스위스, EU, 미국, 일본 등을 중심으로 농업 농촌의 다원적 기능에 관한 각 국의 헌법과 법률 및 그에 근거한 관련 제도와 정책 등을 살펴보았다<표 3-12>. 농업 농촌의 다원적 기능에 관한 각국의 헌법적 태도는 개별 국가의 헌
53 ‘일본형 직접지불제’에는 ‘다면적 기능 지불’, ‘중산간지역 등 직접지불’, ‘환경보전 형 농업 직접지원’ 등이 있다. ‘다면적 기능 지불’은 다면적 기능을 발휘하도록 공 동 활동을 지원하는 ‘농지유지 지불제’와 지역자원(농지, 수로, 농로 등)의 질적인 향상을 도모하게끔 공동 활동을 지원하는 ‘자원향상 지불제’로 이루어진다. ‘중산간 지역 등 직접지불’은 유휴농지가 생겨 다면적 기능 저하될 수 있는 중산간지역 내 생산 활동을 지원하여 농업경영을 유지하고 마을을 활성화하는 것이 주요 목적이 다. ‘환경보전형 농업 직접지원’은 환경보전 효과가 높은 영농활동에 수반되는 추가 적 비용을 지원하는 제도이다.
54 상세한 내용은 <부록 5>를 참고하기 바란다.
55 농업인이 조직하는 단체 등은 일본식 직접지불 대상이 되는 아래 활동과 관련된 대 책 계획을 작성하고 시정촌의 승인을 받을 수 있다(제3조, 제7조).
① 농지, 농업용수 등의 보전 관리를 위한 지역 공동 활동 [다면적 기능 지불 대상]
가. 수로, 농로, 농지방면 등의 기능을 유지하기 위한 대책 [농지 유지 지불 대상]
나. ‘가’의 기능을 증진하기 위한 개량, 보수 등의 대책 [자원 향상 지불에 해당]
② 중산간지역(中山間地域) 등에서 농업 생산 활동을 유지시키고자 추진하는 대책 [중산간지역 등 직접 지불 대상]
③ 자연 환경 보전에 이바지하는 농업 생산 활동을 추진하는 활동 [환경보전형 농업 직접 지원 대상]
법 역사와 헌법체제, 정치적 사회적 문화적 여건과 배경, 국내 산업구조와 경 제발전 수준 단계, 대내외 정치적 정책적 상황에 대한 고려와 판단, 국민의 관 심과 인식 등에 따라 다소 다르다.56 그러나 법적 제도적 측면에서 농업 농촌 의 다원적 기능에 관한 논의는 이제 더 이상 이론적 학문적 차원에서만 다루어 지고 있는 문제가 아니라 매우 현실적이며 실질적인 과제임을 명확히 확인할 수 있다.
주요 농업 국가에서는 국가의 최상위 근본 규범인 헌법 을 근거로(스위스) 또는 적어도 농업 분야의 헌법 규범이라 할 수 있는 농업기본법을 토대로(EU, 미국, 일본) 농업 농촌의 다원적 기능에 관한 국가 정책적 목표와 방향을 명 확히 제시하였다. 규범적 근거를 바탕으로 다양하고 실질적인 법적 제도적 정 책적 수단을 정교하게 마련하고 관련 예산과 재원을 확보하여 적용 집행하고 있다.
각국은 농업 농촌의 다원적 기능이 현대사회에서 농업과 같은 특정 분야의 이익만을 위한 것이 아니라, 국가 자연환경과 생태계 보전, 국토 균형발전, 안 정적인 식량 확보, 자연경관과 전통문화의 보존을 통한 사회적 문화적 다양성 유지 전승, 기타 식품안전 및 동물복지 등 국가와 국민 전체의 복지와 이익의 증진에 직결되는 필수불가결한 요소임을 국민들에게 설득력 있게 제시하고 실 천하고 있다.
주요 농업 국가에서 다원적 기능을 법 제도에 반영해 온 경험은 향후 헌법 및 농업기본법의 개정과 정비에 관한 논의를 앞두고 있는 한국에도 시사하는 바가 매우 크다. 주요 함의와 시사점은 제5장에서 상세히 논의한다.
56 외국 사례를 일률적으로 한국에 적용하기 어려운 이유이다.
<표 3-12> 주요 국가 농업･농촌의 다원적 기능 규범 체계 비교 및 주요 시사점/법･정책 과제
한국의 다원적 기능 관련 법과 제도
1. 농업 농촌 및 식품산업 기본법 과 다원적 기능
1.1. 농업 농촌 및 식품산업 기본법 내 다원적 기능의 범위
한국 헌법 에서는 다원적 기능을 명시적으로 포함하고 있지 않다. 대신 기 본법 에서 다원적 기능(‘공익기능’)의 정의와 범주를 제시하였다.57
동법 제2조(기본 이념) 제1항에서는 농업의 역할을 “국민에게 안전한 농산 물과 품질 좋은 식품을 안정적으로 공급하고 (중략) 경제적 공익적 기능을 수 행하는 기간산업 (후략)”으로 정의하였다.
동법 제3조(정의) 제9항에서는 “농업 농촌의 공익 기능”을 1) 식량의 안정적 공급, 2) 국토환경 및 자연경관의 보전, 3) 수자원의 형성과 함양, 4) 토양유실 및 홍수의 방지, 5) 생태계의 보전, 6) 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전 에 해당하는 기능이라고 정의하였다.
동법 제4조(국가 지방자치단체 및 농업인 소비자 등의 책임)에서는 다양한 주체가 다원적 기능과 관련하여 수행해야 할 의무를 적시하였다. 동조 제1항에
57 이 연구에서는 다원적 기능과 공익(적) 기능을 같은 의미로 사용하였다.
서는 “국가와 지방자치단체는 농업과 농촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능 을 증진 (중략) 시키기 위하여 종합적인 정책을 세우고 시행”하도록 규정하고 있다. 다원적 기능이 가진 공공재적 속성 때문에 시장 실패가 일어날 수 있다는 점을 고려하여 공공 부문의 개입을 정당화하는 근거로 이해할 수 있다. 동조 제2항에서는 “농업인과 농촌주민은 농업 농촌의 발전주체로서 안전하고 품질 좋은 농산물을 안정적으로 생산 공급하고, 생산성 향상과 농업경영 혁신 등을 통하여 국가발전에 이바지할 수 있도록 노력하여야 한다.”고 규정하였다. 동조 제3항에서는 “생산자단체는 (중략) 농업과 농촌의 공익 기능 제고 등을 통하여 농업과 농촌의 지속가능한 발전 및 농업인의 권익 신장을 위하여 노력”하도록 규정하였다. 동조 제5항에서는 “소비자는 농업 농촌의 공익 기능에 대한 이해 를 높이고 농산물과 식품의 건전한 소비를 위하여 적극적으로 노력”하도록 명 시하였다. 다원적 기능 수요자의 책임을 규정한 조항이다.
동법 제6조에서는 정책을 수립할 때 지켜야 할 기본 원칙을 제시하였다. “국 가와 지방자치단체는 농업 농촌 및 식품산업 정책을 세우고 시행할 때에는 시 장경제 원리를 바탕으로 한 효율성을 추구하되, 농업과 농촌의 공익 기능을 최 대한 고려”하도록 규정하고 있다. 효율성 추구라는 대원칙을 제시하였지만, 동 시에 식량 공급 등 기본적 기능 외에 다원적 기능을 고려하도록 규정하였다.
동법 제9조에서는 다원적 기능을 제공해야 하는 근거와 목적을 제시하였다.
“국가와 지방자치단체는 국가의 균형발전과 국민의 식생활 향상을 위하여 농 업 농촌의 공익 기능이 최대한 유지 증진되도록 노력”하여야 한다고 적시하 여, 공공 부문에서 다원적 기능을 보다 많이 제공하도록 유인하여 사회 구성원 전체의 편익을 높이고자 하였다.
동법 제13조 제3항에서는 외부 여건 변화 때문에 농업 농촌의 다원적 기능 이 약화될 때 지원할 수 있는 근거를 마련하였다.58 동법 제56조(농업 농촌 및 식품산업의 통상정책 및 보완대책)에서도 유사한 내용을 담고 있다.59
58 “정부는 주요 통상여건의 변화로 인하여 농업 농촌의 공익 기능이 약화될 경우 보 완대책을 세우고 시행하여야 한다.”
59 “정부는 우리나라의 권리와 이익을 확보할 수 있도록 농업 농촌 및 식품산업에 대
기본법 제6절에서 다원적 기능을 보다 구체적으로 정의했다. 동법 제3조 에서 제시한 정의 중 농촌의 자연환경 및 경관 보전(제44조), 전통 농경 문화의 계승 등(제45조)과 관련된 국가 및 지방자체단체의 역할을 제시하였다. 제47조 와 제47조의 2에서는 기후변화, 지구 온난화 방지 등을 다루고 있다.
1.2. 농업 농촌 및 식품산업 기본법 내 다원적 기능의 속성
기본법 에서 규정한 다원적 기능의 범주는 선행연구 범위보다 좁다<표 4-1>. 국제 논의 동향에서 공통적으로 받아들이는 식량안보, 환경보전을 포함 하고 있지만, 농촌 활력 증진을 명시적으로 제시하고 있지 않다. 동법 제9조의 국토 균형 발전을 농촌 활력 증진과 유사한 개념으로 이해할 수 있지만, 균형 발전을 다원적 기능의 범주에 포함시키기보다는 상위 목적으로 제시하고 있다.
기본법 은 실증적 관점(positive approach)보다는 규범적 관점(normative approach)에서 다원적 기능을 정의하고 있다. Casini et al.(2004)이 주장한 것처 럼 “농업 부문 구조, 생산 과정, 공간적 범위에 따라 다르지만 물질적 비물질적 재화와 서비스를 공급하거나 공급할 잠재력을 갖추어, 사회적 기대와 수요를 만족”시킨다고 보면서, 다원적 기능 자체에 가치를 부여하고 있다.60
한 종합적인 통상정책을 세우고 시행하며, 주요 통상여건의 변화에 따라 농업 농촌 의 공익 기능이 약화될 경우 보완대책을 세우고 시행하여야 한다.”
60 보다 상세한 논의는 유찬희 외(2016) 116-117쪽을 참고하기 바란다.
출처 식량 은 강한 다원적 기능(strong multifunctionality)보다는 약한 다원적 기능(weak multifunctionality)에 가깝다.
<약한 다원적 기능과 강한 다원적 기능>
다원적 기능을 지향점에 따라 약한 다원적 기능과 강한 다원적 기능으로 나눌 수 있다(Sakamoto 2007). 약한 다원적 기능을 지향하면 기존의 생산주의 중심(productivism-oriented) 보조금 프로그램을 재편(repositioning)하여 긍정적 외부효과(positive externalities)를 보다 많이 제공하도록 유인한다. 동 시에 주로 환경에 영향을 주는 부정적 외부효과(negative externalities)를 줄이려 한다(Sakamoto 2007).
강한 다원적 기능은 기존의 산업적 농식품 시스템(industrial agro-food system)에서 탈피하여, 농업을 보다 통합적(holistic)이고 지역 특성을 반영한(territorially based) 농촌 개발에 포함시키려 한다 (Sakamoto 2007, Wilson 2008).61