이 연구는 농업 농촌의 다원적 기능을 헌법 에 포함시켜 농업 농업인 농촌 주민에 대한 정부 지원의 타당성을 마련해야 한다는 농업계의 주장과도 관련 있다. 농업계에서는 정부가 농업 농촌의 다원적 기능에 대해 보상해야 한다고 주장해 왔다. 지원이 당위성을 지닌다는 주장은 묵시적으로 ‘농업 농촌의 다원 적(공익적) 가치는 ‘좋은’ 것이기 때문에, 정부가 지원해야 한다.’고 전제하고 있는 듯하다.62
다원적 기능이 사회 성원에게 가치를 지니며, 장기적으로 추구해야 할 가치 라는 점에는 이견이 없을 것이다. 그러나 농업 농촌의 다원적 가치를 지향해야 한다는 이념을 헌법 에 명시하고자 한다면 보다 근본적이고 구체적으로 근거 를 갖추어야 한다.
61 이태호(2017)에서 주장하는 ‘농촌의 공익적 기능’을 헌법 제123조에 추가하자는 주장도 이 개념을 일정 부분 받아들인 듯하다.
62 다원적 기능 가치를 평가한 국내 연구 중 다수가 다원적 가치가 있다고 전제하고 가 치를 평가한 뒤, 이러한 가치를 공공 부문에서 보상해야 한다는 논리를 따르고 있다.
2.1. 농업 농촌의 다원적 기능의 헌법 가치 부합 여부
첫째, 다원적 가치가 어떠한 성격을 지녀야 헌법 에 포함될 수 있을지 검토 해야 한다. 헌법 의 정의 또는 개념을 살펴보면 조건을 파악할 수 있다. “헌법 은 국가의 근본법으로서 국가의 통치조직과 통치 작용의 원리를 정하고 국민 의 기본권을 보장하는 최고법”(김철수 2007: 11)이면서 “국가적 공동체의 존재 형태와 기본적 가치질서에 관한 국민적 합의를 법규범적인 논리체계로 정립한 기본법”이다(권영성 2010: 3). 헌법재판소 결정문에서는 헌법 가치를 다음과 같이 정의했다.63 “헌법은 국민적 합의에 의해 제정된 국민생활의 최고 도덕규 범이며 정치생활의 가치규범으로서 정치와 사회질서의 지침을 제공하고 있기 때문에 민주사회에서는 헌법의 규범을 준수하고 그 권위를 보존하는 것을 기 본으로 한다.”
헌법 은 모든 국가질서의 바탕이 되고 한 국가사회의 최고의 가치체계이므 로 다른 모든 법적 규범이나 가치보다 우선하는 효력을 가진다는 데 이론이 있 을 수 없다.64,65 헌법 의 정의와 가치에 대한 판례를 보면, 헌법 상 국민적 합의에 의해 제정된 국민생활의 최고 도덕규범, 국민의 기본권, 즉 헌법 가치가 무엇인지를 알 수 있다. 헌법 제1조와 제2장에 나타나 있듯이, 민주공화국, 국민주권, 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등, 자유, 교육, 근로, 인간 다운 생활(복지), 안전 및 평화, 건강하고 쾌적한 환경 및 주거 등이다.
63 헌법재판소 1989. 9. 8. 88헌가6 결정.
64 “헌법은 한 국가의 최고규범으로서 입법 행정 사법과 같은 모든 공권력의 행사가 헌법에 의한 제약을 받는 것은 물론, 사법(私法)상의 법률관계도 직 간접적으로 헌 법의 영향을 받게 된다.” (헌법재판소 2005. 2. 3. 선고 2001헌가9).
65 “헌법은 지키기 어려운 사정이 있다 하여 이를 위반하는 것을 정당화할 수 없다는 것이 우리들 의견이다. 헌법은 공동체의 최고규범으로서 어떠한 경우에도 이를 지 켜야 하는 것이고, 한 번의 헌법위반이라도 이를 눈감을 때에는 또다시 우리 헌법 을 장식적 규범으로 되돌아가게 할 우려가 있기 때문에서이다.” (헌법재판소 1998.
7. 14. 선고 98헌라1 결정).
헌법 가치를 고려하면 앞서 했던 ‘가치가 헌법 에 포함되려면 어떠한 성격 을 갖추어야 하는가?’라는 질문을 ‘앞서 언급한 농업 농촌의 다원적 기능이 헌 법 가치에 부합하는가?’로 바꾸어 다시 물을 수 있다. 농업의 다원적 기능이 헌 법 가치 실현에 기여한다면 헌법 에 명시적으로 포함할 수 있는 기본 성격을 갖추었다고 할 수 있기 때문이다.
기본법 에 제시된 농업 농촌의 다원적 기능인 1) 식량의 안정적 공급, 2) 국 토환경 및 자연경관의 보전, 3) 수자원의 형성과 함양, 4) 토양유실 및 홍수의 방지, 5) 생태계의 보전, 6) 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전 등은 헌법 기본 가치를 구현하고자 한다.
구체적으로 살펴보면, 식량의 안정적 공급은 ‘인간다운 생활’과, 국토환경 및 자연경관의 보전 및 생태계의 보전은 ‘건강하고 쾌적한 환경 및 주거’와, 수자 원의 형성과 함양 및 토양유실 및 홍수의 방지는 ‘인간다운 생활’ 및 ‘안전’과 관련되어 있다. 마지막으로 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전은 헌법 제9조와 관련 있다.66 요컨대 농업 농촌의 다원적 기능은 헌법 가치에 부합한 다고 볼 수 있다.
둘째, 헌법 에 농업 농촌의 다원적 기능 창출에 대한 국가 지원 책무를 명 시하려면 어떤 조건을 충족해야 할지 검토해야 한다.
이 조건을 판단하려면 국민이 농업 농촌의 다원적 가치를 필요로 하는지, 그 가치를 충분히 인정하는지를 검토해야 한다. 즉, 헌법 에 다원적 가치를 명시 하려면 가치가 보편타당하다는 점을 인정받아야 한다.
농업 농촌이 다원적 기능을 창출 제공하기 때문에 국가가 이를(재정적으로) 지원해야 한다는 것은 농업인이 그러한 권리를 마땅히 가지고 있음을 의미한 다. 헌법 에 명시된 권리는 대한민국 국민이라면 그리고 인간이라면 마땅히 누려야 할 보편타당한 기본권인 자유, 평등, 복지(삶의 질), 안전, 평화, 깨끗한 환경 등이다. 국민 모두가 인간으로서 행복한 삶을 영위하려면 이러한 기본권 이 당연히 보장되어야 한다고 여겼기 때문에 명시된 것이다. 따라서 농업 농
66 “국가는 전통문화의 계승 발전과 민족문화의 창달에 노력하여야 한다.”
촌 농업인이 다원적 기능을 창출하기 때문에 지원받는다는 권리를 헌법 에 포 함하려면 다수 국민이 동의해야 한다. 즉, 국민이 농업의 다원적 가치를 보편타 당하다고 여겨야 한다.
국민이 농업 농촌의 다원적 기능을 인정함에도 현재 농업 농촌의 다원적 기 능이 충분히 제공되지 못한다면 국가 책무가 발생할 수 있다. 이 논의는 앞서 살핀 다원적 기능의 공공재적 성격 및 시장실패로도 설명할 수 있다. 국민이 농업 농촌의 다원적 기능을 중시하는지 여부는 다음 소절에서 살펴본다.
2.2. 농업 농촌의 다원적 기능에 대한 인식 변화
국민이 농업 농촌에서 기대하는 바가 달라지고 있는 듯하다. 과거 산업화 시기에는 경제성장 제일 기조 속에서 식량 공급이 무엇보다 중요한 기능이었 다. 시간이 흐르고 삶을 둘러싼 여건이 바뀌면서 국민은 농업 농촌이 제공하 거나 제공할 수 있는 여러 가지 다원적인 기능에 점차 많은 관심을 보이고 있 다. 요컨대, 먹거리 제공이라는 전통적인 기능을 넘어 품질과 안전성, 깨끗한 경관, 소비 공간으로서의 농촌 등 보다 다양하고 세분화된 요구를 하고 있다.67
67 비슷한 연구 결과는 곽소윤 이창훈(2015)에서도 찾을 수 있다. 응답자가 가장 우려 하고 있는 환경 문제는 쓰레기 증가, 자연자원 고갈, 수질오염 등이었다. 생태계 서 비스에서 받는 혜택이 중요하다는 응답이 73.5%였고, 세부 항목별로도 중요하다는 응답 비중이 높았다(곽소윤 이창훈 2015: 24-25).
<그림 4-1> 농업･농촌의 사회･문화적 다원적 기능 가치를 인정하는 도시민 비중
단위: %
주: ‘농업･농촌 기능 중 사회･문화적 다원적 기능 또는 공익적 기능이 가치가 있다고 생각하는가?’라는 질문에 응답한 결과임.
자료: 한국농촌경제연구원(각 연도). 농업･농촌에 대한 국민의식 조사 결과.
<그림 4-2> 농업･농촌의 다원적 기능을 유지･보전하기 위한 세금 부담 의향
단위: %
주: ‘국가정책으로 농업･농촌의 공익적 기능을 유지･보전하기 위해 세금을 추가 부담하여야 한다면 어떻게 하겠는가?’라는 질문에 응답한 결과임.
자료: 한국농촌경제연구원(각 연도). 농업･농촌에 대한 국민의식 조사 결과.
이러한 변화는 한국농촌경제연구원에서 2006년부터 매년 실시해 온 ‘농업 농촌에 대한 국민의식 조사 결과’에서도 확인할 수 있다. 2016년 조사 결과 응 답자 중 61.2%가 농업 농촌 기능 중 사회 문화적 다원적 기능이 가치가 있다 고 응답하였다<그림 4-1>. 응답자 중 54.6%가 ‘국가 정책으로 농업 농촌의 공 익적 기능을 유지 보전하기 위한 세금 추가 부담할 의향이 있다.’고 답하였다
<그림 4-2>. 납세자가 농업 농촌의 다원적 기능을 일정 부분 인정하고 있다고 유추할 수 있다.