농업분야 부가가치세 제도 발전 방향과 과제

농 업 분 야 부 가 가 치 세 제 도 발 전 방 향 과 과 제 R 843 www.krei.re.kr 농업분야 부가가치세 제도 발전 방향과 과제

An Evaluation of VAT System in Agricultural Sector in Korea

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임소영 ㅣ 김윤진 ㅣ 강수진

An Evaluation of VAT System in Agricultural Sector in Korea

농업분야 부가가치세 제도

발전 방향과 과제

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| 연구책임자 | 임소영 [email protected] 한국농촌경제연구원 부연구위원 퍼듀대학교 농업경제학 박사 | 연구참여자 | 김윤진 [email protected] 한국농촌경제연구원 전문연구원 서울대학교 농업경제학 석사 강수진 한국농촌경제연구원 연구원 부산대학교 식품자원경제학 석사 2018년 한국농촌경제연구원 기본연구보고서 R839 국가 푸드플랜 수립 방안 연구 R840 기후변화에 따른 산림병해충 영향과 대응과제 R841 농식품 기업의 수출 결정 요인 및 전략 분석 R842 농식품 표시정보 현황 및 활용도 제고 방안 R843 농업분야 부가가치세 제도 발전 방향과 과제 R844 농업의 다원적 기능 확충 방향과 과제 R845 농업환경자원 관리 정보체계 구축 기초연구 R846 농지의 체계적 관리를 위한 농업진흥지역 지정·운영 개선 방안 R847 농촌 노인의 문해력 제고 방안 R848 농촌 정주환경 개선을 위한 사회적 혁신정책 추진 방안 R849 농촌지역 사회적경제 발전을 위한 정책과제 R850 비즈니스 시스템 구축을 통한 농촌기업 활성화 방안 R851 산촌경제 활성화를 위한 국·공유림 활용 방안 R852 소비 변화에 대응한 식량정책 개선 방안 R853 여성농업인의 영농활동 실태와 정책과제 R854 원예농산물 통합마케팅조직 운영 실태와 활성화 방안 R855 주요 채소류의 수급환경 변화와 대응 방안 R856 중소 식품업체의 안정적 성장을 위한 정책과제 R857 농림업 분야 중점협력국별 국제개발협력 전략 수립 R858 농업·농촌정책 고도화를 위한 정보지원체계 구축 방안 (1/5차년도) R859 농촌의 사회통합 실태와 정책 개선방안(2/2차년도) - 다문화가족과 귀농·귀촌인 대상 심층연구 R860 미래 국토 전망과 농촌의 계획적 정비방안 연구 (2/3차년도) R861 신기후체제에 따른 농축산식품부문 영향과 대응전략 (2/2차년도) R862 제4차산업혁명 시대의 농업·농촌 대응전략 연구 (1/2차년도) R863 지방분권을 위한 농정 추진 체제 개편 방안(1/3차년도) R864 축산업의 사회적 책임 이행 실태와 정책과제(1/2차년도) R865 한국 농어촌 마을의 변화 실태와 중장기 발전 방향 (4/5차년도) R866 북한의 농림축산물 교역 동향 분석과 향후 전망 전라남도 나주시 빛가람로 601 T. 1833-5500 F. 061) 820-2211

임소영 ㅣ 김윤진 ㅣ 강수진 An Evaluation of VAT System in Agricultural Sector in Korea

농업분야 부가가치세 제도

발전 방향과 과제

김윤진︱전문연구원︱자료수집 및 미시자료 분석 강수진︱연구원︱자료수집 및 미시자료 분석 연구보고 R843 농업분야 부가가치세 제도 발전 방향과 과제 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2018. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱(주)프리비(061-332-1492) I S B N︱979-11-6149-218-6 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.

머 리 말

우리나라는 국내에서 생산되는 재화와 용역에 부가가치세를 10% 단일 세율로 부과한다. 다만 기초생활필수품 구입에 따른 경제적 부담 완화를 목 적으로 농산물은 부가가치세 면세이다. 그 결과 가구별 소득 역진성 완화, 농 업인의 납세협력비용 감소 등의 긍정적 효과와 더불어 누적효과와 환수효 과, 면세 판정을 둘러싼 행정비용 등의 문제점도 함께 가진다. 이 연구는 우리나라 농업 관련 부가가치세제에 내포된 이 같은 한계점 이 농산물 부가가치세 면세 제도에서 기인한다는 문제의식에서 출발한다. 이에 농업 관련 부가가치세제의 성과와 한계에 대하여 고찰하고 농업 관련 부가가치세제의 발전 방향과 과제를 제시하고자 하였다. 구체적으로 참고문헌과 전문가 조사를 실시하여 농업 관련 부가가치세제 현황, 농업관련 조세특례제도 운영현황을 살펴보고 성과와 문제점을 검토 하였다. 그리고 위탁연구를 통해 확률적 균형대체모형을 이용하여 농산물 부가가치세 체계 변화 시, 농산물 및 생산요소 시장에 미치는 파급효과를 분석하였다. 해당분석에서 도출된 결과를 활용하여 농산물 과세 전환으로 인한 소비자 세부담 변화와 납세 대상 농업인의 특성 및 납부세액을 추정 하였다. 끝으로 분석 결과에 대한 종합적인 판단을 내리고 농업 관련 부가 가치세제의 발전방향을 제시하였다. 이 연구는 농산물 면세제도를 중심으로 농업 투입재 관련 조세특례 및 의 제매입세액공제 등 농업 전후방 산업에 적용되고 있는 조세특례를 종합적 으로 검토함에 의의가 있다. 과세 전환은 농업 관련 부가가치세제의 문제 점 해결을 위한 한 가지 방안으로서 장기적인 관점에서 검토해야 한다. 따 라서 농업인의 납세지원 확충 방안과 세제 관련 문제점 해결 방안을 마련 을 위한 관련 연구가 지속적으로 수행되기를 바란다. 2018. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길

요 약

연구의 필요성과 목적 ◯ 이 보고서는 미가공 식료품의 부가가치세 면세제도를 중심으로 농어업 용 기자재 관련 조세특례와 농산물 등의 의제매입세액공제 제도 등 농 업 및 농업 전후방 산업에 적용되는 부가가치세제의 성과와 한계를 검 토하고 장기적인 발전방향에 대해서 고찰하는 데 목적을 두고 있다. ◯ _{미가공 식료품 부가가치세 면세는 가구별 소득 역진성 완화, 농업인의} 납세협력비용 감소라는 장점도 있지만 누적효과와 환수효과, 면세 기준 의 모호함으로 인한 행정비용 등의 단점도 가지고 있다. ◯ 농·어업용 기자재 관련 부가가치세 특례는 농업인의 생산비 부담 경감 에 기여하고 있으나 투입재가 과다 사용되어 환경오염을 유발할 수 있 다는 점, 운영을 위한 행정비용이 높고 일몰제도로서 정기적으로 연장 여부를 검토해야 하는 불편함이 있다는 점 등 한계도 동시에 안고 있다. ◯ 농산물 등 의제매입세액공제는 영세업자를 지원하는 성과를 거두고 있 으나 의제매입세액공제율의 적정성 및 한도에 대한 논란, 업종별 차별, 국내산 역차별 등의 문제가 있다. ◯ _{부가가치세제 도입 이후소비자의 농산물 소비트렌드가 변화하고 식품이} 가계소비에서 미치는 영향이 달라졌으나 면세제도를 비롯한 농업 관련 부가가치세제는 변화한 소비환경에 맞추어 전체적인 방향성에 대해 심 층적으로 검토된 바가 없다. 이에 이 연구에서는 농업 관련 부가가치세 제의 성과 및 한계에 대한 점검을 통해 농업 관련 부가가치세제의 발전 방향과 과제에 대해서 고찰하였다.

농업 관련 부가가치세제의 성과와 한계 그리고 대안 ◯ 현재 농업 관련 부가가치세제의 편익은 농산물 면세제도가 가계 소득재 분배에 기여하고 있다는 점, 부가가치세 신고 면제로 인한 납세협력비 용의 감축, 농업인의 생산비 절감 등으로 요약된다. 그러나 제도의 한계 점으로 인해 편익이 상당 부분 소실되는 측면이 있고 또한 현재의 제도 를 유지하는 데 드는 사회경제적 비용이 적지 않다고 할 수 있다. 예를 들면, 누적효과와 환수효과로 인하여 농산물 면세 효과가 소비자에게 그대로 전달되지 못하는 경우가 발생한다는 점이나 농업기자재 영세율, 면세유 등의 편익이 농업인뿐만 아니라 해당 기자재의 생산자에게도 일 부 귀속이 된다는 점을 들 수 있다. ◯ _{현재의 세제는 성과를 내고 있으나 이를 위한 사회경제적 비용이 상당} 한 수준으로 발생되고 있어 현재 제도가 반드시 효율적인 방식이라고 할 수는 없다고 판단된다. 따라서 보다 효율적인 방식으로 제도를 변경 하는 것에 대한 검토의 필요성이 인정된다. ◯ _{대안으로서 두 가지 안을 고려할 수 있다. 첫 번째는 농산물의 과세 전} 환이다. 두 번째는 현재 제도를 유지하되 부분적인 개정이나 추가적 보 완책을 마련하여 각 제도가 가지고 있는 문제점을 해결하는 방법이다. ◯ _{농산물 과세 전환은 급진적이지만 앞서 언급되었던 문제점들의 상당 부} 분을 근본적으로 해결할 수 있는 기반을 제공한다. 우선 면세 제도가 가 진 문제점이 해결된다. 그리고 매입세액 공제와 농업인의 세금계산서 발급이 이루어지면서 농업 투입재 관련 조세특례나 의제매입세액공제는 자연스럽게 폐지될 수 있다. 이로 인해 기존 조세특례가 안고 있는 문제 점이 상당 부분 해소될 수 있다.

◯ 그러나 농산물 과세 전환은 기존의 문제점을 해결하는 대신 또 다른 부 작용을 유발할 수 있다. 예를 들면, 농산물 소비 위축과 그로 인한 농가 의 농업소득 감소, 저소득층의 세부담 증가 등이 대표적이다. 이러한 부 작용이 과세 전환으로 인한 편익보다 크다면 현재 제도를 유지하되 보 완책을 마련하는 방안이 더 합리적인 선택일 것이다. ◯ 두 번째 방안은 현 제도가 가진 문제점을 근본적으로 해결할 수는 없지 만 제도 변화로 인한 사회적 혼란과 농산물 생산자와 소비자, 경제 주체 간 갈등을 유발하지 않는다는 면에서 대안으로 생각해봄직하다. 농산물 부가가치세 과세 전환의 영향 ◯ _{첫 번째 대안인 과세 전환이 가져올 파급효과에 대한 정량적 분석을 진} 행하였다. 확률적 균형대체모형을 이용하여 농산물의 부가가치세 과세 전환이 농산물 소비량과 가격에 미치는 영향을 분석한 결과, 농산물에 대해 10%의 세율을 부과하면 쌀 소비량은 2.01% 감소하고 소비자 가격 은 7.61% 증가, 판매액은 5.45% 증가하는 것으로 나타났다. 쇠고기, 돼 지고기, 육계 등 축산물 시장에서는 소비량이 각각 3.81%, 3.88%, 3.51% 감소할 것으로 추정되었다. 이처럼 농산물 과세 전환은 농산물 가격을 상승시켜 농산물 소비 감소와 농업수입 감소를 가져올 것으로 예상된다. ◯ 뿐만 아니라 과세 전환은 소비자 세부담을 증가시킨다. 농산물에 10%의 세율을 적용할 경우 전체 도시가구의 세부담은 면세 시의 1.37배로 증 가한다. 특히 저소득 가구의 경우 고소득 가구보다 더욱 큰 세부담 증가 를 경험할 것으로 보인다. 추정 결과, 1분위 가구의 세부담률은 면세 시 에 비해 1.71배가 되지만 10분위 가구의 세부담률은 면세 시에 비해 1.22배로 증가하는 것으로 나타났다. 또한 1~2인 고령가구는 전체 평균 에 비해 더 큰 폭의 세부담 증가를 경험할 것으로 보인다. 따라서 농산

물 부가가치세 과세는 가계의 역진성을 악화시키는 결과를 가져온다는 것을 알 수 있다. ◯ 마지막으로, 납세를 위한 환경적 측면에서의 준비가 이루어지지 않은 상황에서 과세로 전환할 경우 농업인이 지불해야 하는 납세협력비용이 적지 않을 것으로 예상된다. 과세 전환 시 부가가치세 신고 의무가 있는 농가는 전체 농가의 약 26%가 될 것으로 추정되며 이들은 신고 면제 농 가에 비해 경영주의 연령이 낮고 영농규모가 클 것으로 판단된다. 그러 나 세무 업무 및 회계장부 작성이 보편화되어 있지 않은 농촌지역에서 납세 인프라 구축 없이 과세 전환이 이루어질 경우에는 큰 혼란이 일어 날 것으로 예상된다. 납세협력을 위한 금전적 비용뿐만 아니라 익숙지 않은 세무 업무를 파악하여 대처해야 하는 데 따르는 심리적 부담까지 고려하면 적지 않은 비용이 발생하는 셈이다. 농업 관련 부가가치세제의 발전방향과 과제 ◯ 현재의 농업 관련 부가가치세제는 도입 목적을 달성하고 있는 것으로 평가된다. 그러나 현재 제도를 유지하는 데 드는 사회경제적 비용도 적 지 않아 현재의 제도가 효율적인 방식이라고 보기는 어렵다. 따라서 보 다 적은 비용으로 농업인과 소비자를 지원할 수 있는 대안을 모색할 필 요가 있다. ◯ 효율적 지원의 관점에서 볼 때 조세지출 방식보다는 재정지출을 통한 직접 지원이 대안이 될 수 있다. 예를 들면, 농산물 면세를 과세로 전환 하는 대신 저소득층의 식품소비를 위한 직접 지원을 확대하는 것이다. 또한 농산물 과세로 거둬들인 추가 세수는 농특회계로 전입시켜 농업인 의 소득증진을 위한 직접 지원 사업에 투입한다면 실제로 정부지원이 필요한 집단에게 보다 집중적으로 지원하는 것이 가능해진다.

◯ 따라서 현 제도에 대한 대안으로서 농산물 면세의 과세전환을 긍정적으 로 검토할 필요가 있다. 농산물 과세 전환은 농업과 농정의 발전 측면에 서도 고려해 볼 만하다. ◯ 무엇보다도 농산물 과세 전환은 농업과 농정의 발전 측면에서도 고려해 볼 만하다. 농업의 미래지향적 발전을 위해서는 농업 분야가 부가가치 세제 네트워크에 편입될 필요가 있다. 부가가치세 과세 전환은 농가의 회계장부 작성 및 농업경영 기법의 개선을 통한 농업경쟁력 강화의 측 면에서 긍정적으로 검토해 볼 만한 사안이다. 농가의 회계장부가 작성 되고 매출액 신고가 이루어지면 공식적인 매출기록을 기반으로 한 농업 인 지원 정책도 가능해진다. 또한 농산물의 부가가치세 과세 전환은 농 업기자재 및 농산물 거래의 투명성 제고에도 기여할 수 있다. ◯ 그러나 앞서 분석한 바와 같이 농산물 과세 전환은 농산물 소비 감소, 농업인의 납세협력비용 증가, 소비자 세부담 증가와 소득재분배 악화 등 농업인과 소비자가 사회경제적 비용을 지불하도록 한다. 농산물의 과세 전환으로 인한 편익은 비가시적이고, 장기간에 걸쳐 서서히 나타 나는 반면 비용은 가시적이고 즉각적으로 나타날 수 있다. 또한 제도 변 화로 인한 편익은 농업계를 중심으로 발생하며, 소비자는 농업의 선진 화를 통한 안전하고 건강한 먹거리를 공급받는 것으로 그 효과를 간접 적으로 경험할 수밖에 없다. 따라서 농산물의 과세 전환은 소비자와 농 업인 간에 이해관계의 충돌을 불러일으킬 수도 있다. ◯ 따라서 농산물 과세전환에 대해서는 신중한 검토가 필요하다. 농업과 농정의 발전을 위하여 과세 전환의 필요성은 인정되지만 그에 따르는 사회경제적 비용과 경제 주체 간 갈등, 제도 변화에 따르는 사회적 혼란 을 고려해야 한다. 과세 전환은 국민 전체의 공감대 형성, 납세 인프라 구축 등 제반 환경이 조성되었을 때에만 검토 가능한 사안이라고 판단 된다.

◯ 뿐만 아니라 농산물의 부가가치세 과세 전환은 면세 제도 전반의 개편 논의와 동떨어져서 다루어질 수 없다. 농산물 외에도 다양한 재화와 서 비스가 면세되고 있는데 이들에 대한 과세 전환에 대한 논의를 제외하 고 농산물 면세만을 별도로 논의하는 것은 또 다른 비효율을 발생시킬 수 있다. 농산물의 과세 전환 논의는 면세 제도의 전체적인 개편 논의 가운데, 면세되고 있는 타 재화 또는 서비스와 농산물 간 부가가치세 과 세 전환의 우선순위를 고려하여 검토할 필요가 있다. ◯ 결론적으로, 현 시점에서는 농업 관련 부가가치세제가 가진 문제점을 확인하고 개선의 필요성에 대해서 검토를 하는 데 의의를 둘 수 있다. 농산물 과세 전환은 농업 관련 부가가치세제의 문제점을 해결하기 위한 하나의 방안으로서 장기적인 관점에서 검토할 필요가 있다. 단기적으로 는 농업인의 납세지원 확충 방안과 세제 관련 문제점 해결 방안을 마련 하는 데 집중하는 것이 바람직하다고 판단된다. 구체적으로, 조세지원 효과를 제고하기 위하여 조세특례에 대한 홍보 및 교육을 강화하고 해 외의 농업인 납세지원 제도를 조사하여 국내에 적용하기 위한 시사점을 찾을 필요가 있다. 또한 마지막으로 농업인의 납세 지원체계 구축을 위 한 방안을 검토함으로써 농업인의 경영효율화에 기여할 뿐만 아니라 미 래의 세제 관련 논의에 대비할 필요가 있다.

ABSTRACT

An Evaluation of VAT System in Agricultural Sector

in Korea

Purpose of Research

This report aims to examine the performance and the limits of the val-ue-added tax (VAT) system which applies to agriculture and agribusiness, including zero rate which applies to agricultural inputs, tax deduction re-lated to machinery or materials for agriculture and fisheries and the de-ductions of fictitious input tax amounts for agricultural products with a fo-cus on the VAT exemption for unprocessed agricultural products. The eval-uation on the VAT system associated with agriculture is expected to pro-vide policy suggestions which can lead to an increase in efficiency of the VAT system in the long run.

The VAT exemption for unprocessed agricultural products has merits such as easing household income regressivity and cutting farmers' tax com-pilation costs, but also has demerits such as cascade effect, catching-up ef-fect, and administrative costs due to vague criteria for tax exemption.

The zero rate VAT and VAT exemption applied to machinery or materi-als for agriculture and fisheries contribute to reducing farmers' production costs, but also have limits in that they make market distortion which leads to the excessive use of inputs that can be environmental pollution source, they cost a lot in administration, and it is needed to regularly review whether to extend this sunset law.

Deductions of fictitious input tax amounts for agricultural products sup-port small business owners, but have problems including controversy over the adequacy and limit of the deduction rate of fictitious input tax amounts, discrimination by type of business, and reverse discrimination against do-mestic products.

trend has been changed. For example, the consumption of processed foods and dining out have increased while the proportion of food in household expenditure has decreased. Nevertheless, there have not been in-depth stud-ies on the overall direction of the VAT system related to agriculture, in-cluding the tax exemption system, in accordance with the changed con-sumption environment. This study is conducted to assess the performance of the VAT system related to agriculture under the changing consumption trend and to examine tasks for higher efficiency of the VAT system.

VAT System Related to Agriculture: Performance, Limits, and Alternatives

The benefits of the current VAT system related to agriculture include the tax exemption system for agricultural products which contributes to the re-distribution of household income, compilation cost cuts due to exemption from making VAT returns, and a reduction in farmers' production costs. However, the limits of the system decrease the benefits considerably, and the socio-economic costs for maintaining the current system are high. For example, there are cases that the effect of tax exemption for agricultural products is not delivered to consumers due to cascade effect and catch-ing-up effect. Also, producers of agricultural machinery or materials, as well as farmers, obtain welfare increase because tax exemption reduces the price of agricultural inputs which results in an increase in input consumption.

Although the current tax system has achieved the policy goals, its so-cio-economic costs are not negligible. Therefore, we should consider a bet-ter albet-ternative if it exists.

The following are two alternatives. First, taxing agricultural products can be considered. Second, it is possible to maintain the current system and solve its problems through partial amendment or supplementary measures.

Taxing agricultural products is radical but provides the groundwork for fundamentally solving the above-mentioned problems to a considerable degree. First, the problems of the tax exemption for unprocessed agricul-tural products are solved. Also, as farmers should report VAT collected and farmers' tax invoices are issued, it is possible to naturally abolish special tax treatment related to agricultural inputs and deductions of fictitious input

tax amounts. This can resolve the problems of the existing VAT system associated with forward and backward linkages with agriculture to a con-siderable extent.

Nonetheless, while solving the existing problems, taxing agricultural products may cause side effects such as a decrease in the consumption of the products, the consequent decline in farm households' agricultural in-come, and an increase in the tax burden in the low-income bracket. If these side effects are bigger than the benefits of taxing agricultural products, it will be more reasonable to maintain the current system and prepare supple-mentary measures.

The second method cannot solve the problems of the current system fun-damentally, but does not cause social confusion due to the system change and conflicts between agricultural producers and consumers, that is, eco-nomic agents. Therefore, the second method can be reviewed as an alternative.

Effect of Imposing VAT on Agricultural Products

We conducted a quantitative analysis of the ripple effect of the first al-ternative, taxing agricultural products. We analyzed the impact of imposing VAT on agricultural products on the consumption and prices of the prod-ucts by using a stochastic equilibrium displacement model. The result shows that imposing a tax rate of 10% on agricultural products decreases rice consumption by 2.01% and increases consumer prices by 7.61% and sales by 5.45%. In the market for livestock products such as beef, pork, and broilers, the consumption is estimated to decline by 3.81%, 3.88%, and 3.51% respectively. Like this, taxing agricultural products is expected to decrease the consumption of the products and agricultural income by rais-ing their prices.

Moreover, taxing agricultural products increases consumers' tax burden. Imposing a tax rate of 10% on the products increases the total urban households' tax burden by 1.37 times the case of tax exemption. Particularly, the tax burden of low-income households will increase more than that of high-income households. According to the estimation result, the tax burden rate of first-decile households becomes 1.71 times the case

of tax exemption, while that of 10th-decile households grows 1.22 times. Also, single or two-member elderly households are expected to experience an increase in the tax burden rate higher than the average. These results show that imposing VAT on agricultural products worsens household regressivity.

Last, if agricultural products are taxed without preparation in terms of the environment for tax payment, compilation costs which farmers should pay are expected to be considerable. In case of taxing the products, farm households that have a duty to make their VAT returns are estimated to be approximately 26% of total households. The age of farm managers of these households is judged to be younger than that of farm households ex-empted from making VAT returns, and the farming size of the former larg-er than that of the lattlarg-er. Nevlarg-ertheless, a big chaos is expected if agricul-tural products are taxed without establishing tax payment infrastructure in rural areas where dealing with tax affairs and keeping account books are not common. Considerable costs occur given compilation costs and the psychological burden of dealing with unaccustomed tax affairs.

Policy Suggestions for the VAT System Related to Agriculture

The current VAT system related to agriculture is evaluated to have ach-ieved its purpose. Nonetheless, the considerable socio-economic costs of maintaining the system make it inefficient. Therefore, it is necessary to seek an alternative to support farmers and consumers with less costs.

In terms of efficient support, direct support through government ex-penditure can be an alternative, rather than the method of tax exex-penditure. For instance, it is possible to expand direct support for low-income house-holds' food consumption instead of changing tax exemption for agricultural products to taxation on them. Also, if additional tax revenues from taxing agricultural products are included in the Agriculture and Fisheries Structure Adjustment Special Account and used for direct support projects to en-hance farmers' income, it becomes possible to more support groups that ac-tually need government support.

Thus, it is needed to positively consider taxing agricultural products that have been tax-free as an alternative to the current system. Taxing the

prod-ucts can also be considered in terms of the development of agriculture and agricultural policy.

Most of all, taxing agricultural products can be considered in terms of the development of agriculture and agricultural policy. For the future-ori-ented development of the agriculture sector, it is necessary to include the sector in the network of the VAT system. Imposing VAT on agricultural products can be positively reviewed in terms of strengthening agricultural competitiveness by farm households' keeping account books and improving agricultural management techniques. If farm households keep account books and report their sales, it is possible to implement farmer support pol-icies based on official sales records. In addition, imposing VAT on agricul-tural products can contribute to improving the transparency of transactions in agricultural machinery, materials, and products.

However, as analyzed above, taxing agricultural products makes farmers and consumers pay socio-economic costs due to the decrease in the con-sumption of the products, the increase in farmers' compilation costs, the rise in consumers' tax burden, and the worsening of income redistribution. While the benefits of taxing the products are invisible and gradual over a long period of time, the costs can be visible and immediate. Also, the agri-cultural sector mainly receives the benefits of the system change, and con-sumers can indirectly experience the effects only through safe and healthy food due to the advancement of agriculture. Therefore, taxing agricultural products can cause conflicts concerning interests between consumers and farmers.

Thus, it is required to carefully review taxing the products. Although its need is recognized for the development of agriculture and agricultural poli-cy, it is necessary to consider the consequent socio-economic costs, con-flicts between economic agents, and social chaos due to the system change. It is desirable to review taxing agricultural products only when the overall environment is created, including forming a national consensus and build-ing the infrastructure for tax payment.

Further, imposing VAT on agricultural products should be linked with discussion on reforming the overall tax exemption system. Because various goods and services in addition to agricultural products are tax-free, it can cause another inefficiency to exclude discussion on taxing the goods and

services and only discuss taxing agricultural products. Imposing VAT on agricultural products should be reviewed by considering the order of prior-ity between taxing other tax-free goods or services and taxing agricultural products in discussion on the overall reform of the tax exemption system. In conclusion, it is significant to identify the problems of the VAT sys-tem related to agriculture and review the need for its improvement. Taxing agricultural products should be considered from a long-term perspective as a way to solve the problems. In the short term, it is desirable to focus on setting up plans to expand support for farmers' tax payment and plans to solve the problems concerning the tax system. Concretely, it is needed to improve the tax support effect by strengthening the promotion of and edu-cation on special taxation, and to draw impliedu-cations for Korea by research-ing overseas support systems for farmers' tax payment. Last, it is required to contribute to farmers' efficient farm management and prepare for dis-cussion on a future tax system by examining ways to establish a system for supporting farmers' tax payment.

Researchers: Lim Soyeong, Kim Yunjin, Kang Sujin Research period: 2018. 1. ~ 2018. 10.

차 례

제1장 서론 1. 연구의 필요성과 목적 ··· 1 2. 선행연구 검토 ··· 3 3. 주요 연구 내용 ··· 12 4. 연구범위와 방법 ··· 13 제2장 농업 관련 부가가치세제 현황 1. 농산물 부가가치세 면세제도 ··· 15 2. 농업 투입재 관련 조세특례 ··· 23 3. 농산물 의제매입세액공제 ··· 39 제3장 농업 관련 부가가치세제의 긍정적 효과와 한계 1. 농업 관련 부가가치세제의 성과 ··· 51 2. 농업 관련 부가가치세제의 한계 ··· 58 3. 소결 및 대안 검토 ··· 71 제4장 농산물 과세 전환의 영향 검토 1. 농산물 과세 전환이 농산물 시장에 미치는 영향 ··· 73 2. 소비자 세부담 변화 ··· 84 3. 과세전환이 농가경제에 미치는 영향 ··· 99 제5장 농업 관련 부가가치세제 발전 방향과 과제 1. 농업 관련 부가가치세제 발전 방향 ··· 113 2. 농업 관련 부가가치세제 발전을 위한 정책과제 ··· 122

부록

1. 미가공 식료품의 과세체계 변화가 농산물 시장에 미치는 효과 분석 ··· 127 2. 산업연관표상 면세·영세·과세 분류 ··· 170 참고문헌 ··· 187

표 차례

제2장 <표 2-1> 면세적용의 근거 ··· 15 <표 2-2> ｢부가가치세법｣상 면세대상 ··· 16 <표 2-3> 농산물이 최종소비자에게 직접 구매된 경우 부가가치세 계산 ··· 21 <표 2-4> 농산물이 중간투입재로 사용된 경우 부가가치세 계산 ··· 22 <표 2-5> 농·축산용 기자재 부가가치세 영세율 관련 규정 ··· 24 <표 2-6> 연도별 조세지출 현황 ··· 25 <표 2-7> 영세율 적용대상 품목 ··· 26 <표 2-8> 연도별 조세지출 현황 ··· 28 <표 2-9> 부가가치세 환급 대상품목 ··· 29 <표 2-10> 농업용 면세유 감면의 법령과 내용 ··· 31 <표 2-11> 면세유 조세지출 현황 ··· 32 <표 2-12> 면세유류 공급대상 농업기계 ··· 33 <표 2-13> 대행용역 면세 적용대상 품목 ··· 37 <표 2-14> 전자(세금)계산서 발급 절차 ··· 38 <표 2-15> 의제매입세액공제 주요 개정연혁 ··· 40 <표 2-16> 연도별 의제매입세액공제 신고건수 및 공제액 ··· 44 <표 2-17> 의제매입세액 공제대상 품목과 공제요건 ··· 47 <표 2-18> 사업유형별 의제매입세액공제율 변화 추이 ··· 48 <표 2-19> 사업유형별 의제매입세액 공제한도 변화 추이 ··· 48 제3장 <표 3-1> 도시 가구의 식품 소비지출 비중 ··· 52 <표 3-2> 농업 관련 업종분류 및 적용기준 예시 (한국산업표준분류) ··· 54

<표 3-3> 부가가치세 신고 및 납부기간 ··· 54 <표 3-4> 부가가치세 신고 시 제출서류 ··· 55 <표 3-5> 부가가치세 영세율 폐지에 따른 시장 균형 변화 ··· 56 <표 3-6> 사후환급폐지에 따른 시장 균형 변화 ··· 57 <표 3-7> 농업용 유류 과세(10%)에 따른 시장균형 변화(쌀) ··· 57 <표 3-8> 농산물의 수요 구조 ··· 59 <표 3-9> 농가 소득분위별 농기계 보유량 및 면세혜택 ··· 65 <표 3-10> 식품 관련 제조업체 및 음식업체의 매출액 ··· 70 <표 3-11> 식품 관련 제조업체 및 음식업체의 종사자 수 ··· 71 제4장 <표 4-1> 부가가치세 과세에 따른 생산물 시장 균형 변화 ··· 78 <표 4-2> 부가가치세 과세에 따른 생산요소 시장 균형 변화 (세율 10%) ··· 80 <표 4-3> 소비자 지불금액과 생산자 수취금액 변화 ··· 83 <표 4-4> 실효세율 추정 결과 ··· 88 <표 4-5> 소득분위별 소비지출액 및 식품소비지출액 구성 (과세 5%) ··· 91 <표 4-6> 소득분위별 소비지출액 및 식품소비지출액 구성 (과세 10%) ··· 92 <표 4-7> 가구원 수별 소비지출액 및 식품소비지출액 구성 (과세 5%) ··· 93 <표 4-8> 가구원 수별 소비지출액 및 식품소비지출액 구성 (과세 10%) ··· 94 <표 4-9> 가구유형별 소비지출액 및 식품소비지출액 구성 (과세 5%) ··· 95 <표 4-10> 가구유형별 소비지출액 및 식품소비지출액 구성 (과세 10%) ··· 95 <표 4-11> 소득분위별 세율에 따른 실효세부담률 ··· 97

<표 4-12> 가구원 수별 세율에 따른 실효세부담률 ··· 98 <표 4-13> 가구유형별 세율에 따른 실효세부담률 ··· 99 <표 4-14> 영농규모별 부가가치세 신고대상 농가 비중 (2015~2017년 평균) ··· 101 <표 4-15> 연령대별 부가가치세 신고대상 농가 비중 (2015~2017년 평균) ··· 102 <표 4-16> 농업소득별 부가가치세 신고대상 농가 누적비중 ··· 103 <표 4-17> 농업인 부가가치세 납부액 산정 방식 ··· 106 <표 4-18> 대상 농업인 현황 및 전체 평균 납부세액(2017년) ··· 107 <표 4-19> 영농규모별 평균 납부세액 추정액 ··· 108 <표 4-20> 영농형태별 평균 납부세액 추정액 ··· 109 <표 4-21> 연령대별 평균 납부세액 추정액 ··· 110 <표 4-22> 농업소득별 평균 납부세액 추정액 ··· 111 제5장 <표 5-1> 농업 관련 부가가치세제의 장단점 ··· 114 <표 5-2> 미가공 식료품 과세 전환의 장단점 ··· 120 부록 <부표 1-1> 생산물 및 생산요소 분류(쌀 산업부문) ··· 139 <부표 1-2> 생산물 및 생산요소 분류(축산부문) ··· 141 <부표 1-3> 쌀 자체가격탄력성 추정에 대한 기존 연구 결과 ··· 143 <부표 1-4> 육류 자체가격탄력성 추정에 대한 기존 연구 결과 ··· 144 <부표 1-5> 생산물 수요의 가격탄력성 분포 ··· 144 <부표 1-6> 생산요소 공급의 가격탄력성 및 분포 ··· 148 <부표 1-7> 쌀 시장 초기균형 및 정책모수 ··· 150 <부표 1-8> 축산부문 초기균형 및 정책모수 ··· 150 <부표 1-9> 쌀 비용함수 추정결과 ··· 152 <부표 1-10> 비육우 비용함수 추정결과 ··· 153

<부표 1-11> 비육돈 비용함수 추정결과 ··· 153 <부표 1-12> 육계 비용함수 추정결과 ··· 154 <부표 1-13> 쌀 생산요소 수요의 가격탄력성 추정결과 ··· 155 <부표 1-14> 비육우 생산요소 수요의 가격탄력성 추정결과 ··· 156 <부표 1-15> 비육돈 생산요소 수요의 가격탄력성 추정결과 ··· 156 <부표 1-16> 육계 생산요소 수요의 가격탄력성 추정결과 ··· 157 <부표 1-17> 부가가치세 과세에 따른 시장 균형 변화 (부가가치세 10% 전환) ··· 162 <부표 1-18> 부가가치세 과세에 따른 시장 균형 변화 (부가가치세 5% 전환) ··· 163 <부표 1-19> 부가가치세 전환에 따른 조세수입 및 조세부담의 귀착 ·· 166 <부표 2-1> 2014 산업연관표 기본부문(384개) 면세·영세·과세 분류 ··· 170 <부표 2-2> 2016 가계동향조사표와 2014 산업연관표 연계 ··· 182

그림 차례

제2장 <그림 2-1> 농산물 생산·유통 단계별 과·면세 현황 ··· 17 <그림 2-2> 농업기자재 부가가치세 환급절차 ··· 29 <그림 2-3> 농업용 면세유 공급량·구입액·면세액 추이 ··· 33 <그림 2-4> 면세유 공급 절차 ··· 35 <그림 2-5> 의제매입세액공제 신고건수 및 공제액 추이 ··· 42 <그림 2-6> 전체 의제매입세액공제액 중 제조업과 음식업 비중 추이 ··· 43 제3장 <그림 3-1> 연도별 식품소비 비중 ··· 60 <그림 3-2> 조세특례의 후생효과 ··· 62 제4장 <그림 4-1> 과세 후 소비자와 생산자의 조세부담분 ··· 81 <그림 4-2> 과세 시 농가유형별 제반 행정의무 ··· 104 제5장 <그림 5-1> 농산물 부가가치세 과세 전환이 농업·농정에 미치는 효과 ··· 117 부록 <부도 1-1> 미가공 농산물 과세 전환으로 인한 시장균형 변화 ··· 129

1. 연구의 필요성과 목적

1.1. 연구의 필요성

부가가치세는 재화와 용역의 거래 단계에서 생산된 부가가치에 부과되 는 세제로서 우리나라는 1977년 부가가치세를 도입한 이후 10%의 단일세 율로 국내에서 생산되는 재화와 용역에 부가가치세를 부과하고 있다. 농업과 직접적으로 관련된 부가가치세제는 미가공 식료품 및 비식용 농· 수·축·임산물에 대한 부가가치세 면세제도이며 간접적으로 연관된 부가가 치세제는 농·어업용 기자재 관련 조세특례, 농산물 관련 의제매입세액공제 등 농업 전후방 산업에 적용되고 있는 조세특례가 있다.1 농산물의 부가가치세 면세는 기초생활필수품의 구입에 드는 경제적 부 담 완화를 목적으로 시행되고 있으며, 그 결과 가구별 소득 역진성 완화, 농업인의 납세협력비용 감소라는 효과를 거두고 있다. 그러나 농산물 부가가치세 면세제도는 긍정적인 효과에도 불구하고 여 러 가지 문제를 동시에 안고 있다. 예를 들면, 농산물이 중간투입재로 이용 되는 경우 누적효과와 환수효과의 발생으로 인해 면세효과가 최종소비자 1 _{이후 편의상 미가공 식료품과 비식용 농·수·축·임산물을 농산물로 통칭하며 논} 의 내용에 따라서 구별하여 언급하기도 하였다.

에게 그대로 전달되지 못하는 문제점을 안고 있다. 또한 면세 대상인 농산 물의 범위와 정의가 모호하여 현장에서 혼란이 발생해 면세 판정을 둘러싼 행정비용이 유발되기도 한다. 농·어업용 기자재 관련 부가가치세 특례는 농업인의 생산비 부담을 경감 하기 위하여 도입되었다. 이는 실제로 농업인의 생산비 부담 경감에 기여 하고 있으나 동시에 여러 문제점도 노출하고 있다. 대표적으로 조세특례가 가격을 변화시켜 투입재가 과다 사용되고 이는 환경부하로 이어진다는 점, 각 조세특례를 운영하는 데 따르는 행정비용이 높고 일몰 적용되어 정기적 으로 연장 여부를 검토해야 하는 불편함이 있다는 점을 들 수 있다. 한편 농산물 등 의제매입세액공제는 면세 농산물을 구매한 제조업자 또 는 외식업자를 지원하기 위한 조세특례로서, 영세업자를 지원하는 성과를 거두고 있으나 한계도 동시에 지니고 있다. 바로 의제매입세액공제율의 적 정성 및 한도에 대한 논란, 업종별 차별, 국내산 역차별 등의 문제다. 부가가치세제 도입 이후 조세특례의 일몰 연장, 조세특례 적용 대상 확 대 등 부분적 제도 개편은 있었지만 농업 관련 부가가치세제의 전체적인 방향성과 농정 방향과의 합치성 등에 대한 근본적 검토는 이루어진 바 없 다. 농산물 면세제도의 도입 이후 달라진 소비 패턴, 농가경제 변화 등을 고려할 때 농산물 면세제도를 포함한 각종 조세특례들의 현재 성과는 도입 당시와는 다를 것으로 판단된다. 따라서 농업 관련 부가가치세제의 성과 및 한계에 대한 점검을 통해 현행 농업 관련 부가가치세제의 대안에 대해 서 검토하고 발전 방향과 과제를 고찰할 필요가 있다.

1.2. 연구 목적

농업 관련 부가가치세제가 안고 있는 한계점들은 근본적으로 농산물 부 가가치세 면세제도에서 출발하고 있다. 농업 투입재 관련 부가가치세 특례 나 의제매입세액공제는 농업인과 농산물을 사용하는 소상공인을 지원하기 위하여 도입되었으나 농산물이 과세되었다면 사실상 존재하지 않았을 제

도이기 때문이다. 따라서 농산물 부가가치세 면세제도와 농업 투입재 관련 조세특례, 의제매입세액공제는 통합적으로 다루는 것이 더 타당할 것으로 보인다. 이에 이 연구는 농산물 면세제도를 중심으로 농업 투입재 관련 조 세특례 및 의제매입세액공제 등 농업 전후방 산업에 적용되고 있는 조세특 례를 다루고자 한다. 구체적으로, 이 연구의 주요 목적은 농산물 면세제도를 중심으로 농업 관련 부가가치세제의 성과와 한계에 대하여 고찰하고 농업 관련 부가가치 세제의 발전 방향과 과제를 제시하는 것이라고 할 수 있다. 농산물 부가가 치세 면세제도가 도입 시에 의도하였던 목적을 달성하고 있는지, 현재의 성과를 이루는 데 나타나는 문제점은 없는지 평가를 하고자 한다. 또한 보 다 효율적으로 지원 효과를 달성할 수 있는 대안은 없는지 고찰하는 것이 이 연구의 주요 과제이다.

2. 선행연구 검토

2.1. 미가공 식료품 부가가치세 면제 관련 연구

선행연구는 주로 미가공 식료품에 대한 면세의 소득재분배 효과, 과세 전환 시 세수 효과 등에 대한 분석과 미가공 식료품의 부가가치세 면제의 문제점을 다루고 있다(김미복·김수석 2011; 김승래 2008; 김유찬 1995; 김 유찬·이혜진 2012; 박기백·정재호 2003; 오연천 1987; 정유석 2012; 홍성 훈·성명재 2013; 임소영·박지연 2017). 연구들은 대체적으로 미가공 식료 품의 면세제도의 소득재분배 효과에 대해서는 인정하고 있으나 면세제도 가 가진 부작용과 달라진 경제 환경을 감안한다면 과세로 전환하는 것이 바람직하다는 의견을 조심스럽게 제시하고 있다. 선행 연구는 제시한 미가공 식료품 면세제도의 문제점으로서 면세 범위 의 경제적 논리 부재, 비식용 농·수·축·임산물의 국내산과 수입산 과세 차

별, 농수산물 유통 구조의 불투명성 등을 제시하고 있다. 김미복·김수석(2011)은 미가공 식료품 제도가 시장 왜곡의 원인이 되고 세제를 복잡하게 만들고 있으므로 미가공 식료품에도 원칙적으로는 부가 가치세를 부과하되 세율이나 신고 면제 적용에서 우대를 해주는 것이 바람 직하다고 주장하였으며, 부가가치세 과세 전환 시 농가의 세부담을 추정하 였다. 김유찬(1995)은 국내산 비식용 농·수·축·임산물과 수입산 비식용 농· 수·축·임산물에 대한 과세 차별이 국제 통상에서 문제의 소지가 될 수 있 다고 지적하였다. 김유찬·이혜진(2012)은 미가공 식료품에 대한 면세가 저 소득층의 소득 지원을 위해 이루어지고 있다는 점에 착안하여 소득계층별 식품 소비현황을 분석하였다. 그 결과 저소득층이 고소득층에 비해 현저히 미가공 식료품을 소비하지는 않는 것으로 나타났다. 이에 그들은 미가공 식료품과 가공 식료품을 차별 과세하는 것은 경제적 근거가 약하다는 결론 을 내리고 있다. 정유석(2012)은 면세 기준이 되는 미가공과 가공의 경계 가 모호하여 혼란이 일어나므로 면세는 폐지하되 식료품 중 일정한 범위를 설정하여 경감세율을 적용하는 방안을 고려할 필요가 있다는 주장을 제시 하였다. 또한 일부 학자들은 면세제도 자체의 문제점은 차치하고 면세제도로 인 해 운영되고 있는 여러 조세특례가 세제를 복잡하게 만들고 있으므로, 미 가공 농산물에 대한 면세제도를 과세로 전환함으로써 해당 조세특례의 문 제점을 해결할 필요가 있다는 점을 역설하고 있다(이성식 2008; 장기용 2013). 이성식(2008)은 농·어업용 기자재 관련 조세특례가 세제의 간소화 및 조 세의 중립성과는 맞지 않다는 점을 지적하고 있다. 그 대안으로서 농산물 을 과세 전환하고 의제매입세액공제나 농어업용 기자재 관련 조세특례를 폐지하는 방안을 제시하였다. 다만 조세부담의 역진성을 완화하기 위하여 일부 농산물에 대해서는 영세율 또는 경감세율을 적용하는 안을 고려할 수 있다고 하였다. 장기용(2013)은 의제매입세액공제의 존립 근거가 약하므로 이를 폐지하고, 면세로 인한 누적효과를 제거하기 위해서 농산물에 대해서 는 과세 적용할 것을 제시하였다. 다만 농산물 과세로 인한 역진성 악화를

고려하여 농산물에 대해서는 경감세율이나 영세율을 적용하고, EU의 정률 보상제도를 도입하는 방안을 제시하였다. 그러나 선행연구에서 미가공 식료품에 대한 부가가치세 면세의 소득재 분배 효과에 대해서는 긍정적인 평가를 내리고 있다. 김승래(2008)는 일반균형분석을 통하여 미가공 식료품을 포함한 전 면 세 업종의 과세 전환 효과를 분석하였는데 타 업종에 비하여 미가공 식료 품에 대한 면세는 소득분위별 소득액, 총 소비지출액 대비 세부담 비율 면 에서 역진성 완화에 상대적으로 크게 기여하고 있음을 보여주었다. 오연천 (1987)은 면세 여부에 따른 실효조세부담률의 소득계층별 분포를 비교하여 농산물 면세제도는 역진성 완화에 막대한 기여를 하고 있는 것을 보여주었 다. 그러나 가계소비에서 식료품이 차지하는 비중이 과거에 비해 현저히 감소하여 면세제도의 역진성 완화 효과도 떨어졌을 것으로 추정하고 있다. 일부 연구에서는 미가공 식료품 면세의 소득재분배 효과로 인해 미가공 식료품의 과세 전환에 대해 유보적인 태도를 취하고 있다. 박명호·정재호 (2014)는 미가공 식료품에 대한 면세는 저소득 및 저소비 계층에 큰 혜택 을 주고 있어 타 면세 유형에 비해 소득재분배 효과가 더 큰 것으로 평가 하고 있다. 따라서 면세 범위를 축소하고자 한다면 타 분야를 우선적으로 과세 전환대상으로 검토해야 한다는 입장이다. 홍성훈·성명재(2013)는 소 득이 높을수록 가계지출에서 식품이 차지하는 비중이 낮아지므로 농산물 부가가치세 면세를 없애면 저소득층의 세부담이 커질 것이라고 주장하였 다. 그러나 현재와 같은 소득재분배 수준을 유지하기 위해 상당한 규모의 세수 손실을 감수하고 있는 상황이므로 보다 적은 비용으로 현재와 같은 소득재분배 수준을 유지할 수 있다면 그 대안을 선택하는 것이 낫다는 의 견을 제시하였다.

2.2. 농·어업용 기자재 부가가치세 영세율 관련 선행연구

영세율과 사후환급 관련 연구는 주로 농업분야의 세제 전반 또는 조세특 례제도를 살펴보는 연구에서 함께 다뤄지는 경우가 많았다. 일부는 두 제 도 방식과 정책목표의 유사성 및 차이점을 비교하기도 하였다. 연구의 대부분이 영세율 제도의 농가 생산비 감소라는 정책목표의 효과 성은 인정하지만 외부불경제, 조세의 중립성 침해, 탈세 가능성 유발 등의 부정적 측면에 대한 우려를 나타내고 있다. 박기백·정재호(2003)는 부분균형 모형을 통해 조세감면의 외부효과, 즉 사회적 혜택을 분석하였다. 정부 세수손실은 투입재 생산자와 농가가 나누 고, 또한 농가가 조세감면된 투입재를 이용하여 생산 또는 판매하는 과정 에서 발생하는 판매액 감소(농산물 가격의 비탄력적인 특성)는 농산물 소 비자의 잉여로 귀속되어 지원 혜택이 농민 이외에 투입재 생산자와 농산물 소비자 등에 누출된다고 주장하였다. 양종관(2005)은 투입재 부가가치세 영세율이 공급자(생산자) 및 소비자 잉여 증대와 농업생산자 소득 증대 효 과가 있고, 직불제 등 다른 정책에 비해 행정이 적다는 이점이 있다고 평 가하였다. 그러나 농업이라는 특정산업 투입재의 조세지원은 자원배분 왜 곡과 농약 및 화학비료 사용의 증대로 이어져 부정적 환경효과를 유발하는 측면이 있다고 언급하였다. 또한 이성식(2008)은 현행 농업 분야의 부가가 치세제가 매우 복잡하고 혼란스러움을 강조하면서 농업 분야 또한 타 산업 과 같이 과세의 틀 안에 끌어들여 조세특례(영세율, 사후환급, 면세 제도) 를 폐지하는 것이 효율적임을 주장하였다. 이와 같은 부정적인 평가에도 대부분의 선행 연구에서는 농업산업에서 의 부가가치세제를 당장 폐지해야 한다고 주장하기보다는 향후 영세율의 사후환급 전환, 또는 점진적 축소 등을 통해 효율적인 조세환경 성립이 필 요하다는 의견이 주를 이루고 있다. 최기호 외(2013)는 농업분야 조세지출의 3대 항목 중 하나인 농·어업용 기자재 영세율은 규모 대비 정책적 효과가 미비하다는 논란이 끊이질 않음 을 꼬집었다. 그러나 조세지출이 악용될 소지가 있음에도 영세율은 당분간

존속되어야 할 제도이며 효율적 지원을 위한 제도적 보완책이 마련되어 한 다고 주장하였다. 노용환·박진도(2015)는 영세율 항목의 조세지출에도 불 구하고 도·농 소득격차 완화 수준이 미미하고, 영세율로 인한 농기계 과잉 공급 등 부정적 효과가 있음을 지적하였다. 이에 부가가치세 영세율 제도 의 지원규모를 축소하고, 직접 소득지원을 강화하는 방안이 효율적인 정책 임을 주장하였다. 홍성훈·성명재(2013)의 연구에서는 우리나라 산업 전반 의 부가가치세 제도의 특성과 실태를 검토한 후, 세수 확보 및 제도 발전 을 위해 단순화된 설계로 효과적이고 공정한 제도 운영이 필요하다는 주장 을 펼쳤다. 김동준 외(2017)의 심층평가에서도 정책이 특례제도가 지향하 는 법적 목표에 어느 정도 합목적성을 갖는 것으로 분석되었으나, 지원방 식의 조정은 필요하다는 결론이 도출되었다.

2.3. 농·어업용 기자재 부가가치세 사후환급 관련 선행연구

사후환급 관련 연구는 주로 농업분야의 세제 전반 또는 조세특례제도를 살펴보는 연구에서 함께 다루어졌다. 연구들은 대부분 부가가치세 사후환 급의 정책목표 타당성은 인정하고 있으나 사후환급제도에 대한 방향은 다 양한 관점에서 의견을 제시하고 있었다. 농업경쟁력 강화 측면에서는 사후환급제도를 영세율로 전환해야 한다는 주장이 있으나 최근에는 합리적인 조세환경 성립 측면에서 영세율과 사후 환급의 중복성 평가를 통해 사후환급의 확대 또는 제도 정비를 주장하는 의견들이 힘을 얻고 있다. 최성탁(2010)의 연구에서는 WTO 농업협정상 허용보조 중 하나인 “투자 지원을 통하여 제공되는 구조조정 지원”에 해당하는 농기계 구입지원의 촉진이라는 관점에서 장기적으로 사후환급을 사전 영세율 적용대상으로 전환할 필요성이 있다고 주장하였다. 만약 일시적 전환이 힘든 경우 고가 의 농업용 기계에 한정하여 사전 영세율 적용대상으로 전환한다면 농업인 의 생산비 부담 완화와 농업 기계화 촉진에도 도움이 될 것으로 판단하였

다. 강민우(2012)는 농산물 생산비 비중이 높은 농업인의 현실을 보여주며, WTO 출범 이후 산지 조직의 규모화와 수확 이후의 선별, 포장, 저장 등을 위한 대규모 시설장비 투자의 필요성을 강조하였다. 그러나 현재는 초기 농업현장에 많은 투자가 요구되는 기초 생산시설이 부가가치세 환급 적용 대상에 포함되어 있지 않다고 지적하였다. 최기호 외(2013)는 농업기자재 부가가치세 사후환급제도는 농업생산비 감소 목적을 갖고 있으며 농업인 을 대상으로 부가가치세를 환급함으로써 적절한 대상자가 조세지출을 받 고 있다고 평가하였다. 그러나 농기계 사용자인 농업인의 지속적인 소득감 소로 해당 제도의 효과에 대한 의문을 제기하였고, 영세율과 제도의 목적 에서 중복성이 있음을 언급하였다. 김동준 외(2017)는 부가가치세 사후환 급과 농·어업용 기자재 영세율의 중복성을 살펴보았다. 적용대상 측면에서 부가가치세 사후환급은 기존 영세율 적용 대상 기계 이외에 신규지원이 필 요한 품목에 지원하며, 주된 적용 대상 기계에는 농·임업용 필름 및 파이 프 등 상대적으로 범용성 기자재가 많은 것으로 나타났다. 지원방식 측면 에서는 사후환급이 영세율과 비교하여 영농비용 절감, 지원액의 농업인 귀 속, 세원 누출 방지 측면에서 장점을 갖고, 과세당국의 편리성과 행정비용 측면에서는 단점을 갖고 있음을 보여주며 두 제도 간 중복성은 없는 것으 로 판단하였다.

2.4. 농·어업용 면세유 관련 연구

농·어업용 면세유 제도와 관련된 연구들은 크게 면세유 유지·확대와 축 소·폐지, 두 가지의 상반된 의견이 제기되고 있다. 제도 유지 및 확대를 주장하는 연구들은 면세유 공급이 농업부문의 생산 비 절감과 소득 보전에 기여한다는 점에 공감하고 있었다(정은미 외 2010; 윤천영 2011; 김연중 외 2013; 원종학 외 2014; 노용환·박진도 2015). 강창용 외(2001)와 정은미 외(2010)는 지속적으로 유가가 상승하고 있고 유가 변동을 예측하기 어려운 상황에서 농가의 생산비 부담을 줄여줄 필요

가 있음을 주장하였다. 반면 김형준·김진(2006)과 윤현석(2007)은 소득 보 전 측면보다는 유류를 농·어업용으로 사용하는 경우 사회적 비용이 적게 발생하므로 효율성 측면에서 면세가 필요하다는 의견을 제시하였다. 또한 면세유의 경제적 효과(낮은 외부불경제의 유발 정도, 도로 비주행 등) 등을 고려할 때 면세로 공급하는 것이 타당함을 언급한 연구도 있었다(수협중앙 회 2004; 윤현석 2007). 더불어 김연중 외(2013)에서 실시한 농업인 설문조 사 결과에서도 현재 면세유 배정량은 부족하며 공급량 확대가 필요하다는 의견이 지배적이었다. 반면 농가 생산비 절감에는 도움이 되나 전체 생산비를 절감하는 효과는 유의하지 않다고 제시한 연구도 있었다. 이와 관련한 면세유 제도 축소 의 견은 주로 에너지 부문과 관련된 연구들에서 주장되었는데, 이들은 면세유 로 인해 에너지 사용량이 증가하여 토양환경, 수질환경, 대기환경에 악영 향을 끼치고 이산화탄소를 증가시킨다고 주장하였다. 강만옥 외(2007)는 이러한 환경유해보조금을 감축하고 환경친화적 보조 금으로 확대할 필요가 있다는 의견을 제시하였다. 심남식(2006)은 농민들 의 환경문제 인식을 제고할 필요가 있으며 난방 유류공급 시설의 오염방지 시설 의무화, 지자체의 오염방지 대응능력 확보방안 등이 필요함을 언급하 였다. 그러나 축소 및 폐지를 주장하는 연구들도 농업부문의 경쟁력 제고를 위 해 면세유 제도가 중요하므로 단기적 폐지보다는 단계적 축소가 필요하며 여타 소득보조나 지원사업을 병행해야 한다는 의견이 제시되었다(김종호 외 2017). 김배성·김연중(2014)은 면세유 공급을 중단할 경우 경제적 효과를 계량 적으로 계측하였는데, 그 결과 면세유 일몰 종료 시 농산물 농가 판매가격 상승뿐만 아니라 농가소득 감소로 인한 취업자 감소, 농업 투자 감소 등 2 차적 파급효과가 상당한 것으로 나타났다. 따라서 면세유 제도 축소나 폐 지 시 이를 고려할 필요가 있음을 주장하였다. 노용환·박진도(2015)는 농 업용 에너지에 대한 가격 보조를 통해 가격 하락 및 생산비 상승과 같은 근본적 문제를 해결하기는 어려우므로 면세유 확대보다 친환경직불제 등

농업의 공익적 기능을 강화하기 위한 정책으로 전환할 필요성이 있다고 주 장하였다. 또한 환경보호 측면을 고려하면 환경유해보조금의 감소나 폐지 가 필요하나 여러 정책목표 간 상충관계를 고려하여 정책적 우선순위에 따 라 신중한 접근이 필요하고 단계적 추진이 필요하다는 의견도 제시되었다 (강만옥·이상용 2008). 면세유 제도 관련 문제점으로 공급량 기준 및 공급시기의 부적절함, 유 종 제한, 대상 기종 확대, 면세유 인식 부족, 유류 과다사용, 대농 중심 제 도 등이 지적되었다. 강창용 외(2001)의 연구에서도 공급량 기준 및 공급시기의 부적절함, 유 종 제한, 대상기종 확대 등 문제를 지적하였으나 지속적인 제도 개선으로 최근에는 거의 언급되고 있지 않다. 오히려 최근에는 유류 과다사용 문제 를 지적하거나(김형준·김진 2006; 박상원 외 2010) 면세유 사용량이 많은 소수의 대농에게 유리하므로 역진성을 띄는 정책수단이라는 주장이 제기 되었다(노용환·박진도 2015). 가장 많이 언급된 문제점은 부정수급과 부정유통에 대한 문제이다. 김미 복·김수석(2011)은 부정유통 관련자 적발 및 조치를 위해 막대한 행정비용 이 수반되고 있음을 지적하였다. 한편 박상원 외(2010)는 최근 구매전용카 드제, 처벌 강화, 판매업자 지정제 등 지속적으로 불법유통을 방지하기 위 해 노력하고 있고, 2011년부터 면세유 사후관리 업무를 국립농산물품질관 리원으로 이관한 후 엄격한 점검 및 관리를 통해 불법유통이 감소하고 있 다는 의견을 제시하였다. 그러나 여전히 불법유통의 유인이 존재하므로 이 에 공통적으로 단속 및 처벌을 강화해야 한다고 강조하였다. 이와 같은 현행 면세유제도에서 발생하는 문제를 개선하기 위한 방안으 로는 가구별 성과에 따른 영농 에너지 비용 차등 보조(정인환·고순철 2004), 직불제로 전환(김형준·김진 2006; 박상원 외 2010; 노용환·박진도 2015), 사후환급제도 도입(김형준·김진 2006; 박상원 외 2010), 면세유 통 합관리시스템 구축(기획재정부 보도자료 2012), 유류 배정 시 농업경영체 DB에 등록된 실 경작면적 적용(한종현 2014), 일부만 면세(원종학 외 2014) 등이 있다.

2.5. 의제매입세액공제 관련 연구

의제매입세액공제제도에 대한 연구는 대략적으로 제도의 문제점 및 쟁 점을 언급하고 개선 방안을 제시한 연구들이 대부분이었다. 제도 목적의 모호함, 이로 인한 공제율의 적정성 논란, 업종 및 사업자 유형에 따른 차 등지원에서의 형평성, 국내산 미가공 식료품 역차별, 허위 및 부당공제 가 능성 등이 지속적으로 제기되어 왔다. 제도 목적의 모호함과 관련해서는 정책 목표가 누적효과 제거인지 누적 효과 및 환수효과를 전부 제거하는 것인지 명확하지 않으며 목표를 명확히 설정한 후 적정 공제율을 설정할 필요가 있다는 주장들이 다수이다(송동 섭·이선성 1998; 서희열 1996; 박명호 2012; 장보원 2011; 성명재 외 2012). 이들 연구는 공통적으로 누적효과만을 제거하는 것이 목적이라면 현행 공제율은 높은 수준이고, 환수효과까지 제거하는 것이 목적이라면 현 행 공제율은 낮은 수준이며 이를 상향할 필요가 있다고 주장하였다. 한편 제도 목적을 명확하게 판단한 선행연구들도 있었으나 목적 및 관점 에 따라 적정 공제율에 대한 의견 차이가 존재하였는데, 누적효과 및 환수 효과 전부 제거를 목적으로 본 연구들은 현재 공제율이 이러한 효과들을 제거하기에 낮은 수준이라고 주장하였다. 따라서 입법 취지에 부합하도록 공제율을 상향할 것을 주장하였다(서희열 1996; 허대정 2004; 김인식·김종 민 2011; 박병형·정남기 2011; 유희경 2013; 구원일 2014). 누적효과 제거로 인한 효과를 실증적으로 분석한 연구 결과(이준규·채상 병 2006; 박병형·정남기 2011; 장기용 2013)에서 누적효과는 0.1~0.6%로 미미했다. 따라서 누적효과 제거에 대한 법 이론의 존립 근거가 미약하므 로 해당 제도를 환수효과 공제제도로 전환하자는 의견과 제도를 폐지하고 과세로 전환하되 영세율 또는 경감세율 도입하자는 의견이 있었다. 제도의 주목적을 조세지원정책으로 본 연구들도 있었는데 이들은 대부 분 주로 업종과 사업자 유형별 조세 형평성 문제를 지적하였다(이성식 2005; 김영수 2006; 이은자 2011; 중소기업중앙회 2012; 국회예산정책처 2017b; 서희열 외 2017).

중소기업중앙회(2012), 국회예산정책처(2017b), 서희열 외(2017)에서는 2000년대 이후 음식업자에 대한 지속적인 공제율 및 공제한도 우대에 대 해서 이는 제조업자 및 일반업자들에 대한 차별이라고 보고 형평성을 검토 할 필요가 있다고 주장하였다. 반면 외식업자의 공제율 상향을 주장한 연 구도 있었는데, 유희경(2013)은 외식산업의 부가가치세 부담률이 월등히 높으며 식재료의 중요성과 거래 관행의 특수성을 감안해야 한다고 주장하 였고, 장태평 외(2011)는 국내 농식품 가공처리 확대를 위해 음식업의 공 제율을 상향 조정해야 한다고 제안하였다. 또한 국내산 미가공 식료품의 역차별 문제를 언급한 연구들도 다수 존재 하였다. 수입농산물은 이미 본국에서 수출될 때 영세율을 적용받으므로 국 내산과 수입산 미가공 식료품에 동일한 공제율을 적용하는 것은 국내산에 대한 역차별이라는 주장이 있었다(장보원 2011; 박명호 2012; 성명재 외 2012). 이에 따라 국내산과 수입산에 대한 상대적인 가격 차이를 조정할 필요가 있다고 제안하였다. 더 나아가 송동섭·이선성(1998)은 필수 불가결 한 수입농산물에 한해 공제를 적용하는 것이 적절하다고 주장하였다. 이외에도 공제 규모 확대로 인한 재정 건전성 악화 문제와 허위 및 부당 공제 가능성에 대한 문제도 제기되었다. 이를 방지하기 위해 세무조사 빈 도를 늘리고 철저한 조사체계를 마련하는 것이 필요하다는 의견을 제시하 거나 공제한도 설정의 필요성을 주장한 연구가 있었다(박명호 2012; 성명 재 외 2012; 조정원 2016).

3. 주요 연구 내용

이 연구의 주요 내용은 크게 네 가지로 나눌 수 있다. 첫 번째, 농업 관 련 부가가치세제의 현황, 특히 미가공 농산물 면세제도와 농업 관련 조세 특례제도 운영 현황을 살펴본다. 둘째, 미가공 농산물 면세제도와 농업 관 련 조세특례 제도의 성과와 문제점에 대해 검토한다. 셋째, 농업 관련 부가

가치세제의 한계를 보완하기 위한 대안으로서 미가공 농산물의 면세를 과 세로 전환했을 때 나타나는 영향을 검토한다. 구체적으로, 농산물 과세 전 환이 농산물 가격 및 소비량에 미치는 영향과 농산물 과세 전환으로 인한 소비자 세부담 변화, 농산물 과세 전환 시 납세 대상 농업인의 특성과 납 부세액을 추정한다. 마지막으로, 이 연구에서는 분석 결과를 바탕으로 농 업 관련 부가가치세제 발전 방향과 과제를 제시한다. 분석 결과에 대한 종 합적인 판단을 내리고 농업 관련 부가가치세제의 발전 방향을 제시한다.

4. 연구 범위와 방법

이 연구에서는 미가공 농산물 면세제도와 농업 전후방 산업에 적용되고 있는 부가가치세 관련 조세특례가 연구 범위로 설정하였다. 농업 전후방 산업에 적용되는 부가가치세 관련 조세특례는 농·어업용 기자재 부가가치 세 영세율, 농·어업용 기자재 부가가치세 사후환급, 농·어업용 유류 간접세 면제, 농작업 대행용역 부가가치세 면제가 해당된다. 위의 제도를 다룸에 있어서 이 연구는 참고문헌 조사와 전문가 조사를 실시하였다. 면접조사는 농산물 유통 전문가와 농업 관련 회계사를 대상으 로 실시하였으며 농업 전방 산업의 농산물 구매 행태와 납세 증빙 관련 정 보를 얻기 위하여 농식품 가공업체를 대상으로 서면조사를 실시하였다. 또한 농산물 부가가치세 체계 변화를 가정하고 그 파급효과를 분석하기 위하여 모형분석과 미시자료를 이용한 시뮬레이션을 실시하였으며, 농산물 및 생산요소 시장 파급효과 분석을 위하여 확률적 균형대체모형(SEDM) 분 석을 실시하였다. 그런가 하면 농산물 부가가치세 체계 변화가 소비자의 세 부담에 어떤 영향을 미칠 것인지를 파악하기 위해서 산업연관표와 가계동향 조사를 이용하여 실효세율 및 소비자 세부담액을 추정하였다. 또, 부가가치 세 체계 변화가 농가에 미치는 영향을 알아보기 위하여 농가경제조사를 이 용하여 부가가치세 신고대상 농가 비중을 추정하고 납부세액을 분석하였다.

1. 농산물 부가가치세 면세제도

1.1. 부가가치세 면세의 목적과 대상

우리나라는 특정 재화 또는 용역의 공급에 대해 부가가치세 납세의 의무 를 면제하고 있다. 이들의 부가가치세 면세 적용은 저소득층 세부담 완화 와 같은 소득배분 측면, 국민들의 소비를 적극 권장하는 목적의 사회·문화 적 측면은 물론, 공급측면, 기본 이론적 측면, 정책적 측면, 행정효율 측면 을 고려하여 결정된다. 이때 면세적용 근거는 위의 한 가지 또는 두 가지 이상의 복합적인 사유에 따라 적용될 수 있다(국회예산정책처 2017c: 43). 목적 내용 소득배분 측면 저소득층의 소비가 많은 재화나 용역의 면세로 저소득층의 세부담 완화 사회·문화적 측면 소비의 적극적 권장 공급측면 재화나 용역의 공급확대 권장 기본 이론적 측면 부가가치 창출을 위한 기본 생산요소인 토지·노동·자본 관련 재화와 용역의 비과세 정책적 측면 실제 부가가치 산정 후 세금 부과에 어려움이 있어 면세 행정효율 측면 일정 규모 이하의 영세사업자의 세무행정 편의를 위해 면세 기타 부가가치세 외의 개별 소비세 형태로 과세되어 비과세 자료: 국회예산정책처(2017c: 43). 2017 조세의 이해와 쟁점 재정리. <표 2-1> 면세적용의 근거

상기한 근거에 따라 ｢부가가치세법｣(법률 15223호, 2017. 12. 19., 일부 개정) 제26조상 우리나라에서 현행 부가가치세가 면세되는 대상은 <표 2-2>와 같다. 기초생활필수품에는 본 연구에서 다루는 미가공 식료품, 국 산 비식용 농·축·수·임산물에 더하여 수돗물, 연탄 및 무연탄, 여성용 위생 용품 등이 속한다. 국민후생과 관련해서는 의료보건용역과 혈액, 교육용역 도 비과세 대상이며, 도서·신문·잡지·방송, 문화행사, 도서관·박물관·동물 원 등의 문화 관련 재화와 용역도 부가가치세 면세이다. 부가가치세 이론 측면에서 생산요소인 토지, 금융·보험 용역, 인적용역도 면세 대상이다(국 회예산정책처 2017c: 44). <표 2-2> ｢부가가치세법｣상 면세대상 구분 면세대상 기초생활 필수품 - 미가공 식료품 - 국산 비식용 농·축·수·임산물 - 수돗물 - 연탄과 무연탄 - 여성용 생리처리 위생용품 - 대중여객운송용역(일반고속버스 포함) - 주택과 그 부수토지의 임대용역 국민후생 - 의료보건용역(치료 이외의 미용·성형 등의 의료용역 제외)과 혈액 - 교육용역 문화 - 도서·신문·잡지·방송 등(광고 제외) - 예술창작·예술행사·문화행사·아마추어 운동경기 - 도서관·과학관·박물관·동물원·식물원에의 입장 생산요소 - 토지 - 금융·보험 용역(보호예수 등 일부 부수용역 제외) - 인적용역 기타 - 우표, 인지, 복권 - 일정한 법소정 담배 - 국가·지방자치단체·지방자치단체조합이 공급하는 일정한 재화 또는 용역 - 국가·지방자치단체·지방자치단체조합에 무상으로 공급하는 재화 또는 용역 자료: 국회예산정책처(2017c: 44). 2017 조세의 이해와 쟁점 . 또한 ｢조세특례제한법｣(법률 제16009호, 2019. 1. 1., 일부개정) 제106조 상에서도 일부 재화나 용역에 부가가치세 면세가 적용된다. 대표적으로 국 민주택 및 해당 주택의 건설용역, 영유아용 기저귀와 분유, 일정한 농림어