3.1. 연구의 흐름
이 연구는 다원적 기능을 법률 제도 정책에 담아내고자 할 때 필요한 논의 를 순차적으로 다루었다.
제2장에서는 농업 농촌의 다원적 기능이 어떻게 정의되며 이 기능이 어떠한 속성을 지니는지 살펴보았다. 1990년대 초부터 국내 해외에서 다원적 기능을
2 상세한 내용은 <부록 1>과 <부록 3>을 참고하기 바란다.
둘러싼 논의가 활발하게 전개되었고, 그 과정에서 다양한 관점이 나타났다. 어 떠한 관점에서 다원적 기능을 바라보는지에 따라 다원적 왜 기능이 필요한지, 필요하다면 어떠한 방식으로 실현시킬 것인지 방향이 달라진다. 이를 고려하여 이 연구에서 다원적 기능을 바라보는 관점을 제시하였다.
제3장에서는 주요 국가의 헌법이나 농업법 또는 제도에서 농업 농촌의 다원 적 기능을 어떤 방식으로 담아냈는지 검토했다. 미국을 제외한 주요 국가에서 핵심 수단으로 시행하고 있는 직접지불제(직불제)를 중심으로 정책 변화도 살 펴보았다.3 국가마다 사회적 역사적 경제적 문화적 맥락이 다르기 때문에, 외 국의 경험을 그대로 답습하는 것은 어려울 뿐만 아니라 바람직하지도 않다. 그 러나 다원적 기능을 헌법 이념에 담고 실효성 있는 정책으로 옮기려는 고민을 본격적으로 하는 시점에서 참고할 만한 시사점을 얻을 수 있다고 판단했다.
제4장에서는 앞의 논의와 분석을 토대로 한국 상황에서 다원적 기능을 법과 제도에 반영할 근거를 논의하고, 그 과정에서 예상되는 과제를 제시하였다. 제 4장의 논의는 헌법과 농업 농촌 및 식품산업 기본법 (이하 기본법 )을 중심 으로 제한적으로 이루어졌다. 관련 제도나 법령을 가능한 한 넓게 살피는 것이 바람직하나 연구 범위를 넘어선다고 판단하여 제외하였다.
제5장에서는 연구진 의견을 토대로 헌법 개정 시 고려할 수 있는 개정(안)을 제시하였다. 이 연구에서 다루지 못했거나 이후 계속 연구해야 할 과제를 같이 언급하였다.
3.2. 연구 방법
이 연구는 다양한 문헌을 검토하여 다원적 기능의 개념과 논의 동향, 국내 (농업)법과 다원적 기능의 관계, 헌법 개정 논의 시 예상되는 쟁점 등을 파악하
3 분석 대상 국가에서는 직접지불제 외에도 다양한 정책 수단을 사용하고 있다. 그러나 예산 비중 등을 고려할 때 직접지불제가 핵심 수단이어서 중점적으로 소개하였다. 분 석 대상 국가를 비롯한 여러 나라에서 직접지불제 이외 어떠한 수단을 사용하고 있 는지는 <부록 6>에 소개하였다.
였으며, 전문가 토론회, 외부 전문가를 활용한 위탁 연구를 병행하였다.
서울대학교 임정빈 교수, 동아대학교 심영규 교수, 순천향대학교 김상태 교 수에게 과제를 위탁하였다. 위탁연구진은 해외 법 제도에서 농업 농촌의 다원 적 기능을 어떠한 식으로 포함하는지를 주로 연구하였고(제3장), 헌법 개정 시 논거 연구를 함께 수행하였다(제5장).
연구진은 2017년 3월 15일 열린 “‘헌법상 농업조항’ 어떻게 개정할 것인가?
농업의 역할과 국가의 지원 의무” 토론회와 2017년 4월 21일 농림축산식품부 장관 주재 “농업 농촌 관련 헌법 개정 방향” 농정토론회에 발제자와 토론자로 참석하였으며,4 토론회에서 나온 다양한 의견을 갈무리하여 연구에 반영하 였다.
4 상세한 내용은 <부록 2>를 참고하기 바란다.
농정 패러다임 전환과 농업 농촌의 다원적 기능
1. 다원적 기능의 개념과 논의 동향
5다원적 기능(multifunctionality)의 존재와 개념을 둘러싼 논쟁은 세계 각국에 서 농정 개혁을 본격적으로 추진한 1980년대부터 촉발되었다(Cahill 2001: 36).
산발적으로 이루어지던 논의는 1992년 발표된 ‘지속가능한 개발에 관한 리우 선언(Rio Declaration on Sustainable Development)’을 거치면서 공식적으로 자 리 잡았다(Garzon 2005: 2). 리우 선언 이후에도 다원적 기능의 정의를 둘러싼 논의는 계속 이어졌고, 다양한 국가 기관에서 나름대로 정의를 내렸다.
1.1. 개념과 논의 동향: 국제기구 1.1.1. 경제협력개발기구(OECD)의 정의
OECD에서는 1998년 농업 각료회의에서 채택한 공동성명(Ministerial Communiqué)에서 다원적 기능의 개념을 본격적으로 논의하기 시작하였고, 2001년 잠정적 정의(working definition)를 내렸다(Maier and Shobayashi 2001).
5 유찬희 외(2016)를 참고하여 재구성하였다.
OECD에서는 다원적 기능을 ‘농업 부문이 식량 및 섬유를 제공하는 본원적 기능에 더해 환경 보전, 경관 형성, 지역 사회 지속가능성 유지 등에 기여할 수 있다’고 정의하였다(OECD 1998a). 이 논의를 발전시켜 다원적 기능을 ‘1) 영 농활동을 하면서 상품 산출물(commodity outputs)과 비상품 산출물(non-com-modity)을 결합생산(joint production)하고, 2) 비상품 산출물이 외부효과 (externality)나 공공재(public goods) 성격을 지니지만, 3) 비상품 산출물에 대한 시장이 없거나 제대로 기능하지 않는 것’이라고 정의하였다(Maier and Shobayashi 2001: 13; 유찬희 외 2016: 102에서 재인용).
OECD에서는 생산결합성(jointness)6, (강한, 약한) 처분성((strong/weak) dis-posability), (강한, 약한) 분리성((strong, weak) separability) 개념을 중심으로 다 원적 기능의 공급 측면을 분석하였다(Maier and Shobayashi 2001: 27-38). 이 논의는 다원적 기능이 실재하는지 분석하고, 영농 활동을 해야만 다원적 기능 을 제공할 수 있는지에 초점을 맞추었다. 즉, OECD 정의는 공급 측면에서 다 원적 기능을 영농 활동을 하는 과정에서 파생되는 특성으로 이해하고 있다. 수 요 측면에서는 외부효과(externality), 공공재(public goods), 시장실패(market failure) 속성을 강조하였다. 공급-수요 측면을 함께 고려하면, OECD에서 주장 하는 다원적 기능의 정의가 갖는 함의는 ‘다원적 기능을 공급하고자 할 때 시 장실패가 나타날 수 있지만, 공공 부문에서 개입하지 않더라도 다른 방식으로 제공할 수 있다.’는 것이다.7
1.1.2. UN 식량농업기구(FAO)의 정의
FAO에서는 다원적 기능을 농업 및 토지와 결부 지어 정의했다(FAO 2007).
6 권오상 김기철 노재선(2004)은 생산결합성을 범위의 경제(economies of scope)로 보 기도 했다.
7 예를 들어 다원적 기능 중 하나인 식량안보를 달성하고자 할 때, 국내 농업 기반을 유지하지 않더라도 자유무역하에서 식량 수입량을 조절하는 방식으로 목적을 이룰 수 있다고 주장한다(유찬희 외 2016: 116).
이 관점의 토대가 된 ‘농업과 토지의 다원적 특성(Multifunctional Character of
FAO(2007)는 ‘농업의 역할(Roles of Agriculture)’ 프로젝트에서 농업의 역 할 중 어떠한 영역을 다원적 기능으로 정의할 수 있는지 제시하였다<표 2-1>. Multifunctional Character of Agriculture and Land에서 논의된 개념이다.
시행하여 농업을 유지해야 다원적 기능을 계속 제공할 수 있다고 주장했다. 반 면, 미국과 케언즈 그룹을 중심으로 한 수출국들은 다원적 기능이 있다고 인정 하면서도, 정책적으로 무역을 왜곡해서는 안 된다고 주장했다(Cahill 2001: 37).
집단 사이에 이견이 있었지만 ‘농업, 환경과 관련된 비상품 산출물의 긍정적, 부정적 기능이 있다’는 점은 모두 인정하였다(Ollikainen and Lankoski 2005: 2;
유찬희 외 2016: 101에서 재인용).
비교역적 기능 개념은 이러한 협상 과정을 거치면서 도출되었다. 협정문 초 안에서 다원적 기능 대신 사용된 개념으로(Potter and Burney 2002: 38) 다원적 기능보다는 의미가 좁다(Sakuyama 2003: 38). 비교역적 기능은 OECD 정의와 다른 용어를 쓰고 있지만, 농업이 1차적 생산 기능 외에 비시장 가치, 특히 다 양한 환경적 편익(environmental benefits)을 제공한다는 점을 공통적으로 인정 한다(Hediger and Knickel 2009).
<다원적 기능, 다원적 농업, 지속가능한 농업, 비교역적 기능 정의 비교>
- 다원적 기능은 앞에서 소개한 Maier and Shobayashi(2001)의 정의를 따른다. 영농이라는 활동(행위) 에서 파생되는 속성을 기준으로 판단하였다.
- 다원적 농업은 “식량(또는 상품 산출물) 생산 외에도 사회적･환경적･경제적으로 중요하지만 시장에서 거 래되지 않는 기능(비상품 산출물)을 수행”(Zander et al. 2005: 11) 또는 “영농활동을 하면 식량과 섬 유만이 아니라 다양한 비상품 산출물을 생산”(Ollikainen and Lankoski 2005: 1)한다는 의미이다. 다 원적 기능과 비교하면 행위에 보다 중점을 둔 개념이다.
- 지속가능한 농업은 “1) 생물학적, 생태적 측면(자원 순환, 질소 고정, 토양 재생, 타감 작용 (allelopathy),9 천적 이용 등)을 식량 생산 과정에서 고려, 2) 환경에 악영향을 미칠 수 있는 재생 불 가능한 투입재 사용 최소화, 3) 농업인의 지식과 기술을 토대로 인적 자원 활용 증가, 4) 사람들의 집 합적 역량(collective capacities)을 활용하여 병충해 방지, 수로 관리, 관개 등을 수행”하는 원칙을 지 키는 농업으로 정의할 수 있다(Pretty 2008: 451).
- 비교역적 기능은 WTO 협상 과정에서 수입국을 중심으로 제시한 개념이다. WTO 등에서 제한적으로 사용하고 있고, 협정문 초안에서 ‘다원적 기능’을 대신하는 개념으로 삽입하였다(Potter and Burney 2002: 38). ‘다원적 기능’보다는 좁은 의미를 지니고 있고, 그 정의가 분명하지 않다(Sakuyama 2003: 38).
자료: 유찬희 외(2016: 103).
1.1.4. 소결
1.2. 개념과 논의 동향: 국내
국내 다원적 기능 연구는 크게 두 갈래로 나눌 수 있다. 다원적 기능의 가치 를 정량적으로 평가하려는 시도가 다수였고, 농정 기조나 패러다임 맥락에서 다원적 기능이 어떠한 의미를 지니는지를 파악하고자 하는 시도도 이루어졌다.
다원적 기능의 가치를 평가한 연구는 주로 설문조사를 이용한 인식 조사(김 은자 이한기 2001, 권오상 김기철 노재선 2004, 서동균 외 2002, 오세익 외 2004, 황영모 외 2016, 김동원 박혜진 2016)나 계량 기법을 이용한 평가(이광 석 1996, 이광석 1997, 이홍림 외 2015, 오세익 외 2001, 공기서 외 2013, 김 용렬 외 2013, 이상영 외 2003, 유진채 외 2010, 공기서 외 2013)가 주를 이루 었다.
이해관계자 또는 집단별로 다원적 기능에 대한 인식 차이가 있는지를 살펴 본 연구는 비교적 적다. Howley et al.(2014)는 환경 보전 기능을 중심으로 생산 자와 일반 국민(public general)이 다원적 기능을 어떻게 인식하는지 조사하였 다. 분석 결과, 농업인(공급자)과 일반 국민(수요자)이 중요하게 여기는 측면이 다르고, 인구학적 특성이 이러한 인식 격차에 영향을 미친다고 주장하였다.
Lobley and Potter(1998), Morris and Potter(1995), Howley et al.(2012) 등은 다 원적 기능과 밀접하게 관련된 생태 프로그램에 참여하는 농가와 참여하지 않 는 농가 사이에서조차 인식이 다름을 밝혔다. 국내에서 이러한 목적을 가지고 수행한 연구는 매우 제한적이지만,10 향후 다원적 기능을 지향점으로 삼고자 한다면 중요해질 것이다.
10 예를 들어 박진현 황한철(2012)은 경관보전직불제를 중심으로 다양한 이해집단간
10 예를 들어 박진현 황한철(2012)은 경관보전직불제를 중심으로 다양한 이해집단간