농정선진화를 위한 지방농업행정의 발전과제

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(1)연구자료 D255 | 2008. 12.. 농정선진화를 위한 지방농업행정의 발전과제.

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(3) i. 머 리 말. 선진사회로의 도약을 위해서는 농업부문의 선진화가 병행되어야 하며, 이 를 위해서는 지역의 농업 및 농촌문제 해결에 주도적인 역할을 하는 지방자치 단체의 적극적인 역할을 토대로 한 지방농정의 개선이 무엇보다도 필요하다. 특히 고령화와 농업인구의 감소 등 농촌 환경의 변화에 따라 지방농정 차원 에서의 적극적이고도 종합적인 대안마련의 필요성이 대두되고 있으며, 효율적 인 농정 집행을 위해서는 지방자치단체가 계획, 사업추진, 평가와 사업 조정 등 의 전반적인 과정에서의 역할 증대가 매우 중요하게 부각된다. 이러한 지방농정의 문제를 접근하기 위해서는 지역농업, 지역개발, 지방행 정 등 주요 구성부분에 대한 종합적 접근이 모색되어야 하는데 본 연구는 지방 행정 분야에서의 새로운 농정수요에 부응하기 위한 대안을 모색하고 있다. 지방행정 및 지방농정의 포괄 범위가 매우 광범위하여 분석대상 선정 및 대 안의 모색에 어려운 점이 많았을 것으로 생각되지만, 이 연구가 농업․농촌의 발전은 물론 지방화 시대의 선진 농정 구현을 위한 대안모색의 계기가 되기를 바라며, 특히 연구를 위해 많은 도움과 협조를 아끼지 않으신 각 분야의 전문가 여러분들과 연구진과 관계기관에 감사드린다.. 2008. 12. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

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(5) iii. 요. 약. 이 연구는 농촌 환경의 변화와 지방분권화의 추세에 따른 지방농정효율화 를 위한 종합적인 발전과제를 도출하기 위해 시작되었다. 이러한 지방농정 문 제를 접근하기 위해서는 지역농업, 지역개발, 지방행정 등 주요 구성 부분에 대 한 종합적 접근이 필요하며, 특히 지방행정분야에서의 서비스 수요분석과 이러 한 행정서비스 요구에 부응하기 위한 효율적 서비스 공급체계의 구축이 필요 하다. 이와 아울러 중앙과 지방의 역할분담, 지방농정의 체계와 역량, 추진과정 에서의 문제점 및 대안의 검토, 새로운 변화에 대응한 지방농정의 과제를 검토 할 필요가 있다. 이러한 취지에서 주요 연구내용은 지방농정의 환경변화와 지방분권, 지방농 정의 현황분석, 지방농정의 효율화방안 모색 등이다. 먼저 지방농정의 환경변화 에서는 전반적인 농정환경의 변화, 지방분권과 농정과의 관계, 외국의 농정분권 의 시사점을 제시한다. 지방농정의 현황분석에서는 지방농정의 기능을 정책과 정 측면에서 농정결정, 농정집행, 농정평가로 나누어 분석하고, 지방농정의 참 여자 분석, 지방농정의 수급과정분석, 중앙과 지방의 비용분담구조분석 등을 통 해 지방농정의 문제점을 도출한 후 지방농정의 효율화 방안을 모색한다. 농정분권에 관해서는 견해의 차이가 존재하는데 일반적으로 예산당국은 보 조금을 삭감하고 시장논리에 맡겨야 한다고 주장하는 반면, 농업관계자들은 더 많은 지원이 필요하다는 입장이다. 또한 농정 담당 중앙부서는 식량안보, 국토 보전기능 등을 내세워 중앙이 주도해야 한다고 주장하는 반면, 지방 정부나 농 민은 더 많은 분권화가 이루어져야 한다고 맞서고 있다. 그러나 일반적으로 지 방의 시각에서는 농정이야말로 가장 지방적인 정책분야라 할 수 있다. 따라서 이러한 양면성 때문에 농정을 어디까지 분권화하고 지방화할 것인가 하는 문 제는 결코 쉽지 않은 문제이다..

(6) iv 또한 농정의 분권화를 추진하는 문제에 있어서는 이해관계자들의 입장이 첨예하게 대립되고 있는 점도 고려되어야 한다. 최근의 추세는 EU의 경우, 1980년대 후반 이래의 개혁 과정에서 농정의 지역 주도성을 강조하면서 추진 체계를 분권화하고 있으며 LEADER 프로그램과 같은 새로운 상향식 농촌개발 수단을 도입하고 있고, 미국도 지역활성화 프로그램 같은 새로운 농촌개발프로 그램을 도입하고 있다. 결국 이러한 정부 역할의 축소, 중앙집권적 농정의 폐 해, 선진 각국의 농정의 전환 등으로 인해 농정은 기본적으로 지역의 자원과 고유성을 바탕으로 전개될 수밖에 없을 것이므로 지방농정의 중요성이 더울 부각될 것이라고 예측할 수 있다. 외국의 경우 다양한 분권화의 방향이 존재하지만 대체로 분권화의 유형은 중앙주도형이지만 국가의 지원을 감축하거나 분권을 하더라도 국가의 지원이 여전히 유지되는 혼합형이 주류이다. EU는 정부의 적절한 역할과 더불어 지방 의 참여와 분권화를 지속적으로 추진하고 있으며, 일본의 경우도 농정에 지역 주도성을 강조하고 있다. 이러한 추세에 비추어볼 때 농정분권화의 기본방향 및 주요전제는 국가위임사무의 폐지 및 자주예산의 대폭 이양, 농정의 통합적 정책체계로의 전환, 농촌의 자생력 강화 프로그램의 추진, 법체계의 정비 등으 로 요약된다. 특히 통합적 농정수행을 위해서는 중앙부처 차원에서 주관부서를 중심으로 관련 정책과 추진체계를 통합화하고 지방에서는 종합기획, 개발부서를 정비하 는 것이 필요할 것이며, 농촌의 자생력 향상을 지원하기 위한 인력개발, 기획력 증진 프로그램이 필요하며, 법체계 정비 측면에서는 국가위임사무 폐지, 재정 의 대폭 이양, 국가와 지방의 역할에 대한 명확한 구분에 의한 법정 수탁사무화 등이 필요하다. 지방농정의 현황을 정책과정에 따라 특성을 분석해보면 먼저 정책결정의 측면에서 지방자치제가 실시된 후 지방농정의 변화 정도는 농업인과 농정공무 원은 간의 인식의 차이가 있으며, 주요 특징으로는 중앙농정의 틀에 의한 운영,.

(7) v 예산 운영의 경직성, 단체장의 강한 영향력, 지방자치단체 간 자체농정 관심도 의 차이 등이 지적된다. 농정결정의 내용 측면에서는 자치입법기능의 경우 지방 농정관련 조례 제정이 미흡한 것으로 조사되었으며, 일부 자치단체의 경우 자치 행정권을 발동하여 농업관련 주민조직을 활성화 등을 통해 지역농업 발전에 기 여한 자치단체도 있지만, 대부분은 그렇지 못한 것으로 나타났다. 특히 작목회 를 새로 조직하거나, 농업학습단체(농촌지도자, 4-H연합회, 새마을 지도자협의 회)를 활성화, 민간 주도의 환경농업 추진위원회와 환경농업실천 농업인 조직 활성화 등을 통해 적극적으로 지방농정을 추진하고 있는 사례도 발견되었다. 농정집행 측면에서도 중앙농정 집행기능 중심의 지방농정이 펼쳐지고 있어 서 중앙농정의 집행에 따른 유사성, 자율사업의 중앙농정화 등의 특성을 보이 고 있고, 이러한 자체농정은 시․군이 처한 경제상황, 자치단체장의 의지, 농정 담당공무원의 소신, 농업인의 적극성 등에 좌우되는 것으로 조사되었다. 농정평가 측면에서는 실질적 평가가 별로 이루어지고 있지 않으며, 자체농 정에 대한 사업평가회도 농정결과에 대한 사례발표 정도로 그칠 뿐, 그 정책이 지방자치단체의 농업과 농촌발전에 대한 파급효과 등에 관한 전문적인 평가는 이루어지지 않고 있다. 지방의회에 의한 농정평가는 지방자치단체에 대한 행정 실적 감사와 예산결산 심의를 통한 일반적 평가가 대부분이며, 심도 있는 정책 평가는 구조적인 어려움이 있는 것으로 평가된다. 지방농정의 참여자로는 단체장, 지방의회, 지방농정공무원, 지역주민과 단 체 등이 있는데, 지방자치단체장은 지방농정결정의 핵심영향요인으로 단체장 의 정책의지가 매우 중요한 것으로 분석된다. 사례지역의 경우 단체장의 경력 만큼 농정의지나 관심도 다양했고 특히 지역산업현황이 가장 큰 영향을 미치 는 것으로 조사되었다. 따라서 단체장의 의지와 철학에 따라 지방농정의 발전 방향이 설정된다고 볼 수 있다. 지방의회의 경우 지역이기주의의 한계 등으로 인해 농정조례의 미흡 등 활 발한 활동을 하고 있지 못한 것으로 평가되며, 농정공무원의 경우 기획역량이.

(8) vi 미흡하고, 집행에 있어서 농정공무원은 단체장의 지시사항을 구체화하거나 농 민들의 중앙농정사업 신청을 예산에 반영하는 등 일반적으로 소극적인 역할에 머무르고 있다. 지역주민과 이익단체의 경우는 대체로 참여기회가 제한되어 있고 참여방식 도 간접 참여방식에 그치고 있으며 이익단체의 활동도 주로 중앙농정 중심으 로 운영되고 있다. 따라서 지방농정 효율화를 위해서는 지방자치단체, 농업기 술센터, 지역시험장, 농협 및 전문조합, 개별 농가 등 참여자 간 역할분담에 의 한 거버넌스 체계의 구축이 필요할 것으로 평가된다. 지방농정 수급 결정과정의 특성을 분석해 보면 먼저 수요 측정 측면에서 단 체장 중심의 농정문제 인식, 공식적 위원회의 구성 및 운영, 현장 위주의 의견 수렴, 행정주도 모임의 활성화, 전반적인 의견 수렴의 미흡 등이 특징으로 나타 나고 있다. 수요측정의 대상 및 방법도 농민 대표 위주의 의견수렴, 단순의견수 렴 위주의 수요측정, 계량화의 한계 등이 문제점으로 지적되며, 특히 농민들의 수요가 대부분 예산 지원이나 판로개척 등 수용하기 어렵거나 민원성 내용이 어서 측정 및 반영에는 상당한 한계가 있는 것이 현실이다. 지방농정수요에 대한 공급측면에서는 우선 농민수요에 대한 의견 반영에는 일정한 한계는 있지만 대체로 의견반영 정도는 상승하고 있으며, 주로 반영되 는 내용은 생산기반확충, 유통구조개선, 고령화에 대비한 농업복지개선 등이 주된 내용인 것으로 파악된다. 특히 단체장의 출신 경력과 농정 추진 및 반영의 관계를 살펴보면 지역산업에서 농업이 차지하는 비중이 가장 큰 영향력을 행 사하고 있으며, 해당지역에서 도 및 군의 의회나 농협 등 농업과 직․간접으로 연관되는 직종의 경력을 가진 단체장은 어느 정도 농정에 관심을 보이고 있지 만 그밖에 농업의 중요성 인식, 평가기능, 농정결정권자 등에서는 지역 간 차이 는 거의 없는 것으로 분석된다. 중앙정부의 지방자치단체 의견 수렴은 매우 미흡한 것으로 나타나 여전히 중앙정부 주도의 농정이 이루어지고 있다고 평가할 수 있으며, 이러한 내용은.

(9) vii 지방과 중앙의 비용분담 구조에서도 나타나고 있다. 사업비의 원천은 대체로 농림부, 농진청 등의 지원을 받는 국비사업과 도의 지원을 받는 도 사업, 그리 고 자체 시군비를 조달하여 시행하는 자체사업 등이 있으나, 사례지역의 경우 사업비의 비중은 지역별로 다양하지만 시군비의 비중이 높은 것으로 나타났다. 그러나 상당수의 사업이 대응자금으로 이루어지고 있다는 점과 농민과 공 무원이 체감하는 비중은 국비의 비중이 가장 높은 것으로 조사되었다. 면담결 과, 농민들의 경우 농림부, 농진청, 도․시의 사업예산 비중은 물론 재원을 모 르고 있어서 지방자치단체가 오해를 받고 있는 부분이 많은 것으로 평가되며, 특히 대상자 선정에 있어서 재량권의 소재나 활용부분에 대한 이해가 없는 것 으로 분석된다. 따라서 이러한 부분에 대한 설명이나 적극적인 문제 제기가 이 루어져 지방농정에 대한 지방자치단체와 농민들의 공감대 형성을 통한 중앙집 권식 농정에 대한 개혁이 이루어져야 할 것으로 평가된다. 한편 국가균형발전위원회 사업의 경우 재정력이 떨어지는 자치단체의 경우 는 예산을 지원받기 어렵고 재정력이 높은 자치단체의 경우 농업관련 기본적 인 시설에 투자가 잘 되어 있어 예산을 잘 받을 수 있다는 문제점이 지적되었 다. 국고보조금 사업의 경우는 중앙 부처에서 사업비 비율을 정해서 사업여부 를 묻기 때문에 사업하기를 원하는 경우 비율에 대한 선택 및 협의 없이 지침 에 따라야 사업비를 받을 수 있다는 문제점이 있다. 지방농정의 효율화를 위해서 우선 지방농정의 현황 및 문제점이 분석되어 야 할 것이다. 먼저 지방농정결정체계의 문제점으로는 정부주도 농정의 한계, 지방농정의 합리적 결정방식 부재, 지방자치단체 의견수렴과정 제도화 미흡, 자치단체장의 절대권력화 등이 지적되며, 정책집행체계상의 문제점으로는 농 정집행의 종합․조정체계 부재, 읍․면 기능의 약화, 지방농정의 농촌지도사업 축소와 형식성, 광역자치단체의 협조부족, 농정 관련 기구와의 관계 미흡 등이 한계로 인식되고 있다. 정책평가 체계상의 문제점으로는 지방자치단체의 농정 평가기능 부재, 상급 부서의 과다한 감사 등이 지적되고 있다..

(10) viii 지방의회의 경우 농정과 관련하여 입법기능 미약, 집행기관 견제기능의 미 약, 농정평가기능의 미약과 지방의원의 지역이기주의 등으로 인한 한계가 있으 며, 정치적 영향과 농민의식 측면에서는 정책에 대한 장기적 접근이 미흡하고 농민의식 측면에서는 농민들의 요구와 농정의 불일치, 농민들의 과도한 요구, 경영의식 부재, 지역특화 농업의 부재와 주민자치제의 미비 등이 문제점으로 지적되고 있다. 지방농정의 효율화를 위해서는 무엇보다도 중앙정부 주도의 사업추진 방식 의 변화가 필요하며, 이를 위해서는 중앙농정 입법과정에의 자치단체의 참여를 제도화할 필요가 있다. 자체농정의 확대를 위해서는 자체사업 수행을 위한 T/F 팀의 운영을 활성화하는 등 조직과 기능을 정비해야 하며, 자율사업의 비 중 확대 및 스타농업인의 육성, 특화 브랜드의 개발, 지역농업의 조직화, 대농 과 소농 지원의 균형 등이 필요하다. 아울러 중앙 부처 사업의 지역단위 조정 기능 강화, 자율적 예산편성 범위 확대, 중앙정부의 각 부처로부터 위임되는 사 업의 통합집행, 포괄보조금제도의 검토, 사업시행의 융통성과 농정자금 배분권 한의 부여가 이루어져야 할 것이다. 농정인프라 강화 측면에서는 지방자치단체 공무원의 사업추진 역량 강화, 광역 적 지역 연계 강화, 광역자치단체의 단순 전달기능생략, 농정기획 및 평가기능 강 화 및 지원, 농업생산기반시설 투자의 지속․강화, 읍․면의 농정기능 보완 등이 검토되어야 한다. 이와 더불어 농정조직의 개편도 추진되어야 하는데 이를 위해서 는 먼저 농정과와 농업기술센터 간 업무 구분, 연구개발조직과 기술보급 조직의 재 편, 매칭 펀드 및 보조금 방식 등 재정지원방식의 개선 등이 이루어져야 한다. 농정의 참여확대를 위해서는 지방자치단체 차원의 거버넌스의 실질적 작동 체계 구축, 지방농정결정 협의체 구축, 주민의견 발의 및 청취의 제도화, 전문 가의 적절한 활용, 사업결정과정의 공개 등이 필요하며, 지방의회 농정기능의 활성화를 위한 농정자문기구의 설치, 농정집행에 대한 평가와 견제기능 강화, 농림상임위원회 설치의 제도화 등이 검토될 필요가 있다..

(11) ix. ABSTRACT. Improvement for decentralization and Local Agricultural management in the field of Local Public Administration. The purpose of this study is to find out comprehensive tasks for the development of local agricultural administration, according to the trend of localization and decentralization. In this context, we need to deeply consider the development of local agriculture, rural development and local public administration at the same time. Especially it is necessary to analyze the process of demand and supply for the agricultural policy and service delivery system to meet that kind of demand from farmers other related agricultural participants. To achieve this research goals, we confined our main topic to the change of circumstances in the field of local agricultural administration, the significant flow of localization, the evaluation for operating of local agricultural administration especially focused on three lower-level local government such as Suncheon city of Jeonam Province, Gochang County of Jeonbuk province and Chungyang county of Chungnam province. Korean government and all other advanced countries have vested more powers with the local government to extend local government's autonomy in every part of local policy. Localization of agricultural administration is an institutional support from the central government to endow local government with an autonomy in deciding local agricultural policy under the given fiscal conditions. Local agricultural administration have made considerable contribution to the development of agriculture and rural life, and local councils have checked the local government to some extent. Despite of good effects from that kind of endeavor, several behavioral and institutional problems should be solved in accordance with the rapid change of local agricultural administration.

(12) x conditions. In this context, this study analyzes firstly the features of decision making process in agricultural policy after the advent of decentralization in Korea. We define a agricultural policy process as a dynamic interdependent process consisted of agricultural policy making, agricultural policy implementation and agricultural policy evaluation. In order to have an advanced agricultural policy system, we have attempted to approach three aspects of local agricultural policy system: local agricultural administration entity, local council, and other participants. The result of analysis suggests some needed devices for the development of local agricultural administration as follows: giving local government more policy initiatives in agricultural policy making and agricultural policy implementation process, endowing more opportunities to participate in decision making process lead by central government, supplementing planning ability of local government officials, and restructuring agricultural administration organizations The main findings in the aspect of local council are as follows: lacking in specialties of local councils' audit mainly because of the limited specialty of local council members, lacking in enactment and repeal of local ordinance, lacking in inspection and investigation of local administration, operation of committees, political activities for citizens. The tasks we derived from the study to achieve policy objectives are as follows: enhancing supporting system for the local council members, reinvigoration of handling the civil affairs, extension for introduction and deliberation of local ordinance, increasing information disclosure, revitalizing participation of citizens, intensifying evaluation activities of civil societies. Researchers: Soon-Gwan Chung, Seonil Cho Research period: 2007.12-2008.3 E-mail address: chung@sunchon.ac.kr.

(13) xi. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구 필요성 ································································································· 1 2. 연구 목적 ····································································································· 2 3. 연구의 주요내용 ························································································· 3 4. 연구의 범위와 방법 ···················································································· 3. 제2장 지방농정의 환경변화와 지방분권 1. 지방농정 환경의 변화 ················································································ 5 2. 지방분권과 농정 ······················································································· 18. 제3장 지방농업행정의 현황분석 1. 지방농정의 기능수행 ················································································ 37 2. 지방농업행정의 참여자 ·········································································· 43 3. 지방농업행정의 수급과정 분석 ······························································· 48 4. 지방과 중앙의 비용분담 구조 ································································· 54. 제4장 지방농업행정의 효율화 방안 1. 지방농업행정의 현황 및 문제점 ····························································· 71 2. 지방농업행정 효율화 방안 ······································································ 90. 참고 문헌 ·········································································································· 115.

(14) xii. 표 차 례. 제2장 표 2-1. 농업인구 ··························································································· 11 표 2-2. 국민경제에서 차지하는 농업의 위상변화 ····································· 12 표 2-3. 농림업 품목별 생산액과 구성비 ···················································· 12 표 2-4. 연령별 농가규모 ·············································································· 15 제3장 표 3-1. 농정과정과 분석초점 ······································································· 48 표 3-2. 2008년 예산구조현황 ······································································ 55 표 3-3. 낙후지역 자립기반 조성사업 예산내역 ········································· 56 표 3-4. 2007년 농산어촌형 RIS 구축 사업 예산내역 ······························ 59 표 3-5. 지역경제 활성화 사업 세부과제별 예산 내역 ····························· 61 표 3-6. 2008년 국가균형발전위원회 예산 ·················································· 62 표 3-7. 순천시 국고보조금 사업현황 ·························································· 63 표 3-8. 고창군 국고보조금사업 현황 ·························································· 64 표 3-9. 청양군 국고보조금 ·········································································· 64 표 3-10. 청양군 국고보조금 사업 현황 ························································ 65 표 3-11. 순천시 국고보조금 사업 현황 ························································ 66 표 3-12. 고창군 국고보조금 사업 현황 ························································ 68 제4장 표 4-1. 농촌지도 조직체계의 변천 ····························································· 80 표 4-2. 지방화 이전과 이후 농업기술센터의 변화 ··································· 80 표 4-3. 도별 행정과 지도업무의 통합현황 ················································ 82.

(15) xiii 표 4-4. 통합 유형별 업무 추진실태 ····························································· 82 표 4-5. 농업기술센터 인원현황 ··································································· 107 표 4-6. 농민현황 ··························································································· 108.

(16) xiv. 그 림 차 례. 제4장 그림 4-1. 순천 농업기술센터 조직도(통합형) ············································ 106 그림 4-2. 고창군 농업진흥과 조직도(분리형) ············································ 107 그림 4-3. 청양군 농림정책과 조직도(분리형) ············································ 107.

(17) 1. 제. 서. 1. 장. 론. 1. 연구 필요성. ○ 선진사회로의 도약을 위해서는 농업부문의 선진화도 병행 되어야 함 - 이를 위해서는 농업 및 농촌문제가 해결되어야 하고 이러한 문제의 해결 은 지방자치단체의 적극적인 역할의 증대와 지방농정의 개선으로 가능함. - 특히, 농정의 대상이 복지, 식품, 환경 등으로 확대되고 있는 추세에 맞추 어 농정의 수요분석과 아울러 공급방법 등에 대한 검토가 면밀히 이루어 져야 함. - 또한, 효율적 농정 집행을 위해서는 지방자치단체가 계획, 사업추진, 평 가와 사업 조정 등의 전반적인 과정에서의 역할 증대가 긴요함. ○ 농촌 환경의 변화에 따라 적극적이고도 종합적인 대안마련의 필요성이 대 두됨. - 대도시로의 기능 집적이 강화되어 농촌의 경제활동 위축 가능성이 크며,.

(18) 2 읍 단위 이하 농촌 중심도시의 기능이 약화되고 있음 - 1시간 이내 자동차 주행 거리 내의 광역생활권 보편화되고, 노령화, 라이 프 스타일 변화 등으로 농촌으로의 이주민 및 내방객이 증가하고 있음. - 대도시 주변에서의 별장․주말농원 소유자 증가, 원격지 농촌으로의 농 촌관광객 증가 - 교통 통신의 발달에 따라 농촌의 거주지 및 산업 활동 수요 강화 ○ 지방농정의 문제를 접근하기 위해서는 지역농업, 지역개발, 지방행정 등 주 요 구성부분에 대한 종합적 접근이 필요함. - 특히 지방행정분야에서의 서비스 수요분석과 이러한 행정서비스 요구에 부응하기 위한 효율적 서비스 공급체계의 구축이 농업선진화의 기반이 라고 볼 수 있음. - 이와 아울러 중앙과 지방의 역할분담, 지방농정의 체계와 역량, 추진과정 에서의 문제, 새로운 변화에 대응한 도전과제를 충분히 검토할 필요가 있음.. 2. 연구 목적. ○ 지방행정의 시각에서 지방 농정활동을 분석하여 종합적인 발전과제를 도출 의 기초자료로 제공함. ○ 지방분권화와 농정효율화의 시각에서 농정의 과제와 대안을 마련함 ○ 지방농정의 발전을 위한 지방행정의 문제와 발전과제를 제시함..

(19) 3. 3. 연구의 주요내용. ○ 지방농정의 환경변화와 지방분권 - 농정환경의 변화 - 지방분권과 농정 - 외국의 농정분권 ○ 지방농정의 현황분석 - 지방농정의 기능(농정결정, 농정집행, 농정평가) 분석 - 지방농정의 참여자 분석 - 지방농정의 수급분석 - 중앙과 지방의 비용분담구조분석 ○ 지방농정의 효율화 방안 - 지방농정의 문제점 분석 - 지방자치단체의 역할 증대방안. 4. 연구의 범위와 방법. ○ 연구는 참여기관이 모두 같은 표본지구(3개 시 또는 군 정도)를 대상으로 연구를 하되 농업기술센터의 행정직화 여부 등 농정에 대한 다양한 사례를 보여주는 시 또는 군을 선택하여 진행함..

(20) 4 ○ 본 연구는 문헌 및 자료 분석, 중간보고, 결과세미나 전문가 간담회 및 연구 진 토론 등을 통해서 진행됨. - 농정발전 대안 마련을 위해서는 먼저 국․내외의 논문, 연구보고서, 정책 보고서, 법령 등 문헌․자료․통계 등을 수집․분석함. ○ 특히, 문제점 분석과 진단을 위해서 세미나와 자문과정을 통해 전문가들의 의견을 적극 수렴하여 합리적인 대안작성의 기초를 마련함. - 아울러 워크샵 등 관련 전문가들과의 심층면담을 병행하여 대안 마련을 모색하고, 연구자문팀의 도움을 받아 연구진 회의를 수시로 개최하여 내 용을 보완함. ○ 효과적 연구추진을 위해 연구 참여자 간 연구협의회를 운영함 - 이러한 과정을 통해 도출된 대안에 대해서는 중간보고와 세미나 등 관련 전문가의 자문과 검토를 통해 최종안을 마련함..

(21) 5. 제. 2. 장. 지방농정의 환경변화와 지방분권. 1. 지방농정 환경의 변화. 가. 거시환경의 변화 1) 국제무역환경의 변화 ○ 환경보호 강화 - 지구환경변화/기후변화협약/생물다양성 및 유전자원 보존활용/생명공학 안정성/농축산물 안정성 및 유해화학물질 관리/지식재산권 등에 대한 협 약 체결 등 초국경적 환경보호의 역할이 증대 될 것으로 보임 - 국제적 범위의 규범정립에 대한 요구가 지속적으로 증대될 것으로 예상 돼 WTO등 통상규범상 친환경/인체무해 상품에 대한 규율 및 인식이 강 화될 것임..

(22) 6 ○ 국제기구의 기능 강화 - WTO/DDA 농업협상으로 외국 농산물 수입이 증가하고 중국의 WTO 가 입 및 시장개방의 지속적인 확대로 우리나라 농산물의 무역수지가 악화 될 것으로 예상됨 - FTA/WTO/DDA등 국제적 범위의 무역규범이 등장하고 148개국이 WTO 에 가입되어 있으며, 이러한 국제기구의 기능이 강화되고 있음. ○ UR 협상과 그 결과로 탄생한 WTO의 규정 - 가격지지에 의한 생산과 무역에의 왜곡효과 제거와 자유무역을 지향함. - 정책전환에 따른 충격을 완화하기 위해 생산과 연계되지 않은 소득보조 등은 허용함. ○ 세계 곡물수요 증가와 가격 폭등 - 2000년 이후 세계 곡물 및 대두 생산이 소비를 하회하는 현상이 계속되 면서 재고량이 급격히 감소하고 있음. - 곡물재고율은 2000년 30.4%에서 2007년 15.0%로 격감(USDA, 2007,9). - 곡물가격이 급등하는 현상이 계속되고 있으며, 이와 같은 가격의 상승기 조는 향후 10년 이상 계속될 것으로 전망됨(OECD/FAO, 2007, 7) - 최근 중국, 인도, 러시아 등의 국가가 급속한 경제 성장을 하고 바이오에 너지가 각광을 받게 되면서 세계 곡물시장이 변화하고 있음. - 5대 곡물(쌀, 밀, 옥수수, 보리, 대두) 중에서 사료/에너지 곡물(옥수수, 보 리, 대두), 특히 옥수수와 대두는 수급불안 요인을 안고 있음. - 최근의 식량위기에 대한 우려는 세계 최대 옥수수 수출국인 미국이 바이 오 에탄올 생산을 적극 추진하면서 세계시장의 옥수수 가격이 급등한 데 서 비롯됨. - 곡물가격 급등 요인은 기상이변 등에 의한 호주를 비롯한 미국, 러시아, EU등에서의 국지적인 생산감소와 중국, 인도 등 개도국의 경제성장에 따른 수요증가에 의한 것임. 또한 최근 바이오연료용(에탄올, 디젤) 수.

(23) 7 요의 대폭적인 증가도 새로운 변수임. - 종래의 세계 곡물수급 불안은 기상이변 등에 의한 생산감소에 따른 일시 적인 현상이었으나, 최근의 현상은 수요증가에 따른 ‘구조적인 부족시대’ 로 전환되고 있으며, 이러한 세계 곡물수급의 변화가 각국의 농업이나 정책에 영향을 미치게 됨. ○ 바이오에너지 생산 증가와 미국의 곡물수출 감소 - 석유가격이 폭등하는 동시에, 지구온난화 문제가 국제적으로 대두됨에 따라 미국, EU, 브라질, 중국 등에서 곡물 등을 원료로 하는 바이오연료 생산이 증가하고 있음. - 특히 미국에서 바이오에탄올용 옥수수 수요가 2005년 4,100만 톤(생산량 의 14%)에서 2007년 8,640만 톤(동 27%)으로 급증하고 있으며, 이로 인 해 2007년부터는 옥수수의 에탄올용 수요가 수출을 능가하여 수출이 감 소 할 것으로 전망하고 있음. - 미국에서 옥수수 수출이 감소하면, 옥수수 국제가격이 상승하게 되고, 이 에 연동되어 대두 가격도 상승하는 구도가 계속 되고 있으며, 향후 곡물 확보를 위한 쟁탈전이 치열해지는 등 소위 ‘바이오연료 쇼크’에 대한 대 책을 마련할 필요성이 높아지고 있음. ○ 선진국 농정의 전환 - 가격지지를 농업보호와 소득 정책의 주요 수단으로 삼았던 선진 각국은 직접지불에 의한 소득보조(직접지불제)로 정책을 전환함. - 품목별 기준으로 시행했던 직접지불을 농가단위로 통합해서 지불하는 방 향으로 전환해 가고 있음(박동규 외 2005; 서종혁 외, 1995) - 생산과 연계하지 않은 직접지불제는 과거의 면적이나 단수를 기준으로 하기 때문에 가격불안정에 따른 경영위험을 증대시킬 수 있으며, 이에 대해서는 농작물보험, 농업소득안정계정과 같은 위험관리 프로그램을 강화해 가고 있음(오내원 외, 2001; 박성재 외, 2005; 최경환, 2006)..

(24) 8 ○ 고부가가치 농업으로의 전환 필요성 - 이러한 국제기구의 강화에 따라 저가농산물의 가격경쟁력을 하락시킬 것 이므로 고부가가치 농업으로의 전환이 필요함. - 따라서 경쟁력 위주로 집중 지원할 필요가 있고 농산업 체질개선과 새로 운 시장개척의 기회로 작용할 수 있음 ○ 농촌정책의 비중 증대와 범위 확대 - UR 이후 농정변화의 큰 특징 중의 하나는 농촌정책의 비중이 커지고 차 츰 그 범위가 넓어지고 있는 점임. - 과거에는 농업을 산업적 관점에서만 보았으나 환경과 생태, 농촌 어메니 티 등 농업․농촌의 다원적 기능에 대한 시각으로 인식이 확산되고 있음. - 농촌지역 인프라에 대한 하드웨어적 투자는 물론 농촌지역의 리더와 혁 신 지속을 위한 시스템 구축을 위한 지원 등 다양한 각도에서 농촌정책 을 강화해 가고 있음(송미령 외, 2005; 박시현 외, 2006).. 2) 환경에 대한 관심 및 웰빙 트렌드의 확산 ○ 환경보존 및 친환경농법 강화 - 지구온난화현상, 각종 기상 이변 등으로 인한 환경 피해가 발생하고 이에 대한 보상요구가 증대됨 - 따라서 친환경 농법에 대한 개발 및 보급의 비중을 높여야 하며 농촌의 중요성의 하나로 환경보존의 역할을 부각시키는 홍보 전략도 필요함 ○ 지구온난화 문제의 대두 - 지구온난화에 대응하여 농림업분야에서의 지구온난화 방지대책이나 지 구온난화 진행으로 인해 우려되는 농립업에 대한 영향에 대응하기 위한 대책 수립의 필요성이 높아지고 있음. - 기온이 상승하면 농작물 생산 감소, 재배적지 이동, 농산물 생산비 상승.

(25) 9 등에 영향을 미치게 된다. 기온이 1.5~2.5℃ 상승하면 동물과 식물의 20~30% 정도가 멸종 위험성에 직면하게 된다는 우려도 있다. 또 중위도 지역과 저위도 지역에서 물 부족 문제가 심각하게 발생함. - 농업부문도 지구온난화 문제에 대응하여 메탄과 이산화질소의 발생을 억 제하는 온실가스 방지대책을 비롯하여, 기후온난화의 영향을 완화하거나 회피하기 위한 적응대책을 수립하기 위한 조사연구나 기술개발 등이 장 기적으로 농정의 중요 과제로 대두되고 있음. ○ 기상이변 및 가축질병 등 빈발 - 지구온난화 문제와 관련하여, 세계적인 기상이변, 물 부족, 가축질병(광 우병(BSE), 구제역, 조류 인플루엔자) 빈발 등 지구촌 규모의 이변이 확 산되고 있으며, 이것이 식량수급에 민감하게 영향을 미치고 있음. - 2006년 엘리뇨에 이어서 2007년은 라니냐가 발생한 해로서, 호주의 2006 년 기록적인 한발과 2007년의 홍수피해 확대, 미국 남서부지역에서의 한 발, 유럽 북서부 지역에서 냉해와 남동부지역에서 고온, 중국 남부지역에 서 홍수, 동북지역에서 한발 등 기상이변이 속출하고, 이로 인한 농업생 산 감소도 현저해지고 있음. - 광우병(BSE), 구제역, 조류 인플루엔자 등 가축질병이 확산되는 것에 대 응하여 식량의 안정적인 공급방안이나 식품의 안전성 확보 등이 농정에 서 중요한 과제로 등장하는 등 지구촌 규모의 현안이 다양해짐에 따라 농정의 수비범위도 확대되고 있음. ○ 식품 및 영양정책 강화 - 정부가 국민의 영양섭취와 건강에 대한 관심을 높이고 이에 관련한 식품 및 영양정책을 강화하고 있는 것은 또 다른 하나의 추세임(김성용 외, 2003). - 저소득 빈곤층과 어린이 등 취약계층에 대한 영양공급, 식품의 안전관리 를 위한 체계 구축, 균형 있는 영양섭취를 통한 건강한 생활과 생산성 향 상 등 다양한 정책프로그램을 개발하여 이를 실행에 옮기고 있음..

(26) 10 ○ 농업기술발전의 필요성 증대 - 우리의 농업기술 수준은 세계최고수준을 100으로 할 때 69의 수준을 보 여 미국(96), EU(85), 일본(86) 등에 뒤떨어져 있음(한국과학기술평가원, 2005). - 국민식량과 농축산물 고품질의 안정생산 기술분야는 선진국에 접근 하지 만 친환경 농업 및 안전농축산물 생산, 농업기계화 자동화, 농업생물자원 다양성 확보, 농업생명공학 분야의 기술 수준은 크게 뒤떨어 있는 것으 로 분석됨(농촌진흥청, 2006). - 농업기술의 수준이 가장 높은 미국과 비교하면 국민식량 생산기술이 2.3년 으로 가장 작은 차이를 보이고 기술격차가 가장 큰 것은 농업생물자원 다 양성 확보 및 이용기술 분야로 12.6년만큼 뒤떨어져 있는 것으로 분석됨. - 선진국 농업을 추격하기 위해서는 반드시 필요한 성장잠재력이 큰 분야 에서 우리 기술을 발전시켜야 함. ○ 연구와 기술보급의 연계 필요성 증대 - 최근 친환경 및 안전농법 기술로의 인식이 전환되고 있으며 이에 따라 향후 친환경 위주의 적용기술에 대한 관심이 증대될 것임. - 친환경 및 안전농법에 대한 투자 및 기술보급을 지속적으로 증대 시킬 필요가 있고 이를 위해서는 연구와 기술보급 간의 연계가 중요한 문제로 대두됨. ○ 웰빙 추세 등 고객욕구의 다양화․ 고급화 - 또한 건강에 대한 관심이 증가하고, 농산물 안정성에 대한 선호 등 고객 의 요구가 다양화됨. - 농업 연구 분야에 있어서 생명공학, 기능성 작물에 대한 중요성이 증대되 고, 친환경에 포커스를 맞춘 대응이 필요하게 됨..

(27) 11 ○ 농정전략의 전환 필요성 - 특히 이러한 배경에서 친환경 농법/지역 특산물을 개발하고 홍보하는 전 략이 필요함. - 아울러 증산위주의 정책보다는 농산물의 품질을 높이는 농정에 초점을 두며 농가소득원으로서 다양한 농촌자원을 개발할 필요가 있음. 3) 농업비중의 감소 ○ 농업인구 및 농업부문 예산 감소 - 국가경쟁력 제고를 위하여 경쟁력이 낮은 농업부문에 대한 관심은 지속 적으로 줄어들고 있으며, 국가 총예산중 농업부문 예산 비중 또한 낮아 지고 있음 - 급속한 산업화의 결과로 현재 전통적 농림산업의 비중은 한계 수준까지 감소됐으나, 반면에 첨단기술을 응용한 농업 분야에서는 성장이 예상되 는 상황임 표 2-1. 농업인구 연도. 총가구. 농가구. 구성비. 총인구. 농가인구. 구성비. 2004. 15,539. 1,240. 8.0. 48.082. 3.415. 7.1. ○ 농업의 중요성에 대한 인식 저하 - 이러한 농업비중감소에 따라 농업의 중요성에 대한 국민들의 인식은 현 저히 낮아짐. - 따라서 농업의 중요성에 대한 국민의 인식을 제고하기 위한 적극적인 홍 보가 필요함. - 또한 전통적인 농산업뿐만 아니라 높은 가치를 창출할 수 있는 새로운 영역을 확대 모색할 필요가 있음.

(28) 12 표 2-2. 국민경제에서 차지하는 농업의 위상변화 1975 10.386 24.0 5.081 948 7.274 1.304 35.281 37.5 6.754 35.2 11.691 43.1 16.435 965 5.9. 국내총생산 (10억원) 농립업 비중(%) 수출총액 (백만$) 농림산물 수입총액 (백만$) 농림산물 총인구 (천 명) 농업인구 비중 총가구 (천 호) 농가 비중 총취업인력 (천 명) 농림업취업인력 비중 국가예산 (억 원) 농림예산 농림예산비중. 1980 38.775 13.8 17.505 1.930 22.292 2.511 38.124 28.4 7.969 27.0 13.683 32.4 65.755 3.962 6.0. 1985 1990 1995 2000 2005 84.061 186.691 398.838 578.665 806.622 11.6 7.8 5.5 4.2 2.9 30.283 65.016 125.058 172.268 284.419 1.543 2.920 3.469 3.036 3.416 31.136 69.844 135.119 160.481 261.238 5.798 10.520 135.119 9.861 14.276 40.806 42.869 45.093 47.008 48.294 20.9 15.5 10.8 8.6 7.1 9.571 11.355 12.958 14.312 15.887 20.1 15.6 11.6 9.7 8.0 14.970 18.085 20.414 21.156 22.856 23.7 17.1 11.2 10.2 7.6 127.007 283.520 594.011 1.194.011 1.652.223 11.772 27.352 94.448 83.446 81.159 9.3 9.6 15.9 7.0 5.2. 자료 : 농림부, 「농림주요통계」, 각 연도. 표 2-3. 농림업 품목별 생산액과 구성비 단위: 10억 원, %. 농림업 농업 재배업 식량작물 채소 과실 특용작물 약용작물 화훼류 버섯 전매작물, 기타 축산업 가축 축산물 임업. 2000(A) 생산액 비율 33,140 100.0 31,968 96.5 23,885 72.1 11,436 34.5 6,739 20.3 2,581 7.8 370 1.1 293 0.9 663 2.0 485 1.5. 2005 생산액 비율 36,273 100.0 35.089 96.7 23,322 64.3 9,738 26.8 6,919 19.1 3,082 8.5 347 1.0 524 1.4 995 2.7 301 0.8. 2006(B) 생산액 비율 36,389 100.0 35,232 96.8 23,556 64.7 9,412 25.9 7,353 20.2 2,971 8.2 283 0.8 564 1.5 941 2.6 485 1.3. B/A 1.098 1.102 0.986 0.823 1.091 1.151 0.765 1.925 1.419 1.000. 1,319. 4.0. 1,413. 3.9. 1,548. 4.3. 1.174. 8,082 5,864 2,219 1,172. 24.4 17.7 6.7 3.5. 11,767 8,815 2,952 1,184. 32.4 24.3 8.1 3.3. 11,676 9,015 2,662 1,157. 32.1 24.8 7.3 3.2. 1.445 1.537 1.200 0.987. 자료 : 농림부, 「농림업주요통계」, 각 연도.

(29) 13. 4) 지방화 및 분권화 ○ 지도기능과 연구사업의 지방화 - 농촌 사업의 구조조정과 지방자치단체의 자율성을 확대하기 위한 정책추 진을 위해 농촌지도기능이 지방으로 이전됨. - 또한 지역특화연구사업의 시행으로 연구사업도 지방에서 상당부분 시행 하고 있음. ○ 지방화에 따른 연계의 필요성 - 따라서 연구와 지도를 연계할 방안이 마련되어야 하고 지역특화작물에 대한 연구를 지역 간에 상호 교환할 필요가 있음. ○ 표준과 규칙의 필요성 - 지방자치단체장의 관심도에 따라 지도의 중요도가 달라질 수 있으므로 지도의 기준과 규칙을 정립하여 최소한의 지도가 이루어질 수 있도록 하 여야 함. 5) 정보화의 확산 ○ 인터넷 이용률의 증대 - 높은 국민의 인터넷 이용률과 농민의 인터넷 이용률 증가 추세는 농업에 도 정보화의 확산이 요구됨 ○ 정보화 이용가능성의 확대 - 농산업 정책(정보)에 대한 접근성, 기술보급 및 지도에 있어서 정보화 이 용 가능성이 높아짐으로 인해 행정수요에 빠르게 대응할 수 있음. - 또한 농산물 직거래 기반을 확대해 생산자와 소비자가 더욱 가까워지게 됨.

(30) 14. 나. 미시환경의 변화 1) 농업인구 감소 및 고령화 ○ 농촌인구의 감소 - 우리나라 농촌인구는 2005년 현재 8,764천 명으로 2000년에 비해 6.6% 가 줄어듦. 농촌인구의 감소 속도는 1980년대보다 줄어들고 있으나 인구 는 앞으로도 계속 감소할 것으로 전망되고 있음(박시현 외, 2006). - 농촌인구가 2010년에는 7,984천 명, 2020년에는 6,497천 명으로 계속 감 소할 것으로 전망되기도 하지만(박시현 외, 2006), 도시 주민의 농촌 이 주 의사조사를 분석한 결과 정책 여하에 따라서는 농촌인구의 감소 현상 이 멈출 수 있는 것으로 분석되기도 함(송미령 외, 2005). ○ 농촌인구의 급속한 노령화 - 농촌은 2020년이면 65세 이상의 고려인구가 30%를 넘어서서 초고령화 사회가 될 것으로 전망되고 있음. - 농촌인구의 감소와 고령화는 농촌지역의 공동화와 활력저하를 낳아 농촌 지역에 산업의 입지를 어렵게 하고 서비스 공급의 축소를 가져옴(채종현, 박주영, 김정섭, 2007). - 갈수록 확대되는 도농간의 생활환경과 소득 격차에 대응하여 정부는 농 촌정책을 확대하고 있지만 그 효과를 의심하는 사람이 많음. ○ 급속한 농업인구감소와 고령화 - 농가소득과 도시소득의 차이로 젊은 영농인의 유입이 줄어듦에 따라 농 업인구의 감소가 지속되며 급속히 고령화됨 - 농가인구 : 70년 14,422천명 → 90년 6,661천명 → 03년 3,530 - 연령별 농가규모(60세 이상) : 81년도 21.5% → 2004년 59.2%.

(31) 15 표 2-4. 연령별 농가규모 단위 : 천호, %. 연도. 총농가. 30세 미만. 30-49세. 50-59세. 60세 이상. 2004. 1,240. 2(0.2). 218(17.6). 286(23.1). 734(59.2). ○ 농정고객층의 변화 - 이러한 농업인구 감소와 고령화로 인해 농정의 고객층이 취약해 졌으며 농민에서 국민으로 고객의 관점을 확장하는 것이 필요해짐. ○ 농정수요의 변화 - 이에 따라 고부가 가치 농업의 육성이 필요하고 농가소득을 확보할 수 있는 유통체계의 설계가 요구됨 - 또한 농업뿐만 아니라 농촌복지의 중요성이 부각됨. ○ 농업 관련 공무원감축 논의의 대두 - 이러한 농업 인구 및 농산업 비중 감소에 따라 농업 관련 공무원 감축 논리에 대응해야하는 어려움이 있음. 2) 저출산 고령화와 다문화 사회화의 진행 ○ 노령인구의 비중 증가로 인한 생산성 향상의 제약, 농촌 경제․사회의 활력 저하 등이 불가피한 반면 농촌의 복지수요의 급격한 상승 - 가장 폐쇄적인 농촌사회가 외국 출신 결혼이민자의 증가와 함께 다문화 사회의 전면에 있게 됨으로써 사회․문화적 충격이 클 것임. ○ 새로운 환경에 적응하고 바람직한 문화를 창출하는 데 지역은 한계가 있으 므로 중앙정부의 지원이 대폭 확대되어야 할 것임..

(32) 16. 3) 소비자 주권 강화와 웰빙 문화 확산 ○ 소비문화의 변화는 기술과 마케팅 능력, 그리고 정보화 수준이 높은 생산자 에게 유리하게 될 것임. ○ 산업화 시대에는 규모화와 표준화에 의한 비용절감형 기술에 의존하여 성 장을 하였지만, 이제는 소비와 문화만족도를 높이는 기술 경쟁력이 더 중요 하게 될 것임. ○ 농촌도 단순한 생산․주거공간이 아니라 장소를 판매하는 개념으로 보게 되어 농촌의 어메니티 증진을 통해서 많은 소비자가 농촌을 찾게 하는 데서 농촌의 경쟁력도 결정될 수 있을 것임.. 4) 도시와 농촌의 상생관계 증대 ○ 농촌공간에 대한 도시민의 수요 증대 ○ 도농 공생을 위한 새로운 공급의 필요성 - 농산업의 비중은 감소하고 있을지라도 전통문화 등의 가치를 발굴하여 도시보다 경쟁력 있고 살만한 공간으로 농촌을 발전시킬 필요가 있음. ○ 도시화와 농촌 - 도시에서 거주하고자하는 인구의 증가만을 의미하는 것이 아니라 생활이 도시적인 것으로 변화해 가는 것을 포함함. - 근교의 농촌지역을 선호하는 현상이 뚜렷해지고 있으며, 벽지의 전통적 인 농촌지역은 인구가 감소하면서 활력이 떨어지지만 대도시 근교 농촌 지역은 오히려 인구가 증가하면서 도시와의 여러 가지 네트워크를 확장 시키고 있음..

(33) 17 - 기존 도시의 확장이나 신도시 발달에 따른 인접농촌의 도시화와는 다른 흐름도 나타남. 읍․면소재지 등이 특화된 기능을 가지고 전원형 주택지 로 발전해 가는 경우도 그 예임. - 교통의 발달로 대도시의 영향력이 커지면서 농촌지역을 흡수해 가는 방 향이 있는가 하면, 교통이 발달하면서 대도시와의 보완적인 관계를 유지 하면서 여가 공간, 정주공간으로서의 매력을 살리는 농촌지역 중심의 소 도시 발달이 나타남.. 5) 농민의 정보화 수준 향상 ○ 농민의 인터넷 활용도가 증가 - 그러나 전체농가의 PC활용 및 인터넷 활용 정도는 전체 138만 가구 중 5만 가구로 현저히 낮은 수준임 ○ 인터넷 활용 확대 방안 연구의 필요성 - 따라서 농산물 거래나 기술이전과 관련된 농민의 인터넷 활용에 대한 연 구가 이루어져야 함. 6) 지도 기능의 지방이전 ○ 지도직의 지방직 전환 - 1997년 1월 농촌지도 업무가 지방직으로 전환됨에 따라 도농업기술원, 시군기술센터가 지방자치단체로 이전됨 ○ 시군 농업기술센터 현황 - 현재 농촌 지도인력 4,728명중 4,429명이 시군농업기술센터에 종사하고 있음. - 중앙과 지방을 연계하기 위한 지방자치단체 소속의 국가직 정원은 26명 (도농업기술원장 및 국․부장)이 있음.

(34) 18 ○ 자치단체 간 연계 및 지도사업의 강화 필요성 - 향후 국가기능으로서 수행해야 할 농촌지도사업과의 연계성이 약하고 지 방자치단체 간 농촌지도사업 발전의 불균형을 초래하고 있음. - 따라서 지역의 농업여건에 맞는 책임 있는 지도사업의 전개가 요구되며 지역 농업인 및 지방자치단체와의 유대 증진도 필요해짐. 7) 외부로부터의 압력 증가 ○ 각종 압력단체의 영향력 증대 - 행정 단체 및 농민 민우회 등 각종단체로부터의 압력이 증대됨. ○ 정책 일관성 저해 가능성 - 특히 외부의 의사가 여과되지 않은 채로 무분별하게 투입됨에 따라 정책 의 일관성 저해 요인으로 작용하고 있음.. 2. 지방분권과 농정. 가. 지방분권 ○ 지방 분권의 의의 - 일반적으로 지방분권은 지방에서 가능한 것을 지방에서 담당하는 것으로 이해할 수 있음. - 이러한 지방 분권의 전제는 국가와 지방의 관계가 명령-종속의 관계가 아니라 상호 대등한 관계로 되는 것임..

(35) 19 ○ 중앙과 지방의 역할 분담 - 지방분권의 경우 무엇을 국가가 담당하고 무엇을 지방이 담당하는 것이 바람직한가 하는 문제가 핵심임. - 일반적으로 중앙과 지방의 역할 분담은 주민생활과 가깝고 파급효과가 지역 내로 한정되는 업무는 지방이 수행하고, 파급효과가 지역 외로 넓 게 미치고 국가적 이해가 큰 것은 국가가 담당하는 것이 바람직하다고 이야기 되고 있음.. 나. 농정분권. ○ 농정의 지방분권 - 농정의 경우 국가가 담당하는 것이 좋은지 지방이 담당하는 것이 좋은지 그 답이 명백하지는 않은 것이 현실임. - 세계 각국의 농정을 보면 일반적으로 국가가 주도해온 것으로 평가되고 있음. 이는 농정에서 식량안보와 농업의 유지라는 국가적 목적이 중시되 어왔기 때문임. - 즉 과거의 농정은 자원의 효율적 배분 기능보다도, 소득․자산배분 기능 및 경제안정화 기능 등 거시적 목표를 주로 추구해 왔음. ○ 농정분권의 견해 차이 - 예산당국은 보조금을 삭감하고 시장논리에 맡겨야 한다고 주장하는 반 면, 농업관계자들은 더 많은 지원이 필요하다는 입장임. - 또한 농정 담당 중앙부서는 식량안보, 국토보전기능 등을 내세워 중앙이 주도해야 한다고 주장하는 반면, 지방 정부나 농민은 더 많은 분권화가 이루어져야 한다고 맞서고 있음..

(36) 20 ○ 농정집권화의 논거 - 종래의 농정은 도시와 농촌의 소득격차 해소와 산업으로서의 농업의 보 호에 중점을 두고 있었기 때문에 중앙정부의 역할이 중요하다는 것이 일 반적 인식이었음. - 또한 농업생산과 관련된 투자는 전국적 공공재의 성격이 강하므로 미국 이나 독일 등 지방의 독립성이 강한 나라에서조차도 농업정책은 대체로 연방정부에서 담당해 왔으며, EU의 공동농업정책(Common Agricultural Policy)에서도 중앙집권성, 즉 중앙주도성은 매우 강함. ○ 농정분권의 필요성 - 일반적으로 지방의 시각에서는 농정이야말로 가장 지방적인 정책분야라 할 수 있음. - 농업은 기본적으로 지역의 토지와 자연자원을 대상으로 하는 산업이기 때문임. ○ 농정분권의 고려사항 - 이러한 양면성 때문에 농정을 어디까지 분권화하고 지방화할 것인가 하 는 문제는 결코 쉽지 않은 문제임. - 농정의 분권화를 추진하는 문제에 있어서는 이해관계자들의 입장이 첨예 하게 대립되고 있는 점도 고려되어야 함. ○ 최근의 추세 - EU등 구미 각국의 농정에서는 지역주도와 지방분권이 핵심과제로 논의 되고 있음. - EU는 1980년대 후반 이래의 CAP 및 구조기금(Structural fund) 개혁 과정 에서 농정의 지역 주도성을 강조하면서 추진체계를 분권화하고 있으며 LEADER 프로그램과 같은 새로운 상향식 농촌개발수단을 도입하고 있음..

(37) 21 - 미국도 지역활성화프로그램(EZ/EC 프로그램)과 같은 새로운 농촌개발프 로그램을 도입하고 있음.. 다. 지방분권농정의 대두 배경 ○ 정부 역할의 축소 - 세계화, 자유화 과정에서 정부의 역할이 축소됨. - 정부의 보조금이 감축되는 상황에서 농민과 농촌은 스스로 살길을 찾을 수밖에 없게 되었음. ○ 중앙집권적 농정의 폐해 - 중앙집권적 농정은 전국 공통의 획일적 기준을 적용함으로써 지역의 창 의성을 훼손하고 자립역량을 약화시킴. - 또한 보조금에 의존하는 농업은 과잉생산, 과잉투자의 비효율성을 낳고, 농민들의 경영마인드를 키우는데 실패함. ○ 선진 각국의 농정의 전환 - 선진국의 농정이 농업 중심에서 농촌 중심으로 크게 전환되고 있음. - 농촌정책을 지향하는 한 농정은 기본적으로 지역의 자원과 고유성을 바 탕으로 전개될 수밖에 없을 것임.. 라. 외국의 농정 분권 ○ 다양한 분권화의 방향 - 이처럼 농정의 분권화가 세계적 조류로 등장하였지만, 분권화의 방향은 각 나라마다 처한 환경에 따라 다르게 나타남..

(38) 22 ○ 정부 역할 및 지원의 존재 - 특히 농정의 경우 식량안보, 농업 구조조정, 격차해소 등을 위한 정부의 역할이 여전히 중요하게 남아 있음. - 이러한 유형은 국가지원을 축소하고 전적으로 시장 및 지방정부의 기능 에 맡기는 신자유주의적 분권, 중앙주도형이지만 국가의 지원을 감축하는 유형, 분권을 하더라도 국가의 지원이 여전히 유지되는 유형 등이 있음. ○ 분권화의 유형 - 그러나 대체로는 중앙주도형이지만 국가의 지원을 감축하거나 분권을 하 더라도 국가의 지원이 여전히 유지되는 혼합형이 주류임. - 이러한 유형의 대표적 예로 유럽과 일본을 들 수 있음.. 1) EU ○ 정부의 적절한 역할 - 유럽에서는 1980년대부터 국가지원 보조금을 삭감하고 신자유주의적 정 부개혁을 추진해 왔음. - 그러나 농업․농촌분야에서는 EU 차원 혹은 개별국가 차원에서 정부의 적절한 역할이 꾸준히 유지되어 왔음. ○ 지방의 참여와 분권화의 지속적인 추진 - 국가의 농정 개입이 중앙집권의 폐해를 가져올 가능성이 많아서, 이를 극 복하기 위해 EU는 CAP나 구조기금 개혁 등의 사업을 꾸준히 추진해 오 고 있음..

(39) 23 (1) 정책추진체계의 방향 ○ 종합적, 통합적, 분권적 농촌지역정책 - 그 동안 EU는 수차에 걸쳐 구조기금과 CAP(Common Agricultural Policy)를 개혁해 옴. - 이러한 종합적, 통합적, 분권적 농촌지역정책을 통해 크게 세 가지 방향 으로 정책추진체계를 개편하고 있음. ① 농촌정책의 지역적 종합화와 상향식 계획체제의 도입 - 별개로 운영되던 구조기금을 통합하고, 목표(Objectives)지역을 정하여 각 지역이 자주적으로 수립한 종합계획을 집중적으로 지원하는 정책 - 계획의 수립 및 추진과정에서 종합적, 분권적, 탄력적 접근과 파트너쉽의 원칙에 따라 EU와 개별국가 및 지역이 협상과 협력을 통해 계획을 수립 하고 추진하는 상향식 방식을 도입 ② 행정지원체계의 종합적 지원체계로의 전환 - EU 차원에서는 그 동안 세 가지로 나누어져 있던 구조기금을 통합하여 운영하는 시스템을 구축 - 개별 국가의 중앙정부 차원에서도 농촌관련 부서를 통합하거나 부처 간 의 종합조정체제를 구축하여 종합적 농촌정책을 수립할 수 있도록 함. - 구체적 방법은 나라에 따라 다르지만 각 부처 간 총괄조정위원회를 구성 하거나 종합조정부서를 설립하는 방향으로 나타나고 있음. ③ 새로운 농촌개발정책의 도입 - 통합적 상향식 지역개발 프로그램인 LEADER 프로그램의 도입 - LEADER 프로그램은 소규모 농촌지역별(인구 1만에서 10만 이하) 종합 농촌발전계획을 지원하는 프로그램으로 주민 간 협력과 농촌의 활성화 를 도모하고자 하는 것임..

(40) 24 - 1992년 일부 지역에서 실험적으로 도입된 이래 급격히 확대되어 유럽 농 촌의 절반 이상을 포괄하는 사업으로 성장함.. (2) 주요 특징 ○ 파트너십 원칙 - 이런 사업의 집행결정과 추진과정에서 부각되는 가장 중요한 특징은 분 권화와 파트너십 원칙임. - 이와 같은 상향식(bottom-up) 또는 분권적(delegate) 추진 틀은 지역의 계 획 수립과 집행 능력을 향상시켜 사업의 효과를 높이고, 지역의 장기적 인 내생적 발전을 이루도록 하는 데 커다란 성과를 거두고 있는 것으로 평가되고 있음. ○ 지방분권적 틀로의 전환 - 유럽의 농업∙농촌정책은 시장개입의 비중이 점차 축소되는 한편, 농촌 개발부문이 커지고 있어 지방분권적 틀로 전환해가고 있음. - 아울러 종전의 중앙주도 방식의 직불제나 농업구조 근대화정책도 농촌의 다기능화를 지원하는 방식으로 전환되면서 지방 주도의 지역정책에 통 합되는 추세에 있음.. (3) 프랑스의 농정체계와 분권 ○ 지역개발정책의 완전한 지방이양 - 프랑스는 지역개발정책을 region에게 완전히 이양함. - 대신에 지역계획계약이라는 독특한 제도를 도입하여 지방의 자율권을 보 장하는 동시에 국가가 지역개발 자금의 일부를 분담하는 제도를 시행하 고 있음..