네팔은 남아시아에 위치한 군주국가로 북쪽으로는 중국에, 동·서·남쪽으로 는 인도에 둘러싸여 있다. 국토 면적은 1,472만㏊이며, 인구는 2,649만 명이다.
또한 열대 데라이(terai) 지역부터 고산지대까지, 해발 고도는 59m부터 8,848m 에 달하는 광범위한 지리적 다양성을 가지고 있다(CBS 2011). 네팔은 크게 데 라이라 불리는 평야지대, 중산지대(mid-hill), 히말라야를 포함하는 산악지대로 나뉘는데, 산림면적은 국토의 39.6%에 해당하는 583만㏊이다(DFRS 1999). 남 쪽 데라이 지역의 열대림, 중산지대의 아열대 활엽수림과 침엽수림, 북쪽 산악 지대의 온대림, 아고산대, 고산대 식생을 형성하여 고유하고 풍부한 생물다양 성을 보유하고 있다(Subedi 2006). 네팔은 35개 산림 유형, 75개 식생 유형, 118 개 생태계 유형을 가지고 있으며(NBS 2002), 세계적으로 희귀하거나 멸종위기
8 Bhishma P. Subedi (Executive Director, Asean Network for Sustainable Agriculture and Bioscience)에 의뢰하여 작성한 원고를 번역한 것임.
에 처한 다수의 동식물이 자생하고 있다. CITES(멸종위기에 처한 야생 동식물 종의 국제거래에 관한 협약)는 네팔의 생물에서 포유류 60종, 조류 61종, 파충 류 12종, 양서류 1종, 나비 2종 등 136종을 멸종위기 종으로 등록하였다.
산림조사 결과를 보면 지난 40년 동안 산림면적이 감소하였는데(Achaya et al. 2012), 1978년부터 1994년까지 연간 산림 전용률이 1.7%라고 보고하였다 (DFRS 1999). 이 비율은 지역별로 다르게 나타났는데, 예를 들면 1991~2001년 데라이 지역의 평균 산림 전용률은 2.7%(CBS 2008)이고, 1990~2005년 전국 의 산림 전용률은 1.63%(FAO 2005:10)로 추정되었다. 이러한 추세와 반대로 일부 연구들은 지역임업의 확산 이후 중산지대의 산림면적이 증가하였다고 보 고하였다(Branney and Yadav 1998; Gautam et al. 2003; Carter et al. 2011).
2. 지역임업의 발전
산림은 산촌주민의 생계와 국가의 수익을 위해 가치 있는 자원이기 때문에 역사적으로 지역 경제와 국가정책에서 중요한 부분을 차지해 왔다(Ojha 2008).
네팔 임업의 발전은 민영화 시기(~1957년), 국유화 시기(1957~1970년대 후 반), 지방분권화 시기(1970년대 후반~), 세 단계로 구분된다(Hobley 1996).
1957년 이전에 산림은 엘리트 계층이 지배하였고, 봉건 귀족들의 네트워크 를 통해 국가정책이 결정되었다. 당시에는 경제적 잉여가 소작농들로부터 엘리 트들에게 흘러가는 봉건적 특성이 강하였으며(Regmi 1978), 이는 산지가 농지 로 전환되는 것을 촉진하였다(Wallace 1987).
1957년 사유림의 국유화법이 제정되면서 산림 관리의 권한은 국가 통제로 중앙집권화되었다. 사유림 소유주들에게 산지 소실에 대한 보상은 주어지지 않 았다(Shrestha 1995). 산림을 국유화하였어도 적절하지 못한 관리 때문에 산림 대부분이 전용되는 상황을 초래하였고, 인구와 가축이 증가하면서 임산물 수요 가 증가하였다(Shrestha 1995). 1961년의 산림법과 1967년 산림보호특별법은
자료: Achaya(2014)
그림 4-1. 지역임업의 목적 변화
산림에 대한 국가 통제를 더욱 강화하였다. 이 법들은 국가 산림 관리자 (forester)들에게 벌채허가권을 발행하거나 불법벌채자들을 구속할 수 있는 권 한을 부여하였다. 여기에는 산림 가까이에 거주하는 지역 주민들과 산림자원의 이용으로 근근이 살아가는 지역 주민들은 제외되었고, 이는 국가와 지역 주민 사이의 거리를 넓히고 산림 전용과 황폐화를 초래하였다.
산림 보전과 관리에서 주민 참여의 중요성, 산림보호와 관리를 통제하려 했 던 이전 정부의 노력 실패, 그리고 심각한 환경 위기인 히말라야의 황폐화에 대하여 인식하면서(Eckholm 1976) 네팔 정부는 1976년 국가임업계획을 수립 하고 이행하였다 (Kanel et al 2005). 이것은 산림 관리에 국민 참여의 필요성을 수용한 최초의 정부 문서다. 1961년 제정된 산림법은 1977년에 개정되어 국유 림 일부를 정당이 아닌 Panchayat(마을회의)라 불리는 지역 정치단체에 양도하 는 내용을 포함하였다. 이 개정법에 기초하여 Panchayat Forest(PF)와 Panchayat Protected Forest(PPF)에 관한 규정이 1978년에 공포되었다.
중앙정부에서 지방정부로 권리가 이전되어 산림자원에 대한 주민들의 접근 이 향상될 것으로 기대하였지만, 실제 산림을 보호할 수 있는 이용자들에게 직 접 양도되지 않았기 때문에 지역주민들은 자신이 합법적 산림소유자라고 여기 지 않았다. 1988년 임업 분야 종합계획이 완성되고 이듬해 채택되었다. 이 계 획은 땔감, 사료, 기타 임산물의 요구를 충족시키며 산림과 산림자원을 관리하 고 보전하기 위해 주민 참여 촉진을 중장기 목표로 삼았다.
1990년 정치체제의 변화 이후 중요한 변화는 산림법(1993년)과 산림규정 (1995년)에 지역임업 지원 내용을 담은 것이다. 이 법은 산림 관리에 대한 지역 주민들의 권한을 보장하는 내용을 담고 있다(MFSC 1995). 이에 따라 네팔은 정부의 산림 관리권을 지역주민들에게 부여하는 산림법을 채택한 세계 최초의 국가가 되었다(Malla 1997; Kumar 2002). 그동안 국제기구들은 네팔의 임업기 관들이 지역임업을 장려할 수 있도록 협력자로 참여하였다. 또, 네팔 정부는 다 양한 형태의 지역임업이 수행된 이래로, 지역임업의 수립과 또 다른 지역으로 확산하기 위해 노력하고 있다.
3. 지역임업의 현황
네팔의 산림법(1993)과 몇몇 개정법들은 산림을 국유림과 사유림이라는 두 개의 큰 범주로 분류했다. 이 법은 국유림을 다시 5개 범주로 구분하였는데, 정 부관리 산림, 지역림(Community Forest: CF), 임대산림(Leasehold Forest: LF), 공동 산림 관리(Collaborative Forest Management: CFM), 종교림(Religious Forest: RF)이다. 지난 30년 동안 네팔은 지역림 시스템으로 산림의 약 29.2%
를 관리하는 데 성공하였고, 70.8%는 정부 관리 산림이나 보호구역으로 관리 되었으며, 0.04%만이 사유림으로 관리되었다<표 4-1>.
CF는 1988년 임업 분야 종합계획을 채택하면서 시작되었는데, 1993년 산림 법과 1995년 산림규정의 실행과 함께 크게 성장하였다<그림 4-2>. 현재 지역
관리체계 관리주체 면적(㏊) 관리구(경영구)
지역림(CF) CFUGs 1,700,048 (29.2%) 18,133
임대 산림(LF) LHF user groups 38,997 ( 0.7%) 6,712
공동 산림(CFM) CFM groups 54,073 ( 0.9%) 19
종교림(RF) 종교단체 543 -
-정부 관리 산림 DoF 3,431,056 (58.9%)
-보호구역 산림 DNPWC 600,000 (10.3%)
-사유림 개인 2,361 - 2,458
표 4-1. 네팔의 산림 관리체계
자료: DoF(2013)
그림 4-2. 네팔의 CFUG의 수와 산림 면적 동향
림 이용자 단체는 1만8,133개이며, 이는 인구의 35%를 대표하고 전체 산림의 29%에 해당하는 170만ha를 관리한다(Subedi et al. 2014). 중산지대는 가장 많 은 111만㏊의 산림을 지역에 양도한 반면 데라이 지역은 31만4,000㏊, 고산지 대는 27만㏊가 지역림으로 양도되었다. 1989년 임업 분야 종합계획(MPFS)은 전체 산림면적 583만㏊의 61%가 지역임업의 잠재력을 가지고 있으며, 그중에 서 55% 이상은 조림지라고 하였다.
그림 4-3. Dumji Tatopani 지역림
산림법 32조에 따르면 임대 산림은 특별한 목적을 위해 기관, 산림기업이나 지역에 임대된 산림이다. 이 관리체제의 목표는 황폐화된 산림 복구를 통해 산 림 주변의 가난한 사람들의 빈곤을 경감시키는 것이다. 약 3만9,000㏊의 산림 이 22개 행정구역의 4만가구를 포함하는 6,712개의 임대산림 이용자단체에 양 도되었다(DoF 2014). 임대임업 프로그램은 가난하고 땅 없고 소외된 산악 지 역의 가구들을 위한 생계 전략으로 이행되었다.
공동산림 관리(CFM) 정책(2000)은 지속가능한 산림 관리 수단으로서 CFM 을 정의하고, 그 안에서 산림은 생계수단, 경제적 기회, 그리고 생태적 균형 유 지와 같은 다양한 혜택들을 향상시키기 위해 입증된 산림경영계획에 따라 지 역 주민, 정부, 다른 이해관계자들에 의해 협력적으로 관리하는 것이다. 현재 데라이 지역에는 19개 공동산림 관리단체가 조직되었다(DoF 2014). 이 산림은 멀리 떨어져 있는 이용자들을 포함시키는 것과 같은 데라이 지역의 특정한 목 적을 달성하기 위해 공동 산림으로 양도되었다. 공동산림 관리의 주요 활동 주 체들은 데라이와 데라이 산림의 지속가능한 경영을 위해 일하는 지역 산림 이 용자들, 지역 산림사무소, 지방정부이다.
산림법(1993)은 종교림을 종교단체 또는 지역에 위탁 경영하는 산림으로 정 의하고, 35조에서 종교림의 개발, 보전, 이용을 설명하였다. 이 산림은 기관 또 는 종교단체에 할당되어 있고 그 이용은 종교 목적으로 제한된다.
4. 지역임업의 지원 제도
지역임업은 ‘선실행 후정책’ 접근방식을 원칙으로 하여 발전하였다(Pokhrel and Paudel 2005). 네팔의 임업 정책과 법·제도는 일반적으로 혁신적이고 지역 임업을 성장시키는 기회를 제공하였다(Subedi 2006). 몇몇 정책, 계획, 법들이 상호작용하여 지역임업을 규정하고 수립하였으며, 임업 자원은 생계유지와 상 업을 위해 이용된다. 가장 관련 있는 정책과 법은 <표 4-2>에 나타나 있으며, 이 내용은 네팔의 지역임업을 지원하는 법적 근거이다.
4.1. 임업분야종합계획(1989)
임업분야종합계획(MPFS)은 25년 동안의 산림정책과 계획을 제공하는 것으 로 1989년 공식 승인되었으며, 네팔의 임업 분야 주요 정책과 계획 문서로 남 아있다. 이 계획은 네팔에 지역임업을 제공하고 발전시켰다. 이 계획의 목표는 연료, 사료, 목재를 위한 산촌 주민들의 기본 요구를 충족시키고, 농업 시스템 을 향상시키며, 토양, 물, 생태적인 균형을 보전하고, 유전자원과 생태계를 보 전하는 것이다(MPFS 1989).
이 목표를 달성하기 위해 6개 주요 프로그램과 6개 지원 프로그램이 개발되 었다. 지역림과 사유림 임업 프로그램은 개인과 지역사회의 적극적 참여를 통 해 산림자원의 개발과 관리를 목표로 하는 6개 주요 프로그램의 하나이다. 이 계획은 산림을 관리할 의지와 능력의 범위에서 접근 가능한 모든 산림을 이용
1. 임업 분야 종합계획 (MPFS) 1989
1. 자치 거버넌스(self-governance)에 대한 권리
그림 4-4. 임업 및 지역임업 관련 정부 수행기관
정기적인 정책 계획, 임업의 이행, 관련 사안들은 산림·토양보전부(Ministry of Forests and Soil Conservation) 소관이다. 운영 책임은 5개 부서와 74개 지역
정기적인 정책 계획, 임업의 이행, 관련 사안들은 산림·토양보전부(Ministry of Forests and Soil Conservation) 소관이다. 운영 책임은 5개 부서와 74개 지역