개정 방향

1.1. 헌법 개정 시 고려 사항

1.1.1. 다원적 기능과 사회복지국가원리 간 관계

농업 농촌의 다원적 기능은 단순히 농업 분야에 대한 수혜적 보조만을 위한 개념이 아니라, 사회복지국가가 지향하는 국민 전체의 복지와 이익 증진에 직 결된다. 이런 점에서 다원적 기능 관련 정책은 국가 전체의 공익을 유지 향상 하기 위한 수단임을 설득력 있게 설파하는 등 국민적 공감대 형성에 더욱 주력 해야 한다.

농업 농촌의 다원적 기능에 관한 내용을 특히 향후 헌법과 법률의 개정 정 비를 위한 논의 과정에서 적극 개진하여 최상위의 근본 규범인 헌법 에 명시 적으로 수용 반영되도록 해야 한다.

1.1.2. 다원적 기능의 정의 명확화

하위 관계 법령과 국가 농정에 대해서도 명확한 방향설정이 이루어질 수 있 도록 해야 한다. 헌법 규정은 하위 관계 법령과 국가 농정 기본 목표와 방향을 설정하는 동시에, 이후 주기적인 검토 평가 및 개선을 추진할 때 필수불가결한 최상위의 전제요건이기 때문이다. 구체적으로 농업 농촌이 제공하거나 제공할 수 있는 다원적 기능의 정의를 보다 명확하게 규정하여야 한다. 헌법 가치와 사회 수요에 부합하는 다원적 기능의 범위를 규정하여 관련 법 제도를 정비할 때 활용할 수 있기 때문이다. 이 정의와 방향성을 기본법 과 관련 법령에도 일관되게 반영해야 한다.

1.1.3. 다원적 기능 발현 관련 정부 책무 및 재원 마련 근거 제시

정부에서 농업 농촌의 다원적 기능을 제공하도록 수행해야 하는 책무를 규 정한다. 다원적 기능을 제공하고자 시행하는 정책 수단이 실효성을 갖도록 재 원을 마련하는 근거를 두는 방안을 검토할 수 있다. 현대 복지국가에서 많은 정책은 안정적으로 재정을 확보했을 때 실효성을 갖출 수 있기 때문이다.¹¹⁵

1.2. 헌법 내 다원적 기능 명문화 안

이 소절에서는 앞의 논의를 토대로 헌법 내 다원적 기능 명문화 안을 제시 한다.¹¹⁶ 논의가 본격화되고 있는 시점에서 하나의 안을 제시하기보다는 몇 가

115 예를 들어 스위스 연방 헌법 제104조 제2항은 “연방은 농업에 대하여 합리적으 로 요구할 수 있는 자조 조치에 대한 보완으로 필요한 경우에는 자유경제의 원칙 에서 벗어나 농민의 토지 경작을 지원한다.”고 명시하였다. 동법 제26조(재산권), 제27조(직업과 경제 활동의 자유), 제94조(자유경제의 원칙) 등과 상충하여 위헌 소지가 발생할 수 있기 때문에 규정을 마련하였다.

116 2017년 3월 15일 토론회에서 연구진이 발표한 내용을 중심으로 정리하였다.

지 의견을 제시하여 이후 논의의 기초로 삼고자 한다. 다원적 기능을 명문화하 는 방법도 조항 신설, 기존 조항 수정 등 다양하기 때문에 여러 가지 대안을 비교할 수 있도록 안을 제시하였다. 제4장에서 논의한 것처럼 경자유전 원칙이 다원적 기능 발현과 관련이 있다고 판단하여 현행 제121조 수정안에 대한 의견 도 함께 개진하였다. 현행 헌법 제121조와 제123조는 <표 5-1>과 같다.

<표 5-1> 대한민국 ｢헌법｣ 제121조와 제123조

｢헌법｣ 제9장 ‘경제’

제121조

① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.

② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

제123조

① 국가는 농업 및 어업을 보호･육성하기 위하여 농･어촌종합개발과 그 지원 등 필요한 계획을 수립･시행하여야 한다.

② 국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.

③ 국가는 중소기업을 보호･육성하여야 한다.

④ 국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농･어민의 이익을 보호한다.

⑤ 국가는 농･어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.

첫 번째 안은 기본법 내 농업의 역할 및 기능과 관련된 내용의 헌법 조항 을 격상하여 다원적 기능에 관한 국가 책무를 규정하는 방식이다. 농업인이 제 공하는 다원적 기능에 대한 반대급부로 국가가 지급하는 정당한 보상 (remuneration) 개념을 구체화하고, 농업인의 상호준수조건 이행이 선행되어야 함을 규정한다<표 5-2>.

경자유전 관련 조문 일부를 수정 보완한다. 사실상 유명무실해진 소작제도 금지 규정은 삭제할 수 있다. 경자유전 원칙을 유지하되 농지 소유 파편화를

방지하고, 농지 소유 안정화와 소유 구조 합리화를 지향하는 방향으로 수정한다

<표 5-2>.

<표 5-2> 대한민국 ｢헌법｣ 제121조 수정 및 다원적 기능 관련 조항 신설(1안)

｢헌법｣ 제9장 ‘경제’

제121조

국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙을 달성하고 농지 소유의 안정화와 구조의 합리화를 이룰 수 있도록 노력하여야 한다. 다만, 농업생산성의 제고 및 농지의 합리적인 이용을 위한 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

제○○○조 (신설)

① 국가는 농업의 안정적 식량 공급, 국토 환경 및 경관의 보전, 수자원의 형성과 함양, 토양 유실 및 홍수의 방지, 다양한 생태계의 보전, 전통과 문화의 보전 등의 역할과 공익적 기능을 유지할 수 있도록 보장한다.

② 국가는 농업의 역할과 공익적 기능이 적절히 수행될 수 있도록 조치를 강구하고, 이러한 역할과 공익적 기능 발휘에 대한 적절한 보상(remuneration)을 농업인에게 지원한다. 단 공익적 기능 제공에 대한 보상 자격과 요건은 법률로 정한다.

두 번째 안은 농업 농촌의 다원적 기능을 헌법 조항에 명시하되, 국민의 행 복과 삶의 질 향상 차원에서 헌법 가치에 부합함을 강조하는 방식이다. 경자유 전의 원칙을 유지하는 근거로 다원적 기능을 제시하고, 경작자와 소유자가 같 을 때 농업의 다원적 가치를 더 많이 발현할 수 있다는 점을 강조한다(Timmer 1988: 293). 다원적 기능 관련 조항을 신설하거나(2-1안) 현행 제121조와 제123 조를 한 조항으로 구성하거나(2-2안), 개별 조문을 수정하는 방식(2-3안)을 검 토할 수 있다<표 5-3, 5-4, 5-5>.

<표 5-3> 대한민국 ｢헌법｣ 내 다원적 기능 관련 조항 신설(2-1안) 제○○○조

국가는 국민 행복에 이바지하는 농업･농촌의 공익적 기능이 발휘될 수 있도록 지원하여, 공익적 기능과 지원 요건은 법률이 정하는 바에 따른다.

<표 5-4> 대한민국 ｢헌법｣ 제121조 및 제123조 통합(2-2안) 제121조

① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성되도록 노력하고, 국민 행복에 이바지하는 농업의 공익적 기능이 발휘될 수 있도록 지원한다.

② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

③ 공익적 기능과 그에 대한 지원 요건은 법률이 정하는 바에 따른다.

<표 5-5> 대한민국 ｢헌법｣ 제123조 수정(2-3안) 제123조

① 국가는 국민 행복에 이바지하는 농업･농촌의 공익적 기능이 발휘될 수 있도록 지원하여, 공익적 기능과 지원 요건은 법률이 정하는 바에 따른다. (이하 현행 조문과 동일)

세 번째 안은 사동천(2017)에서 제안한 대로 제121조를 개정하는 방식이다

<표 5-6>. 제1항 후단의 소작제 금지 규정을 폐기하고, 제2항의 임대차 등의 예외적 허용을 한정한다.¹¹⁷

<표 5-6> 대한민국 ｢헌법｣ 제121조 수정(3안) 제121조

① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 한다.

② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하여 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 한하여 인정된다.

117 사동천(2017)은 농지법 제6조 제1항을 “농지는 농업인이 자경하거나 농업법인이 자기의 농업경영에 이용 또는 이용할 경우에 한하여 이를 소유할 수 있다.”고 보 다 엄격하게 개정하는 안을 함께 제시하였다.