사회서비스 종사자의
고용 변화 연구
안수란
연구보고서 2019-11 사회서비스 종사자의 고용 변화 연구 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 2019년 11월 안 수 란 조 흥 식 한국보건사회연구원 [30147]세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일(제8-142호) 고려씨엔피 ⓒ 한국보건사회연구원 2019 ISBN 978-89-6827-633-0 93330 범부처 사회서비스 보장체계 구축 방안 연구: 보장성 분석을 중심으로 한국보건사회연구원, 2018(공저) 지역사회서비스 투자사업 구조조정 합리화 방안 연구 보건복지부‧한국보건사회연구원, 2018(공저) 【공동연구진】 김유휘 한국보건사회연구원 부연구위원 권지성 침례신학대학교 사회복지학과 교수 박수지 국립강릉원주대학교 사회복지학과 교수 조동훈 한림대학교 경제학과 교수 김용환 청주대학교 문헌정보학과 교수 남재욱 한국직업능력개발원 부연구위원 하태정 한국보건사회연구원 전문연구원
2000년대 중반 이후 사회서비스 일자리 정책은 경제·인구·사회구조 변화에 따라 증가하는 복지 욕구에 대응하고, 고용 없는 성장 문제를 해 결하기 위한 주요 정책 수단으로 자리매김하였다. 현 정부는 ‘사회서비스 공공인프라 구축과 일자리 확충’을 국정과제로 채택하고, ‘일자리 정책 5 년 로드맵’에 따라 2022년까지 양질의 일자리 34만 개 창출을 범정부 차 원으로 추진하고 있다. 지난 10여 년의 사회서비스 일자리 정책이 사회서 비스 산업 육성을 위한 고용량 확대에 초점을 맞췄다면, 현 정부는 사회 서비스 공공성과 좋은 일자리 확충을 전면적으로 부각시켜 일자리의 질 을 강조한다는 점에서 차별성을 보인다. 종사자의 처우 개선 문제는 사회서비스 일자리 정책의 핵심 영역으로 다루어져야 할 필요성이 증대되고 있다. 2019년부터 광역 단위로 설립 추진 중인 사회서비스원은 사회서비스의 품질 제고가 일자리 질 개선을 통해 이루어질 수 있다는 정부의 정책 의지를 반영한 것이라 볼 수 있다. 이 연구는 사회서비스 일자리 정책 추진과 함께 종사자 고용이 변화해 온 양상을 파악하여 양질의 사회서비스 일자리 창출에 필요한 정책 과제 를 모색하기 위해 수행되었다. 돌봄 영역 종사자 중심으로 논의되었던 기 존 연구와는 달리 상담, 보건의료, 문화, 체육 등 비돌봄 영역의 종사자 고용 변화를 종합적으로 진단하여 사회서비스 일자리 정책 발전 논의를 확장했다는 점에서 의미가 있다. 이 연구는 안수란 부연구위원의 책임하에 본원의 김유휘 부연구위원, 하태정 전문연구원이 참여하였다. 외부에서는 대전침례신학대학교의 권 지성 교수, 강릉원주대학교의 박수지 교수, 한림대학교의 조동훈 교수, 한국직업능력개발원의 남재욱 부연구위원, 청주대학교 김용환 교수가 참
주대학교 김혜진 교수, 원내 함영진 연구위원, 익명의 검독위원들께 감사 의 뜻을 전한다. 또한 사회서비스 노동 현장의 목소리를 심도 깊게 담을 수 있도록 인터뷰에 응해 주신 사회서비스 종사자와 실무 담당자 분들께 도 감사드린다. 이 연구의 내용이 사회서비스 종사자 분들의 처우 개선에 조금이라도 기여할 수 있기를 기대한다. 2019년 11월 한국보건사회연구원 원장
조 흥 식
Abstract ···1 요약 ···5 제1장 서 론 ···13 제1절 연구 배경 및 목적 ···15 제2절 연구 내용 및 방법 ···18 제2장 주요 개념 및 기존 논의 검토 ···23 제1절 사회서비스 종사자의 개념 및 범주 ···25 제2절 선행연구 고찰 ···32 제3절 빅데이터를 활용한 사회서비스 고용 쟁점 분석 ···50 제3장 사회서비스 일자리 정책 분석 ···67 제1절 사회서비스 일자리 정책 추진 과정 ···69 제2절 사회서비스 관련 재정 지원 일자리 정책 분석 및 향후 전망 ···78 제3절 소결 ···92 제4장 사회서비스 종사자 고용 변동 분석 ···95 제1절 분석 개요 ···97 제2절 분석 결과 ···107 제3절 소결 ···145
제2절 돌봄 분야 고용 변화의 맥락과 패턴 ···161 제3절 상담 분야 고용 변화의 맥락과 패턴 ···195 제4절 재활 분야 고용 변화의 맥락과 패턴 ···212 제5절 건강 지원 분야 고용 변화의 맥락과 패턴 ···231 제6절 문화 분야 고용의 맥락과 패턴 ···244 제7절 체육 분야 고용 변화의 맥락과 패턴 ···263 제8절 소결 ···285 제6장 결론 및 정책 제언 ···291 제1절 주요 연구 결과 요약 ···293 제2절 정책 제언 ···299 참고문헌 ···311 부록 ···325
표 목차 〈표 2-1-1〉 사회서비스 산업의 대분류 및 포괄 범위 ···29 〈표 2-1-2〉 사회서비스 산업별 주요 사회서비스 종사자 ···31 〈표 2-2-1〉 일자리의 질 개념 체계 비교 ···33 〈표 2-2-2〉 선행연구 검토를 위한 일자리의 질 개념 체계와 구성 요소 ···34 〈표 2-2-3〉 선행연구 검토 대상 사회서비스 종사자 ···35 〈표 2-3-1〉 토픽모델링 결과(전체 기간) ···56 〈표 2-3-2〉 토픽모델링 결과(P1) ···59 〈표 2-3-3〉 토픽모델링 결과(P2) ···62 〈표 2-3-4〉 토픽모델링 결과(P3) ···64 〈표 3-1-1〉 사회서비스 종사자 일자리에 영향을 미친 주요 정책 ···70 〈표 3-2-1〉 우리나라의 재정 지원 일자리 사업 분류 ···80 〈표 3-2-2〉 직접일자리 창출 실적(2011, 2018년) ···84 〈표 3-2-3〉 직접일자리 사업의 일자리당 예산(2011, 2018년) ···85 〈표 3-2-4〉 사회서비스 관련 재정 지원 일자리 사업 영역별 예산(2011, 2018년) ···87 〈표 3-2-5〉 사회서비스 관련 재정 지원 일자리 사업 영역별 예산 비율(2011, 2018년) ···88 〈표 3-2-6〉 ‘일자리 정책 5년 로드맵’의 사회서비스 일자리 증원(1단계) ···90 〈표 4-1-1〉 사회서비스산업 특수분류와 한국표준산업분류(9, 10차) 매칭 ···98 〈표 4-1-2〉 KSIC소분류 기준 사회서비스 산업 분류 ···104 〈표 4-1-3〉 고용의 질 분석 대상 사회서비스 종사자 범위 ···106 〈표 4-2-1〉 사회서비스 산업 사업체 수(2008, 2013, 2017년) ···109 〈표 4-2-2〉 사회서비스 산업 종사자 수(2008, 2013, 2017년) ···115 〈표 4-2-3〉 KSIC 10차 개정에 따른 산업별 고용량 비교 ···122 〈표 4-2-4〉 사회서비스 산업 사업체 및 종사자 수(2016, 2017년): KSIC 10차 적용 ···123 〈표 4-2-5〉 사회서비스 산업 내 직종 간 고용의 질 분포(2018년) ···128 〈표 4-2-6〉 사회서비스 산업 내 직종 간 고용의 질 분포(2013년) ···129 〈표 4-2-7〉 사회서비스 산업 내 직종 간 고용의 질 분포(2008년) ···129
〈표 4-2-10〉 명목임금 및 실질임금의 변화 ···138 〈표 4-2-11〉 근로시간 및 고용 형태의 변화 ···142 〈표 5-1-1〉 종사자 범위 ···152 〈표 5-1-2〉 연구 참여자 특성(종사자) ···153 〈표 5-1-3〉 연구 참여자 특성(기관장, 실무 담당자) ···154 〈표 5-1-4〉 면접 질문지 구성 ···156 〈표 6-1-1〉 질적 연구 결과 종합 ···297 그림 목차 〔그림 1-2-1〕 연구 흐름도 ···21 〔그림 2-3-1〕 사회서비스 고용 관련 신문 기사 연도별 게재 건수 ···51 〔그림 2-3-2〕 LDA의 개요 ···53 〔그림 2-3-3〕 토픽모델링 시계열 분석(전체 기간) ···58 〔그림 2-3-4〕 토픽모델링 시계열 분석(P1) ···60 〔그림 2-3-5〕 토픽모델링 시계열 분석(P2) ···63 〔그림 2-3-6〕 토픽모델링 시계열 분석(P3) ···65 〔그림 3-1-1〕 참여정부의 사회적 일자리 확충 방안(2004년) ···71 〔그림 3-1-2〕 사회서비스 육성 및 선진화 방안(2010년) ···74 〔그림 3-1-3〕 박근혜 정부 고용률 70% 로드맵 기본 방향 ···77 〔그림 4-2-1〕 연도별 사회서비스 산업 사업체 수(2007~2017년) ···113 〔그림 4-2-2〕 연도별 사회서비스 산업 종사자 수(2007~2017년) ···119 〔그림 4-2-3〕 직종별 평균 시간당 임금 비교(2008, 2013, 2018년) ···131 〔그림 4-2-4〕 직종별 평균 주당 근로시간 비교(2008, 2013, 2018년) ···131 〔그림 4-2-5〕 직종별 평균 근속 기간 비교(2008, 2013, 2018년) ···132
〔그림 4-2-6〕 직종별 평균 상용직 비율 비교(2008, 2013, 2018년) ···132 〔그림 5-1-1〕 사회서비스 종사자 고용 변화의 맥락-패턴 분석 틀 ···161 〔그림 5-2-1〕 돌봄 분야 고용 변화의 맥락-패턴 ···162 〔그림 5-3-1〕 상담 분야 고용 변화의 맥락-패턴 ···196 〔그림 5-4-1〕 재활 분야(작업치료) 고용 변화의 맥락-패턴 ···213 〔그림 5-4-2〕 재활 분야(물리치료) 고용 변화의 맥락-패턴 ···214 〔그림 5-5-1〕 건강 지원 분야 고용 변화의 맥락-패턴 ···232 〔그림 5-6-1〕 문화 분야 고용 변화의 맥락-패턴 ···245 〔그림 5-7-1〕 체육 분야 고용 변화의 맥락-패턴 ···264 부표 목차 〈부표 1〉 SSISC 기준 재정 지원 일자리 사업 분류(2011년, 2018년 비교) ···325 〈부표 2〉 사회서비스 산업 사업체 수 변화(2007~2011년) ···329 〈부표 3〉 사회서비스 산업 사업체 수 변화(2012~2017년) ···333 〈부표 4〉 사회서비스 산업 종사자 수 변화(2007~2011년) ···337 〈부표 5〉 사회서비스 산업 종사자 수 변화(2012~2017년) ···341
A Study of Changes in Social Service Workers’
Employment
1)Project Head: Ahn, Suran
The purpose of this study is to examine social service work-ers’ employment changes after the mid-2000s. Ultimately, we address several policy actions to create quality jobs in social service sector.
The study uses quantitative and qualitative research methods. Using data from the Census on Establishment (from 2007 to 2017) and the Regional Employment Survey (from 2008 to 2018), we first examine changes in the number of employment and quality of jobs in the social service industry over the last decade. We then conduct ‘context-pattern analysis’ to deeply understand the factors that affect social service workers’ deci-sion to work and their employment changes.
The findings reveal that employment in social service has been gradually growing, especially with dramatic increases in care, consulting and rehabilitation, health service sectors. Our context-pattern analysis finds that such change has been main-ly driven by social service policies. In general, social service
Co-Researchers: Kim, Yuwhi․ Kwon, Jisung․ Park, Suji․ Jo, Donghoon․․ Kim Yonghwan․ Nam, Jaewook․ Ha, Taejeong
workers’ average earnings has increased over time, but still re-main around 70 percent of the all-worker average. It is notable that hourly wage has dramatically increased in 2018 for low-in-come workers in care, culture, and sports service sectors, which might be an effect of the minimum wage policy. However, their work hours have decreased so that the effect of minimum wage increase seems to have been limited. The share of regular workers and duration of jobs have increased in most social service sectors, implying higher job stability than before. However, the share of non-regular workers is still higher than in care, culture and sports service sectors.
The findings of this study have the following implications for social service policy. First, the government needs to redefine the concept of “quality jobs” in social services and change its policy directions toward creating more quality jobs in the pub-lic sector. Second, social protection programs and wage com-pensation must be strengthened for part-time workers as they are poorly protected by traditional labor laws and social policies. Even for part-time workers, wage compensation sys-tem needs to reflect worker’s human capital such as job expe-rience, qualification, and education. Third, in the sense that social services are provided in a variety of settings, a multi-lay-ered approach is needed to improve the working conditions of social service workers. Fourth, a public organization needs to be established to systematically educate social service workers,
manage their qualification, and protect their rights.
* key word: social service worker, employment, working con-ditions
1. 연구 개요
정책 영역으로서의 사회서비스에 대한 논의가 본격화된 2000년대 중 반부터 ‘사회서비스 일자리’는 정부의 주요 정책 의제로 다루어졌다. 우 리나라 사회서비스 확대 논의가 고용 없는 성장을 타계하기 위한 일자리 창출론 관점에서 시작되었기 때문이다. 사회서비스 일자리는 국가 고용 지표가 전반적으로 악화되는 상황에도 불구하고 양적으로 확대되는 가시 적 성과를 거두고 있다. 그러나 동시에 질적 측면에서 사회서비스 종사자 의 근로 여건 열악성에 대한 비판도 지속되고 있다. 이 연구는 사회서비스 일자리 정책 추진과 함께 종사자 고용이 변화해 온 양상을 살펴보고 양질의 사회서비스 일자리 마련을 위한 정책 과제를 모색하기 위해 수행되었다. 이를 위해 사회서비스 업종별 노동시장의 특 성과 다양성을 고려한 종사자의 근로 실태 및 고용 변화 양상을 종합적으 로 진단하는 것에 중점을 두었다. 이 연구에서 다루는 사회서비스 종사자 범위는 2013년 통계청이 발표한 사회서비스산업 특수분류 체계를 적용 하여 종합, 돌봄, 상담·재활, 건강 지원, 교육, 문화·체육, 사회참여 지원, 사회서비스 관련 행정의 서비스 산업 종사자를 포함한다. 이는 돌봄서비 스 중심으로 종사자 고용 논의가 진행되었던 기존의 연구 범위를 확장하 였다는 점에서 차별성이 있다. 연구의 핵심 내용은 실증 분석과 질적 분석으로 구성되었다. 실증 분 석은 전국사업체조사(2007~2017년)와 지역별 고용조사(2008~2018 년) 데이터를 활용하여 사회서비스 업종별 종사자의 고용량과 임금, 근 로시간, 근속 기간, 고용 형태 등 고용의 질 변화를 시계열로 분석하였다.질적 분석은 맥락-패턴 분석 연구 기법을 활용하였다. 질적 분석은 대인 서비스를 주로 하는 돌봄, 상담·재활, 건강 지원, 문화·체육 서비스업 종 사자에 초점을 두고 이들의 고용에 미치는 영향 요인들을 거시, 지역사 회, 미시, 일의 맥락에서 살펴본 후 각 맥락을 시간적으로 연결하여 고용 변화의 패턴을 분석하였다.
2. 주요 연구 결과
주요 연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 우선 전국사업체조사를 통해 사회서비스 고용 변동을 분석한 결과 2000년대 중반 이후 사회서비스 종 사자 고용은 꾸준히 증가하고 있으나, 업종별 증가 양상은 정부 정책 설 계의 영향에 따른 차이를 보인다. 사회서비스산업 특수분류 체계에 따른 업종별 사업체 수와 종사자 수는 2007년 후 지속적으로 증가하고 있으 며, 특히 돌봄, 상담‧재활, 건강 지원 서비스업 사업체와 종사자 수의 증가 폭이 다른 업종에 비해 가파르다. 이는 한국의 사회서비스 정책이 돌봄 시장을 활성화하는 산업화 방향으로 추진되었기 때문으로 볼 수 있다. 지역별 고용조사 데이터 분석으로 확인된 사회서비스 고용의 질적 지 표는 일관된 성과를 나타내지 않는다. 첫째, 명목임금과 실질임금, 시간 당 임금이 전반적으로 상승하고 있으나, 분석 대상 사회서비스 종사자의 평균 명목임금은 전 산업 근로자의 69~71% 수준에 불과하다. 업종 및 직 종별 임금 격차도 두드러진다. 2018년 기준 돌봄서비스 종사자의 월 평 균 임금은 102만~117만 원으로 전문직에 속하는 간호사, 치료‧재활사 및 의료기사 월 평균 임금의 절반에도 미치지 못한다. 명목임금과 근속 기간 은 양(+)의 상관관계가 발견되어 임금 수준이 높은 직종의 근속 기간이 긴 편으로 나타났다.둘째, 업종별 임금 변동은 종사자의 인구사회학적 특성에 따른 차이를 보인다. 고임금 직군인 상담·재활, 건강 지원 서비스업은 남성이 여성보 다 임금 상승이 높았다. 종합, 상담·재활서비스업 등 일부 업종에서는 고 령 종사자의 임금 수준이 가파르게 증가하였다. 학력별 임금 수준 변동은 업종별로 다소의 차이는 있으나 종합, 건강 지원, 문화·체육 관련 서비스 업종 전문대 졸 학력의 종사자 임금 상승이 고졸 이하 혹은 대졸 이상 종 사자보다 높은 것으로 나타났다. 셋째, 2018년 최저임금 인상은 저임금 직군으로 분류되는 돌봄서비스 업 종사자의 시간당 임금 상승을 큰 폭으로 이끌었으며 사회서비스 직군 별 시간당 임금 격차도 줄어드는 양상을 보인다. 그러나 2008~2013년 대비 2013~2018년 주당 근로시간이 돌봄, 문화·체육 서비스업 종사자 집단에서 크게 감소하여 최저임금 인상으로 인한 실질 소득 상승의 체감 효과는 낮은 것으로 보인다. 넷째, 평균 근속 기간과 상용직 비율은 대부분의 업종에서 증가하는 양 상을 보여 사회서비스 종사자의 고용 안정성은 다소 높아진 것으로 해석 된다. 두 가지 지표는 대부분의 사회서비스 직군에서 2008~2013년 사 이 주목할 만한 긍정적 변화를 보였다. 특히 돌봄 및 보건서비스업 종사 자의 평균 근속기간과 상용직 비율이 큰 폭으로 증가하는데, 이는 동 기 간 영유아, 아동, 노인, 장애인을 대상으로 하는 돌봄 서비스의 확대가 국 가 주도로 집중적으로 이루어졌기 때문인 것으로 추론할 수 있다. 그러나 이러한 증가에도 불구하고 돌봄, 문화·체육 서비스업 종사자의 상용직 비 율은 50%에도 미치지 못한다. 맥락-패턴 분석 방법을 활용한 질적 연구 결과는 사회서비스 종사자의 고용 변화 양상을 보다 세밀하게 설명하며 실증분석 결과가 위와 같이 도 출된 원인을 일부 뒷받침한다. 첫째, 사회서비스 종사자의 근로 여건 변
화는 정부의 관련 사업 예산, 법률, 지침에 직접 영향을 받는 것으로 나타 났다. 이는 우리나라 사회서비스 일자리가 국가가 주도적으로 재정을 투 입하여 확충한 공공 서비스 영역에서 창출되는 특징을 지니기 때문이다. 장기요양서비스와 바우처로 제공되는 돌봄, 상담‧재활, 건강 지원 서비스 는 정부 예산에 따라 서비스 총량이 결정되기 때문에 서비스 단가 및 제 공시간에 대한 규정이 관련 분야 종사자의 고용 형태와 임금 수준을 결정 하는 구조가 형성되어 있다. 또 사회서비스 시장화 정책으로 제공기관 진 입 기준이 완화되면서 지역 내 서비스 공급 경쟁이 심화되는 양상은 종사 자의 근로시간과 임금에 영향을 미친다. 소규모 민간 영리 제공기관 난립 으로 종사자가 안정적으로 일할 수 있는 기관이 줄어들고, 이용자 나눠먹 기식 경쟁으로 서비스 제공자 1인당 이용자가 감소하고 있는 문제가 공 통적으로 나타나는 것이다. 이는 실증 분석 결과로 도출된 근로시간 감소 패턴과도 연결되는 부분이다. 예술강사 지원사업과 생활체육지도사배치 사업으로 확대된 문화‧체육 서비스업 종사자의 경우 한시적 일자리로 적 합하지 않은 성격을 지님에도 불구하고 재정 지원 일자리 사업으로 분류 되어 1년 단위 계약을 맺어야 하며, 낮은 시급이나 기본급을 적용받고, 각 종 법정 수당의 혜택에서도 제외된다는 점이 문제로 지적되었다. 둘째, 근로기준법 개정(주 52시간 근무제), 최저임금 인상 등 최근 근 로자 보호를 위한 일반 노동시장 정책은 일부 서비스 업종에 제한적 영향 을 미치고 있다. 저숙련, 저임금의 시간제 근로를 하는 돌봄서비스 종사 자가 직접 영향 받는 직군에 속한다. 두 가지 정책 영향에 대한 현장의 평 가는 양분된다. 최저임금 인상은 돌봄 직군 중에서도 시간당 임금이 가장 낮은 요양보호사의 임금을 전반적으로 높였다는 점에서 의미가 있으나 기존의 처우 개선비, 토요일 가산수당, 경력수당이 없어져 사실상 최저임 금 인상 효과를 내지 못하고 있다. 또 주 52시간 특례 제외와 휴게 시간
적용 등 돌봄서비스 종사자에 대한 근로기준법 개정은 근로시간을 감소 시키는 결과를 초래하여 최저임금 인상으로 인한 임금 상승 효과를 상쇄 하고 있다. 셋째, 종사자 직무 범위에 대한 불명확한 지침, 체계적 교육 훈련 체계 부재가 종사자의 근로 여건을 악화시킨다. 돌봄 종사자는 돌봄과 가사의 업무 경계가 모호하여 등록된 서비스 이외의 일을 하는 상황이 빈번하며 돌봄, 재활, 건강 지원 서비스는 통합적으로 제공되는 특성 때문에 종사 자 간 업무가 중복되고 충돌하는 일이 발생한다. 생활체육지도자는 시군 구 체육회의 행정 직원이 수행해야 할 업무를 지원하는 사례가 많다. 서 비스 현장에서 이러한 직무 혼란은 종사자 전문성을 희석시키고, 이는 서 비스 품질을 저하시키는 결과를 초래할 수밖에 없다. 전문성 향상을 위한 적절한 교육, 훈련 체계가 마련되어 있지 않다는 점도 공통의 문제로 지 적된다. 넷째, 2000년대 중반 이후 사회서비스 종사자의 고용 변화는 근로자성 을 획득하고 근로자의 권리를 요구하는 과정으로 나타난다. 사회서비스 종사자의 근로자성에 대한 인정은 근로 장소와 사용-종속 관계가 불분명 하고 시간제 근로 비중이 높은 돌봄, 문화 등 일부 서비스 업종에서 중요 한 쟁점으로 부각되고 있다. 질적 연구를 통해 파악한 사회서비스 종사자 고용은 업종과 무관하게 양적 측면의 성장은 있었다고 평가할 수 있으나 질적 측면에서 유의미한 긍정적 변화가 있었다고 단언하기는 힘들다. 생계유지를 위한 최소한의 근로시간 보장, 경력과 자격에 대한 적절한 임금 보상 체계 마련, 4대 보 험 적용을 통한 근로자 보호, 경력 개발을 위한 교육 지원 강화 등은 사회 서비스 종사자의 근로 여건 개선을 위해 공통으로 요구되고 있다. 동시에 양질의 일자리 마련을 위한 정책 접근은 업종별 특성을 고려하
여 이루어질 필요도 있음을 도출할 수 있었다. 이는 업종별 서비스 노동 시장을 구성하는 인적 특성과 사회서비스 종사자가 좋은 일자리를 어떻 게 정의하는가에 대한 인식 차를 확인함으로써 가능하다. 예컨대 임상심 리사, 예술강사와 같은 고학력 전문직 서비스 종사자는 전일제 정규직의 안정된 일자리를 원하지 않는다. 이들이 생각하는 좋은 일자리는 개인 시 간을 탄력적으로 쓰면서 최소 근로시간을 확보하여 생계유지를 위한 소 득을 보장받을 수 있는 일자리이다. 돌봄 종사자도 시간제 근로를 선호한 다는 점에서는 동일하나 근로시간의 확보와 동시에 현재 최저임금 수준 의 급여가 인상되는 것도 중요하게 생각하고 있다. 돌봄서비스에 대한 사 회의 인정과 인식 변화, 종사자로서의 인권 확보도 일자리의 질을 개선하 는 데 중요한 요인이다.
3. 정책 제언
양질의 사회서비스 일자리 마련을 위한 정책 과제는 업종별 노동시장 의 특성을 반영하여 다각도로 구상되어야 한다. 첫째, 양적 확대에 치중 되었던 사회서비스 일자리 정책의 패러다임을 질적 제고를 목표로 전환 하는 것이 필요하다. 이를 위해 정부 주도로 추진되는 일자리 사업에서 ‘양질의’ 일자리에 대한 정의를 새롭게 내려야 한다. 현 정부에서 ‘일자리 정책 5년 로드맵’에 따라 추진하는 사회서비스 일자리 34만 개 창출도 ‘양질의’ 일자리라는 전제를 달고 있으나 고용 창출 계획 규모가 큰 일자 리의 대부분은 사실상 저임금, 단기간 불안정 노동으로 분류되어 양질의 일자리로 평가하기 어렵다. 부처별, 사업별 산발적으로 흩어진 사회서비 스 일자리의 정책 관리 범위와 관리 주체를 명확히 하는 작업도 병행되어 야 한다.둘째, 사회서비스 노동시장의 특성을 반영한 제도 개선이 필요하다. 민 간 시장 활성화를 통해 확대된 사회서비스는 시간제 형태의 비정규직 근 로자가 증가하게 하는 결과를 초래하였다. 따라서 시간제 근로자가 노동 시장에서 완전한 보호를 받을 수 있도록 사회보험 지원을 확대하고 시간 제 정규직 정착을 유도하는 노력이 요구된다. 직접 서비스 제공 시간 외 의 근로시간에 대한 보상은 교통비, 활동 지원비 등 실비 성격의 수당을 추가하거나 신설하여 보전해 줄 필요가 있다. 셋째, 업종 및 업무 특성을 고려한 실효성 있는 처우 개선 대책이 마련 되어야 한다. 현 정부가 노동자 보호 대책으로 추진하는 최저임금 인상, 근로기준법 개정에 따른 주 52시간 근로제, 휴게 시간 부여 등은 일부 사 회서비스 노동 특성에는 맞지 않아 현장과의 괴리가 크다. 이는 종사자의 근로 환경과 근무 패턴을 고려하여 근무 유형에 따른 종사자 지원 방안이 세분할 필요가 있음을 시사한다. 근무 유형별 적정 근로시간을 보장하고 그에 따른 보상 체계를 설계하여야 한다. 더불어 힘든 육체노동을 수반하 는 종사자에 대한 보상 임금 도입을 서비스 단가 인상과 병행하여 검토할 필요가 있다. 넷째, 교육, 훈련 체계 강화와 경력 보상 체계 마련으로 직업적 비전이 있는 사회서비스 일자리를 육성해야 한다. 사회서비스 품질 전담 기구를 설립하여 종사자의 자격 관리 및 경력 개발을 체계적으로 지원하고, 고숙 련 노동자가 공공 영역의 사회서비스 시장에 머물러 있을 수 있도록 적절 한 승급 체계를 마련해야 한다. 마지막으로 사회서비스 종사자의 권익 보호를 위한 지원 센터를 설립 할 필요가 있다. 현재 광역지자체 단위로 설립하는 사회서비스원은 종사 자 처우 개선을 주요 설립 목적으로 한다는 점에서 종사자 지원 센터의 역할도 함께 수행할 수 있을 것이다. 이를 위해 고충 처리, 이용자 교육,
정서 지원 프로그램을 운영할 수 있는 전담 인력 확보가 중요할 것이다.
서 론
제1절 연구 배경 및 목적 제2절 연구 내용 및 방법
1
제1절 연구 배경 및 목적
정책 영역으로서의 사회서비스에 대한 논의가 본격화된 2000년대 중 반부터 ‘사회서비스 일자리’는 정부의 주요 정책 의제로 다루어졌다. 우 리나라 사회서비스 확대 논의가 일자리 창출을 위한 접근으로 시작되었 기 때문이다. 2004년 ‘일자리 창출 종합 대책’(관계 부처 합동, 2004. 2. 19.).을 시작으로, 2006년 ‘일자리 창출과 사회통합을 위한 국가 고용 전 략’(사람입국일자리위원회, 2006. 11.), 2010년 ‘사회서비스 육성 및 선 진화 방안’(관계 부처 합동, 2010. 5. 27.), 2013년 ‘고용률 70% 로드 맵’(관계 부처 합동, 2013. 6. 4.) 등 정부의 중장기 계획에서 사회서비스 는 고용 없는 성장 문제를 해결하기 위한 효율적인 정책 수단으로 활용되 었다. 현 정부도 2017년 수립된 ‘일자리 정책 5년 로드맵’(일자리위원회, 관계 부처 합동, 2017. 10. 18.)에 근거하여 2022년까지 양질의 사회서 비스 일자리 34만 개를 창출하는 것을 국정 과제로 추진하고 있다. 이와 같은 정책 추진은 양적 측면에서 사회서비스 일자리를 단기간에 확대하 는 가시적인 성과를 이뤘다. 핵심 사회서비스업으로 분류되는 보건업 및 사회복지서비스업의 취업자는 2018년 204만 6000명으로 2013년(156 만 6000명) 대비 48만 명이 증가하였고, 전 산업 대비 취업자 비율도 2013년 6.2%에서 2018년 7.6%로 증가하는 추세이다(통계청, 2019). 그러나 질적 측면에서 사회서비스 일자리에 대한 학계와 정책 현장의 평가는 대체로 부정적이다. 사회서비스 정책 논의가 시작된 후, 종사자의1
임금 수준, 근로시간, 사회보장, 근로 환경 등을 포괄하는 근로 여건의 열 악성에 대한 비판은 계속되어 왔다. 그리고 일자리 질에 대한 비판은 정 부가 추진해 온 사회서비스 발전 전략에 대한 비판과 맥을 함께한다(함선 유, 권현지, 2017; 양난주, 2016). 사회서비스 확대와 고용 창출을 목표 로 한 사회서비스 정책이 사회서비스 산업을 육성하는 시장화 방식을 통 해 추진되면서, 종사자 고용의 질에 부정적 영향을 미쳤다는 것이다. 사 회서비스 공급 수단으로 공급자가 아닌 이용자에게 재정을 지원하는 바 우처 방식을 도입하고, 사회서비스 시장에 진입하는 공급자의 기준을 낮 춰 다양한 공급 기관이 과열 경쟁하는 환경을 조성하면서 결과적으로 공 급 기관은 영세해지고 종사자는 저임금을 받게 되는 현상을 초래했다는 것이 주된 내용이다. 특히 이러한 비판은 사회서비스 정책의 핵심 영역이 라 할 수 있는 돌봄 사업과 전자바우처 사업에서 지속적으로 제기되었다 (이철선, 김재준, 민동세, 정숙희, 하태정, 2015; 이주환, 윤자영, 2015). 서비스 수가 체계에 의해 임금이 결정되는 서비스 공급 방식의 전환으로 돌봄서비스 종사자들 중 상당수가 시급제로 임금을 받게 되어 소득 안정 성이 떨어질 뿐 아니라 근무 연수에 따른 숙련도가 임금에 반영되지 못한 다는 것이다. 2016년 기준으로 돌봄 바우처 사업 종사자의 월평균 보수 는 85만 7000원에 불과하며, 수가시설 종사자의 연 보수 총액은 2028만 원으로 국고보조시설 종사자의 60% 수준에 머무른다(김유경 외, 2017). 저임금화와 함께 사회서비스업의 높은 노동 강도가 종사자의 신체적‧정신 적 건강을 악화시키고 이직률을 높인다는 비판도 나온다(김민주, 김남숙, 2014; 윤정향, 2013). 대인서비스의 특성이 있는 사회서비스는 서비스 제공 과정에서 종사자의 인권 침해 문제 또한 심각하게 나타나는데, 시설 종사자의 신체적 위험 경험률은 27%로 높은 편이다(김유경 외, 2017). 이에 정부는 사회서비스 일자리 질 제고를 위한 정책 노력을 병행하여
왔다. 2011년 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」 제정 및 사회복지사 등의 보수 수준 및 지급 실태에 관한 조사 의무화, 2013년 요 양보호사 처우 개선비 지급, 2017년 장기요양 종사자 장기근속 장려금 신설 등은 돌봄 영역과 사회복지시설 종사자의 처우 개선을 위한 최소한 의 정책 개선 노력이 반영된 결과로 볼 수 있다. 또한 사회서비스 분야 정 책 성과 지표에 사회서비스 고용 비중, 일자리 창출 개수 외에 사회복지 시설 인건비 인상률을 포함하여 중앙 차원의 일자리 질 관리를 위한 시도 도 한 것으로 보인다. 현 정부 들어서는 최저임금 인상, 근로기준법 개정 에 따른 노동시간 단축 등 전 사회적 근로 여건 개선 정책에 따라 사회서 비스 종사자의 처우 문제도 중요하게 다루고 있다. 특히 사회서비스원 설 립을 통한 국가의 사회서비스 종사자 직접 고용 방향은 사회서비스 공공 성 강화라는 국정 과제의 목적을 달성하기 위해 종사자 처우 개선이 반드 시 병행되어야 하는 정책 과업임을 명시한 것으로 볼 수 있다. 그러나 이러한 정책 노력에도 불구하고, 사회서비스 종사자 고용과 관 련한 그간의 논의는 돌봄을 중심으로 한 전통적 사회복지 영역에 치중됐 다는 한계가 있다. 사회서비스 영역이 돌봄, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화 등 광범위한 산업 영역을 포함하는 범위로 확장되었음에도 불구하 고, 비돌봄 영역 종사자의 고용 문제는 상대적으로 비중 있게 다루어지지 않은 것이다. 사회서비스 분야 고용 문제를 사회보장기본법에 근거한 광 의의 영역으로 확장한 연구가 일부 있으나(이시균, 황규성, 박세경 2013), 이 또한 일자리의 양적 확대를 위한 인력 수급 정책 틀 안에서 다 뤄지고 있다. 사회서비스 일자리 정책의 성과와 한계를 평가함에 있어 양 적으로는 보건·복지서비스업의 일자리 규모를 보면서 질적으로는 사회복 지시설이나 돌봄 종사자 임금 문제를 주로 거론해 온 방식은 사회서비스 영역의 광범위성과 영역 간, 영역 내의 이질성을 충분히 고려하지 않은
단편적 시각을 대변하는 것으로 볼 수 있다. 이에 사회서비스 종사자 처 우 개선을 위한 정부의 정책 또한 돌봄서비스 종사자 중심으로 논의되어 비돌봄 영역 서비스 종사자의 고용 취약성에 대한 관심도는 미미한 상황 이다. 물론 한국의 사회서비스가 사회적 돌봄(social care)을 제도화하는 과정으로 발전해 왔다는 태생적 특성을 간과할 수는 없다. 그러나 사회서 비스 일자리 정책의 내실화를 위해서는 서비스 영역의 광범위성과 다양 성을 고려해 좀 더 통합적이고 세밀하게 접근할 필요가 있다. 이러한 배경에서 이 연구는 사회서비스 업종별 노동시장의 특성과 다 양성을 고려하여 종사자의 근로 실태 및 고용 변화 양상을 종합적으로 진 단하는 것을 목적으로 한다. 이를 바탕으로 양질의 사회서비스 일자리 창 출을 위한 정책 방안을 모색하고자 한다.
제2절 연구 내용 및 방법
1. 연구 내용 및 범위
이 연구는 총 6장으로 구성되어 있다. 제1장 서론은 이 연구의 배경과 목적, 주요 연구 내용 및 방법을 개괄 적으로 소개한다. 제2장에서는 사회서비스 종사자의 개념과 범위에 대한 논의를 정리하고, 선행연구의 동향을 살펴본다. 또한 뉴스 기사를 활용한 텍스트 마이닝 분석을 통하여 사회서비스 고용 관련 쟁점이 어떻게 변화 하여 왔는지 살펴본다. 제3장에서는 사회서비스 일자리 정책 내용을 종 합적으로 살펴보고, 정책 추진 과정의 쟁점을 정리한다. 제4장과 제5장은 사회서비스 종사자 관점에서 고용 변화 양상을 심층적으로 분석한다. 먼저 제4장은 사회서비스 종사자의 고용 변화를 양적 측면과 질적 측면으 로 나누어 동태적으로 분석한다. 분석 대상 사회서비스 종사자의 범위는 사회서비스산업 특수분류 코드(SSISC: Social Service Industrial Special Code)의 8대 대분류를 따른다. 여기에는 종합 사회서비스업, 돌 봄서비스업, 상담‧재활서비스업, 건강 지원 서비스업, 교육 및 역량 개발 관련 사회서비스업, 문화·체육 관련 시설 이용 지원 서비스업, 사회참여 지원 서비스업, 사회서비스 관련 행정업이 포함된다. 양적 변화는 업종별 사업체 및 종사자 규모, 질적인 변화는 업종별 종사자의 임금, 근로시간, 고용 형태 등 근로 여건의 변화를 중심으로 분석한다. 제5장에서는 질적 연구를 통해 주요 사회서비스 분야 종사자의 노동 환경과 근로조건에 영 향을 미치는 맥락과 패턴을 업종 및 직업별로 분석하고, 해당 업종 종사 자의 일자리 질 제고를 위한 정책적 함의를 도출한다. 질적 연구에 포함 하는 사회서비스 종사자는 SSISC 대분류 중, 돌봄, 상담·재활, 건강 지 원, 문화·체육 등 4대 업종의 주요 종사자로 한정하였다. 업종별 질적 연 구 대상자는 2000년대 중반 이후 사회서비스 일자리 사업을 기반으로 지 속적인 국가 지원이 이루어지고, 국가 정책에 따른 일자리 창출 규모가 크며, 종사자 처우 개선 문제가 꾸준히 제기되는 종사자를 중심으로 선정 하였다. 제6장에서는 분석 결과를 요약하고 양질의 사회서비스 일자리 마련을 위한 정책 과제를 제시한다.
2. 연구 방법
이 연구의 수행을 위해 국내외 문헌 연구, 빅데이터 분석, 실증 분석, 질적 연구, 전문가 자문회의 등의 방법을 활용하였다. 장별 연구 방법을 정리하면 다음과 같다.첫째, 제2장과 제3장의 이론적 논의 및 선행연구, 사회서비스 일자리 정책의 변화와 사회서비스 노동시장 정책 논의를 정리하기 위해 관련 학 술 문헌 및 법령, 정책 자료를 검토했다. 또 시기별 사회서비스 고용 쟁점 분석을 위해 텍스트 마이닝 분석 기법인 토픽모델링 분석을 시도하였다. 둘째, 제4장의 사회서비스 종사자의 고용 변화 양상을 확인하기 위해 전국사업체조사(2007~2017년), 지역별고용조사(2008~2018년) 데이 터를 활용한 동태적 분석을 시도하였다. 각각의 데이터가 가진 변수의 한 계로 고용량은 전국사업체조사 데이터를 활용하였으며, 고용의 질은 지 역별고용조사 데이터를 활용하였다. 업종별 고용량 및 고용의 질을 분석 하기 위해 기술 통계, 시계열 분석을 활용하였으며, 사회서비스 정책 변 화가 사회서비스 노동시장에 미친 효과를 살펴보기 위해 정권별로 시기 를 나누어 고용량 및 고용의 질 차이를 분석하였다. 셋째, 제5장의 사회서비스 종사자 고용 변화 양상을 심층적으로 살펴 보기 위해 질적 연구의 한 방법인 ‘맥락-패턴 분석 방법’을 활용하였다. 맥락-패턴 분석은 생태 체계 관점에서 사회서비스 관련 법률과 정책 시점 을 기준으로 시간 흐름에 따른 고용 변화를 살펴볼 수 있는 질적 연구 방 법으로, 이 연구에서는 종사자 고용 변화의 맥락-패턴을 업종별, 업종 내 직군별로 구분하여 그 특성을 살펴보았다. 종사자 고용의 맥락은 거시 맥 락, 지역사회 맥락, 미시 맥락, 일의 맥락으로 구분하였으며, 맥락과 맥락 의 시간적 연결을 통한 고용 변화의 패턴을 탐색하였다. 질적 연구는 사 회서비스 기관장 및 실무 담당자, 종사자를 대상으로 하였으며 자료는 초 점집단면접과 일대일 심층 면담으로 수집했다. 마지막으로 제6장의 양질의 사회서비스 일자리 마련을 위한 정책 과 제 제시를 위해 전문가 자문회의를 진행하였다. 〔그림 1-2-1〕은 이 연구 의 체계, 주요 내용 및 연구 방법을 도식화한 것이다.
〔그림 1-2-1〕 연구 흐름도 연구 목적 사회서비스 종사자의 고용 실태 및 변화 양상을 업종 특성을 반영하여 종합적으로 진단하고, 양질의 사회서비스 일자리 정책 방안 모색.
▾
주요 연구 내용 연구 방법 주요 개념 및 선행연구 검토 개념 및 이론 검토, 선행연구 검토 문헌 분석 빅데이터 분석 사회서비스 고용 쟁점 분석 토픽모델링 분석 정책 분석 사회서비스 일자리 관련 정책 분석 정책 자료 분석 실증 분석 업종별 고용량 및 고용의 질 차이 분석 2차 자료 시계열 분석 (전국사업체조사, 지역별고용조사) 질적 연구 업종별 종사자 고용 변화의 맥락-패턴 분석 일대일 심층 면접FGI▾
정책 제언 양질의 사회서비스 일자리 마련을 위한 정책 과제 도출 전문가 자문회의주요 개념 및 기존 논의 검토
제1절 사회서비스 종사자의 개념 및 범주 제2절 선행연구 고찰 제3절 빅데이터를 활용한 사회서비스 고용 쟁점 분석2
제
장
제1절 사회서비스 종사자의 개념 및 범주
사회서비스 종사자의 개념이나 범주를 정의하기 위해서는 우선 사회서 비스의 개념을 분명히 할 필요가 있다. 사회서비스는 잘 알려져 있는 개 념이지만, 다수의 사회과학적 개념과 마찬가지로 다양한 정의와 범주로 사용되기 때문이다. 예컨대 영국에서 사회서비스는 1960~70년대까지만 해도 교육, 의료, 주거 등 사회정책의 서비스 영역 전체를 가리키는 용어 로 사용되었다(김보영, 2012). 이를 광의의 사회서비스 정의라고 한다면, 사회서비스를 ‘사회적 돌봄(social care)’을 가리키는 용어로 사용할 때 는 최협의의 사회서비스 개념이라고 할 수 있다. 그리고 영국이나 미국에 서 사용하는 ‘대인 사회서비스’ 혹은 ‘휴먼 서비스’ 개념의 사회서비스가 광의와 최협의 사이에 위치한 개념이라고 하겠다(윤영진 외, 2011). 사회서비스라는 용어 활용만큼이나 국내에서 사회서비스의 범위를 가 리키는 용어도 다양하게 정의하여 사용하고 있다. 우선 「사회보장기본 법」에서 사회서비스는 ‘국가·지방자치단체 및 민간 부문의 도움이 필요 한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분 야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향 상되도록 지원하는 제도’로 정의하고 있다(법 제3조의 4). 「사회적기업 육성법」은 사회서비스를 ‘교육, 보건, 사회복지, 환경 및 문화 분야의 서 비스, 그 밖에 이에 준하는 서비스로서 대통령령으로 정하는 분야의 서비2
스’라고 정의하고 있으며(법 제2조의 3), 대통령령으로 정하는 분야로는 ‘보육, 예술·관광 및 운동, 산림 보전 및 관리, 간병 및 가사 지원, 문화재 보존 또는 활용 관련, 청소 등 사업 시설 관리, 고용서비스, 기타(고용노 동부 장관이 정책심의회의 심의를 거쳐 인정하는 서비스)’를 포함하고 있 다(사회적기업 육성법 시행령 제3조). 한편 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」에서는 사회서비스를 ‘「사회복지사업법」 제2조 제4호 에 따른 사회복지서비스, 「보건의료기본법」 제3조 제2호에 따른 보건의 료서비스, 그 밖에 이에 준하는 서비스로서 대통령령으로 정하는 서비스’ 라고 정의하고 있다(법 제2조의 1). 이와 같이 각각의 법률이 제시하는 사회서비스의 범위는 다소 차이가 있다. 예컨대 교육서비스는 사회보장기본법과 사회적기업 육성법의 정의 에서는 사회서비스 범위에 포함되지만, 사회서비스 이용권법의 정의에서 는 포함된다고 보기 어렵다. 반면 문화재 보존이나 사업 시설 관리와 같 이 일반적으로 사회서비스의 정의에 포함되는 경우가 드문 영역을 사회 적기업 육성법은 사회서비스의 범위에 포함하고 있다. 이처럼 한국에서 사회서비스의 정의가 법률에 따라 상이한 것은 사회 서비스 일자리의 범위가 어디까지인지, 사회서비스 종사자의 고용 변화 를 살펴보기 위해 포함해야 할 영역이 무엇인지에 대한 혼란을 일으키게 한다. 남찬섭(2012)은 이와 같은 사회서비스 영역의 정의에 대한 혼란이 정책 목적에 초점을 두고 도입한 법률들이 서로 다른 정의를 시도한 때문 이라고 설명한다. 예컨대 참여정부에서는 일자리 창출을 목적으로 사회 서비스를 강조하였으며, 따라서 일자리 창출의 영역을 최대한 넓게 하고 자 그 범위를 넓혀 ‘공공서비스’에 가까운 개념으로 정의한 반면, 사회서 비스 이용권법은 돌봄서비스를 중심으로 한 바우처 사업을 염두에 둔 정 의를 했기에 상대적으로 그 범위가 좁게 나타났다는 것이다.
이와 같은 다양한 정의 중 사회서비스의 제공 주체, 대상, 분야, 목적, 수단을 포함하여 가장 체계적으로 정의한 것은 사회보장기본법이다. 사 회보장기본법에 따르면 사회서비스의 제공 주체는 ‘국가·지방자치단체 및 민간 부문’이며, 그 대상자는 ‘도움이 필요한 모든 국민’이다. 사회서 비스의 영역에는 ‘복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경’이 포함 되고, 서비스 수단은 ‘상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등’이며, 그 목적은 ‘국민의 삶의 질이 향상’되 는 것에 있다. 그렇다면 사회서비스 고용의 관점에서 사회서비스 산업 및 종사자의 범위는 실증적으로 어떻게 다루고 있을까? 이를 위해서는 사회서비스 통 계 생산 방식을 살펴볼 필요가 있다. 일반적으로 사회서비스 고용의 비중은 한국표준산업분류(KSIC: Korean Standard Industrial Classification)의 보건업 및 사회복지서 비스업(Q)을 기준으로 발표한다. 또한 국제 비교 시 사회서비스업의 취업 자 비중은 국제표준산업분류(ISIC: International Standard Industrial Classification)를 기준으로 전체 취업자 대비 공공 행정, 교육서비스, 보 건 및 사회복지서비스업 취업자 비중으로 발표된다. 사회서비스 수요·공급 실태 조사의 사업체 조사 결과는 KSIC를 기준 으로 사회서비스업을 제공할 개연성이 높은 산업을 부차 모집단으로 설 정하여, 사회서비스 산업 범위를 확장하여 발표한다(박세경 외, 2015). 부차 모집단으로 설정된 영역은 N(사업 시설 관리 및 사업 지원 서비스 업) 영역 일부, P(교육서비스업) 영역 일부, Q(보건업 및 사회복지서비스 업) 영역 일부, S(협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업) 영역 일부로 사회서비스 산업의 고용 실태를 좀 더 구체적으로 보여 준다는 장점이 있 다.
사회서비스 고용의 변화를 가장 세밀하게 볼 수 있는 방법은 사회서비 스산업 특수분류(SSISC: Social Service Industrial Special Code)를 활용하는 것이다. 보건복지부는 2013년 사회보장기본법상 사회서비스 산업에 속하는 사업을 KSIC에 연계하여 SSISC를 제정하였다. SSISC는 새로운 사회서비스 개발, 사회서비스 융·복합 등 혁신 및 수요자 중심의 사회서비스 산업 정책 수립을 위한 통계 기반 작업으로 구축되었으며(보 건복지부 사회서비스사업과, 2013. 11. 26.), 이를 활용하여 정부는 사회 서비스 인력 수급 전망을 발표한 바 있다(이시균, 황규성, 박세경, 2013). 〈표 2-1-1〉은 KSIC와 연계된 SSISC의 대분류 체계와 포괄 범위에 대 한 정의이다. SSISC는 사회서비스 산업을 8개 대분류, 15개 중분류, 44 개 소분류로 나누고 있다. 특수 분류가 의미 있는 이유는 사회보장기본법 상의 사회서비스 정의를 토대로 개발되어 사회서비스의 광범위성을 반영 하고 있기 때문이다. 8개 대분류에는 사회보장기본법에 명시된 복지, 보 건의료, 교육 등 7대 영역 중 공공 임대 등 산업 활동이 불가능한 주거 분 야를 제외한 6대 분야를 돌봄, 상담·재활 등 서비스 수단별로 구성하고, 다양한 사회서비스를 제공하는 사업체를 종합 사회서비스업, 기타 사회 서비스 관련 행정을 별도로 추가하였다. 구체적으로 종합 사회서비스업, 돌봄서비스업, 상담·재활서비스업, 건강 지원 서비스업, 교육 및 역량 개 발 관련 사회서비스업, 문화·체육 관련 시설 이용 지원 사회서비스업, 사 회참여 지원 서비스업, 사회서비스 관련 행정을 포함한다.
한국표준 산업분류 사회서비스산업 특수분류 대분류 포괄 범위(정의) Q, S 종합 사회서비스업 돌봄·재활·상담 등 사회서비스를 포괄적으로 제 공하는 복지시설·협회 등의 산업 활동 Q, S, N 돌봄서비스업 의료 관리가 필요한 노인·장애인 요양 보호 및 단 순 돌봄 대상자에 대한 가정·비거주·거주 시설 보 호 산업 활동 Q, P 상담․재활서비스업 상담서비스와 재활을 위한 의료서비스 또는 발달 재활서비스를 제공하는 산업 활동 Q 건강 지원 서비스업 재활서비스 외의 의료 등 보건서비스를 제공하는 산업 활동 P 교육 및 역량 개발 관련 사회서비스업 공교육을 통한 유아·청소년기의 신체·사회적 발 달 지원 및 평생교육·직장 교육 등을 통한 역량 개발 지원과 관련된 산업 활동 R 문화·체육 관련 시설 이용 지원 사회서비스업 문화·예술·체육 활동 관련 국공립 예술 단체, 미 술관, 박물관 등 관련 단체·시설 및 문화·예술·체 육 서비스와 관련된 산업 활동 N, Q, P, S, O 사회참여 지원 서비스업 피고용자를 파견하거나 중개·알선 등 고용 지원 서비스를 제공, 또는 직업재활 등을 통해 사회참 여를 지원하는 산업 활동 O 사회서비스 관련 행정 보건, 교육, 문화, 환경, 노동 등 사회서비스와 사 회보장 관련 관리 기능을 수행하는 기관과 관련된 산업 활동 〈표 2-1-1〉 사회서비스 산업의 대분류 및 포괄 범위 주: N은 사업 시설 관리, 사업 지원 및 임대 서비스업, O는 공공 행정, 국방 및 사회보장 행정, P는 교육서비스업, Q는 보건업 및 사회복지서비스업, R은 예술, 스포츠 및 여가 관련 서비스업, S 는 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업 자료: 보건복지부 사회서비스사업과. (2013. 11. 26.). ｢사회서비스산업 특수분류｣ 제정. 보건복지 부 보도자료를 참고하여 작성. http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_ MENU_ID=04&MENU_ID=0403&CONT_SEQ=294080&page=117에서 2019. 9. 9. 인 출.
이 연구에서 다루는 사회서비스 종사자의 범위는 기본적으로 사회보장 기본법에 기초한 SSISC 분류 체계를 활용하여 광범위하게 접근하되, 대 인서비스를 제공하는 종사자에게 초점을 맞춘다. 그러나 장별 연구 목적 과 분석가용 자료에 따라 종사자 범위는 유연하게 적용하였으며, 구체적 인 범위는 장별로 기술하였다. 〈표 2-1-2〉는 SSISC 분류 체계에 따른 사회서비스 산업별로 포함되는 주요 사회서비스 종사자 범위를 한국표준직업분류(KSCO: Korean Standard Classification of Occupations)의 소분류 및 세세분류 단위 의 직업과 연계하여 정리한 것으로 어떤 직업이 각 산업에 구체적으로 포 함되는지 확인할 수 있다. 두 개 이상의 업종에 해당할 수 있는 일부 직업 은 주된 분야의 업종으로 구분하였다. 예를 들면 간호사, 간호조무사는 보건의료 외 돌봄 업무도 동시에 수행하고 있으나 주업인 보건의료를 기 준으로 건강 지원 서비스업에 포함하였다. 이 중 사회서비스 관련 행정은 포괄 범위가 광범위하여 하나로 특정할 수 없는 다양한 직업을 포함하므 로 표에 구체적으로 제시하지 않았다.
사회서비스 산업 특수 분류 한국표준직업분류 소분류 기준 세세분류 기준 종합 사회서비스업 －사회복지 관련 종사자 －사회복지사 돌봄서비스업 －사회복지 관련 종사자 －유치원 교사 －돌봄 및 보건서비스 종사자 －가사 및 육아 도우미 －보육교사 －교사 교육 보조원 －유치원 교사 －보육 관련 시설 서비스 종사원 －요양보호사 －간병인 －노인 및 장애인 돌봄서비스 종사원 －산후조리 종사원 －가사 도우미 －육아 도우미, －그 외 돌봄 및 보건서비스 종사원 상담·재활서비스업 －치료·재활사 및 의료기사 －물리치료사, 작업치료사 －임상심리사 －언어재활사 －음악 및 미술치료사 －놀이 및 행동치료사 건강 지원 서비스업 －간호사 －영양사 －보건 의료 관련 종사자 －간호사 －보건교사 －조산사 －영양사 －간호조무사 교육 및 역량 개발 관련 사회서비스업 －학교 교사 －사회복지 관련 종사자 －특수교육 교사 －직업상담사 －상담 전문가 －청소년지도사 문화·체육 관련 시설 이용 지원 사회서비스업 －문리·기술‧ 및 예능 강사, －스포츠 및 레크리에이션 관련 전문가 －여가 서비스 종사자 －예술강사 －스포츠 강사 및 트레이너 －레크리에이션 전문가 －그 외 스포츠 및 레크리에이션 관련 전문가 －문화 관광 및 숲·자연환경 해설사 사회참여 지원 서비스업 －사회복지 관련 종사자 －직업상담사 사회서비스 관련 행정 - -〈표 2-1-2〉 사회서비스 산업별 주요 사회서비스 종사자 자료: 통계청. (2018). 제7차 개정 한국표준직업분류. 대전: 통계청. pp. 1-11의 내용을 참고하여 작성. http://www.moel.go.kr/common/downloadFile.do?file_seq=20180400179& bbs_seq=20180400090&bbs_id=LOCAL1에서 2019. 9. 9. 인출.
제2절 선행연구 고찰
1. 개요
이 절에서는 2007년 이후로 사회서비스산업 특수분류에 따른 업종별 사회서비스 종사자의 근로 환경 및 여건을 연구한 국내 연구물들을 중심 으로 국제노동기구(ILO: International Labour Organization), 유엔 유럽경제위원회(UNECE: United Nations Economic Commission for Europe), 그리고 유럽연합 통계국(Eurostat: European Statistical Office)이 제안한 일자리의 질개념을 적용하여 선행연구를 검토하였다.
일자리의 질 개념은 1999년 ILO가 ‘괜찮은 일자리(Decent work)’를 11개 차원으로 나누어 제시하면서 등장하게 되었다(통계개발원, 2011). 그 후 ILO와 UNECE 등을 중심으로 통일된 지표 체계를 마련할 필요가 대두됨에 따라 2005년 5월에 UNECE, ILO, Eurostat의 노동 통계 전문 가 그룹으로 구성된 태스크포스 팀에서 ILO의 ‘괜찮은 일자리’와 UNECE의 ‘일자리의 질(Quality of work)1)’을 바탕으로 7가지 차원의 개념 체계를 제안했다(통계개발원, 2011).
1) 영문으로 일자리의 질은 quality of employment 또는 quality of work로 혼용된다. ILO와 Eurostat은 quality of employment, UNECE는 quality of work로 일자리의 질을 표현한다.
ILO의 괜찮은 일자리1) UNECE의 일자리의 질2) UNECE, ILO, Eurostat 태스크포스 팀의 일자리의 질3) －고용 기회 －철폐되어야 할 노동 －적절한 수입과 생산적 노동 －적정한 노동시간 －고용 안정성 －일·가정의 양립 －고용 평등 －안전한 작업 환경 －사회보장 －사회적 대화 －경제 사회적 맥락 －고용 안전 및 윤리 －근로소득 및 급부 －근로시간 및 근로생활의 균형 －고용의 안정성 및 사회 적 보호 －사회적 대화 －고용의 안정성과 윤리성 －소득과 복지 혜택 －근로시간 및 일과 생활의 조화 －고용 보장과 사회적 보호 －사회적 대화 －기술 개발 및 교육·훈련 －직장 내 관계 및 직무 동기 〈표 2-2-1〉 일자리의 질 개념 체계 비교 주: ILO의 괜찮은 일자리와 UNECE의 일자리의 질 개념 체계의 하위 구성 요소에 관한 세부 사항 은 통계청. (2010). 「고용분야」 2010년 정기통계품질진단 연구용역 최종결과보고서. 대전: 통계청. pp. 167-168의 [표 4.4]와 [표 4.5]를 참고하기 바람. 자료: 1) 통계청. (2010). 「고용분야」 2010년 정기통계품질진단 연구용역 최종결과보고서. 대전: 통 계청. p. 167 [표 4.4] 항목 내용 발췌. 2) 통계청. (2010). 「고용분야」 2010년 정기통계품질진단 연구용역 최종결과보고서. 대전: 통계청. p. 168 [표 4.5] 항목 내용 발췌.
3) UNECE. (2013). Draft statistical framework for measuring quality of employment. 19th International Conference of Labour Statisticians, 2-11
October 2013, Conference paper.
https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents /meetingdocument/wcms_221642.pdf에서 2019. 9. 9. 인출. p. 12 Figure 1의 내 용을 참고하여 작성.
사회복지 분야의 연구 중 국내에서 UNECE, ILO, Eurostat이 제안한 일자리의 질 개념 체계를 활용하여 수행한 연구는 김민정, 김영우, 김아 래미, 김진석(2017)의 연구가 있다. 이들은 사회복지사업법에서 포괄하 는 사회복지 조직의 종사자에 대한 처우의 개념을 일자리의 질 개념을 적 용하여 확장시키고자 개념 체계별로 실태를 진단한 후 국내 상황에 맞게 수정된 개념 체계를 제안하였다. 이 절에서는 이들이 연구에 적용한 UNECE, ILO, Eurostat의 일자리의 질 개념 체계를 활용하여 사회서비 스 종사자의 근로 환경 및 여건 대한 기존의 논의들을 살펴보고자 한다.
〈표 2-2-2〉는 UNECE, ILO, Eurostat이 제안한 일자리의 질 개념 체계 와 구성 요소이며, 선행연구 검토 대상인 사회서비스 종사자는 〈표 2-2-3〉과 같다.
개념 체계 구성 요소
고용의 안전성과 윤리성 (Safety and ethics of
employment)
－고용의 안전성(Safety at work)
－아동노동과 강제 노동(Child labor and forced labor) －고용의 공정성(Fair treatment in employment) 소득과 복지 혜택
(Income and benefits from employment)
－고용에 따른 소득(Income)
－고용에 따른 복지 혜택(Non-wage pecuniary benefits)
근로시간 및 일과 생활의 균형 (Working hours and
balancing work and non-working life)
－근로시간(Working hour)
－근로시간 조정(Working time arrangement) －일과 생활의 균형(Balancing work and non-working life) 고용 보장과 사회적 보호
(Security of employment and social protection)
－고용 보장(Security of employment) －사회적 보호(Social Protection) 사회적 대화1) (Social dialogue) －사회적 대화(Social dialogue) －노사 관계 기술 개발 및 교육·훈련 (Skills development and
training)
－기술 개발 및 교육훈련(Skills development and training)
직장 내 관계 및 직무 동기 (Workplace relationship
and work motivation)
－직장 내 인간관계(Workplace relationship) －직무 동기(Work motivation) 〈표 2-2-2〉 선행연구 검토를 위한 일자리의 질 개념 체계와 구성 요소 주: 1) UNECE. (2013)는 ‘사회적 대화’에서 별도의 구성 요소를 제시하지는 않았음. ‘노사 관계’ 라는 구성 요소는 통계개발원(2011)의 내용을 참고하여 추가함. 자료: 개념 체계와 구성 요소는 다음의 자료들을 참고하여 작성함. －김민정, 김영우, 김아래미, 김진석. (2017). 사회복지 종사자 처우 개념의 확장: 일자리의 질 을 중심으로. 한국사회복지행정학회 2017년 춘계 학술대회, 서울: 한국사회복지행정학회. 353-374. p. 360의 〔그림1〕의 내용을 참고하여 작성. －통계개발원. (2011). (통계개발원 2010년 하반기) 연구보고서. Ⅰ. 대전: 통계개발원. p. 250의 〈표 4-4〉의 내용을 참고하여 작성.
－UNECE. (2013). Draft statistical framework for measuring quality of employment. 19th International Conference of Labour Statisticians, 2-11 October 2013,
Conference paper. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/meetingdocument/wcms_221642.pdf에서 2019. 9. 9. 인출. pp. 1 1-12의 내용을 참고하여 작성.
사회서비스산업 특수분류 선행연구 검토 대상 사회서비스 종사자 종합 사회서비스업 －사회복지사 돌봄서비스업 －보육교사 －유치원 교사 －아이돌보미 －요양보호사 －장애인활동지원사 －산모·신생아 건강관리사 상담‧재활서비스업 －상담 전문가 ∙ 임상심리사 ∙ 음악·미술‧ 놀이·행동치료사 －재활 전문가 ∙ 물리치료사 ∙ 작업치료사 ∙ 언어재활사 건강 지원 서비스업 －방문간호사 －보건교사 －영양사 －간호조무사 교육 및 역량 개발 관련 사회서비스업 －특수교육 교사 －청소년지도사 문화·체육 관련 시설 이용 지원 사회서비스업 －예술강사 －스포츠 강사 －생활체육지도자 사회참여 지원 서비스업 －직업상담사 사회서비스 관련 행정 ※ 검토 대상에서 제외 〈표 2-2-3〉 선행연구 검토 대상 사회서비스 종사자
2. 기존 연구에서의 사회서비스 종사자의 근로 환경 및 근로 여건
에 대한 논의
가. 고용의 안전성과 윤리성
일자리의 질 개념 체계에서 고용의 안전성과 윤리성은 근로 현장에서 근로자가 입을 수 있는 상해나 사망과 같은 신체상의 안전뿐만 아니라 정 신건강에 영향을 미칠 수 있는 위험 요인들을 고려한 안전성이 구성 요소 가 된다(UNECE, 2015). 또 아동노동, 강제 노동과 함께 직장 내에서의 인종, 장애, 성별로 인한 차별이나 괴롭힘 등에서의 공정한 대우(fairtreatment)가 하위 구성 요소로 포함된다(UNECE, 2013). 사회서비스산업 특수분류에 따른 업종들은 주로 대인서비스(human service)의 형태로 서비스를 제공하고 있다. 이러한 사회서비스 산업의 특성을 고려하면 고용의 안전성에서 사회서비스 종사자의 신체 안전은 서비스 이용자에 의한 폭력, 즉 클라이언트 폭력으로, 정신건강에 영향을 미칠 수 있는 문제는 서비스 제공 과정에서 발생하는 감정 노동이나 소진 을 중심으로 살펴볼 수 있다. 이 절의 검토 대상인 사회서비스 종사자 중에서 클라이언트 폭력에 관 한 연구는 주로 사회복지사를 중심으로 전개되어 왔으며 연구 방법 측면 에서 크게 두 가지로 나뉜다. 먼저 클라이언트 폭력 관련 연구 중 양적인 연구 방법을 통해 실증 분석을 시도한 연구들은 주로 클라이언트 폭력의 발생 실태를 밝혀 그 심각성을 환기하거나, 클라이언트 폭력이 종사자에 게 미치는 영향을 살펴보는 방식으로 진행되었다(김제선, 유재윤, 2012; 황보람, 강정희, 유은경, 윤기혁, 이진열, 2014). 클라이언트 폭력의 영향 력을 분석한 연구들은 종사자의 스트레스나 우울과 같은 정서적인 측면 뿐만 아니라 이직 의도, 직무 만족 등을 주요 결과 변수로 설정하여 그 영 향력을 검증하였다(김경호, 방희명, 2010; 박미은, 2007; 신준섭, 김윤 배, 2009). 반면 질적 연구 방법을 활용하여 클라이언트 폭력을 연구한 기존 문헌들은 양적인 접근 방법의 한계를 지적한다. 실제 종사자가 경험 한 피해 상황과 그 영향을 질적 연구를 통해 개별 사례들에 심층적으로 접근하여 그 의미를 밝힐 수 있어야 종사자의 클라이언트 폭력 피해를 방 지하고 도울 실질적인 개선 방안을 마련할 수 있다는 것이다(신은혜, 정 혜숙, 2018; 이재용, 이수천, 2018). 연구 방법 간에 차이는 있지만 사회복지사가 경험한 클라이언트 폭력 연구들에서 공통으로 지적하는 부분은 사회복지사의 업무 특성이다. 기
본적으로 사회복지사는 클라이언트가 겪을 수 있는 사회적 위험으로부터 그들을 보호하고, 반대로 사회를 보호하기 위해 때로는 클라이언트를 통 제해야 하는 이중적인 역할과 의무가 있다(김경호, 방희명, 2010). 또한 과거와 달리 서비스 제공의 패러다임 자체가 서비스 이용자와 지역사회 중심으로 변화되면서 좀 더 개방된 환경에서 다양한 욕구가 있는 서비스 이용자를 접하게 될 개연성이 커졌다(김경호, 방희명, 2010; 문영주, 2015; 박미은, 2007). 이에 따라 사회복지사는 클라이언트 폭력이라는 위험에 노출되기 쉬운데, 예컨대 가정 폭력이나 성폭력, 아동 학대 등과 같은 사례 개입 과정에서도 폭력이 발생할 가능성이 높은 상황에 놓인 이 용자들에게 서비스를 제공해야 하기 때문이다(문영주, 2015; 박미은, 신 희정, 2010). 요양보호사와 방문간호사가 경험한 클라이언트 폭력에 관한 국내의 연 구는 소수이기는 하지만, 사회복지사와 마찬가지로 클라이언트 폭력을 경험할 개연성이 크다는 연구 결과는 공통으로 나타난다(김희걸, 남혜경, 2017; 이인숙, 이광옥, 강희선, 박연환, 2012; 황보람, 강정희, 유은경, 윤기혁, 이진열, 2014; 황보람, 유은경, 2015). 기존의 연구들에서는 2012년의 노인장기요양보험제도의 도입과 2007년 맞춤형 방문 건강관 리 사업의 추진을 통해 서비스 이용자가 증가함에 따라 서비스 제공자가 직접 이용자를 방문하여 서비스를 제공하는 사례가 대폭 늘어날 수밖에 없었던 상황을 지적하고 있다(김희걸, 남혜경, 2017; 이인숙 외, 2012; 황보람 외, 2014; 황보람, 유은경, 2015). 또한 요양보호사와 방문간호사 가 제공하는 서비스를 이용하는 대상자들은 질환 등으로 인해 일상생활 을 영위할 수 있는 기능이 현저히 떨어져 서비스 제공자에게 의존적일 수 밖에 없고, 결국에는 장기간 대면하는 밀착된 관계를 유지하게 되는 특성 (황보람, 유은경, 2015)을 보인다. 이에 따라 요양보호사와 방문간호사
역시 사회복지사와 마찬가지로 폭력을 경험할 위험이 큰 근로 환경에 놓 이게 되는 것이다. 사회서비스 종사자 중 사회복지사와 요양보호사, 방문간호사를 제외한 나머지 사회서비스 종사자들을 대상으로 2007년 이후 국내에서 수행한 클라이언트 폭력에 관한 연구는 전무한 수준이다. 그러나 사회서비스 종 사자의 감정 노동과 소진에 관한 연구는 다수 발견되며, 주로 종사자의 직무 스트레스나 직무 만족, 이직 의도, 조직 몰입 등에 미치는 영향을 살 펴보는 방식으로 진행되었다. 실제 사회서비스 종사자 중 간호사, 물리 및 작업치료사, 스포츠 강사, 사회복지사, 유치원 교사, 보육교사는 감정 노동을 많이 수행하는 상위 30개 직업에 해당하는 것으로 분석하기도 하 였다(한상근, 2013. 4. 30.). 이를 감안하면 사회서비스 종사자의 감정 노동과 소진을 연구한 기존의 연구들은 이용자를 직접 대면하여 서비스 를 제공하는 사회서비스 종사자의 업무 특성에 대한 문제 인식을 상당 부 분 공유하는 것으로 해석된다. 다음으로 고용의 윤리성을 살펴보자. 고용의 질 개념 체계에서 고용의 윤리성에 해당하는 하위 구성 요소 중 아동노동은 우리나라 「근로기준 법」(제64조 제1호2))상 근로 가능 연령은 15세 이상이므로 적용이 가능 하지 않다. 또한 UNECE(2015)가 규정하는 강제 노동의 개념은 이민자 를 대상으로 하거나 인신매매 등을 통한 것이기 때문에 적용 가능하지 않 다(김민정 외, 2017). UNECE(2015)는 아동노동과 강제 노동 이외에 고용의 윤리성을 구성 하는 요소로 고용의 공정성을 언급하면서 이를 측정하는 하위 지표로 성 2) 제64조(최저 연령과 취직인허증) ①15세 미만인 자(「초·중등교육법」에 따른 중학교에 재 학 중인 18세 미만인 자를 포함한다)는 근로자로 사용하지 못한다. 다만 대통령령으로 정 하는 기준에 따라 고용노동부 장관이 발급한 취직인허증(就職認許證)을 지닌 자는 근로자 로 사용할 수 있다.〈개정 2010. 6. 4.>
