농림투융자사업의 투명화와 농업금융의 안정화 과제

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(1)농어업․농어촌특별대책위원회 연구용역보고서. C2006-10 / 2006. 4. 농림투융자사업의 투명화와 농업금융의 안정화 과제 박 김 황 문 조. 성 용 의 한 용. 재 택 식 필 원. 선임연구위원 선임연구위원 연구위원 연 구 원 위촉연구원. 한국농촌경제연구원.

(2) 연구 담당 박 김 황 문 조. 성 용 의 한 용. 재 택 식 필 원. 선임연구위원 연구 총괄, 종합대책 분석, 투융자 개선방안 선임연구위원 투융자사업의 성과와 반성 연 구 위 원 농업금융 안정화 과제 연 구 원 농림재정 현황 위 촉 연 구 원 농정신뢰도 설문조사 분석.

(3) 머 리 말 정부는 대내외적으로 어려워지는 농업환경을 극복하고 ‘농촌과 도시가 더불어 사는 균형발전사회’를 지향하는 「농업․농촌종합대책」을 추진 중 이다. 협상을 진행 중인 DDA, 한․미 FTA 등 개방 확대의 수순이나, 소득정 체와 부채증가로 불안정해진 농가경제, 고령사회로 이행에 따른 농촌사회의 활력저하 등의 난제를 이겨내고 선진 농업․농촌사회를 구현하기 위해서는 정부와 함께 생산자․소비자 모두 힘을 합쳐야 하는 중요한 시기이다. 우리는 농업자원이 빈약하여 치열한 국제경쟁을 이겨내기가 힘겹지만 농업은 포기할 수 없는 사회․경제적 가치를 가지고 있으며 경쟁력은 결코 자연자원에만 의존하지 않는다는 것을 잘 알고 있다. 열린 경쟁시대에 부족 한 자연자원의 한계를 극복하고 우리 농업을 지키고 농촌사회를 활력 있는 복지사회로 만들어가기 위해서는 우리의 역량결집이 절대적으로 필요하다. 각 경제주체의 협력을 통한 시너지의 극대화가 이루어져야 하고 이를 위한 각 경제주체간의 굳건한 신뢰회복이 시급하다. 농업․농촌종합대책과 119조 투융자사업이 성공적으로 수행되어 정책효과를 극대화하기 위해서는 정책정보가 제대로 전달되어 모두가 목표달성을 위한 공동 인식을 가져야 한다. 그런 의미에서 종합대책과 투융자사업을 알기 쉽게 해석하 여 전달하고 정책투명성을 높이는 방안을 강구하는 것이 중요하다. 이 연구는 이러한 관점에서 농업․농촌특별대책위원회의 요청에 의해서 수행된 것이다. 가능한 한 전문지식이 없는 일반 독자들에게도 정책의 의도와 내용을 이해 시키기 위해 예문과 해설 자료를 덧붙여 보고서를 만들었으나 당초 의도한 목 적을 충분히 달성하기에는 부족한 점이 많으리라고 본다. 앞으로도 정책연구가 정책담당자나 전문가들만의 것이 아니라 생산자와 소비자 등 모든 국민이 함께 이해할 수 있는 정보전달서로서도 만들어지는 계기가 되었으면 하는 바람이다. 2006. 4. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭.

(4) i. 요. 약. 1. 연구의 필요성과 목적 정부는 ‘농촌과 도시가 더불어 사는 균형발전사회’를 이룩하겠다는 비전 하에 2004~2013년의 10년 계획으로 「농업․농촌종합대책」을 추진 중이다. 이를 위해 10년간 국고에서 119조원을 투입하는 중장기 투융자계획으로 뒷 받침하고 있다. 농림투융자사업과 관련한 농업인과 소비자 등의 농정불신이 심각한 수 준이다. 과거의 42조원 구조개선사업, 45조원 사업 등은 정부의 정책의지를 부각시키기 위해 사업기간의 총사업비를 정책의 명칭으로 이용하고 장밋빛 비전을 제시했지만 결과는 기대에 크게 못 미쳤고, 비효율적 추진으로 예산 낭비가 심했다는 인식이 크게 작용한 탓이다. 이 같은 농정불신은 투융자예산과 배분, 추진실적 등에 대한 정보가 투 명하게 전달되지 못한 데서 비롯된 측면이 크다. 이 연구는 119조원 투융자 사업의 분석을 통하여 농림투융자제도의 내용과 문제, 정책의지를 확인하고 자 한다. 나아가 농촌금융시장을 통한 농가의 자금 이용이라는 측면에서 상호 금융과 농림수산업자신용보증기금(농신보), 농가부채 문제를 함께 다루었다.. 2. 농림투융자사업의 개념과 이해 정부는 세금 등의 수입(세입)을 바탕으로 민간부문이 행하지 못하는 사 회간접자본 등에 직접투자를 하거나 민간이나 공공기관이 투자할 자금을 보 조하거나 빌려준다..

(5) ii. 농림투융자예산에는 농림부, 농촌진흥청, 산림청의 예산과, 행자부 등 타 부처가 농특세 예산으로 시행하는 사업예산, 그리고 농림부가 관리하는 각종 기금과 농협 등의 금융자금이 관련되어 있다. 농림부 예산 중에서 농림투융 자에 사용된 예산의 비율은 2006년의 경우 71%이었다. 예산은 정부 재정활 동을 위한 투융자사업비 외에도 공무원 등의 인건비와 운영비, 정부 채무를 상환하기 위한 비용 등이 포함되어 있다. 또한 농어촌특별세는 농림부 외에 도 행정자치부, 보건복지부 등 다른 부처의 농촌관련 사업에도 사용하게 되 어 있어 타부처 예산으로 배분되지만 이는 모두 농림투융자예산에 포함된다. 정부의 예산은 연말에 국회에서 통과되면 확정되어 발표되지만 농림투 융자예산과 추진실적은 따로 발표되지 않고 필요시 정부가 제공했다. 특히 투융자의 실적은 사용하는 곳이 많기 때문에 집계하는데도 시간이 걸린 데 다 분류체계가 표준화되어 있지 않아 국민에게 곧바로 알려주지를 못했다. 따라서 많은 연구에서도 서로 다른 자료나 수치가 나와 정부발표를 의심하 게 되는 요인이 되었다. 농림재정의 문제로는 투명성, 경직성, 재원배분의 효율성, 농림예산의 비 중 문제 등이 지적된다. 투명성은 예산이 어디에 얼마만큼 투입되고 그 성과 가 어떠했는지에 대해 체계화된 정보가 제공되지 않아 정책 신뢰도를 떨어 뜨린다는 것을 말한다. 경직성이란 농림부예산 중에서 양곡관리자금, 부채대책자금, 비료값보전 자금 등 과거 정책의 시행에 따른 국가채무의 상환을 위해 배정된 예산이 너무 많아 상황에 맞게 예산을 쓸 수 없었다는 것을 말한다. 재원배분의 효율성 문제는 앞의 경직성 문제와도 관련이 깊다. 즉 예산 을 과거의 채무청산에 너무 많이 사용하다 보니 필요한 곳에 효율적인 재원 배분을 못하거나, 예산의 사용에만 중점을 두어 사업과 사업자 선정을 잘 못 하여 적지 않은 투융자사업이 부실화되었다는 것이다. 농업부문에 대한 예산배분의 비중 문제는 국가경제에서 차지하는 농업 의 비중보다 예산의 비중이 높아 재정운용이 비효율적이라는 지적이다. 그러 나 선진국도 농업생산의 비중보다 농업예산의 비중을 월등히 높게 유지하고.

(6) iii. 있다. 이 것은 농업부문의 유지가 시장가치 이상의 경제․사회적 가치가 있 음을 반증하는 것이다.. 3. UR 이후 농림투융자사업의 성과와 반성 농업구조개선과 경쟁력 강화를 위한 농림투융자 규모는 1992~2003년의 12년간 총 89조 6,456억원인 것으로 집계되었다. 이 중 국고에서 지원한 것이 68조 8,771억원으로 76.8%이고, 지방비가 10조 8,184억원(12.1%), 농업인등 사 업주체의 자부담이 9조 9,501억원(11.1%) 이었다. 농림투융자는 1980년대 후반 마이너스 성장을 보였던 농업을 플러스 성 장으로 반전시켰고, 생산과 유통기반을 튼튼하게 하여 자연재해 등에도 생산 이 크게 영향을 받지 않은 안전생산을 가능케 한 것으로 평가된다. 농업의 규모화, 전문화, 시설현대화로 생산성이 향상되고 선진국과의 격차도 어느 정도 줄였다. 환경농업 등 안전농산물 생산과 품질고급화가 이루어졌으며, 국내생산과 수입증가에 따른 공급증가로 농산물 가격은 전반적으로 낮아져 소비자의 후생은 크게 증가되었다. 그러나 농업은 성장하였지만 가격이 낮아짐으로써 소득이 정체하는 소 득과 성장의 괴리현상이 나타났고 농가부채의 급증으로 농가경제가 불안정 해져 투융자사업의 성과를 부정적으로 보는 시각이 많아졌다. 특히, 쌀산업 편중 지원에 따른 공급과잉과 구조조정의 지연, 고투입 집약적 생산으로 인 한 환경부하의 가중 등에 대해서는 정책방향이 잘 못되었다는 비판을 받았 다. 또한 농림투융자가 급격히 확대된 1990년대 전반에 사업대상자 선정의 부적절성과 자금유용, 투자실패 사례가 부각되면서 예산낭비와 비효율적 집 행 등은 농림투융자의 문제로서 비판받았다. 농림투융자를 비판하는 일각에서는 UR 이후 개방준비를 위해 허용 받은 10년을 성과 없이 보냈다고도 한다. 그러나 우리 농업의 자원구조와 선진국 과의 기술격차와 구조조정기간의 차이 등을 감안해야 한다. 문제는 DDA,.

(7) iv. FTA 등 개방 확대가 계속되는 상황에서, 농업․농촌의 상황은 구조전환의 압력이 가중되고 그동안의 여건 악화에 따른 어려움을 극복하지 못한 상태 에 있기 때문에 농업․농촌부문에 대한 지원확대는 불가피하다는 점이다. 농 업․농촌종합대책과 119조원 투융자사업은 이러한 상황과 10년 후의 장기전 망에 기초하여 만들어진 것이다.. 4. 농업․농촌종합대책 분석 농업․농촌종합대책의 119조 투융자사업은 2004~2013년까지 10년 동안 국고에서만 119조원을 지원하는 것으로서 앞의 2단계에 걸친 투융자사업보 다는 지원규모를 크게 확대하였고 사업의 내용도 생산과 유통부문 외에도 농가소득안정과 복지정책에 대한 재원을 크게 늘렸다는데 특색이 있다. 1단계 투융자사업인 1992~1998년까지는 시행착오와 부작용이 적지 않았 던 것이 사실이고, 농업부문에 대한 예산배분이 지나치게 과도하였다는 비판 적 인식이 커지면서 2단계 투융자사업(1999~2003)의 예산배분은 증가율을 크 게 낮추었었다. 그러나 3단계에 해당되는 119조원 투융자사업은 다시 예산증 가율을 높이고 사업의 구조도 생산과 유통에서 직접 소득지원과 복지대책의 확대로 바꾸었다. 119조원 투융자예산을 국고 지원분만으로 비교할 때 1단계 투융자사업 (‘92~’98) 때보다는 연평균 예산이 130.4%, 2단계 투융자사업(‘99~’03)보다는 82.8%가 더 많다. 또 국고에 포함된 예산 중에서도 3년 이내의 단기자금과 채무상환 예산을 포함하지 않음으로써 실질적인 지원규모는 그만큼 더 커진 셈이다. 119조원의 재원은 정부예산에서 80.7%, 기금에서 19.3%가 지출된다. 또 정부의 직접투자와 사업자에 대한 보조는 전체 예산의 74.5%이고 나머지 25.5%가 융자로 계획되어 있다. 융자의 재원은 정부의 재정투융자회계 등의 국고와 농협 등의 금융기관 융자금을 포함한 것이다. 그런데 금융기관의 융.

(8) v. 자원금을 국고지출분으로 계상한 것은 논리적으로 문제가 있기 때문에 수정 되어야 할 것이다. 사업별 투융자예산은 6개 사업분야로 나누어 배분되는데 그 중 농업체질 및 경쟁력 강화분야가 30.4%를 차지해 가장 많고, 농가소득 및 경영안정 분 야 27.2%, 농촌복지 및 지역개발 14.8%, 농업생산기반정비 14.0%로 되어 있 다. 과거에는 생산기반정비 분야가 가장 컸던 사업부문으로서 2003년 예산에 서는 32.3%를 차지했었으나 점차 그 비중을 줄여 2013년에는 8.9%만 차지하 는 것으로 계획되었다. 이제는 생산기반은 어느 정도 궤도에 올랐다고 보고 대신에 소득안정과 복지대책, 지역개발 투자를 늘리겠다는 구상이다. 그런데 119조원 투융자사업에 대한 생산자나 소비자 등의 평가는 실제와 상당한 괴리가 있다. 그동안 정부의 상당한 홍보가 있었음에도 많은 농업인 들은 정부의 지원규모가 실질적으로 늘어난 것으로 보고 있지 않으며, 직접 적인 혜택이나 정책의 성공가능성에 대해서도 회의적이다. 이 같은 평가는 과거의 투융자사업의 경험과 관련이 깊은 것으로 판단된다. 매번 정부는 획 기적인 지원대책을 마련하였다고 했지만 현재의 농업․농촌부문의 실상이 기대한 것과는 차이가 크기 때문에 이번에도 정책의지나 성공가능성을 높게 보지 않고 있는 것이다. 이 같은 정책에 대한 불신이 생기게 된 데에는 과거 사업의 쟁점이었던 예산부풀리기, 농업인의 소득과 직결되지 않은 부분에 대한 투자까지 모두 농업인들에 대한 지원으로 오해하는 국민적 인식에 대한 반감 등이 작용했 다고 할 수 있다. 그동안 발표되었던 여러 가지 투융자 예산자료나 연구결과 의 자료가 항목과 분류가 통일되지 않고 기준이 달라 일반인 접하는 수치는 매번 달랐다. 예산정보가 투명하게 전달되지 못한데다, 피부에 닿지 않는 총 액 예산 또는 투융자사업규모로 정책을 홍보하는데 문제가 있었다고 할 수 있다. 사업의 내용이나 정책대상 그룹에 대한 효과 등의 분석자료보다는 정 부가 지원규모를 대폭 늘렸다는 홍보목적의 사업명칭이 긍정적인 면보다는 부정적인 면이 더 크게 작용했다고 볼 수 있다..

(9) vi. 5. 농업자금 이용과 개선 방향 농가가 소득을 얻기 위해서 또는 농업이 성장하기 위해서는 투자가 필요 하다. 정부는 이를 위해 농림투융자사업을 통해서 농가를 지원한다. 지원의 방식은 자금을 융자해주거나 보조해주게 되는데, 전자를 정책금융이라 한다. 농가는 시장에서 투자재원 또는 소비자금을 시장에서 조달하는데, 농촌금융 시장의 주요 자금공급자가 지역농협 등의 상호금융이다. 또한 정책금융이나 상호금융을 이용할 때 담보 또는 보증을 요구하는데 이러한 기능을 대신해 주는 것이 농림수산업자신용보증기금(농신보)이다. 현재의 농촌금융시장의 문제는 상호금융의 효율화와 농신보의 건전화를 통해 농가가 원하는 자금을 원활하게 하는 것이다. 상호금융은 지역의 농협 에서 효율적으로 자금을 조성하여 공급해야 하는데 조합의 규모가 작아 대 출이자율이 높다는 것이 문제다. 현재는 중앙회가 대출이자율을 8%대로 인 하하도록 유도하고, 이자율 인하로 생기는 손실을 중앙회의 수익으로 보전해 주고 있다. 그러나 이는 단기적 임시방편일 뿐이기 때문에 조합자체의 효율 성을 제고하여 달성해야 하는 문제이다. 농신보는 담보능력은 부족하지만 성실한 차입자로서 수익성 있는 사업 을 하고자 하는 농가 등에게 자금공급이 원활히 이루어지도록 정부가 보증 을 서 주는 제도이다. 그런데 부실화된 농가의 부채부담을 덜어주기 위해 시 행한 부채대책을 추진하기 위해 부실농가의 보증을 해줌으로써 손실이 급격 히 늘어나 새로운 보증을 해줄 여력을 상실했다. 농신보의 기금으로 보증을 해줄 수 있는 비율을 보증배수율이라 하는데 법적으로 20배이나 보증해줄 기금여력이 없어 임시로 70배까지 올려서 시행하고 있다. 신규수요를 원활히 충족시켜 주기 위해서는 기금확대가 필요하다. 농촌금융시장이 정상적으로 발전하여 제 기능을 수행하도록 하기 위해 서는 정책금융의 효율화, 상호금융의 금리인하, 농촌주민의 노후를 위한 복 지상품의 개발 등의 역할이 강화되어야 한다..

(10) vii. 정책금융은 공급자체를 중시할 것이 아니라 능력 있는 사업자가 타당한 사업을 추진하려고 할 때 공급될 수 있도록 심사와 관리를 강화해야 한다. 농업종합자금은 이 점에서 발전된 형태이지만 아직 정책금융의 개방이 제대 로 이루어지지 않고 있다. 중요한 요인은 종합자금에 대한 농신보의 보증이 농수협 등 외에는 이용할 수 없다는 점이다. 정책금융 개방의 의미를 살리기 위해서는 이러한 제도상의 미비점을 시급히 시정해야 할 것이다. 상호금융은 현재는 운용이나 건전성 등에서 양호한 상태이지만 이는 부 채대책으로 부실채권을 농신보로 넘긴 것 때문이며, 이러한 상태는 오래 지 속되지 않을 것으로 예상된다. 따라서 자금의 조성 못지않게 운용효율화를 위한 대안 강구가 시급하며 그 중 하나로 상호금융여신센터의 도입을 검토 할 필요가 있다. 또한 농촌주민의 노후 복지 상품으로 농지 등을 담보로 한 역모기지론의 도입도 바람직한 대안의 하나가 될 수 있다. 농가부채대책은 부채규모가 과중하여 회생이 어려운 농가를 집중적으로 관리하여 회생기회를 높여주는 것이 필요하다. 이를 위해서는 새로이 기능하 는 농지은행 제도가 장기적으로 원활히 유지될 수 있도록 작동 메커니즘을 보완하는 것이 필요하다..

(11) viii. ABSTRACT. An Analysis of Agricultural Investment Policy and Rural Financial Markets in Korea This study is aimed to review the capital inflow into the agriculture and rural sector with respect to the government and the rural financial market. To progress the structural adjustment of agriculture in the post DDA/WTO era, Korea launched new integrated agricultural and rural development program in 2004. This study focuses on interpreting the program and analyzing its characteristics compared with the past structural adjustment programs since 1992. It is also designed to review the rural financial market situation and suggest new financial services and policy directions. The integrated development program is supported by 119 trillion won investment plan for the period of 2004 to 2013. It changed policy direction from investments to production and from marketing to income support for farm households suffering from stagnant income and increasing debt burden since the mid-1990s. In addition, the portion of investment to rural community development increased to enhance the quality of living of rural residents. However, many farmers did not expect success of the program based on the past experience of. investment policy failures and. uncertainty of future agricultural environment as protection level of agriculture is lowered. This low level of trust on policy is another barrier for the government to overcome. The information asymmetry of agricultural investment programs is one of the factors which have caused the low level of trust on policy. The government used the total amount of agricultural investments as a way of persuading farmers to accept the market opening policies since the agricultural trade negotiations under Uruguay.

(12) ix. Round were launched. But this strategy caused farmers to have high expectations for government supports and made taxpayers to regard too much resources allocated to the inefficient sector such as agriculture. In fact, great portion of investments was allocated to modernizing agricultural infrastructure and increasing the farming scale of large farms. This improved productivity and increased supply of agricultural products, which in turn lowered price level and farm income, and increased farm household debts. Many farmers suffering from low income and high debt burden criticize the government and its policy failure. Cooperative credit is a main source of external capital for farmers and the credit guarantee system for farmers is an important policy instrument to reduce failure of rural financial markets. Although the cooperative banking is relatively sound because of strong supports of the credit guarantee fund for farmers, it is expected that this good situation will not be continued as market competition intensifies. Thus, the strong structural adjustment of agricultural cooperatives is needed for the new phase of rural and agricultural environments of market opening. Furthermore, cooperatives should make further efforts to develop new financial services for aging rural community. Researcher: Seong-Jae Park, Yong-Taek Kim, Eui-Sik Hwang, Han-Pil Moon, and Yong-Won Cho E-mail Address: [email protected], [email protected], [email protected], [email protected], [email protected].

(13) xi. 목. 차. 제1장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적. 1. 2. 연구의 범위와 방법. 4. 제2장 농림투융자사업의 개념과 이해 1. 농림 투융자사업과 개념. 5. 2. 정부의 재정구조. 7. 3. 농림재정의 구조. 10. 4. 농림재정의 현황과 문제. 20. 제3장 UR 이후 농림투융자사업의 성과와 반성 1. 90년대 이후의 농림투융자사업. 29. 2. 추진 실적. 31. 3. 평가: 성과와 한계. 40. 4. 종합평가와 투융자 방향 제시. 42. 제4장 농업․농촌종합대책 분석 1. 농정 비전과 기본틀. 45. 2. 사업의 분류. 47. 3. 투융자 심사․평가시스템. 48. 4. 투융자계획. 50. 5. 과거 투융자사업과의 비교. 61. 6. 119조 투융자사업에 대한 신뢰도 조사결과. 65.

(14) xii. 제5장 농업자금 이용제도 개선방향 1. 농업자금 이용제도 현황. 70. 2. 농업자금 이용제도 개선방향. 83. 3. 상호금융 금리인하 방향. 97. 제6장 농림투융자사업의 투명화와 농업금융 안정화 과제 1. 투융자사업 관점에서 본 농정불신의 원인. 101. 2. 농업․농촌종합대책의 평가. 104. 3. 119조 투융자사업의 보완 과제. 105. 4. 농업금융의 발전과제. 108. 참고문헌. 111. 부록 Ⅰ 농정신뢰도 평가 설문조사 결과. 113. 부록 Ⅱ 재정 관련 용어 설명. 133. 부록 Ⅲ 농림부 소관 기금 현황. 146.

(15) xiii. 표. 차. 례. 제2장 표 2-1. 농업관련 특별회계의 설치 연혁 ··············································· 12 표 2-2. 농림부 소관 기금의 2005년도 운용실태 ·································· 22 표 2-3. 국가별 농업부문에 대한 투자비율 비교 ·································· 26 제3장 표 3-1. 1․2단계 투융자사업 총괄표('92～'03) ····································· 32 표 3-2. 1단계 투융자사업의 계획 대비 실적 ········································ 35 표 3-3. 2단계 투융자사업의 계획 대비 실적 ········································ 35 표 3-4. 2단계 투융자사업까지 지원대상별 국고투입 내용 ················· 37 표 3-5. 품목별 국고 지원분의 배분 ······················································· 38 표 3-6. 분야별 국고 지원 실적 ······························································· 39 표 3-7. 투융자사업에 대한 평가 시각 ··················································· 41 표 3-8. 1․2단계 투융자사업의 문제점과 개선과제 ···························· 44 제4장 표 4-1. 농업․농촌종합대책의 사업 구성 ············································· 48 표 4-2. 농업․농촌종합대책의 투융자 규모 및 재원 배분 ················· 53 표 4-3. 분야별 투융자 규모 ····································································· 55 표 4-4. 농림투융자 사업의 단계별 연평균 국고투입액 비교 ··········· 61 표 4-5. 농림투융자 사업의 단계별 총사업비 비교 ······························ 62 표 4-6. 국고 지원액의 구성 ····································································· 63 표 4-7. 부처별 예산 배분 ········································································ 64 표 4-8. 설문조사 표본 구성 ····································································· 66.

(16) xiv. 제5장 표 5-1. 농축산경영자금 및 농지구입자금 지원규모 추이 ··················· 73 표 5-2. 농업종합자금 공급실적 추이 ····················································· 74 표 5-3. 농림수산업자신용보증기금 기금조달과 보증실적 ··················· 75 표 5-4. 농협 상호금융의 성장추이 ························································· 77 표 5-5 상호금융 이용자 유형별 예대비율(2003) ··································· 78 표 5-6. 농협상호금융 건전성 지표 ························································· 79 표 5-7. 상호금융 예대 금리비교(2003년 말 기준) ································ 81 표 5-8. 지역농협 유형별 예수금 규모별 분포(2003) ···························· 98 부록 부표 Ⅰ-1. 설문조사 표본 구성 ····························································· 113 부표 Ⅰ-2. 농정의 투명성 제고를 위한 제도개선 제안 ···················· 122 부표 Ⅰ-3. 농업․ 농촌종합대책의 개선사항 제안 ···························· 128 부표 Ⅲ-1. 농산물가격안정기금의 주요 사업내용 ······························ 147 부표 Ⅲ-2. FTA이행지원기금의 융자금 지원조건 ······························· 153.

(17) xv. 그 림 차 례. 제2장 그림 2-1. 농림투융자의 개념도 ································································· 6 그림 2-2. 공공부문 재정구조 ····································································· 8 그림 2-3. 국가예산 체계 ············································································· 9 그림 2-4. 농림재정의 구조 ······································································· 11 그림 2-5. 농림예산 및 기금운용 체계(2006년) ······································ 13 그림 2-6. 세출 소관부처로 본 농림투융자 예산 ·································· 15 그림 2-7. 농림투융자사업의 지원 절차 ················································ 16 그림 2-8. 국가전체 예산대비 농림예산 비율 ········································ 20 그림 2-9. 농업GDP와 농업예산의 비율(한국, 일본) ······························ 25 그림 2-10. 통합재정규모 대비 투융자 실적 ·········································· 26 제3장 그림 3-1. 농림투융자사업의 단계 구분 ·················································· 31 그림 3-2. 1․2단계 농림투융자사업 규모의 변화 ································· 33 제4장 그림 4-1. 농업․농촌 종합대책의 구성 ·················································· 46 그림 4-2. 농림투융자 사업의 국고지원 규모 변화 ····························· 51 그림 4-3. 분야별․연도별 중앙정부 투융자 규모 ································· 54 그림 4-4. 분야별 중앙정부 투융자 규모 ················································ 56 그림 4-5. 농업체질 강화 및 경쟁력 제고 분야 투융자 재원 배분 ···· 57 그림 4-6. 농가소득 및 농촌복지 분야 투융자 재원 배분 ··················· 59 그림 4-7. 농산물 유통, 산림자원, 농업생산기반 분야 투융자 계획 ·· 60 그림 4-8. 응답자의 연령 분포 ································································· 66.

(18) xvi. 제5장 그림 5-1. 농업자금 분류 ··········································································· 71 그림 5-2. 상호금융 대출금리 추이 ·························································· 80 그림 5-3. 농가 재무구조 재조정 방식 ···················································· 92 그림 5-4. 모기지론과 역모기지론 개념도 ·············································· 94 부록 부도 Ⅰ-1. 응답자의 연령 분포 ····························································· 114 부도 Ⅰ-2. 응답자의 지역 분포 ····························································· 115 부도 Ⅰ-3. 응답자의 직업 분포 ····························································· 116 부도 Ⅰ-4. 농정에 대한 신뢰도 평가 ···················································· 117 부도 Ⅰ-5. 농정을 신뢰할 수 없는 원인 ·············································· 118 부도 Ⅰ-6. 농정의 투명성 평가 ····························································· 119 부도 Ⅰ-7. 농정이 불투명한 원인 ·························································· 120 부도 Ⅰ-8. 농림사업시행지침서의 인지 정도 ······································ 121 부도 Ⅰ-9. 농림사업시행지침서의 이용 빈도 ······································ 121 부도 Ⅰ-11. 농업․ 농촌종합대책의 인지 정도 ··································· 124 부도 Ⅰ-12. 과거 투융자규모와 비교 ···················································· 124 부도 Ⅰ-13. 농업인의 혜택 정도 ···························································· 125 부도 Ⅰ-14. 농업인의 의사반영 정도 ···················································· 126 부도 Ⅰ-15. 정책의 성공가능성 ······························································ 126 부도 Ⅰ-16. 농업․ 농촌종합대책에서 가장 효과적인 분야 ············· 127 부도 Ⅲ-1. 농산물가격안정기금의 수입과 지출 현황(2005년) ··········· 146 부도 Ⅲ-2. 농지기금의 수입과 지출 현황(2005년) ······························· 148 부도 Ⅲ-3. 축산발전기금의 수입과 지출 현황(2005년) ······················· 149 부도 Ⅲ-4. 양곡증권정리기금의 수입과 지출 현황(2005년) ··············· 150 부도 Ⅲ-5. 쌀소득보전기금의 수입과 지출 현황(2005년) ··················· 151 부도 Ⅲ-6. 자유무역협정이행지원기금의 수입과 지출 현황(2005년) 152.

(19) 1. 제. 1장. 서. 론. 1. 연구의 필요성과 목적 현재 추진 중인 「농업․농촌종합대책」은 농산물 시장의 개방 확대에 대응한 구조전환을 위한 중장기 정책이다. 개방 확대와 농업부문의 위축 등 대내외적으로 어려움을 겪고 있는 농업․농촌부문을 산업․복지․지역개발 정책으로 발전시켜 ‘농촌과 도시가 더불어 사는 균형발전사회’를 이룩하겠다 는 비전하에 추진 중이다. 이를 위해 2004년부터 2013년까지 10년간 국고에 서 119조원을 투입하는 중장기 투융자계획으로 뒷받침하고 있다. 그러나 정부의 적극적인 홍보에도 불구하고 이에 대한 국민의 믿음은 크 지 않다. 생산자인 농업인들은 과거 투융자 정책의 예를 들어가며 농어업인 이 피부로 느낄 수 있는 지원이 이루어질 것인지, 자금만 투입한다고 농업과 농촌경제가 살아날 것인지, 기존의 예산과 지원액을 모두 모아다 투융자 예 산을 부풀리기 한 것은 아닌지 등 갖가지 추측과 의문을 제기하고 있다. 반 면에 납세자들은 실효성도 없는 부문에 막대한 자금을 투입하여 자원과 귀 중한 세금을 허비하는 것은 아닌가, 강한 의구심을 보이고 있다. 농업․농촌의 어려움이 가중되면서 정책불신의 벽을 더 높아만 가고 있.

(20) 2. 다. 유사한 정책이 되풀이 되었지만 상황은 좋아지지 않기 때문이다. 여기에 더하여 정책의 투명성과 홍보 전략도 농정불신의 요인이 되고 있다. 언제나 정책은 장밋빛 미래를 제시하고 이를 실현하기 위해 정부는 농림투융자를 대폭 확대하였다는데 지나치게 중점을 두고 홍보하였다. 정책의 내용보다는 중장기 투융자 계획기간의 총투입 금액이 정책명으로 불리게 되었다. 1992년 이후 두 번의 농림투융자사업을 시행하면서 농업인에게는 막대한 자금이 투입되었다는데 자신에게 돌아온 혜택은 작았다는 생각을 남겼고, 납 세자에겐 농업부문에 지나치게 많은 지원을 하였다는 인식을 남겼다. 농업인 은 정부가 홍보하는 투융자 금액에는 자부담이나 상환해야 하는 융자원금이 포함되어 비농업부문의 비판적 인식을 자초했다고 본다. 농업부문에 대한 실 질적인 지원의 관점이 아니라 지원규모가 크다는 것만 내세웠다는 것이다. 실제로 생산자나 소비자 모두 정책을 바라보는 시각은 투융자 규모보다 는 왜 그러한 정책이 필요했는지, 정책전환을 한다면 객관적인 평가와 점검 을 통해서 이루어진 것인지에 대해 더 궁금해 한다. 다시 말해서 정책목표와 집행의 투명성을 기초로 한 이해와 공감대 형성이 중요하다고 본다. 그런데 정작 정부가 홍보수단으로 중요시한 투융자 관련 예산과 실적은 제대로 알 려지지 않았다. 간혹 발표되는 정부자료나 연구결과도 분류체계와 수치들이 달라 어느 것이 맞는 것인지 혼동을 야기했다. 농림투융자사업의 예산체계와 회계적 불투명성은 정책에 대한 신뢰수준을 저하시켰다. 「농업․농촌종합대책」의 119조원 투융자계획에 대해서도 여러 가지 오해가 있다. 투융자 규모의 진실성, 재원의 구성, 사업 분야에 대한 재원배 분 계획 등에 대해서 서로 다른 주장이 나온다. 아직도 119조원의 투융자는 기존의 농림예산과 전혀 별개로 추가된 예산으로 이해하는 사람이 있는가 하면, 실제 예산의 증가는 얼마 되지 않은데 부풀린 것이라든지, 과거의 투 융자사업 예산보다 작다는 시각을 가진 사람도 있다. 또 「농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법」(이하 ‘삶의 질 향상 법’)에 따른 사업예산 20조원, 「국가균형발전특별회계」(이하 ‘균특회계’)의 예산 5조원 등은 119조원 사업과 별개의 것으로 이해하는 사람도 많다..

(21) 3. 과거에는 예산은 정부, 국회, 또는 전문가만이 다루는 영역으로 여기고 일반인은 크게 관심을 기울이지 않았다. 그러나 이제는 농정의 주요 쟁점 중 의 하나로 농림투융자의 실체가 무엇인지가 부각되고 있다. 예산과 투융자사 업 제도에 대한 이해부족 또는 정보부족으로 인한 오해에서 비롯된 것도 많 다. 농정에 대한 신뢰를 높이기 위해서는 농정의 투명성 확보가 중요다. 이 를 위해서는 농림예산과 투융자 제도에 대한 체계적인 분석과 함께 제도를 정확하게 설명하는 자료가 필요한 단계가 된 것이다. 이 연구는 「농업․농촌종합대책」의 119조원 농림투융자계획에 대해 농업인 등의 이해를 도울 수 있는 안내서를 만들기 위해 시작되었다. 그동안 의 정책의 설명이 정책공급자의 관점에서 서술되고 설명되어 일반 국민이 이해하기 어려웠고, 부정확한 이해에서 비롯된 오해가 농정불신의 중요 원인 이 되고 있다는 문제의식에서 출발한 것이다. 농업․농촌부문에 투입되는 자금원은 정부가 지원하는 농림투융자예산 과 농촌금융시장을 통해 조달되는 민간금융이 있다. 민간금융에서는 협동조 합이 자체로 조성해서 공급하는 상호금융이 가장 중요하다1). 또한 정책금융 과 상호금융이 신용력이 미약한 농가에도 제대로 공급될 수 있도록 지원하 는 농림수산업자신용보증기금(이하 농신보)이 농촌금융시장에서 중요한 역 할을 한다. 농림투융자사업이 효과적으로 수행되기 위해서는 농촌의 금융시 장이 제대로 기능해야 한다. 따라서 이 연구에서는 이 분야도 연구범위에 포 함하여 농업․농촌부문에 대한 자금공급 시스템의 관점에서 조망하고 문제 점을 논함으로써 이해의 폭을 넓히는데 도움을 주고자 하였다. 연구목적을 농업부문에 대한 자금지원의 관점에서 제도와 정책내용을 분석하여 해설자 료 제공하는데 둔 것이다.. 1) 농촌금융시장에서 활동하는 금융기관으로는 농협중앙회, 지방은행, 일부 시중은행, 새마을금고, 신용협동조합, 상호저축은행, 우체국 등이 있으나 그 역할이 미약하고 농정의 대상으로서는 적합성이 떨어지기 때문에 연구범위에 포함하지 않았다..

(22) 4. 2. 연구의 범위와 방법 연구의 범위는 119조 투융자사업과 관련하여 정부의 재정, 농림재정, UR 이후의 농업구조개선사업과 관련한 투융자사업과 농업․농촌종합대책을 중 심으로 하였다. 나아가 우리나라 농업금융제도와 농업금융의 문제점과 개선 과제를 다루었다. 이 연구의 중심 주제인 「농업․농촌종합대책」은 내용이 방대하여 구 체적으로 설명할 수 없기 때문에 투융자예산의 분석에 중점을 두고 필요한 경우에만 일부 정책을 설명하였다. 마찬 가지로 농업금융에 대해서도 현재 문제로서 중요하게 부각되는 것을 중심으로 분석을 제한하였다. 연구방법은 지금까지 이루어진 선행연구를 참고하여 정리하고 필요한 경우에 분석을 추가하는 방식으로 진행하였다. 또한 연구내용과 관련하여 「농어업․농어촌특별대책위원회」(이하 농특위)의 자문단과 3차에 걸친 회 의와 1회의 토론회 결과를 반영하였다. 농정불신과 관련해서는 농특위 자문 단 회의에서의 제안을 수용하여 농업인, 농업인단체, 소비자, 농업 관련 기관 종사자들에 대한 설문조사를 실시하여 불신의 정도, 분야, 원인 등에 대한 분석을 하였다..

(23) 5. 제. 2. 장. 농림 투융자 사업의 개념과 이해. 1. 농림 투융자사업과 개념 정부는 세금 등의 수입(세입)을 바탕으로 민간부문이 행하지 못하는 사 회간접자본 등에 직접 투자를 하거나 민간이나 공공기관이 투자할 자금을 빌려준다. 정부가 경제활동을 위하여 예산 등을 통해 직접 투자 또는 융자를 위한 지출을 행하는 것을 재정투융자라 한다. 농림투융자는 농림업부문에 투입되는 투자와 융자를 포함하는 개념으로 서 정부가 주체적인 입장에서 실행하는 재정투융자의 한 부분이다. 투자란 건물, 설비, 기계, 도로, 교량 등과 같이 자본을 증가시키기 위한 지출을 의미 하는데, 정부가 이를 행하면 재정투자라 한다. 또한 재정융자란 정부가 자금 을 필요로 하는 사람, 기업, 또는 기관에 자금을 빌려주는 것을 말한다. 융자 와 대비되는 용어로 보조가 있는데, 이는 중앙정부가 지방자치단체나 공공기 관, 또는 민간에게 무상으로 지급하는 자금으로 돌려받지 않는다는 점에서 융자와 차이가 있다. 농림투융자사업 관련 자료를 보면 재원을 보조와 융자로만 구분하고 있 다. 여기서 보조란 정부 또는 공공기관의 직접투자와 이들과 민간에 대한 보 조를 포함한 개념으로서 엄밀한 의미에서 모두 보조로 볼 수 없다. 일반인은.

(24) 6. 보조예산의 전액을 민간(즉 농업인이나 생산자단체 등)에 대한 무상으로 지 원한 것으로 오해할 있기 때문이다. 과거에는 민간 등에 대한 보조만을 ‘보 조’로 구분하였는데, 이 점에서 보면 과거보다 후퇴한 것이라 할 수 있다. 농업․농촌부문에 제공되는 융자는 정책자금이란 명칭이 일반에게 더 친숙하다. 농업정책자금은 상환을 해야 하는 융자이지만 보조금은 상환하지 않기 때문에 융자에는 포함되지 않는다. 농림투융자예산은 아래 <그림 2-1>과 같은 경로를 통해 지원된다. 그림 에서 보는 정부에는 중앙정부와 지방정부, 공공기관 모두 포함된다. 농업인 등 민간에 지원되는 자금은 모두 생산에만 사용되지 않고 소비지출로도 이 용된다. 다만 소비 용도로 허용된 경우가 아니라면, 이 경우는 자금유용에 해당된다.2). 그림 2-1. 농림투융자의 개념도. 2) 예를 들어 소득보조로 주는 직접지불예산은 생산이나 소비에 모두 사용될 수 있지 만 특정사업을 위해 지원한 보조나 융자는 그 사업이 아닌 용도에 사용되면 비록 생산목적이라 해도 자금 유용으로 제제를 받게 된다..

(25) 7. 2. 정부의 재정구조 2.1. 재정의 개념 재정이란 넒은 의미에서 보면 국가 및 공공단체가 공공이 필요로 하는 것을 충족시키기 위하여 수행하는 모든 경제적 활동을 의미하나, 좁게 보면 정부가 예산에 의해서 활동하는 것을 말한다. 정부부문은 중앙정부와 지방정 부로 나뉘는데, 중앙정부의 재정은 예산과 기금으로 구성된다. 농림투융자의 재원은 중앙정부의 예산, 기금과 지방자치단체의 자금, 농 업인 등 생산자나 관련 업체 들이 부담하는 자부담을 모두 포함한 것으로 분류한다. 생산자나 관련 업체 등의 자부담은 저축 등을 통해 내부에 유보한 자금이나 금융기관 등으로부터 빌린 차입금으로 충당된다. 이 개념은 농업․ 농촌부문에 투입되는 모든 자금이라는 관점에서 본 것이다. 이 개념에 따르 면 과거 42조원 농어촌구조개선사업이나 45조원 농림투융자사업에서 발표한 투융자 총규모에 국고지원(중앙정부 지원)과 지방자치단체 지원, 생산자등의 자부담을 모두 포함한 것을 문제로 볼 수는 없다. 그러나 농림투융자를 정부의 재정활동으로 본다면 사업자의 자부담은 재정활동이 아니기 때문에 재원에서 제외하는 것이 타당하다. 즉 농업․농촌 부문에 투입되는 총액개념으로 보느냐 정부의 재정활동으로 보느냐에 따라 분류가 달라져야 하는데 이에 대한 엄밀한 고려 없이 정부가 총투융자규모 로 정책의지를 홍보함으로써, 이것이 일부 국민, 특히 소비자 등에게는 모두 를 국민의 세금으로 지원한 것처럼 인식되면서 논란을 일으키게 되었다.. 2.2. 정부의 예산체계와 구성요소 정부예산은 일반회계와 특별회계로 나뉘어서 편성된다. 예산 원칙에는 특정목적을 위해 세입을 연계시켜서는 안 된다는 ‘목적구속 금지의 원칙’이.

(26) 8. 란 것이 있다. 이는 예산을 특정목적에 연계시켜 놓으면 그 때 그 때의 상황 에 따라 예산을 운용하는 탄력성을 잃게 되어 불필요한 사업에 장기간 예산 을 낭비하는 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 이 원칙에 충실히 따르는 것 이 일반회계이다. 그러나 이러한 원칙만을 고집하면 반드시 필요한 사업이라도 예산을 안 정적으로 확보하지 못해 사업추진이 오히려 비효율적으로 될 수 있기 때문 에 특별회계를 두어 독특한 사업성격을 가진 부문에 대해 별도의 관리를 하 게 된다. 기금은 특별회계보다도 더 강하게 특정사업과 자금을 연계시켜 운용하 는 것으로서 정부의 특정부처가 관리의 책임을 진다. 예산은 국회의 심의와 의결에 까다로운 규정이 적용되지만 기금은 이보다는 관리부처의 자율성을 인정함으로써 재정운용의 탄력성을 높이고자 하는 것이다. 그러나 이러한 성 격도 지나치게 되면 오히려 재정운용을 방만하게 하여 자원 낭비를 초래한 다. 특히 특정 부처 또는 관련 집단의 이해와 밀착되어 한 번 설치된 기금은 용도가 다하여도 폐지하기가 힘들어지는 문제점이 있다. 이 때문에 시간이 흐르면서 기금의 수가 늘어나 문제로 부각되자 정부는 기금통폐합을 통한 재정운용의 효율화를 추진하고 있다.. 그림 2-2. 공공부문 재정구조.

(27) 9. 일반적으로 예산이라 할 때는 일반회계와 특별회계를 말하며 기금을 포 함하지 않으나, 기금 역시 정부의 재정활동의 일부라는 점에서 통합해서 볼 필요가 있다. 정부는 IMF의 권고에 따라 1979년부터 연도별로 통합재정수지 를 작성하였는데, 여기에는 일반회계, 특별회계, 기금, 국채, 채무상환 등 정 부부문이 지출하는 재원을 총체적으로 포함시킨다. 농림투융자의 재원은 예 산(일반회계와 특별회계)외에도 기금에서 조달되므로 통합재정의 관점에서 보아야 한다. 우리나라의 예산체계는 <그림 2-3>과 같다. 중앙정부 예산에는 일반회 계와 23개의 특별회계가 있고 지방자치단체에는 자치단체별로 일반회계, 특 별회계, 지방교육재정특별회계가 있다. 그림 2-3. 국가예산 체계.

(28) 10. 2.3. 기금 정부의 재정활동은 주로 일반회계 및 특별회계로 구성된 예산에 의해 이 루어지지만, 특정분야의 사업에 대하여 지속적이고 안정적인 자금지원이 필 요하거나 탄력적인 사업추진이 필요한 경우에는 기금을 설치하여 운용하고 있다. 2005년 상반기 현재 60개의 기금을 운용 중이나 너무 방만하다 하여 축소 조정할 계획이다. 농림업 관련 기금에는 농지관리기금, 농산물가격안정 기금, 축산발전기금 등 7개의 기금이 있다. 일반회계, 특별회계, 기금은 각기 독립적으로 편성되고 운용되지만, 이들 간에는 자금의 전출입으로 서로 긴밀히 연결되어 있는 것이다. 예를 들어 일 반회계가 특별회계의 부족금을 지원하면 일반회계에서는 이를 전출금이라 하고, 특별회계에서는 이를 전입금이라 한다. 또 농어촌구조개선특별회계의 융자사업은 일부 재원을 재정융자특별회계로부터 융자(이하 재특 융자)를 받아 조달하고 융자금을 회수하면 재특회계에 상환한다. 기금도 재원부족이 발생하면 일반회계에서 출연하거나 전출금 형태로 무상지원 한다. 또 기금은 부족자금을 재특 융자, 한은 차입, 국고채 발행, 기타 차입의 형태로 조달한다. 따라서 일반회계와 특별회계, 기금 간 자금의 전출입, 출연 등으로 복잡 하게 얽혀 있는데, 예산회계에서는 회계별로 일어난 모든 활동을 기록하게 되어 있으므로 국가 전체로 보면 중복계산되는 부분이 많다. 이와 같은 중복 계산 분을 제외하고 순수한 재정규모를 파악할 때 ‘예산순계’ 개념을 사용한다.. 3. 농림재정의 구조 3.1. 농림재정 농림부문 예산에는 1개의 일반회계와 5개의 특별회계가 있다. 농림부문 예산은 농림부, 농촌진흥청, 산림청의 예산을 포함한다. 이 외에 7개 기금이 설치․운용되고 있다..

(29) 11. 특별회계에는 농어촌구조개선특별회계(농특회계), 농어촌특별관리세특별 회계(농특세관리특별회계), 재정투융자특별회계(재특회계), 양곡관리특별회 계(양특회계), 국가균형발전특별회계(균특회계)가 있다. 농특회계는 UR 협상에 따른 개방화에 대응하고 농어촌구조개선사업 추 진을 위해 설치된 것으로 농어촌구조개선사업에 대한 보조, 출연, 융자사업 을 수행한다. 주요 세입원은 일반회계 전입금, 농지전용부담금, 재특회계 및 공공자금관리기금(공자금)의 예수금, 농특세관리특별회계의 전입금, 융자원 리금의 회수, 기타수입 등이 된다. 농특세관리특별회계는 쌀시장 개방에 따른 충격을 흡수하고 농어촌구조 개선 및 경쟁력 강화를 위해 설치된 것으로 원래 1994.7~2004.6까지 한시적으 로 운용하기로 하였으나, 2014년 6월 30일까지 연장되었다. 세입원은 농어촌 특별세에 의한 농어촌특별세액, 융자금의 원리금 수입, 결산 잉여금, 재특회 계로부터의 예수금, 공자금으로부터의 예수금, 기타수입 등이다. 이 회계의. 그림 2-4. 농림재정의 구조.

(30) 12. 자금은 내부거래지출을 통하여 농특회계로 전출된다. 주요 지출 용도는 농림 수산업경쟁력 강화, 농어촌생활환경개선 및 산업기반확충, 농어민후생복지증 진 등 3개 분야로 농림부 등 10개 부처와 농촌진흥청 등 2개 청에서 사업을 실시한다. 농림투융자사업에서 농림부 외에 다른 부처가 동시에 예산을 사용 하는 문제는 농특세관리특별회계의 운영방식에서 비롯된 것이다. 재특회계는 국가 전체의 재정활동의 일부로써 재정융자를 위한 자금을 효율적으로 관리․운용하기 위하여 설치되었다. 융자계정과 차관계정으로 나누어 운영되는데, 융자계정의 세입원은 예수금, 타회계 및 동회계의 다른 계정으로부터의 전입금, 대충자금의 융자원리금 수입, 국공채의 원리금 수입 등이 된다. 세출은 융자대상기관에의 융자금, 기금으로의 예탁금, 국공채 인 수, 예수금의 원리금 상환, 재정융자채권의 원리금 상환, 타회계 및 동회계의 다른 계정으로의 전출금 등으로 구성된다. 농특회계는 재특회계로부터 차입 한 자금으로 정책금융의 재원으로 활용한다. 정부의 예산에서도 세금에 의한 수입이 아닌 다른 기관의 예탁금을 받거나 빌릴 경우에는 이자를 지불한다.. 표 2-1. 농업관련 특별회계의 설치 연혁. ◦ 1980년대 이전에는 농림예산은 주로 일반회계(투자, 보조)와 재특회계(융 자) 및 양특회계로 운용 ◦ 1990년대 초반 WTO 체제 출범에 대응한 농어촌구조개선 추진해을 위해 농어촌구조개선특별회계(‘92)와 농어촌특별세관리특별회계(’94)를 설립 ◦ 정부 각 부처의 지역개발 관련 사업을 통합하여 국가균형발전특별회계 신 설(‘05) ◦ ‘06년 수의과학검역원과 식물검역소가 책임운영기관에서 해제됨에 따라 동 기관 예산이 일반회계로 편입(책임기관운영특별회계 폐지).

(31) 13. 3.2. 농림예산 운영체계 농림부문에 대한 정부의 자금공급은 예산(일반회계와 특별회계)과 관련 기금을 통해 이루어지는데, 이들 회계와 기금 간에는 자금의 전출입 관계가 복잡하게 얽혀 있어 일반인이 이해하기가 매우 어렵다. 이들 간의 자금 흐름 은 전입과 전출로 표현되지만 전문적인 용어와 다단계의 항목분류 때문에 전문가들도 쉽게 파악하기 어렵다. 조세나 관세 등 세입예산을 일반적 목적으로 사용하는 일반회계에서는 특정분야 또는 특정사업과 관련하여 운영되는 특별회계와 기금의 자금부족 을 보충해준다. 예산의 지원방법도 보조처럼 무상 지원으로 끝나는 것이 있 그림 2-5. 농림예산 및 기금운용 체계(2006년). 주: 농안기금 및 축발기금은 별도 예산지원 없이 자체수입범위 내에서 운용. 자료: 농림부, 예산 및 기금운영계획 개요, 2006..

(32) 14. 는가 하면 지원해준 다음 그 원리금을 회수하는 융자가 있어 예산에서도 조 달원가를 계산하여 효율적인 관리가 필요하다. 예를 들어 재특회계는 재정차 관, 예탁 자금 및 재정융자금을 집중 관리하는데, 농림업부문에서 가장 중요 한 농어촌구조개선특별회계는 재특회계로부터 부족자금을 융자받아 정책자 금을 지원해준다. 이 경우에 농업정책자금의 조달원가는 재특회계로부터의 융자금의 이자와 관리비용이 된다. 정책자금을 회수하면 그 원리금을 재정융 자특별회계에 상환한다. 농림부 예산 중에는 이처럼 다른 회계 또는 기금으로부터 차입한 자금의 상환을 위한 예산이 편성되는데, 구조개선사업의 시행, 농가부채대책 등으로 발생한 상환부담이 커져서 농림예산의 경직성이 큰 문제로 부각되었다.. 3.3. 농림예산과 농림투융자의 관계 농림투융자의 중앙정부 재원은 농림예산과 관련 기금이다. 이 중에서 농 특세를 재원으로 하는 농특세특별회계의 예산은 농림부 이외의 다른 부처나 청(소방방재청)을 통해서도 지원이 된다. 이들 부처도 농업․농촌분야의 사 업을 시행하고 있기 때문이다. 다만 다른 부처를 통해 지원되는 농업․농촌 관련 지출은 농특세특별회계의 예산만 여기서 논의하는 농림투융자의 예산 으로 분류된다. 즉 행자부나 건교부, 복지부 등이 자체의 예산으로 농업․농 촌부문에 지원하는 예산은 119조원 농림투융자에는 반영되지 않은 것이다. 중앙정부에서 지원하는 것을 국고 지원으로도 표현하는데, 일부 국고는 지 방자치단체가 일정 비율의 자금을 부담하는 조건으로 지원한다. 이를 매칭펀드 (matching fund)로 지원한다고도 하는데 지방재정이 약한 곳은 부담능력 때문에 사업을 포기하는 사례도 있다. 중앙정부의 재원이건 지방자치단체의 재원이건 국가재정에서 부담하는 것이지만 지금까지 국고, 지방비로 구분하여 왔다. 농림예산은 농림투융자뿐만 아니라 정부활동을 위한 경비, 채무상환 등 의 예산을 포괄해서 말하며, 소관기관과 관련해서는 농림부, 농촌진흥청, 산 림청의 예산을 포함한 것을 지칭한다. 따라서 농림예산 중에서도 농림투융자.