5.1. 일본국헌법
일본 헌법인 일본국헌법 안에 농업과 직접 관련된 조문은 없으나, 헌법 규 정 내 재산권 차별금지 조항 등을 농업 관련 조항으로 해석하고 논의하는 경향 이 있다. 제29조(재산권)와 제14조(정치 경제 사회적 관계에서의 차별금지) 조 항 등을 토대로 농지 소유와 규제, 기업을 포함한 비농업계의 농업 진입 등에 관한 내용이 논의되는 데 그치고 있다.
5.2. 식료 농업 농촌기본법 상 농업의 다면적 기능
40규정
5.2.1. 식료 농업 농촌기본법 의 법적 성격
식료 농업 농촌기본법 (이하 식료 기본법 )은 농정 이념과 시책의 기본원 칙 및 방침을 법률이라는 형식으로 선언한 규정이며, 농업 헌법과 같은 성격의 법률이라 할 수 있다. 현행 식료 기본법 의 목적은 식료 농업 농촌 관련 시책 을 반영한 기본계획을 수립하고 실현할 때 필요한 기본 사항, 국가 및 지방자체 단체의 책무 등을 규정하며, 식료 농업 농촌 시책을 종합적이고 계획적으로 추 진하여 국민 생활의 안정 및 국민 경제의 건전한 발전을 도모하는 것으로 규정 하였다.
일본 농정은 식료 기본법 에서 제시한 정책과 이념을 토대로 개별법 단위 에서 추진된다. 즉, 식료 기본법 에서 국가 농정 목표와 수단에 관한 방향을 제시하고, 정부와 지방자치단체는 정책 추진 과정에서 이 방향을 지침으로 활 용한다. 연차보고서 등에서 국가 시책이 식료 기본법 방향을 따랐는지 점검 한다.
5.2.2. 식료 농업 농촌 기본법 상 농업의 다면적 기능 규정과 특성
일본 농업 분야의 헌법이라 할 수 있는 식료 기본법 제4조에서 농정의 기 본 이념 중 하나로 ‘다면적 기능의 발휘’를 제시하고 있다.41 동 조항에 따르면 농업 농촌의 다면적 기능을 ‘농촌에서 농업 생산활동 과정에서 생기는 농산물 공급 이외의 다면에 걸쳐 있는 기능’이라고 정의할 수 있다.42
40 일본에서는 ‘다원적 기능’을 ‘다면적(多面的) 기능’이라고 부른다.
41 “국토의 보전, 수원(水源)의 함양, 자연환경의 보전, 양호한 경관의 형성, 문화의 전 승 등 농업 생산활동 결과로 생기는 식량 기타 농산물의 공급 기능 이외의 다면(多 面)에 걸쳐 있는 기능(이하, 다면적 기능이라 함)은 국민생활 및 국민경제의 안정이 라는 역할에 비추어 장래에 걸쳐서 적절하고 충분하게 발휘되어야 한다.”
식료 기본법 의 네 가지 기본 이념(정책 목적)과 정책 수단 간 관계는 <그 림 3-1>과 같다. 식료 기본법 에서 추구하는 궁극적인 정책 목적은 ‘식량의 안정적 공급’과 ‘농업의 다면적 기능 발휘’이다.
<그림 3-1> 일본 ｢식료･농업･농촌기본법｣의 정책 체계
42 각 다면적 기능은 다음과 역할을 한다.
- 국토 보전 기능: 논이 일시적으로 물을 저장하여, 물이 불어나는 것을 완화시키고, 밭둑을 적절히 관리하고 지면을 평탄화하여 토사 유출을 방지하며, 농업용수를 관 리하여 지하수 수위를 안정적으로 유지시키면서 토사 붕괴를 막는 등 땅을 안전 하게 보호하는 기능이다.
- 수원 함양 기능은 관개용수와 빗물이 논 등을 거쳐 지하로 들어가 지하수 수위를 유지시키거나 하천수로 하류에서 재이용되는 등 용수를 공급하는 기능이다.
- 자연 환경 보전 기능: 미생물 활동에 의해 토양 중 유기물이나 수중 대기 중 오염물 질을 분해시킬 뿐만 아니라, 광합성을 하면서 산소를 방출하여 대기 조성을 안정시 키고, 논 등이 다양한 생물의 생식지가 되는 등 자연 환경을 보전하는 기능이다.
- 양호한 경관 형성 기능: 농촌에서 농업 활동을 하면서 작물이 자라는 모습, 농가, 주변의 물가 및 동산 등이 함께 독특한 분위를 형성하는 기능이다.
- 문화 전승 기능: 과거부터 이어온 다양한 예능 의식, 농업 기술, 지역의 고유한 지 혜 등 문화적인 것이 전승되는 기능이다.
식료 기본법 상에서 나타난 기본 이념의 상호관계는 다음과 같이 정리할 수 있다. 식료 기본법 의 최상위 정책 목적은 ‘식량의 안정적인 공급’과 ‘농업 의 다면적 기능 발휘’(식량시책)이고, 이러한 정책 목적을 달성하려면 국내농업 의 지속적인 발전이 전제가 되어야 한다(농업시책). 농촌은 농업 생산활동의 장 (場)으로, 그리고 농업인을 포함한 지역주민의 생활의 장으로서 이러한 농업의 지속적인 발전의 기반이다(농촌시책).
식료 기본법 은 ‘농업의 다면적 기능 발휘’를 확보할 정책 수단을 구체적으 로 규정하지 않았다. 4대 정책 목적과 관련된 구체적 시책으로 ‘식량의 안정적 인 공급 확보에 관한 시책( 식료 기본법 제2장 제2절)’, ‘농업의 지속적인 발 전에 관한 시책(동법 제2장 제3절)’, ‘농촌의 진흥에 관한 시책(동법 제2장 제4 절)’이 규정되어 있을 뿐, 다면적 기능의 발휘를 담보할 구체적인 시책은 규정 되어 있지 않다.
이러한 규정 체계는 농업 생산과 다면적 기능의 ‘일체성’ 때문이다. 농업을 유지하는 것 자체가 다면적 기능의 발휘로 이어지기 때문에, 다면적 기능의 발 휘를 확보할 별도 정책이 없다. 식료 기본법 체계에서도 농업 부문이 야기하 는 부정적인 외부효과를 무시하지 않는다. 동법 제32조에서 농업의 ‘자연순환 기능 유지 증진’을 명시했고, 농약 및 비료의 적절한 사용, 가축배설물의 유효 이용이라는 시책도 규정하였다. 그러나 이러한 농업과 환경 간의 이율배반적인 관계는 식료 기본법 체계 안에서는 어디까지나 예외적인 것이고, 농업의 존 재와 다면적 기능은 상호보완적인 관계라고 할 수 있다.
5.2.3. 식료 농업 농촌 기본계획 을 통한 농업의 다면적 기능 추구
식료 기본법 에서 농업의 다면적 기능에 관한 정책 이념 및 방향성만 정하 고 구체적인 정책 조항을 담고 있지 않기 때문에 경제사회적 환경 변화 속에서
식료 기본법 과 정책 추진 사이에 괴리가 발생하였다.
이러한 문제를 해결하고자 식료 기본법 에서는 식량자급률 목표를 비롯하 여 정책 추진에 필요한 중요 사항을 담은 식료 농업 농촌 기본계획 (이하 식
료 기본계획 )을 수립하도록 규정하였다.43 즉, 식료 기본계획 을 수립하여 식 료 기본법 과 구체적인 정책 내용을 동일한 방향으로 추진할 수 있도록 했다.44 식료 기본계획 은 10년을 목표 기간으로 정하고 5년 단위로 수정할 수 있 다. 기본계획 시행 도중 정책 방향과 내용을 점검 수정할 수 있기 때문에, 시대 적 상황과 여건 변화에 따라 세부적이고 구체적인 정책을 유연하게 선택할 수 있다( 식료 기본계획 제15조).45 이처럼 식료 농업 농촌 정책은 식료 기본법
→ 식료 기본계획 → 법률안 예산안 작성 단계를 거쳐 구체적인 정책을 추진 한다(김응규 2013: 41-42).
일본은 지금까지 식료 기본계획 을 4차례(2000년, 2005년, 2010년, 2015년) 수립하였고, 이를 토대로 구체적인 농정 정책을 추진하고 있다. 특히 2005년, 2015년 식료 기본계획 에서 농업의 다면적 기능과 관련된 구체적인 정책을 제시하고 있다.46
43 식료 기본계획 에는 1) 식료 농업 농촌에 관한 시책에 대한 기본 방침, 2) 식료자 급률 목표, 3) 식료 농업 농촌에 관하여 계획적으로 강구해야 하는 시책, 4) 시책을 종합적 계획적으로 추진하기 위해 필요한 사항 등이 포함되어 있다(동법 제15조 참조).
44 食料農業農村基本政策研究会(2000), 제23항.
45 예를 들어, 2005년 3월 식료 기본계획 에는 농지의 유효 활용과 경작포기지 대책 을 추진하는 관점에서 농지제도의 개정을 위한 법률 개정을 실시한다는 내용이 포 함되었다. 이에 따라 농업경영기반강화촉진법 등이 개정되었다. 또한 식량자급률 향상을 위해 관련 기관(정부, 지방자치단체, 농업인단체, 식품산업사업자, 소비자단 체)이 함께 협의회를 만들어 대책을 추진할 필요가 있다는 내용을 식료 기본계획 에 포함시켰다. 이를 토대로 ‘식량자급률 향상 협의회’가 설립되었고, 관련기관들의 역할 분담을 통해 구체적인 행동계획으로 이어졌다.
46 상세한 내용은 <부록 5>를 참고하기 바란다.
5.3. 직불제를 통한 다면적 기능의 강화 5.3.1. 직접지불제의 역할
일본 역시 최근 직불제를 확대하여 다면적 기능을 보다 많이 제공하려고 한 다. 한국과 농업 여건이 비슷한 일본이 이처럼 다원적 기능 직불제를 새롭게 농업 보호에 활용하는 정책 변화는 시사하는 바가 크다.
직접지불제는 다음과 같은 역할을 수행한다(김태곤 2014a: 168). 첫째, 가격 지지제보다 가격 경쟁력을 높이고 소비자 후생을 증진시킬 수 있다. 둘째, 농업 생산과 연계하여 실시하기 때문에 농지 등 자원을 보전할 수 있다. 셋째, 상호 준수조건 등을 적절하게 설정하면 지역 특성에 맞는 농업을 실행하도록 유도 할 수 있다. 넷째, 농가 경영안정에 기여하여 식량자급 능력을 높이고 다면적 기능을 발휘하도록 유인할 수 있다.
5.3.2. 식료 기본법 상 직접지불제
가. 중산간지역 등의 진흥 시책 강구
식료 기본법 에서는 농업의 다면적 기능과 관련하여 ‘농촌의 종합적인 진 흥’(제34조)과 그 일환으로 ‘중산간지역(中山間地域) 등의 진흥’을 규정하고 있 다(제35조). 생산조건이 열악한 중산간지역 등에 일본 농지 면적의 약 40%가 분포할 뿐만 아니라, 다면적 기능 발휘에 있어서 중요한 역할을 하고 있다. 그 럼에도 중산간지역 등에서는 과소화 고령화가 진행되는 가운데 자연적 경제 적 사회적 조건이 불리하여 유휴농지가 늘어나면서 지역 활력 및 다면적 기능 의 저하에 대한 우려가 커지고 있다.47
이러한 여건을 반영하여 중산간지역 등의 유휴농지 발생을 방지하여 다면적 기능을 확보할 목적으로 동법에 중산간지역 등의 진흥에 관한 규정(제35조 제1
47 食料 農業 農村基本政策硏究會(2000: 100).
항)을 두었다. 동 조항에서는 중산간지역 등의 진흥을 도모하기 위해 신규 작물 의 도입, 지역특산물 생산 및 판매 등을 통한 농업 기타 산업 진흥에 의한 취업 기회 증대, 생활환경 정비에 의한 정주의 촉진 등이 필요하다는 시책의 기본 방향을 규정하고 있다.48,49
항)을 두었다. 동 조항에서는 중산간지역 등의 진흥을 도모하기 위해 신규 작물 의 도입, 지역특산물 생산 및 판매 등을 통한 농업 기타 산업 진흥에 의한 취업 기회 증대, 생활환경 정비에 의한 정주의 촉진 등이 필요하다는 시책의 기본 방향을 규정하고 있다.48,49