)의 통합설치 계획수립 시, 각각의 시설의 통합설치 계획을 검토한 경우(A-B, A-C, A-D)가 있어 실제 통합처리시설의 개수는 205개보다 작음
단위유역 단위유역 총괄 사업비 통합처리시설 개소수 통합처리시설 용량 통합대상 처리시설 개소수 통합대상 처리시설 용량 합계 통합설치에 따른 사업비 절감효과 남한강상류 668,781 14 17,089 31 4,928 4,387 남한강하류 538,241 8 95,190 21 1,918 1,038 팔당댐상류 969,266 14 106,370 35 45,644 3,721 한강본류 4,089,019 5 308,630 7 96,507 47,213 안성천 4,000,530 10 270,750 25 157,160 38,503 낙동강상류 193,751 2 32,000 4 185 277 낙동강중류 419,878 6 257,200 6 415 2,696 금호강 380,547 15 2,193,740 25 2,504 8,422 서부경남 1,781,377 33 200,010 111 7,458 24,477 동부경남 362,738 10 126,419 18 1,474 851 남해동부 1,714,351 4 74,500 9 20,240 18,407 용담댐 223,430 5 10,500 5 230 0 대청댐 223,430 2 2,530 3 145 -49 금강하류 924,221 9 8,135 16 758 88 미호천 1,489,054 13 742,060 23 283,659 40,672 영산강상류 3,234,847 14 1,831,955 44 2,204 16,655 영산강하류 506,751 12 1,050 27 1,032 5,738 서해남부 174,776 4 4,035 8 3,240 17,651 섬진강상류 506,751 10 71,360 26 11,579 944 섬진강하류 93,848 15 3,610 33 1,568 12,925 주: ·500㎥/일 미만 소규모 처리시설끼리의 통합설치 계획은 제외하고, 500㎥/일 이상 처리시설과 다른 처리시설(소규모 처리시설 포함)을 통합설치하는 경우만 분석 ·단위유역 총괄 사업비는 유역하수도정비계획 계획기간(1~4단계, 20년) 동안 국비·지방비를 포함한 총 사업비임 ·하수도 사업비 절감 효과는 하수처리시설 건설비 및 유지관리비(20년)를 포함한 금액이며, 단위유역에 따라 유지관리비 산정기간이 다른 경우도 있음 <표 4-1> 하수처리시설 통합설치에 따른 하수도 사업비 절감효과 (단위: 백만 원, 개소수, ㎥/일)
2. 공공하수도 정책여건 분석 가. 물관리 일원화 물관리가 환경부로 일원화됨에 따라 ’19년부터 ‘국가물관리기본계획’ 수립이 진행 중이며, 유역별로 ‘유역물관리종합계획’이 수립될 예정이다. ｢물관리기본법 시행령｣에 따르면 유역물 관리위원회는 ｢물환경보전법」 제22조에 따른 수계영향권별 권역 구분에 맞춰 한강, 낙동강, 금강, 영산강·섬진강 등 4개 권역에 설치되며, 각 권역에 대한 유역물관리종합계획이 수립된 다. 하수도와 관련된 계획 중에서는 국가하수도종합계획, 유역하수도정비계획 및 물 재이용 기 본계획이 국가물관리기본계획에 맞춰 수립·변경해야 하며, 시·군의 하수도정비기본계획과 물 재이용 관리계획이 유역물관리종합계획에 따라 수립·변경되어야 한다. 그러나 국가·유역물관 리계획이 맨 처음으로 수립되고 있는 상황이므로 오히려 유역관리 관점에서 수립된 기존의 유역종합치수계획, 수질오염총량관리계획 및 유역하수도정비계획이 국가·유역물관리계획 수 립 과정에서 중요한 참고자료로 활용될 것으로 예상된다. 특히, 하수도 계획은 총량계획과 함께 수질·수생태계 부문의 가장 중요한 요소이며, 총량계 획과 달리 유역하수도정비계획은 제주도를 제외한 남한지역 29개 단위유역에 대해 모두 수립 된다. 따라서 유역하수도정비계획에서 유역의 생활계 오염원에 대한 최적관리방안을 선제적 으로 제시하여 국가·유역물관리계획에 반영되도록 도모할 수 있다. 국가·유역물관리계획에서 수질·수생태계 부문의 구체적인 실행계획을 구성할 때에는 유역하수도정비계획의 내용에 상 당 부분 의존할 수밖에 없을 것이다. 나. ｢하수도법｣ 개정 및 유역관리 강화 환경부는 ’18년 10월 물관리 일원화에 따른 유역관리 체계를 강화하기 위해 유역하수도정 비계획 수립 내용을 담은 ｢하수도법｣ 일부 개정안을 발표하였다.30) ’19년 3월에 국회에 제출 된 법률 개정안에 따르면 앞으로 수립되는 유역하수도정비계획에는 다음과 같은 사항이 담겨 야 한다.31) ․ 1. 「물관리기본법」 제28조제1항에 따른 유역물관리종합계획의 이행을 위한 해당 30) 환경부. 2018.10.5. ｢하수도법｣ 일부 개정안. 31) 정부. 2019.3.29. ｢하수도법｣ 일부개정법률안.
