1.1. 세계적으로 충분한 식량이 공급되고 있지만, COVID-19는 복잡한 방식으로 수급 에 지장을 주고 있다.
현재로서는 건강 위기가 세계적인 식량 위기로 발전할 이유는 없다. 주요 작물의 공급은 많고, 생산 전망은 양호하며, 곡물 재고량은 사상 세 번째로 높은 수준에 이를 것으로 예상된 다. 게다가 대부분의 국가는 농업과 식품부문을 필수품으로 지정하고 폐업과 이동 제한을 면제해 주고 있다. 많은 나라의 경우, 이 질병이 생산의 기반이 되는 천연자원에 영향을 미치지 않기 때문에 전염병이 1차 산업에 미치는 직접적인 영향은 제한적이어야 한다. 그러 나 이 바이러스는 농업 생산체계가 노동집약적이고 심각한 거시경제 충격을 견딜 수 있는 능력이 떨어지는 최빈국의 식량 안보와 생계에 심각한 위협을 가하고 있다.
식품은 기본 필수품이기 때문에 다른 상품과 서비스에 대한 수요보다 위기의 영향을 덜 받아야 한다. 그러나 식당, 호텔, 케이터링(catering)의 수요 붕괴, 오픈 마켓의 폐쇄, 슈퍼마켓의 수요 급증 등 수요구조에 큰 변화가 있었다. 예를 들어, 생산 라인을 전환하고 재고관리 능력을 더 크게 증가시키는 것, 온라인 플랫폼으로의 이동과 가계에 대한 직접 전달, 임시 직원을 고용하는 것 등, 식품체인점의 기업들은 이미 수요 변화에 적응하고 있다는 징후가 있다. 최빈국가를 제외한 모든 국가에서 농식품부문의 가장 큰 도전은
* GS&J 인스티튜트 senior economist (jhsong@gsnj.re.kr). 이 글은 주요국과 국제기구의 농업 관련 연구보고서 중에서 우리나라에 의미 있는 보고서들을 선별하여 주요내용을 요약함.
1) COVID-19(Coronavirus disease 2019, 코로나바이러스감염증-19)https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=130_
130816-9uut45lj4q&title=Covid-19-and-the-food-and-agriculture-sector-Issues-and-policy-responses)(검 색일: 2020.4.28.)
COVID-19를 억제하는 데 필요한 조치, 이러한 조치를 실행하는 데 필요한 부문 내 조정(비 용 증가) 및 COV에 대응하여 사람들이 소비 습관을 변경함에 따라 영향을 받는 제품의 대체 시장을 찾아야 하는 필요에서 비롯된다.
1.2. 이러한 혼란은 식품시스템 전반에 걸쳐 어떻게 나타나고 있는가?
농업생산과 소득에 미치는 영향: 국경을 넘어서는 사람들의 이동 제한과 봉쇄(lockdown) 는 많은 국가의 농업 부문의 노동력 부족에 영향을 미치고 있는데, 특히 계절적 노동 수요나 노동 집약적인 생산의 경우에 그러하다. 예를 들어, 유럽연합 내에서 새로 시행된 여행 금지와 쉥겐지역(schengen area)2) 의 폐쇄는 많은 유럽 국가에서 과수 및 채소 부문의 가용 인력을 현저히 감소시켰다. 북반구에서 많은 품목에 대한 수확기가 임박했고, 노동력 부족은 생산 손실과 시장에서의 부족으로 이어질 수 있다. 많은 나라에서 이러한 계절 노동 력 충원이 현존하는 가장 큰 어려움이다.
한편, 농장에서 하류방향(downstream)으로 발생하는 혼란은 잉여 누적으로 저장시설에 부담을 주고, 부패하기 쉬운 식품에 대해서는 식량 손실을 증가시키는 경우도 있다. 일부 품목의 경우 수요 감소로 공급측면의 교란이 가중되고 있다(특히, 가정 외에서 먹는 식품과 사치품). 이런 효과들이 복합적으로 농가 소득에 부담을 주고 있다. 또한 이러한 농가 소득손 실은 농외소득 감소로 인해 더 커질 수 있다.
소비자 수요의 변화: 대부분의 주요국들은 COVID-19 대유행의 결과로 경기침체에 들어 갈 것으로 예상되며 OECD는 봉쇄조치가 계속되면 연간 GDP 성장률이 최대 2%포인트 하락한다고 추정했다. 선진국에서는 소비자 수요와 고용에 대한 거시경제적 충격으로 전반 적인 식품 수요가 소폭 감소하겠지만 고부가가치 프리미엄 제품 수요와 더 많은 서비스가 추가 되는 수요에는 더 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다. 게다가 COVID 19와 유가 전쟁으로 인한 GDP 감소의 결과인 낮은 유가는 바이오 연료에 대한 농작물 수요를 감소시키고 있다. 식품 공급망 중단: COVID-19의 확산을 방지하거나 늦추기 위해 시행된 조치들 또한 식품 공급망의 기능을 방해하고 있다. 특히 노동에 미치는 영향은 큰 걱정이다. 식품부문은
2) Shengen Area는 유럽의 26개국 간에 여권 없이 국경을 자유롭게 통과할 수 있게 하는 제도임(역자 주).
COVID-19 확산(근로자가 아프거나 격리된 상태)으로 인한 노동력에 대한 부정적 영향에 취약할 것이며, 노동력의 노출(exposure)을 줄이기 위해 도입된 보건 및 안전 조치의 결과로 추가적인 생산 및 유통 비용에 직면하게 될 것이다.
상하기 쉬운 식품시장은 곡물과 조리된 식품시장보다 더 큰 영향을 받을 가능성이 있다. 포장 및 처리시설의 긴밀한 작업 환경은 노동력을 COVID-19에 감염될 위험에 처하게 한다. 감염률과 결근률 상승으로 가용 인력도 줄었고, 봉쇄에 대한 대응으로 중요 분야에서도 인력 감축이 이뤄졌다. 공급 차질 외에도 가공 시설의 감염은 농장 단계의 수요 감소로 이어졌다.
1.3. 농장에서 식탁으로 이어지는 강력하고 유연한 공급망은 식품시스템의 기능을 유지 하기 위해 필수적이다. 정책 입안자들은 무엇을 할 수 있을까?
필요한 곳에 식품을 공급하려면 소비자 수요의 변화에 대응하고 COVID-19에 대응하여 취해진 조치에서 발생하는 공급 제약에 대응하여 조정할 수 있는 강력하고 유연한 공급 체인이 필요할 것이다. 불확실성은 많고 상황은 계속 발전하고 있지만, 과거 위기 경험 (2007-2008년 식량 가격 위기)은 COVID-19가 식품시스템에 미치는 영향을 완화하기 위해 정부가 취할 수 있는 몇 가지 조치에 대한 통찰력을 제공한다.
농업 및 식품분야의 국제 시장 개방, 투명성 및 예측 가능성 유지: COVID-19 대유행은 지금까지 주요 곡물에 대한 공급 충격을 유발하지 않았다. 그럼에도 불구하고 몇몇 대형 수출업체들은 수출을 제한했고, 수입 곡물에 의존하여 인구를 먹여 살리는 일부 국가들은 대유행에 대응하기 위한 충분한 비축량을 확보하려고 구매를 증가시켰다.
시기적절한 시장정보 제공을 통한 시장 투명성 확보: 2007/08년 식량 가격 위기의 교 훈은 투명성과 정보 공유가 중요하다는 것이다. 이것은 패닉 구매를 완화하고 시장에 대한 신뢰를 창출하는 데 도움이 될 수 있다. 그것은 또한 국가들 간의 신뢰를 향상시 킬 수 있고, 따라서 협력적인 해결책을 장려할 수 있다. 국가는 또한 어떤 종류의 정책 접근방식이 효과적이라고 증명되고 있는가 하는 측면에서 동료 학습으로부터 이익을 얻을 수 있다.
국내적으로 명확하고 투명한 커뮤니케이션 제공: 많은 정부들이 식품재고의 가용성 과 안전성에 대한 정보를 적시에 공개함으로써 구매와 사재기를 막기 위한 조치를 취하고 있다.
무역제한 피하기: 수출 규제는 특히 가격 변동에 더 많이 노출된 국가의 경우 글로 벌 시장의 불안정성을 높이고 공급을 저해한다. 경제협력개발기구(OECD) 분석 결 과, 수출 제한과 국제 교역 붕괴는 식량 가용성을 줄임으로써 식량 안보에 큰 위협 이 되고 있으며, 이는 경제 위기의 경우 영양 부족이 크게 증가할 수 있다.
COVID-19 확산 방지 조치의 무역 비용 최소화: 세계 식량 가치 사슬에 지장을 줄 수
있는 새로운 비관세 조치(SPS와 TBT 대책3))가 이미 시행되고 있다. 위생 위험을 관리하기 위해 그러한 조치가 필요할 수 있지만, 특히 국가 간 요구사항(requirement)이 다를 경우, 식품 수출업체의 비용을 크게 증가시킬 수도 있다. 따라서 전 세계적으로 안전하고 저렴한 식품을 이용할 수 있도록 하기 위해 이러한 조치와 관련된 불필요한 비용을 줄일 필요가 있다. 실제로 일부 WTO 회원국들은 예를 들어, 전자 문서의 신속한 제출을 통해 무역을 촉진하기 위한 조치를 시행하고 있다고 통보했다.
COVID-19의 리스크에 대응하여 시행하는 SPS 및 TBT 대책은 과학적 근거, 투명성, 차별성이 없으며 불필요하게 무역에 지장을 주거나 무역비용을 증가시키지 않도록 보장해야 한다. 리스크에 대한 증거가 확보됨에 따라 그러한 대책의 필요성도 재평 가되어야 한다.
원활한 국경절차를 위한 국가 간 조치를 조화시키고, 모범사례의 공유를 보장해야 한다. 기존 규제 프레임워크 내에서 유연성을 허용하고 교역 파트너 간의 신뢰를 구 축하는 지역적으로 조정된 전략도 식품이 필요한 곳으로 이동할 수 있도록 보장할 수 있다.
식품 공급망의 노동 제약 대책:
식품부문 종사자를 핵심 대상으로 지정한다. 이 지정에는 농장 노동자와 식품 사업 종사자 외에 식품 안전 검사원과 같은 부문에 대한 중요 서비스의 공공 및 민간
3) SPS(Sanitary and Phytosanitary, 위생 및 식물위생), TBT(Technical Barriers to Trade, 무역에 대한 기술장벽)
제공자가 포함되어야 한다.
이민 프로그램을 통해 농민들이 계절노동에 접근할 수 있도록(건강 이외 및 안전 관 련) 규제 요건 완화
현장(field), 포장, 가공시설 등의 작업환경이 밀접하여 COVID-19의 감염위험이 높아 진 점을 감안하여 작업자의 건강과 안전을 보장하기 위한 조치를 취한다.
식품체인 전반에 걸쳐 건강 및 식품 안전 보장:
농식품부문에 적합한 생물안정성 대책을 수립하고, 안전한 생물안전성 실천에 관한 과학적 증거를 최대한 신속히 수집하여 전달한다.
야생 동물 고기의 인도적인 도축, 취급, 판매, 준비 및 소비를 규제하는 엄격한 규정 을 시행한다.
대체 채널을 포함한 식료품의 이동 촉진
무역 촉진과 물류를 증진시킨다. 국경을 넘어 부패하기 쉬운 제품의 이동을 촉진하 면 식량 손실과 처리 어려움에 관련된 폐기물을 줄일 수 있고, 국경 검사를 용이하 게 하면 살충제나 수의약과 같은 필수 농산물 투입에 대한 접근이 용이해질 수 있 다. 디지털 도구는 예를 들어 위생 및 식물위생 인증서의 전자 사본을 허용함으로써 국경 절차를 용이하게 하는 데 도움이 될 수 있다.
식품의 이동을 촉진하고 농가의 투입재 시장과 판로 시장 접근을 보장하기 위하여 가능한 범위 내에서 운송 연계(link)를 유지하는 방법을 모색한다.
현재와 미래의 취약 계층의 식품 및 영양 요구 충족 보장: 대부분의 주요국들은 COVID-19 에 대처하기 위한 조치의 결과로 경기 침체에 빠질 것으로 예상되며, 이미 상당한 고용 감소가 발생했다. 이것은 개도국과 선진국의 식품불안 국민에 중대한 영향을 미칠 수 있다. 선진국에서는 노인, 만성질환자, 가난한 가정과 같은 일부 집단이 학교 급식 프로그램의 폐업, 식품 은행의 폐쇄 또는 증가, 슈퍼마켓의 필수 물자와 저비용 선택권을 감소시키는 패닉 구매의 결과로 단기적인 식량 부족에 특히 취약할 수 있다. 적절한 사회안전망에 대한 접근을 보장하는 것을 포함하여, 취약계층의 식품 안전과 영양 요구를 보장하는 것은 필수적 이다.