지역임업은 ‘선실행 후정책’ 접근방식을 원칙으로 하여 발전하였다(Pokhrel and Paudel 2005). 네팔의 임업 정책과 법·제도는 일반적으로 혁신적이고 지역 임업을 성장시키는 기회를 제공하였다(Subedi 2006). 몇몇 정책, 계획, 법들이 상호작용하여 지역임업을 규정하고 수립하였으며, 임업 자원은 생계유지와 상 업을 위해 이용된다. 가장 관련 있는 정책과 법은 <표 4-2>에 나타나 있으며, 이 내용은 네팔의 지역임업을 지원하는 법적 근거이다.
4.1. 임업분야종합계획(1989)
임업분야종합계획(MPFS)은 25년 동안의 산림정책과 계획을 제공하는 것으 로 1989년 공식 승인되었으며, 네팔의 임업 분야 주요 정책과 계획 문서로 남 아있다. 이 계획은 네팔에 지역임업을 제공하고 발전시켰다. 이 계획의 목표는 연료, 사료, 목재를 위한 산촌 주민들의 기본 요구를 충족시키고, 농업 시스템 을 향상시키며, 토양, 물, 생태적인 균형을 보전하고, 유전자원과 생태계를 보 전하는 것이다(MPFS 1989).
이 목표를 달성하기 위해 6개 주요 프로그램과 6개 지원 프로그램이 개발되 었다. 지역림과 사유림 임업 프로그램은 개인과 지역사회의 적극적 참여를 통 해 산림자원의 개발과 관리를 목표로 하는 6개 주요 프로그램의 하나이다. 이 계획은 산림을 관리할 의지와 능력의 범위에서 접근 가능한 모든 산림을 이용
1. 임업 분야 종합계획 (MPFS) 1989
1. 자치 거버넌스(self-governance)에 대한 권리
그림 4-4. 임업 및 지역임업 관련 정부 수행기관
정기적인 정책 계획, 임업의 이행, 관련 사안들은 산림·토양보전부(Ministry of Forests and Soil Conservation) 소관이다. 운영 책임은 5개 부서와 74개 지역 단위 산림사무소에 위탁된다. 지역기반 산림 관리의 관련 부서는 산림부 (Department of Forests)이다. 그 아래 지역임업과(division)는 국가 수준에서 지 역임업의 이행과 촉진을 직접 책임지고 있다.
지역(district) 수준에서 지역산림사무소(DFO)는 CFUG의 형성을 장려하고 산림 관리 활동을 수행하는 데 필요한 기술 지원을 제공한다. 이들은 국가 산 림을 지역사회에 이양할 수 있는 주요 기관으로 사람들을 동원할 의무가 있고, CFUG의 활동을 모니터할 뿐만 아니라 산림자원 조사, 산림 관리, 경영계획 준 비와 벌채에 이르기까지 다양한 현장 교육을 수행할 의무가 있다.
지역임업을 지원하는 기타 정책과 법에는 지방분권화법(1982)과 그 개정법, 네팔 국가보전전략(1988), 지역임업 훈령(1995)과 그 개정법(2002), 그리고 자 원관리의 지방분권적인 거버넌스를 강조하였던 지방자치법(1998) 등이 있다.
유사하게도, 다른 정기 계획들과 기후정책(2011)은 지역 주민들의 기본 요구를 충족시키고, 기후변화의 부정적 영향을 완화하고 적응하기 위한 우선적 프로그
램의 하나로서 지역임업을 강조하였다. 산림 보전과 관리에 지역 주민들의 참 여는 제6차 5개년계획(1980-1985)에도 포함되었고, 다른 정기 계획에서도 강조 되고 있다.
4.3. CFUG의 형성과 양도 절차
1993년 제정된 산림법은 CFUG 설립을 원하는 가구들의 집단이 이 법에 따 라 설립을 준비하여 지역산림사무소(DFO)에 등록 서류를 제출하도록 요구한 다. 지역산림사무소는 등록증을 발급한다. 새로운 CFUG는 산림사무소와 NGO 들로부터 기술 지원을 받아 산림경영계획을 준비한다. 단체의 운영계획은 관리 목표, 수행할 활동, 임산물 이용에 대한 규정 등을 반드시 기입한다. 원칙적으 로 CFUG는 관리계획서에 산림감독관이 정하는 수확량의 한도에서 어떤 임산 물을 생산할 것인지 결정할 수 있고, 임산물 가격을 결정할 수 있으며, 소득을 분배할 수 있으며, 지역사회 개발 활동을 위해 이 수익금을 이용할 수 있다 (Acharya 2002).
정부는 1995년 지역임업 가이드라인과 그 개정안(2002)을 만들었고, 이것은 CFUG를 형성하기 위한 명확한 단계를 제공하고 있으며, 지역산림사무소나 NGO가 CFUG의 설립 절차를 위한 기술적인 지원을 제공할 수 있다고 제시한 다. 일반적으로 산림 이용자단체(FUG)의 설립 절차는 4~5단계를 거쳐 완성되 는데, 1단계는 임업 직원의 예비교육, 2단계는 이용자 신원 확인 및 가구 조사, 3단계는 마을 수준의 소모임 회의, 4단계는 단체의 설립을 준비하는 총회 개최, 5단계는 지역산림사무소의 단체 설립 허가를 포함한다. CFUG의 경우도 유사한 데, 산림경영계획을 완성한 후에 지역산림사무소에 제출한다. 산림경영계획을 승인받기 위해서는 ①산림조사(관리할 산림의 범위 조사, 지도 제작, 면적 계산) 및 분석, ②마을 수준의 회의(소모임 회의), ③산림경영계획 개발을 위한 총회 개최, ④산림경영계획 작성, ⑤계획서 제출과 허가의 단계를 거친다. 이러한 산 림 관리단체의 등록 절차와 산림경영계획의 허가는 동시에 이루어질 수 있다.
그림 4-5. CFUG 구성 과정의 총회
4.4. 산림소유권과 자원에 대한 접근
지역임업의 개념을 발달시키기 전에 네팔의 산림자원은 공동재산 체계로 관 리되었고 개방적인 접근체계였다(Wallace 1988). 정부는 산림에 대한 관리권한 을 가지고 있었지만 적절히 관리할 수 없었고 지역 주민들은 이것을 소유할 수 없었다. 결과적으로 산림은 공동 재산으로서 남용과 착취에 노출되어 있었다 (Wallace 1988). Karki(2008)는 정부의 권한이 약하고 통제되지 않은 산림이 있 었기 때문에 자원에 대해 개방적 접근을 허용하는 것은 개방적 접근의 비극을 불러올 가능성이 있다고 덧붙였다. 즉, 모든 사람들은 정부가 자원을 소유하고 있었기 때문에 전혀 접근을 제한받지 않았다.
따라서 1993년 산림법 개정, 1995년 산림규정은 지역림의 소유권과 소유 구 조에 대한 프레임워크를 다루었다. 지난 30년 동안 정부 통치의 소유권과 이용 권은 점점 더 지방분권적 지역사회 통치의 산림 관리로 이동하면서 개혁되어 왔다. 네팔의 지역임업은 긴 역사를 가진 소유권 개혁 모델의 하나이며, 국제적 으로도 지역임업에 관한 성공 사례로 인정받고 있다(Dahal and Adhikary 2008).
이 법은 지역산림사무소가 국유림 일부를 이용자 단체에게 양도할 수 있다고
언급하면서 이용자단체에게 산림경영계획에 따라 산림을 개발, 보전, 이용, 관 리하고 임산물의 가격을 독립적으로 결정하여 임산물을 팔거나 분배할 수 있 는 권한을 부여한다(Subedi 2006). 지역임업은 산림 이용권의 이전을 의미할 뿐만 아니라 이용자단체를 조직한 지역 주민들의 산림 관리 책임을 포함한다.
각 가구는 멤버십을 부여받는 하나의 단위로 인정되고, 모든 회원들은 자원에 대하여 동등한 권리를 갖는다. 산림 이용자들은 CFUG의 회원이 아닌 다른 사 람들을 산림과 산림자원의 이용으로부터 배제할 수 있는 권한도 가진다. 그러 나 산지의 소유권은 여전히 정부에 남아있다.
4.5. 단체의 구조와 법적 형태
법은 CFUG를 자치단체로 인정하고 산림경영계획에 명시된 대로 지역림의 관리, 통제, 이용, 판매를 위탁한다(GoN 1993). CFUG는 합법적으로 지역산림 사무소에 등록되고 자치기관으로 여겨진다(Subedi 2006). CFUG는 산림 근처 에 거주하는 사람들의 단체나 이러한 단체의 회원이 되고 싶어 하는 사람들에 의해 조직된다. 산림 가까이에 거주하는 이 단체는 다양한 경제·사회적 배경에 따라 조직되고, 그들은 에너지, 식량, 다른 농업 수단을 산림자원에 의존하고 있다. 회원 단위는 개별 가구이다.
초기 지역임업의 근본 목표는 황폐화된 산림을 보호·복구하고, 새로운 산림 을 조성하는 것이었다(Gilmour et al. 2004). 생태적으로 지속가능한 산림 이용 이 지역임업의 중심 목표일지라도 가난과 관련된 성과를 발생시키고 극심한 가난을 감소시키는 밀레니엄 개발 목표(MDG)에 기여할 가능성이 크다.
CFUG는 정부 또는 비정부 산림 기술자들의 지원을 받아 단체의 설립과 경 영계획을 준비하고, 양도된 산림을 관리할 책임이 있으며, 산림경영에 대해 결 정하는 자치권을 가지고 있다(Acharya 2002). 일단 산림이 양도되면 CFUG는 5년이나 10년마다 그들의 경영계획을 갱신해야 하지만 이용권을 유지하는 데 제한은 없다. 지역산림사무소는 CFUG가 그들의 산림경영계획을 수행하거나
그림 4-6. CFUG의 구조
산림법의 조항을 준수하는 데 실패하는 경우 또는 환경에 상당히 부정적 영향 을 미치는 행동을 취할 경우 CFUG 등록을 취소할 수 있고 새로운 지역림을 재개할 수 있다(Subedi 2006).
1993년 산림법은 CFUG가 자치단체라는 것을 분명히 언급하였기 때문에, CFUG는 산림 관리와 이용에 대해 결정할 수 있는 완전한 권리를 갖는다. 네팔 정부는 헌법과 산림경영계획에 기반한 지역임업 발전 가이드라인(1995)과 개 정법(2002, 2008)을 개발했다. 구조적으로 산림 가까이에 거주하고 산림자원을 이용하는 개별 가구는 CFUG의 회원이 될 수 있다. CFUG는 회원들의 합의 또 는 선거를 통해 집행위원회를 선출하며, 이들은 성(gender)과 다른 사회단체들 을 대표한다. 일상 활동들은 집행위원회 회의에서 결정된다. 일반적으로 회의 는 한 달에 한 번 개최되며, 지역임업 총회는 적어도 일 년에 한번 개최된다.
하나의 지역임업(CF)은 다양한 경제·사회적 단체들을 포함하며 지역임업 개 발 가이드라인은 집행위원회 구성과 대표에 대한 지침을 제시하고 있다. 이 가
이드라인은 집행위원회의 50%가 여성의 참여로 이루어지도록 의무화하였으 며, 반드시 토착민, Dalits(사회적으로 배척된 단체), 빈곤층, 소외계층들을 지역 임업 집행위원회에 포함해야 한다고 언급하였다. 그러나 회장 또는 사무국장은 여성을 임명해야 한다. 게다가 가이드라인은 빈곤층과 산림에 의존성이 높은
이드라인은 집행위원회의 50%가 여성의 참여로 이루어지도록 의무화하였으 며, 반드시 토착민, Dalits(사회적으로 배척된 단체), 빈곤층, 소외계층들을 지역 임업 집행위원회에 포함해야 한다고 언급하였다. 그러나 회장 또는 사무국장은 여성을 임명해야 한다. 게다가 가이드라인은 빈곤층과 산림에 의존성이 높은