가. 지방분권
○ 지방 분권의 의의
- 일반적으로 지방분권은 지방에서 가능한 것을 지방에서 담당하는 것으로 이해할 수 있음.
- 이러한 지방 분권의 전제는 국가와 지방의 관계가 명령-종속의 관계가 아니라 상호 대등한 관계로 되는 것임.
○ 중앙과 지방의 역할 분담
- 지방분권의 경우 무엇을 국가가 담당하고 무엇을 지방이 담당하는 것이 바람직한가 하는 문제가 핵심임.
- 일반적으로 중앙과 지방의 역할 분담은 주민생활과 가깝고 파급효과가 지역 내로 한정되는 업무는 지방이 수행하고, 파급효과가 지역 외로 넓 게 미치고 국가적 이해가 큰 것은 국가가 담당하는 것이 바람직하다고 이야기 되고 있음.
나. 농정분권
○ 농정의 지방분권
- 농정의 경우 국가가 담당하는 것이 좋은지 지방이 담당하는 것이 좋은지 그 답이 명백하지는 않은 것이 현실임.
- 세계 각국의 농정을 보면 일반적으로 국가가 주도해온 것으로 평가되고 있음. 이는 농정에서 식량안보와 농업의 유지라는 국가적 목적이 중시되 어왔기 때문임.
- 즉 과거의 농정은 자원의 효율적 배분 기능보다도, 소득․자산배분 기능 및 경제안정화 기능 등 거시적 목표를 주로 추구해 왔음.
○ 농정분권의 견해 차이
- 예산당국은 보조금을 삭감하고 시장논리에 맡겨야 한다고 주장하는 반 면, 농업관계자들은 더 많은 지원이 필요하다는 입장임.
- 또한 농정 담당 중앙부서는 식량안보, 국토보전기능 등을 내세워 중앙이 주도해야 한다고 주장하는 반면, 지방 정부나 농민은 더 많은 분권화가 이루어져야 한다고 맞서고 있음.
○ 농정집권화의 논거
- 종래의 농정은 도시와 농촌의 소득격차 해소와 산업으로서의 농업의 보 호에 중점을 두고 있었기 때문에 중앙정부의 역할이 중요하다는 것이 일 반적 인식이었음.
- 또한 농업생산과 관련된 투자는 전국적 공공재의 성격이 강하므로 미국 이나 독일 등 지방의 독립성이 강한 나라에서조차도 농업정책은 대체로 연방정부에서 담당해 왔으며, EU의 공동농업정책(Common Agricultural Policy)에서도 중앙집권성, 즉 중앙주도성은 매우 강함.
○ 농정분권의 필요성
- 일반적으로 지방의 시각에서는 농정이야말로 가장 지방적인 정책분야라 할 수 있음.
- 농업은 기본적으로 지역의 토지와 자연자원을 대상으로 하는 산업이기 때문임.
○ 농정분권의 고려사항
- 이러한 양면성 때문에 농정을 어디까지 분권화하고 지방화할 것인가 하 는 문제는 결코 쉽지 않은 문제임.
- 농정의 분권화를 추진하는 문제에 있어서는 이해관계자들의 입장이 첨예 하게 대립되고 있는 점도 고려되어야 함.
○ 최근의 추세
- EU등 구미 각국의 농정에서는 지역주도와 지방분권이 핵심과제로 논의 되고 있음.
- EU는 1980년대 후반 이래의 CAP 및 구조기금(Structural fund) 개혁 과정 에서 농정의 지역 주도성을 강조하면서 추진체계를 분권화하고 있으며 LEADER 프로그램과 같은 새로운 상향식 농촌개발수단을 도입하고 있음.
- 미국도 지역활성화프로그램(EZ/EC 프로그램)과 같은 새로운 농촌개발프 로그램을 도입하고 있음.
다. 지방분권농정의 대두 배경
○ 정부 역할의 축소
- 세계화, 자유화 과정에서 정부의 역할이 축소됨.
- 정부의 보조금이 감축되는 상황에서 농민과 농촌은 스스로 살길을 찾을 수밖에 없게 되었음.
○ 중앙집권적 농정의 폐해
- 중앙집권적 농정은 전국 공통의 획일적 기준을 적용함으로써 지역의 창 의성을 훼손하고 자립역량을 약화시킴.
- 또한 보조금에 의존하는 농업은 과잉생산, 과잉투자의 비효율성을 낳고, 농민들의 경영마인드를 키우는데 실패함.
○ 선진 각국의 농정의 전환
- 선진국의 농정이 농업 중심에서 농촌 중심으로 크게 전환되고 있음.
- 농촌정책을 지향하는 한 농정은 기본적으로 지역의 자원과 고유성을 바 탕으로 전개될 수밖에 없을 것임.
라. 외국의 농정 분권
○ 다양한 분권화의 방향
- 이처럼 농정의 분권화가 세계적 조류로 등장하였지만, 분권화의 방향은 각 나라마다 처한 환경에 따라 다르게 나타남.
○ 정부 역할 및 지원의 존재
- 특히 농정의 경우 식량안보, 농업 구조조정, 격차해소 등을 위한 정부의 역할이 여전히 중요하게 남아 있음.
- 이러한 유형은 국가지원을 축소하고 전적으로 시장 및 지방정부의 기능 에 맡기는 신자유주의적 분권, 중앙주도형이지만 국가의 지원을 감축하는 유형, 분권을 하더라도 국가의 지원이 여전히 유지되는 유형 등이 있음.
○ 분권화의 유형
- 그러나 대체로는 중앙주도형이지만 국가의 지원을 감축하거나 분권을 하 더라도 국가의 지원이 여전히 유지되는 혼합형이 주류임.
- 이러한 유형의 대표적 예로 유럽과 일본을 들 수 있음.
1) EU
○ 정부의 적절한 역할
- 유럽에서는 1980년대부터 국가지원 보조금을 삭감하고 신자유주의적 정 부개혁을 추진해 왔음.
- 그러나 농업․농촌분야에서는 EU 차원 혹은 개별국가 차원에서 정부의 적절한 역할이 꾸준히 유지되어 왔음.
○ 지방의 참여와 분권화의 지속적인 추진
- 국가의 농정 개입이 중앙집권의 폐해를 가져올 가능성이 많아서, 이를 극 복하기 위해 EU는 CAP나 구조기금 개혁 등의 사업을 꾸준히 추진해 오 고 있음.
(1) 정책추진체계의 방향
○ 종합적, 통합적, 분권적 농촌지역정책
- 그 동안 EU는 수차에 걸쳐 구조기금과 CAP(Common Agricultural Policy)를 개혁해 옴.
- 이러한 종합적, 통합적, 분권적 농촌지역정책을 통해 크게 세 가지 방향 으로 정책추진체계를 개편하고 있음.
① 농촌정책의 지역적 종합화와 상향식 계획체제의 도입
- 별개로 운영되던 구조기금을 통합하고, 목표(Objectives)지역을 정하여 각 지역이 자주적으로 수립한 종합계획을 집중적으로 지원하는 정책 - 계획의 수립 및 추진과정에서 종합적, 분권적, 탄력적 접근과 파트너쉽의
원칙에 따라 EU와 개별국가 및 지역이 협상과 협력을 통해 계획을 수립 하고 추진하는 상향식 방식을 도입
② 행정지원체계의 종합적 지원체계로의 전환
- EU 차원에서는 그 동안 세 가지로 나누어져 있던 구조기금을 통합하여 운영하는 시스템을 구축
- 개별 국가의 중앙정부 차원에서도 농촌관련 부서를 통합하거나 부처 간 의 종합조정체제를 구축하여 종합적 농촌정책을 수립할 수 있도록 함.
- 구체적 방법은 나라에 따라 다르지만 각 부처 간 총괄조정위원회를 구성 하거나 종합조정부서를 설립하는 방향으로 나타나고 있음.
③ 새로운 농촌개발정책의 도입
- 통합적 상향식 지역개발 프로그램인 LEADER 프로그램의 도입
- LEADER 프로그램은 소규모 농촌지역별(인구 1만에서 10만 이하) 종합 농촌발전계획을 지원하는 프로그램으로 주민 간 협력과 농촌의 활성화 를 도모하고자 하는 것임.
- 1992년 일부 지역에서 실험적으로 도입된 이래 급격히 확대되어 유럽 농 촌의 절반 이상을 포괄하는 사업으로 성장함.
(2) 주요 특징
○ 파트너십 원칙
- 이런 사업의 집행결정과 추진과정에서 부각되는 가장 중요한 특징은 분 권화와 파트너십 원칙임.
- 이와 같은 상향식(bottom-up) 또는 분권적(delegate) 추진 틀은 지역의 계 획 수립과 집행 능력을 향상시켜 사업의 효과를 높이고, 지역의 장기적 인 내생적 발전을 이루도록 하는 데 커다란 성과를 거두고 있는 것으로 평가되고 있음.
○ 지방분권적 틀로의 전환
- 유럽의 농업∙농촌정책은 시장개입의 비중이 점차 축소되는 한편, 농촌 개발부문이 커지고 있어 지방분권적 틀로 전환해가고 있음.
- 아울러 종전의 중앙주도 방식의 직불제나 농업구조 근대화정책도 농촌의 다기능화를 지원하는 방식으로 전환되면서 지방 주도의 지역정책에 통 합되는 추세에 있음.
(3) 프랑스의 농정체계와 분권
○ 지역개발정책의 완전한 지방이양
- 프랑스는 지역개발정책을 region에게 완전히 이양함.
- 대신에 지역계획계약이라는 독특한 제도를 도입하여 지방의 자율권을 보 장하는 동시에 국가가 지역개발 자금의 일부를 분담하는 제도를 시행하 고 있음.
○ 참여와 협력방식의 도입
- 프랑스는 우리나라처럼 중앙집권의 전통이 강하였지만 1980년대의 지방 분권개혁이후 지역계약이나 국가와 농민간의 협약제도(CTE)와 같은 제 도를 도입하여 농정의 대폭적 지방분권을 추진 한 바 있음.
- 특히, 일반적으로 중앙정부의 주도성이 강한 농업구조조정정책에까지도 참여와 협력의 방식을 도입하고 있음.
- CTE는 농업 및 농촌의 구조조정정책으로 국가와 농민간의 협약제도를 도입하여 획일적인 하향식 방식을 지양하고, 농민 스스로 자율과 책임의 원칙에 따라 사업을 계획하고 집행하도록 하는 제도임.
○ 계약제도
- 개발사업의 추진에 있어 쌍방의 책임과 역할을 분명히 하고 서로 대등한 관계에서 협력과 조정을 추구하는 제도임.
- 지방분권 이후 국가의 목표와 계획이 지역의 목표나 계획과 상충할 경우 이를 조정하기 위해 도입된 제도로, 상․하향식 계획을 절충한 제도라고 볼 수 있음.
2) 일본의 농정 분권
(1) 지역농정의 대두
○ 농정에 지역주도성을 도입
- 1970년대에 일본에서는 지방의 반란 혹은 지역주의의 분위기 속에서 전 국 획일적인 중앙집권 농정에 대한 비판이 강하게 제기됨.
- 당시 학자들이나 정부의 ‘지역농업’에 대한 연구와 관심이 확대되었고, 농업을 ‘지역농업’으로 재편해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있었음.